靳思昌

【摘 要】 行政審批、政府采購、政府招投標等公共決策中的尋租行為引發(fā)了“前腐后繼”的現(xiàn)象，產(chǎn)生了一系列國家治理危機。經(jīng)濟責任審計的實施盡管可以起到一定的制約作用，但由于屬于事后審計，致使國家審計的免疫系統(tǒng)功能無法充分地發(fā)揮。而公共決策審計屬于事前審計，可以充分發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御功能。以尋租理論為基礎(chǔ)，通過公共決策審計清理主動設(shè)租、弱化被動設(shè)租、矯正無意設(shè)租，不斷發(fā)展和完善權(quán)力制衡機制、宏觀調(diào)控機制、公民參與機制，進而完善國家治理機制，使國家在善政的基礎(chǔ)上實現(xiàn)國家善治。

【關(guān)鍵詞】 公共決策審計； 國家治理； 尋租理論； 公民參與

中圖分類號：F239文獻標識碼：A文章編號：1004-5937（2014）17-0081-05一、問題的提出

面對美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機，各國政府紛紛采取對策以降低給本國經(jīng)濟帶來的負面影響。中國政府審時度勢、縱覽全局，出手力挽狂瀾，果斷推出總額達4萬億元的救市計劃。在這一計劃的感召下，全國各地上演了經(jīng)濟建設(shè)的新高潮，與此同時，出現(xiàn)了一些低水平重復建設(shè)，甚至搞脫離客觀實際的“面子工程”、“形象工程”、“政績工程”，耗費了大量財政資金；地方政府債務(wù)激增引發(fā)金融風險；盲目投資、違規(guī)擔保、損失浪費等現(xiàn)象給國家和社會帶來巨大損失，有些甚至危及國家經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。2007年1月至11月，全國審計機關(guān)共查處因決策失誤和工程建設(shè)等活動損失浪費的金額達271億元。時任審計長李金華在地方調(diào)研時曾指出，決策不周的危害性不亞于貪污腐敗，有的遠遠超過貪污腐敗?？梢?，對公共決策的審計監(jiān)督日益引發(fā)國家審計的高度關(guān)注，促使國家審計拓展其邊界，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能。

赫伯特·亞歷山大·西蒙（Herbert Alexander Simon）認為“管理就是決策”。目前日益廣泛開展的領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、績效審計，其首要任務(wù)就是要對公共決策進行審計。因此，加強公共決策審計理論的探索和研究，建立監(jiān)督和預(yù)警機制，發(fā)揮國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能，扭轉(zhuǎn)公共決策缺乏監(jiān)督的局面具有深刻的現(xiàn)實意義。本文以尋租理論為基礎(chǔ)，首先分析公共決策引發(fā)尋租的內(nèi)在機理，其次闡述公共決策審計與國家治理的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，探討公共決策審計服務(wù)國家治理的實現(xiàn)路徑，最后得出研究結(jié)論。

二、公共決策引發(fā)尋租的內(nèi)在機理分析

公共決策是公共組織實現(xiàn)其職能的重要組成部分，其目的是實現(xiàn)和維護公共利益。公共選擇學派認為，政府在很大程度上也是一個“經(jīng)濟人”，也會追逐自身利益最大化。比如政府及相關(guān)部門在進行公共決策時，其內(nèi)部的官僚集團也會有自身的利益，由此甚至會導致政府行為的變異，如大量滋生尋租與腐敗現(xiàn)象等，致使公共決策并不必然服務(wù)于公共利益，甚至有背離公共利益的可能（涂曉芳，2009）。如存在政府的“無意創(chuàng)租”（即政府為彌補市場的不足而干預(yù)經(jīng)濟生活時產(chǎn)生的租金，由于干預(yù)的方式方法不當，造成協(xié)調(diào)的失靈，使得該租金無法消散）、政府的“被動尋租”（即政府受利益集團的左右，成了某些利益集團謀取私利的工具，為其所利用，通過并實施一些能給特殊利益集團帶來巨額租金的法案）及政府的“主動創(chuàng)租”（即政府官員主動利用行政干預(yù)的手段來人為制造租金）（賀衛(wèi)，1994），導致追求自身利益最大化的市場主體進行尋租，從而使公共決策無法高效地實現(xiàn)預(yù)期的目的。

（一）公共決策中存在政府的“無意創(chuàng)租”

市場經(jīng)濟環(huán)境下市場失靈的客觀存在要求政府進行干預(yù)，政府部門在作出公共決策時，懷著干預(yù)市場的美好愿望，在有限理性或者缺乏公眾參與的情況下，發(fā)布相關(guān)政策，在國內(nèi)市場造成不公平的市場競爭，引發(fā)弱勢的一方為了維護自身或整個行業(yè)的利益而進行尋租。比如2001年12月30日中國證監(jiān)會出臺了《公開發(fā)行證券的公司信息披露編報規(guī)則第16號——A股公司實行補充審計的暫行規(guī)定》。暫行規(guī)定政策一公布，輿論一片嘩然。時隔兩個月，證監(jiān)會又發(fā)布了《2002年A股公司進行補充審計試點的有關(guān)問題的通知》。據(jù)相關(guān)人士透露，中國證監(jiān)會出臺“補充審計”政策的目的主要有兩個：一是國內(nèi)社會審計的審計質(zhì)量差，“補充審計”有助于提高我國上市公司財務(wù)信息的質(zhì)量；二是請國際會計師事務(wù)所進行“補充審計”，有助于反映中國會計、審計、信息披露準則與國際準則之間的差異，加快我國準則國際化的步伐（梁富洲、王振中，2002）。

然而在我國審計市場，許多學者如劉運國和麥劍青（2006）、郭照蕊（2011）等通過實證研究發(fā)現(xiàn)，國際“四大”與非國際“四大”在審計質(zhì)量上并不存在顯著的差異。這一研究結(jié)論在理論上盡管可能存在一定的局限性，但從實踐中同樣可以發(fā)現(xiàn)“四大”的審計質(zhì)量存在問題，例如2001年畢馬威在錦州港案件，2002年到2004年經(jīng)由德勤審計的科龍財務(wù)違規(guī)問題，主動配合古井貢上市造假，偷逃稅款，2005年普華永道對黃山旅游和北京東方審計失敗，2006年普華永道審計失當被上海外高橋推上仲裁庭，2008年畢馬威事務(wù)所深陷假賬事件，“四大”在中國上演的這一系列丑聞事件，使得“四大”的審計質(zhì)量正受到人們的質(zhì)疑。在這種情況下，我國政府相關(guān)機構(gòu)和企業(yè)對“四大”的過度青睞和追捧，不僅會增加上市公司的信息披露成本（一般情況下，對于同一審計項目，“四大”的收費通常要高于內(nèi)資所2—5倍），而且在一定程度上也制約了內(nèi)資事務(wù)所的健康發(fā)展（郭照蕊，2011）?？梢姡深A(yù)不當，會引發(fā)尋租，不利于市場經(jīng)濟主體的公平競爭，違背了中國證監(jiān)會出臺“補充審計”政策的善意出發(fā)點。

（二）公共決策中存在政府的“被動創(chuàng)租”

隨著我國從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，社會利益結(jié)構(gòu)逐漸分化，形成了一系列利益集團。一些強勢利益集團為了追求自身利益的最大化，總是力圖在給定的制度約束條件下，運用各種不正當、非合法的權(quán)勢或財勢對公共組織的決策過程施加影響，謀求預(yù)期對自己最為有利的制度安排或權(quán)利界定，使公共決策偏離公共利益，從而出現(xiàn)尋租問題。2005年一份對200個官員和學者的民意調(diào)查顯示，50%的人相信中國的經(jīng)濟和政治改革受到了“部分既得利益集團”的阻礙。最有力的例子便是房地產(chǎn)行業(yè)，從中可以窺視政府官員與房地產(chǎn)利益集團已經(jīng)形成一個“聯(lián)盟”。清華大學教授孫立平認為，在過去十年間，房地產(chǎn)利益集團聚集了龐大的經(jīng)濟和社會資本。這一集團不僅包括房地產(chǎn)商、房產(chǎn)經(jīng)紀人、銀行家和房地產(chǎn)投機者，也有某些政府官員、被拉進“圈”內(nèi)的為其代言的經(jīng)濟學家以及新聞記者，他們支持和保護著房地產(chǎn)商與投資者的利益（閆健，2009）。一方面，房地產(chǎn)行業(yè)的稅收在地方財政收入中占有相對較大的比重，且又涉及地方經(jīng)濟發(fā)展和地方政府領(lǐng)導人的政績；另一方面，房地產(chǎn)商在拿地、建設(shè)、銷售等一系列過程中，為地方政府及相關(guān)部門官員的尋租提供了巨額的灰色收入，從而使一些地方政府介入房地產(chǎn)炒作，成為緊密的利益共同體，出現(xiàn)了“被動尋租”，其結(jié)果必然導致政府決策被扭曲，損害公眾利益，減少社會福利，引誘官員腐敗，敗壞社會風氣，導致“政府失靈”，當前中央房地產(chǎn)政策在地方的失靈便是例證。

（三）公共決策中存在政府的“主動創(chuàng)租”

在當前中國行政管理體制中，行政審批是其中特色之一。由一道道審批構(gòu)筑起來的關(guān)卡已成為市場主體不可逾越的障礙，審批者為了及早和順利地通過審批，不得不奔波于審批機關(guān)之間，大量的人財物力不得不投入漫漫的審批中，從而引發(fā)一浪高過一浪的尋租和腐敗狂潮（高帆、李岳德，1994）。值得一提的是，在尋租行為中還存在一種“速度錢”的現(xiàn)象，即尋租者不要求政府官員做任何非法的事，只是想加快政府機構(gòu)的審批速度。可見行政審批既是一種權(quán)力，更是一種資源。在不規(guī)范的審批制度下，“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化、個人權(quán)力金錢化”就是對某些地方和部門審批導致尋租行為的最好詮釋，即審批權(quán)越大，越容易產(chǎn)生“尋租”機會，審批代理市場的盛行便是例證?？梢哉f，凡存在審批權(quán)力的地方，都程度不同地滋生著腐敗。從世界來看，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，一般腐敗都發(fā)生在行政審批和政府采購領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有80多位省部級腐敗分子查出有經(jīng)濟問題，其中無一不與審批權(quán)力“尋租”有關(guān)。審批“尋租”的實質(zhì)是公權(quán)力介入利益分配的過程，增大了市場經(jīng)濟的交易成本，扭曲了資源配置?？梢?，行政權(quán)力對經(jīng)濟活動的廣泛干預(yù)，即尋租環(huán)境的存在是腐敗產(chǎn)生的重要根源，權(quán)力尋租惡化了社會成本與社會環(huán)境。諾斯認為政府干預(yù)經(jīng)濟的良好初衷，常常產(chǎn)生有悖初衷的后果，而政府對這種后果缺乏控制。

近段時間，關(guān)于IPO（Initial Public Offerings，簡稱IPO）的審核問題，新任證監(jiān)會主席郭樹清提出“IPO不審行不行？”因觸碰到中國資本市場最為敏感的神經(jīng)，再次引起廣泛熱議。一份來自網(wǎng)上的調(diào)查顯示，54%的人贊成取消審核，以減少權(quán)力尋租。因為在目前的新股發(fā)行制度下，尋租現(xiàn)象難以避免。中國政法大學資本研究中心主任劉紀鵬認為證監(jiān)會應(yīng)把精力從“重審輕監(jiān)”調(diào)整到“重監(jiān)輕審”，就發(fā)行來說要從“實質(zhì)性審核”到“程序性和形式性審核”，取消發(fā)審委，落實到拿高薪的保薦人和承銷商身上。郭樹清強調(diào)，要大力推進行政審批制度改革……大幅減少事前準入和審批，以壓縮尋租機會和尋租空間。

三、公共決策審計與國家治理的關(guān)系分析

戴維·奧斯本和特德·蓋布勒（1996）在《改革政府》一書中提出有預(yù)見的政府特征：預(yù)防而不是治療。劉家義審計長認為審計發(fā)揮的就是預(yù)防、揭示和抵御功能，與國家治理的預(yù)防、建設(shè)功能相耦合?？梢?，國家治理與國家審計的功能具有內(nèi)在一致性。世界審計組織在《世界審計組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011—2016）》中，明確要求各國最高審計機關(guān)在堅定反腐、加強問責、促進透明、強化良治方面不斷努力，以展示各國最高審計機關(guān)在國家治理中的重要作用。中美兩國審計長（2011）一致認為，國家審計是國家治理的重要組成部分和重要環(huán)節(jié)，國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標決定了國家審計的方向。國家審計的目標和方向就是推動國家治理的完善。

（一）國家治理的完善為公共決策審計創(chuàng)造良好的制度環(huán)境

國家治理包括國家治理結(jié)構(gòu)和國家治理機制，國家治理結(jié)構(gòu)是國家治理機制的現(xiàn)實載體，國家治理機制依賴于一定的國家治理結(jié)構(gòu)。如果沒有國家治理機制，國家治理結(jié)構(gòu)無法發(fā)揮作用。國家治理結(jié)構(gòu)為發(fā)揮國家治理功能提供了制度框架，要想實現(xiàn)國家治理的目標，需要監(jiān)督機制的充分發(fā)揮，公共決策審計便是其中之一。公共決策者是否履行了公共受托責任，在決策中是否受到利益集團所左右及存在利己行為，不能由公共決策者自己說了算，而必須由公共決策審計對其履行公共受托責任的情況進行監(jiān)督、評價和鑒證，進而確定或解除其所負的公共受托責任?？梢?，公共決策審計是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示、抵御功能的免疫系統(tǒng)。公共決策審計作為國家審計的一種表現(xiàn)形式，能否有效地履行關(guān)系到公共決策的質(zhì)量，進而深深地影響國家治理。好的決策無疑會給社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，而錯誤的決策給社會帶來重大的損失或負擔?？梢?，國家治理的需求決定了公共決策審計的產(chǎn)生，國家治理機制越完善，公共決策審計工作就越能順利開展，就能消除基本的低效浪費，增強審計效果，促進建立國家審計結(jié)果落實機制。反之，缺乏國家治理機制，國家審計工作就很難推進，免疫系統(tǒng)功能就得不到充分發(fā)揮。

（二）公共決策審計以實現(xiàn)國家治理為目標

縱觀中國審計三千多年的歷史，無不服務(wù)于治理的需要。公共決策審計通過降低公共決策委托人與代理人之間的信息不對稱，給公共決策委托人提供信息支持，促使委托人更好地監(jiān)督代理人，從而降低公共決策代理人的道德風險及逆向選擇。公共決策審計可以提升公共決策的透明度和公開化，促進公共決策的科學性，確保政府和政府有關(guān)部門履行其責任，為國家治理提供信息支持。另外，公共決策審計作為經(jīng)濟責任審計、績效審計的基礎(chǔ)，其自身的發(fā)展與完善為經(jīng)濟責任審計理論及績效審計理論的完善提供理論支持?？梢姽矝Q策審計是國家治理強有力的工具，在國家治理中發(fā)揮著不可替代的作用。首先，公共決策審計要審核公共決策是否把公共利益作為決策的出發(fā)點和歸宿點，在重大經(jīng)濟決策的形成與實施過程中是否有尋租現(xiàn)象。其次，公共決策審計要審核公共決策是否按照決策程序進行，決策的內(nèi)部控制是否完善、決策內(nèi)容是否合法、決策過程是否公開透明、決策效果是否真實、決策資料是否完整。再次，公共決策審計要審核公共決策是否體現(xiàn)和維護公共利益；是否超越利益集團的利益，被利益集團的利益所左右；是否超越部門的利益，為部門利益所左右；是否超越?jīng)Q策者個人的利益，被個人利益所左右；公共決策是否體現(xiàn)并維護社會的正義。最后，公共決策審計要審核公共決策是否體現(xiàn)經(jīng)濟、效率和效能的標準，是否提高決策的可行性，是否提升決策的效益、降低決策的成本，從而使公共資財善加利用。另外，公共決策審計還要根據(jù)重要性原則，關(guān)注社會的熱點、焦點及關(guān)系人民群眾切身利益的決策問題，比如行政審批、政府采購、項目招投標等。

四、公共決策審計服務(wù)國家治理的路徑選擇

最高審計機關(guān)國際組織（INTOSAL）在《利馬宣言——審計規(guī)則指南》的“審計的目的”中指出，“……審計本身不是目的，而是控制體系不可缺少的組成部分。這種控制系統(tǒng)的目的是要及早地揭露背離公認標準、違反原則和法令制度及違背資源管理的效率、效果和經(jīng)濟原則的現(xiàn)象……盡可能及早采取改正措施……防止重犯，至少也要使今后更難發(fā)生”。目前無論是經(jīng)濟責任審計、績效審計還是環(huán)境審計均是事中、事后審計，難以發(fā)揮國家審計“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防作用。因此要求國家審計關(guān)口前移，對公共決策實行審計，為實現(xiàn)善政基礎(chǔ)上的國家善治服務(wù)。

（一）公共決策審計為制衡權(quán)力奠定基礎(chǔ)，以服務(wù)國家善治

18世紀法國偉大的思想家孟德斯鳩曾經(jīng)做過經(jīng)典的論述，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止”。我國行政管理體制中的審批權(quán)向上一級行政機關(guān)集中，向少數(shù)領(lǐng)導集中。一些黨政領(lǐng)導干部利用手中的行政審批權(quán)，以權(quán)謀私，權(quán)錢交易，這幾乎成為每一個走上犯罪道路的領(lǐng)導的基本規(guī)律。在行政審批中大案、要案不斷被查獲，引發(fā)“前腐后繼”的現(xiàn)象，印證了“絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗”之真理（章劍生，2011）。從制度設(shè)計來看，審批中的尋租與國家審計的缺位有關(guān)。公共決策尋租的治理有賴于建立一種可以有效制衡公共決策的政治結(jié)構(gòu)，而公共決策審計作為一種制衡機制，是治理公共決策尋租的一種重要手段。實施公共決策審計，完善權(quán)力制衡機制，以實現(xiàn)利益博弈均衡。

（二）公共決策審計為政府宏觀調(diào)控提供依據(jù)，以服務(wù)國家善治

2007年的金融危機中，在我國政府實施4萬億元的經(jīng)濟刺激計劃后，經(jīng)濟中出現(xiàn)了通貨膨脹及地方政府債務(wù)激增的現(xiàn)象。中國人民銀行與財政部門公布的地方政府債務(wù)相差幾萬億元。在此情境下，國家的宏觀調(diào)控應(yīng)該采取什么樣的財政政策和貨幣政策？國務(wù)院領(lǐng)導迅速指示審計署實施地方政府債務(wù)審計，債務(wù)審計的結(jié)果為國家下一步的宏觀調(diào)控提供了依據(jù)，有力地發(fā)揮了公共決策審計的治理功能。另外，公共決策審計報告要全面評價公共決策的執(zhí)行情況，重點反映帶有普遍性和傾向性的問題，為加強宏觀管理提供決策依據(jù)，促進更好地研究和解決這些共性問題，提高政府的治理水平?？梢?，公共決策審計成為推動完善國家治理的主導力量。

（三）公共決策審計為公民參與國家治理提供可靠的信息，以服務(wù)國家善治

據(jù)報道，新中國前50年的大約兩萬多億元的總投資中，因決策失誤造成的浪費至少有一萬億元。引發(fā)公共決策失誤的原因有多個方面，其中公民參與不足是原因之一。傳統(tǒng)的管理型政府往往疏遠了政府與公民的利益關(guān)系，容易導致公共部門的腐敗行為。治理理論強調(diào)政府與公民之間的平等關(guān)系，公民不再是政府信息的被動接受者，政府也不再是公民行為的意向控制者。只要不違法，公民有什么不滿就可以說，可以申訴，甚至說一些使政府不高興的話，做一些使政府不高興的事，政府根據(jù)公民的合理要求，對政策和制度進行及時的調(diào)整（閆健，2009）。公共決策的過程就是把各種利益訴求轉(zhuǎn)化為重大決策的過程。公民參與決策不僅是善治的要求，也是提高公共決策能力的重要途徑。通過公民參與不僅有助于實現(xiàn)公共決策的公共利益傾向，而且有助于使社會公眾增加對政府的信任感，從而積極推動公共決策的順利實施。目前制約公民參與的一個重要因素是信息的缺乏。從制度設(shè)計上來看，公共決策審計對推動公民參與治理具有天然的優(yōu)勢。因此，通過公共決策審計增加決策信息的可信度，為公民參與提供可靠的信息，減少信息使用者采用缺損信息作出非最佳決策的風險，從而化解公民參與治理的困境，推動公民參與的深度和廣度，服務(wù)公民社會的建立。

（四）公共決策審計要求審計關(guān)口前移，與公共決策同步，以服務(wù)國家善治

公共決策審計重點關(guān)注公共決策程序的合法合規(guī)性、公共決策依據(jù)的真實可靠性、公共決策方法的科學性和公共決策方案的效益性。一方面，公共決策審計是經(jīng)濟責任審計的重中之重，在公共決策審計的基礎(chǔ)上，科學劃分決策者和經(jīng)營者責任，完善經(jīng)濟責任審計理論；另一方面，公共決策審計在科學劃分決策者和經(jīng)營者的基礎(chǔ)上，可以使績效審計的評價更客觀、真實。通過公共決策審計給公共決策部門傳遞可靠信息，降低委托者和代理者之間的信息不對稱，以防止戰(zhàn)略出現(xiàn)重大錯誤或促使所發(fā)生的錯誤迅速得到糾正；直接對公共決策提出可行性建議，以增加公共決策的可行性（余燦，2006）。例如江西省副省長謝茹在2012年全國“兩會”上披露，“一般白內(nèi)障一例要3 000多元，為什么江西1 300元能做呢？原來白內(nèi)障手術(shù)使用的進口人工晶體報價為89元一枚，而醫(yī)院自行采購要600至800元一枚”。本文認為，國家審計對醫(yī)療耗材采購提前介入，進行公共決策審計，可以讓醫(yī)療耗材價格回歸合理，減輕患者和國家的負擔，構(gòu)建和諧的醫(yī)患關(guān)系，服務(wù)國家善治。

（五）公共決策審計服務(wù)國家善治的例證分析——以房地產(chǎn)價格調(diào)控為例

公共決策是建設(shè)公共項目、形成公共組織、生產(chǎn)公共產(chǎn)品的前提和基礎(chǔ)。一種公共產(chǎn)品所經(jīng)過的公共決策環(huán)節(jié)越多，公共決策尋租的環(huán)節(jié)就會越多，政府宏觀調(diào)控的難度就會越大，政府失靈的可能性就會越高。目前在房地產(chǎn)調(diào)控領(lǐng)域，單純地調(diào)節(jié)房地產(chǎn)需求無法使房地產(chǎn)價格實現(xiàn)理性回歸，出現(xiàn)的房地產(chǎn)調(diào)控失靈便是例證。正如時任國務(wù)院總理溫家寶在2012年的全國“兩會”上說，“……房地產(chǎn)調(diào)控在2003年已經(jīng)提出了6條措施，2005年又制定了國八條，2006年又制定了國六條。但是，為什么調(diào)控不見成效？群眾也只在責怪我們，說房價越調(diào)越高……”

房地產(chǎn)行業(yè)是一個涉及面廣的行業(yè)，整體鏈條長，涉及的部門（環(huán)節(jié)）多、周期長，更容易導致公共權(quán)力的失控，從而產(chǎn)生“尋租”現(xiàn)象。一般來說，房地產(chǎn)開發(fā)這個繁雜的系統(tǒng)工程必須經(jīng)過很多道環(huán)節(jié)，缺一不可，如前期調(diào)研、項目立項、銀行貸款、取得土地使用權(quán)、征地拆遷、項目規(guī)劃、工程建設(shè)、經(jīng)營銷售等等。僅從公共決策層面來看，涉及銀行部門、稅務(wù)部門、工商部門、國土資源部門、規(guī)劃部門、建設(shè)部門、房產(chǎn)管理部門、質(zhì)量監(jiān)督部門，涉及小區(qū)配套方面的主管部門就更多了，環(huán)保局、教育局、衛(wèi)生局、電力公司、自來水公司……在當前實行審批管理體制及行政效率不高的情況下，一個房地產(chǎn)項目需要經(jīng)過一系列承上啟下環(huán)節(jié)的審批，審批部門受理后在多長時間內(nèi)作出審批決定以及審批標準的模糊性，致使審批部門具有很大的自由裁量權(quán)，任由行政機關(guān)在無序中緩慢運行，有時還會幾經(jīng)反復，曠日持久的等待是每個審批者的必修課。等到有關(guān)部門審批完畢，作出審批決定，往往已耗費數(shù)月乃至數(shù)年。尤其是我國房地產(chǎn)市場運行從土地整理、拍賣、房地產(chǎn)開發(fā)再到房地產(chǎn)銷售70%以上的資金由銀行提供。對于開發(fā)商來說，時間就是財富，一個樓盤，從拿地到銷售完畢，一般的周期，快則六至八個月，慢也只要一年。房地產(chǎn)項目的每一個環(huán)節(jié)推遲，單是銀行的貸款僅利息一項給開發(fā)商造成的成本壓力就不可小覷，房地產(chǎn)公司為了告別漫長的審批等待，尋租（包括尋“時間”租）恐怕是唯一的捷徑，可見，房地產(chǎn)調(diào)控的預(yù)期目標能否實現(xiàn)還要看政府治理尋租的成效。當前市場上的房地產(chǎn)成本分析僅考慮土地、建筑成本、政府稅費等直接成本，沒有考慮到當前的尋租環(huán)境，研究結(jié)論必定是有缺陷的。本文認為通過公共決策審計，發(fā)現(xiàn)和披露各個決策環(huán)節(jié)的尋租行為，才能發(fā)揮宏觀調(diào)控的功效，使房地產(chǎn)價格理性回歸，達到標本兼治的目的。可見，政府房地產(chǎn)行業(yè)宏觀調(diào)控是一項系統(tǒng)工程，若不考慮當前的尋租環(huán)境，只是為了調(diào)控而調(diào)控，結(jié)果必然是徒勞的。

五、研究結(jié)論

為了維護社會公眾的利益，通過公共決策審計以清理主動設(shè)租，弱化被動設(shè)租，矯正無意設(shè)租，不斷發(fā)展和完善權(quán)力制衡機制、宏觀調(diào)控機制、公民參與機制，進而完善國家治理機制，使國家在善政的基礎(chǔ)上實現(xiàn)國家善治?！?/p>

【主要參考文獻】

［1］ 涂曉芳.政府利益與政府行為［A］.謝慶奎，佟福玲.政治改革與政府轉(zhuǎn)型［C］.北京：社會科學文獻出版社，2009.

［2］ 賀衛(wèi).“尋租理論”與我國市場經(jīng)濟體制建設(shè)［J］.昆明工學院學報，1994（2）：33-39.

［3］ 梁富洲，王振中.“補充審計”質(zhì)疑——兼談中國獨立審計健康發(fā)展之路［J］.安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學院學報，2002（3）：34-36.

［4］ 劉運國，麥劍青.論四大會計師事務(wù)所的審計質(zhì)量——來自中國證券市場的初步證據(jù)［J］.中山大學學報（社會科學版），2006（3）：118-124.

［5］ 郭照蕊.國際四大與審計質(zhì)量——來自中國證券市場的證據(jù)［J］.審計研究，2011（1）：98-106.

［6］ 閆健.讓民主造福中國——俞可平訪談錄［M］.北京：中央編譯出版社，2009.

［7］ 高帆，李岳德.市場經(jīng)濟與行政許可制度［J］.中國法學，1994（3）：9-14.

［8］ 章劍生.審批“尋租”回流：權(quán)力的傲慢［J］.人民論壇，2011（9上）：40-41.

［9］ 余燦.試論公共決策審計［J］.南京曉莊學院學報，2006（3）：101-105.

［10］ 趙圣偉.國家治理下的政府審計功能與實現(xiàn)機制初探［J］.會計之友，2012（6）：15-16.