張輝

摘 要：中國的城市社區(qū)因其特殊性和復雜性成為社會問題的重要集中場域，對社會治理有巨大影響。本研究關(guān)注城市社區(qū)工作人員，特別是那些身份未被制度認可的非在編社區(qū)工作人員，分析其面臨的狀況、困境以及原因，并在此基礎(chǔ)之上探尋應對困境的框架性解決路徑。

關(guān)鍵詞：社會保障；城市社區(qū)；聘用制

中圖分類號：F240 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）10-0254-03

引言

社區(qū)是社會的基礎(chǔ)單元，是一個社會發(fā)展的載體和起點，并往往是社會治理的基本對象，城市社區(qū)尤其如此。城市社區(qū)有其特殊性和復雜性，是社會問題的重要集中場域，對該區(qū)域的社會治理也有著巨大的影響。在城市社區(qū)的治理之中，社區(qū)工作人員是非常關(guān)鍵的資源，是各項制度、政策具體執(zhí)行者和社區(qū)公共服務的直接提供者。從這一角度來說，城市社區(qū)以及社會治理的好壞取決于社區(qū)工作人員的工作方式與工作質(zhì)量。在日常工作中，社區(qū)工作人員常常在社區(qū)組織內(nèi)部會尋找一種認同感，充分的認同對于他們的工作有著重要的意義。這種認同感不僅在于心理上，而且也在于保障認同。心理上的認同感主要來源于社區(qū)民眾的評價，即來自服務對象的評價。保障認同主要是指在表現(xiàn)在待遇方面，這種認同感來源于制度。在中國目前的體制環(huán)境之下，這種制度主要的表征就是指工作人員的編制。兩種類型的認同都對社區(qū)工作人員的工作有著重要的影響，尤其是保障認同，是一種基礎(chǔ)。但是，從目前的實際情況來看，大量的社區(qū)工作人員面臨著缺乏保障，已經(jīng)成為影響他們開展工作、服務社區(qū)的重要問題。

一、聘用制社區(qū)工作人員及其面臨的困境

根據(jù)《城市居民委員會組織法》規(guī)定，居民委員會是社區(qū)居民的自治機構(gòu)，對于整個社區(qū)的運轉(zhuǎn)，例如居民間關(guān)系協(xié)調(diào)、社區(qū)公共事務商議、社區(qū)公共服務供給、社區(qū)黨務工作等方面發(fā)揮重要的作用。與此同時，法規(guī)對于居委會的人員構(gòu)成與工作要求也作了較為明確的規(guī)定，一般情況下，居委會成員負責社區(qū)的各項工作，其具體的人數(shù)與崗位設置大同小異。在改革開放后中國探索推進社區(qū)建設的早期階段，由于國家對于社區(qū)事務的指導與干預比較細致，使得社區(qū)的一般功能大多在于完成政府安排的各項任務，而留給社區(qū)自身決策與實施的事務相對較少，這使得社區(qū)工作相對固定和明確，居民委員會能夠應對，特別是有了一定實踐經(jīng)驗積累之后，其工作慣性能夠在一定程度上提升工作效率。但是，隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，社區(qū)內(nèi)外部的環(huán)境不斷發(fā)生變化，城市社區(qū)居民的需求日益呈現(xiàn)多樣性和差異性，這也對城市社區(qū)治理提出了反應速度加快、運作加透明化、決策民主化等新的要求，在這樣的背景下，原有的社區(qū)人員構(gòu)成在面對各項新生社區(qū)事務時開始顯得捉襟見肘，無法滿足實際工作的需要，因而，聘用制的用人方式就應運而生。

社區(qū)工作人員聘用制主要是社區(qū)通過考試的方式向社會公開選撥社區(qū)工作人員，進而使其承擔各類社區(qū)治理工作事物的基層工作制度。社區(qū)工作人員的選撥注重服務性和專業(yè)性，經(jīng)過選撥的社區(qū)工作人員補充到社區(qū)工作之中，大大緩解了社區(qū)工作的壓力。社保、低保、民政、計生、禁毒、綜治、遠教、流動人口、流動黨員……小小的社區(qū)承擔著大量公共服務職能，因而在事實上，正是聘用制社區(qū)工作人員承擔起大量的社區(qū)工作，對于整個社區(qū)服務的生產(chǎn)起著極為重要的作用。在人事關(guān)系上，聘用制社區(qū)工作人員一般是與街道辦事處簽訂勞動合同，沒有編制歸屬，與此同時，其職業(yè)不在《行業(yè)分類》和《職業(yè)分類》管理范疇之內(nèi)，所以，身份以及待遇都沒有明確依據(jù)。從聘用制的這些特點也可以看出，這主要是一種服務提供—獲得報酬的非穩(wěn)定式工作方式。

聘用制社區(qū)工作人員在待遇方面往往面臨著缺乏困境，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一個是在顯性表現(xiàn)出來的月工資比較低，另一個層面則是保障的缺乏。

通常情況下，社區(qū)經(jīng)費的來源主要有政府財政、社會資助、社區(qū)自籌三大途徑，但是，這三種途徑并不是完全并列的，政府財政是最為核心的部分，其他兩種只起到一種補充性的作用。根據(jù)《城市居民委員會組織法》第17條規(guī)定：“居民委員會成員的生活補貼費的范圍、標準和來源，由不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級人民政府規(guī)定并撥付……居民委員會的辦公用房，由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌解決?！钡牵@些規(guī)定的對象是居民委員會成員，政府財政在預算以及撥付的時候只計算他們的量。在這樣的情況下，聘用制的社區(qū)工作人員顯然不能算是組織法中的居民委員會成員，工資并不在財政的調(diào)整范圍之內(nèi)，況且，現(xiàn)有的財政所能支撐的居民委員會委員也是非常有限的，不可能拿出一部分來給聘用制的工作人員，社區(qū)只能依靠其他方式解決。但是其他途徑的資金來源的數(shù)量是有限的，這也意味著聘用制社區(qū)工作人員的工資會維持在一個較低的水平。通常情況下，聘用制社區(qū)工作人員基本工資都維持在1 500元～2 000元之間這個水平，這對于那些年輕的以及生活壓力較大的工作者來說確實很少，很難滿足較高的生活需求。

此外，保障方面的缺乏更使聘用制社區(qū)工作人員感受到了不安。目前的各種職工福利都與編制掛鉤，工作人員沒有編制就無法享受，而且這些工作的勞動關(guān)系本身又常常不明確，在爭取利益的時候會遇見非常多的困難。

聘用制社區(qū)工作人員既沒有編制，也沒有同任何單位簽訂勞動合同，他們無法享受到制度內(nèi)的權(quán)益，特別是在工作中出現(xiàn)意外情況導致傷亡的時候，費用都是由他們自己負責，社區(qū)會在某些情況下給予一定的補助，但是這種補助并非制度要求的而是出于一種道義而為之，況且社區(qū)本身的財力也非常有限，所能給予的補助數(shù)目很小，對于相關(guān)社區(qū)工作人員來說是杯水車薪，和他們的付出完全不能對等。

從聘用制社區(qū)工作人員工作以及收入保障的簡要敘述可以發(fā)現(xiàn)他們主要面臨兩個問題：

一方面，工作壓力過大。城市社區(qū)面臨著大量的日常工作，而這些工作幾乎全部由社區(qū)工作人員所承擔，每個工作需要投入大量的時間和精力，有時甚至連自己的休息時間以及節(jié)假日都要貢獻給突如其來的社區(qū)工作。他們總是處在不停的奔波，無論在身體上還是精神上都承受著較大的壓力。另外，從規(guī)范化的角度來看，他們的工作內(nèi)容也缺乏有效、明確的規(guī)定和劃分，往往是只要有時間就會投入到工作當中，而基本不考慮自己是否能勝任這一任務、自己是否有足夠的精力等問題，這樣萬金油式的工作角色和工作方式，不僅讓他們無法喘息，而且也在事實上造成了對于他們考核的困難，工作參與以及負責的泛化使得無法形成一個良好的績效評價標準。

另一方面，他們的生活未到得有效保障。他們成為社區(qū)工作人員很重要一點在于這份工作能為他們帶來一定的收入，但是由于聘用制的形式使得他們身份得不到制度的認可與保護，也就使得他們的工資水平以及穩(wěn)定程度無法與有編制和政府財政為保護的工作人員相比。與此同時，礙于聘用制的這一身份屬性，使得他們與各種制度性的保障相隔離，特別是在從事社區(qū)工作中受到意外傷害、死亡的情況時，根本無法按照相關(guān)的規(guī)定被認定為工傷，這也就意味著得不到政府方面的補償，一切都需要社區(qū)進行安慰性的救濟。一旦社區(qū)本身的財力有限，那么能夠給予傷亡社區(qū)工作人員的補償也是有限的。這不僅無法給辛勤付出又遭受傷亡不幸的社區(qū)工作人員一個好的交代，而且也會影響其他社區(qū)工作人員的積極性，讓他們?nèi)狈ψ銐虻陌踩泻头€(wěn)定感，這樣下去會長遠地影響聘用制社區(qū)工作人員隊伍的建設與發(fā)展，成為提高社區(qū)服務能力的瓶頸。

這兩個問題形成的矛盾就是城市社區(qū)聘用制社區(qū)工作人員所面臨的的困境，一方面要為了自身的生存需要，加入社區(qū)工作能夠為他們提供一個收入來源，另一方面，成為社區(qū)工作人員，但是由于受到體制的制約，無法成為正式編制的成員，無法享受到各項保障，又讓他們面臨著另外一種生存威脅。

聘用制社區(qū)工作人員面臨保障困境的根本原因在于缺乏身份的制度化認同，使得他們的生存的環(huán)境日益夾縫化。表現(xiàn)一：與編制無緣。在日益制度化的社會，編制往往代表著工作人員能獲得的正當?shù)氖找婧捅Ｕ?，所以，這一身份保障是大量社區(qū)工作者所關(guān)心和追求的。但是，由于聘用制社區(qū)工作人員產(chǎn)生源于特殊的制度環(huán)境，在正式制度上缺乏有力的基礎(chǔ)，使得他們沒能被合適的編制所容納，這也就意味著其他連帶的制度保障都無法享受。當他們在工作中面臨傷亡等意外事故的時候，只能由他們自己去承擔，而無法像那些具有正式編制的工作人員那樣能獲得適當?shù)馁r償和補償。表現(xiàn)二：模糊的勞動關(guān)系。貴陽市某社區(qū)招聘的社區(qū)工作人員并沒有同任何單位簽訂勞動合同，從嚴格意義上說，他們只能算是臨時工，所以，他們目前的收入也不能稱為“工資”，只能算是“補貼”。這樣的情況也造成了勞動關(guān)系的不穩(wěn)定、不明確，使得《勞動法》規(guī)定的休息、休假、培訓、勞動安全衛(wèi)生保護、社會保險和福利等相關(guān)權(quán)力的實施都變得很困難。

二、困境背后的制度思考

從社區(qū)工作人員面臨的困境來看，其背后折射出成城市社區(qū)運行的無奈。現(xiàn)有的各項資源配備已經(jīng)無法適應越來越多的社區(qū)事務。對于社區(qū)這樣一個組織來說，人力、物力、資金等各方面的有力支撐是工作順利開展的重要保障，一旦出現(xiàn)資源短缺的現(xiàn)象，那將會產(chǎn)生不利的影響。聘用制社區(qū)工作人員的出現(xiàn)源于社區(qū)事務的急切需要，是對社區(qū)現(xiàn)有運轉(zhuǎn)機制的一個補充，能夠緩解因人手短缺而造成社區(qū)工作運轉(zhuǎn)緩慢、低效的問題，而這恰恰說明了既有的運行機制設計以及相應的資源配備與實際工作需要之間出現(xiàn)了不匹配。而在社區(qū)積極尋求自我改善的同時，地方政府層面并沒順勢在政策、資金等方面加大對社區(qū)的有效性投入，從而使得社區(qū)不能及時扭轉(zhuǎn)已經(jīng)出現(xiàn)的工作困局，而聘用制社區(qū)工作人員所面臨的困境正是這一現(xiàn)實的映射。

與此同時，對于貴陽市的城市社區(qū)來說，目前，自身的建設與發(fā)展還處在城市基層管理體制改革的大背景之下。這一改革的預期在于實現(xiàn)社區(qū)的功能回歸，剝離行政性事務，從而提高社區(qū)的服務能力。這一改革的目的無疑是非常好的，但是，如果我們僅僅把關(guān)注點放在“剝離”、“回收”等字眼上，那么就容易產(chǎn)生認識偏差，因為，城市社區(qū)本身已經(jīng)承擔了大量的工作，而且隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展還呈現(xiàn)出增長的趨勢，即便將所有的行政性工作回收，社區(qū)的任務還是很重。另外，非常關(guān)鍵的一點在于，城市基層管理體制改革的相關(guān)制度設計的基礎(chǔ)以及落腳點在于城市社區(qū)，而城市社區(qū)有自身的特點，這也使得改革的相關(guān)關(guān)鍵措施在城市社區(qū)的落實打了折扣。

另外，城市基層管理體制改革還追求社區(qū)自主權(quán)的增加，提升社區(qū)在各項事務中的自我決策、自我行動能力。但是，從社區(qū)的反應來看，這種理想化的增權(quán)在實際工作中卻削弱了社區(qū)的自主行動能力。因為，剝離社區(qū)行政事務并非單一性的事務剝離，還連帶削弱了政府對于社區(qū)的財政支持，這樣的情況對于社區(qū)來說是非常不利的。如前所述，社區(qū)的主要運轉(zhuǎn)經(jīng)費來源是政府的財政撥付，而在當前的工作進行中已經(jīng)呈現(xiàn)出財政支持與實際需求之間的不匹配。而且，即便是要求社區(qū)通過其他途徑去自籌經(jīng)費，也充滿不穩(wěn)定性和不確定性，社區(qū)治理的連續(xù)性也將得不到保證。

小結(jié)

城市社區(qū)為了應對制度環(huán)境以及自身工作的變化，實施了聘用制社會工作人員的制度，但是，社區(qū)并沒有能力給予這部分群體以合理的工資報酬以及生活、生存保障，使得他們在為社區(qū)工作奉獻的同時承受著對于低報酬、不穩(wěn)定的壓力。從長遠來看，聘用制社區(qū)工作人員的身份困境很可能會帶來消極的影響，一方面，在工作中遇到比較危險的情況時，社區(qū)工作人員很可能會選擇推給別人或者降低投入程度以避免對自己造成的可能性傷害。另一方面，對于已經(jīng)進入社區(qū)工作隊伍或者潛在的進入者，身份困境無法對社區(qū)產(chǎn)生真正的歸屬感，他們一旦有相對較好的選擇，他們就會離開，這樣會使得社區(qū)工作人員的隊伍無法實現(xiàn)良性的運轉(zhuǎn)，最終影響社區(qū)服務的效果。所以，即使《城市居民委員會組織法》和以及職業(yè)類別體系并沒有為聘用制社區(qū)工作人員的產(chǎn)生提供組織、制度基礎(chǔ)，但是其出現(xiàn)符合經(jīng)濟社會發(fā)展以及社區(qū)建設的需要，在實際工作中也發(fā)揮著極其重要的作用，面對這樣的趨勢，我們的政府、政策都應及時地加以關(guān)注。

另外，當前正在積極推進的城市基層社會管理體制改革或許是一個信號，社區(qū)的自給自足將是未來的發(fā)展趨勢，但是，在現(xiàn)階段，考慮到整個社會環(huán)境以及城市社區(qū)的特殊情況，最關(guān)鍵的還是要提升社區(qū)的服務能力，所以，國家在回收行政性事務的同時不能減弱對社區(qū)的支持，反而更應該強化在資金、制度等各項資源的供給，而社區(qū)的自主權(quán)應該體現(xiàn)在對于這些資源的運用上，而不是在缺乏支持狀態(tài)下自尋生存之路的自主。國家對于聘用制工作人員的制度支持是對社區(qū)支持的一個重要方面，能夠給與他們安全感、調(diào)動工作積極性，進而從整體上提升社區(qū)管理服務的效率，進而，也才能響應落實黨的十八屆三中全會倡導全面推進社會治理的要求。

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[責任編輯 陳 鶴]