曹媛媛

（云南大學公共管理學院，云南昆明，650000）

一、草根組織制度困境形成的原因

草根組織多指發(fā)展中國家扎根于城鄉(xiāng)社區(qū)的基層民間非政府組織，一般自下而上建立，代表基層民眾利益。和精英組織相類比，其活動領(lǐng)域主要在一些黨政權(quán)力不及、政策失靈或者默許的邊緣地帶。

草根組織曾推動了我國社會空間的釋放，并摸索出了適合國情的行為行動方式?？墒遣莞M織在日漸發(fā)展起來的社會領(lǐng)域中并沒有獲得先發(fā)優(yōu)勢地位，或者說，草根組織勃興于社會發(fā)展之初，但沒有隨著社會領(lǐng)域的發(fā)展而上升至相應(yīng)的“位置”。來自政府的限定性規(guī)定固然使草根組織面臨合法性獲得的困難，但草根組織轉(zhuǎn)向境外資金、轉(zhuǎn)向公眾等行為又進一步加劇其制度疏離的狀態(tài)。結(jié)果就是，草根組織面臨的制度困境成為其發(fā)展的最大障礙。

隨著建設(shè)現(xiàn)代化治理體系戰(zhàn)略的展開與落實，社會組織邁入快速發(fā)展時期。社會組織以其多樣化、個性化和專業(yè)化的服務(wù)提供能力，成為社會治理的重要載體和組織資源。草根組織在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)機制和能力建設(shè)方面的探索與創(chuàng)新應(yīng)得到肯定。由于制度設(shè)計的原因，草根組織的合法性與社會認可度受到不良影響。草根組織很大程度上被排斥在政治互動之外。草根組織因為制度困境，逐漸形成了做實事、平民化、扎根基層不涉及政治以及實現(xiàn)低成本操作等模式。但草根組織之所以有頑強生命力，自有其獨特優(yōu)勢。包括：第一，貼近底層。第二，及時回應(yīng)。邊緣草根組織的優(yōu)勢在于可以迅速辨認服務(wù)群體需求并給以積極回應(yīng)。［1］

草根組織的社會功用與其得到的社會收益不成正比，證明其面臨的制度困境，這正是本文分析的重點。首先需要指出，注冊登記與業(yè)務(wù)主管制度并不是造成草根組織制度困境的全部原因。草根組織數(shù)量龐大，承擔著許多細分服務(wù)的提供，細分業(yè)務(wù)的多樣性與業(yè)務(wù)主管單位類別的有限性之間形成矛盾，直接造成其比較難在民政部門登記，從而獲得合法地位。由于政府款項支持傾向于登記的組織。因此，登記制度帶來的一系列后續(xù)影響造成了草根組織的制度困境。登記制度本身，作為一項監(jiān)管的工具，是有必要的。

這種制度困境首先來自于行業(yè)發(fā)展不成熟。目前社會組織開發(fā)服務(wù)的能力較為薄弱。很多業(yè)務(wù)都是承接或轉(zhuǎn)移自政府事業(yè)單位。在這個過程中，一些改制事業(yè)單位政府部門或有相關(guān)渠道的組織取得了“通道優(yōu)勢”和先發(fā)優(yōu)勢，形成壟斷。這意味著目前組織發(fā)展中起決定性作用的是政府支持，而不是組織自身的發(fā)展后勁。而服務(wù)類型不夠豐富、購買方市場也肯定未充分培育，也限制了草根組織的發(fā)展空間。草根組織的制度困境也是由于組織分類不當造成的。美國的非政府組織分為非法人社團，公司形式的社團和信托組織。非法人社團是個體成員的集合，其董事和管理者需承擔無限責任。公司形式的社團同受公司法規(guī)范，區(qū)別在于利潤分配的方式。公司形式的社團需經(jīng)歷登記注冊程序。信托組織致力于實現(xiàn)某一特定目的。信托組織同樣不可避免追溯個人責任，而公司社團則可以避免。分別突出了個人旨趣、市場運營和專項項目三種驅(qū)動因素，使得組織形式與功能能相匹配，界定了各種形態(tài)的組織的發(fā)展目的和發(fā)展空間。［2］52-54中國的非政府組織分為社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。社會團體強調(diào)會員需達到一定數(shù)量。民辦非企業(yè)單位將主體擴大到企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人，強調(diào)的是從事業(yè)務(wù)的非營利性。對于基金會確定其為非營利法人，資金來源為捐贈財產(chǎn)。［2］90-95中國內(nèi)地目前實踐的分類法存在標準重疊的問題，比如，三類組織在性質(zhì)上都是從事非營利業(yè)務(wù)，民辦非企業(yè)與社會團體在構(gòu)成主體上存在交叉，民辦非企業(yè)可以是法人，也可以是非法人，等等，這些交叉重疊造成組織功能區(qū)分不明確，很容易讓主體以發(fā)展組織規(guī)模完備為目標。中國內(nèi)地主流的關(guān)于公益組織的組織建設(shè)指標是理事會成立。草根組織很大程度上是因為組織發(fā)展不完備而被貼上“初級”的標簽。

用規(guī)模大小或結(jié)構(gòu)完備評定組織發(fā)展程度容易走進誤區(qū)。草根組織是鞏固內(nèi)向式發(fā)展、還是外向式發(fā)展，是基于多種考慮。應(yīng)該更清晰地看到草根組織的實務(wù)執(zhí)行能力以及扎根一線實踐領(lǐng)域的優(yōu)勢。在搜集與分析個案、設(shè)計項目、精細化執(zhí)行等環(huán)節(jié)有不可取代的優(yōu)勢。草根組織對促進專業(yè)社會工作發(fā)展和培養(yǎng)本土化社工人才有積極意義。

草根組織并不總是社會組織發(fā)展的初級階段，或者可以被武斷地斷定為低劣的服務(wù)提供。草根組織往往在細分領(lǐng)域內(nèi)有比較成熟的服務(wù)模式和服務(wù)能力，通常已經(jīng)建立了自己的支持網(wǎng)絡(luò)。新媒體工具成為低成本、廣受眾的推介工具，宗教組織在公益慈善領(lǐng)域中也有實踐、基金會支持、國際資助、個人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及青年志愿者群體等。草根組織中相當部分提供的特質(zhì)化服務(wù)，就是服務(wù)針對小范圍地域、特定受眾所提供的特質(zhì)服務(wù)。由于在業(yè)務(wù)開始初期缺乏標準指導，這些業(yè)務(wù)在發(fā)展過程中多少都表現(xiàn)出原創(chuàng)性。

隨著內(nèi)地之外的先進社工工作經(jīng)驗和理念的傳入，很多草根組織發(fā)展思路有所轉(zhuǎn)變，不再片面追求社會權(quán)力資源的掌握，而是意識到組織的生命在于適應(yīng)用戶需求，提供切實有效的服務(wù)。對組織的發(fā)展路徑采取在實踐中壯大，根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要在適當?shù)臅r機登記，為進一步發(fā)展打下基礎(chǔ)。

在實際操作中，監(jiān)管之下的未登記的草根組織已經(jīng)具有了準合法性地位。基層政府出于在有限經(jīng)費內(nèi)達到工作任務(wù)的動機，其實在實踐中與草根組織多有合作，至少也會采取默認的態(tài)度。草根組織通常能與直接及間接服務(wù)對象建立長期關(guān)系。其制度困境主要是公益市場主體地位的確立。制度困境是草根組織發(fā)展過程中必須克服的困難。但確立草根組織的社會地位，并不是抽象地提倡公民權(quán)利所能解決的。社會組織之所以成為與政治組織、經(jīng)濟組織鼎足而立的市場主體，根本在于社會組織能開發(fā)與提供獨特的社會服務(wù)，因而社會組織具有價值，也具有了吸納社會資源的資格。社會組織同樣需要創(chuàng)造價值來證明其存在的必要性。

二、草根組織的制度困境突破方向思考

草根組織突破制度困境主要有兩個方向。首先，組織登記的目的應(yīng)該是掌握行業(yè)發(fā)展動態(tài)，記錄組織信息，為持續(xù)監(jiān)管與管理提供基礎(chǔ)。不應(yīng)成為社會組織的身份標識，進而成為獲得財政支持、社會認可等資源獲取方面差異對待的標識。目前對社會組織的監(jiān)管集中在登記這一道環(huán)節(jié)上，后續(xù)監(jiān)管的主要形式是每年一次的年檢，以及資金賬戶信息公布。無論是檢查還是審計，都存在工具不完備、形式化突出、檢查內(nèi)容有限等問題。檢查與評估無法反映組織的發(fā)展階段變化、開發(fā)項目生長周期、間接社會效益等重要內(nèi)容。在登記制度的改革上，有一種觀點，主張對不同類型的社會組織分別采取行政確認制度或行政許可制度。對于試圖獲得稅收優(yōu)惠以及希望獲得國家權(quán)力對其身份認可的社會組織，設(shè)立行政確認制度；對于有特定宗旨和目標或者需要承擔特定責任的社會團體，比如說有特定宗旨和目的的社會團體、基金會和法人型社會團體，可以設(shè)置行政許可的方式。行政確認主要針對的是公民結(jié)社權(quán)的權(quán)利本性設(shè)置確認條件。行政許可則主要以公民行使結(jié)社權(quán)是否構(gòu)成為特定類型的社會團體為依據(jù)。［3］這樣的劃分有基于國家安全的考慮因素在內(nèi)。行政許可制度設(shè)計針對的社會組織顯然在規(guī)模和資源掌控上更有優(yōu)勢。但用這樣的標準劃分安全與否不全面。合法組織是否安全需要依靠后續(xù)制度監(jiān)管，登記只是承認其合法性的起點。美國對公司型社團規(guī)定登記注冊程序是確認其市場運營的資格，而不是“安全”考慮。

民政部門可以考慮重組針對社會組織登記與評估部門的職能，對所有類型正當開展業(yè)務(wù)的社會組織進行登記。甚至要主動進行追蹤登記。由于將重點放在持續(xù)監(jiān)管與定期專業(yè)評估環(huán)節(jié)上，登記審查可以簡化，便于民政部門集中人力物力、提高審查效率。同時這也是在扶持社會創(chuàng)新主體。以經(jīng)濟組織為例，小微企業(yè)、一人公司等市場主體地位得以依法確立。這些是對市場主體認可方面的創(chuàng)新，考慮的重點是激發(fā)市場主體的活力，給予其公平的外部環(huán)境。以此為鑒，社會組織的登記也應(yīng)本著無差別的全面原則，而不是作為門檻、限制性條件。資源支持網(wǎng)絡(luò)的投入傾向應(yīng)該基于組織的業(yè)務(wù)競爭力、發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩?。就像對企業(yè)提供支持的依據(jù)是企業(yè)發(fā)展的潛力，應(yīng)該評估社會組織業(yè)務(wù)潛力和效率。而不是看規(guī)模與資金。目前比較常見的指標包括財政資助資金、配套資金、預算細目、直接服務(wù)人數(shù)、間接受益人群及滿意率調(diào)查等。還是簡單的“資源規(guī)?！獙嵤U大化”的邏輯，還需要進一步開發(fā)社會組織績效評估指標。

對救濟扶助類組織的登記要求已經(jīng)在放松。2008年深圳市規(guī)定除法律、行政法規(guī)規(guī)定須由有關(guān)部門在登記前進行前置審批的社會組織外，工商經(jīng)濟類、社會福利類和公益慈善類的社會組織申請人均可直接向社會組織登記管理機關(guān)申請登記。2011年初北京規(guī)定，工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類和社會服務(wù)類四類社會組織無需再找主管單位，可直接到民政部門登記注冊。［4］48可以理解政府優(yōu)先考慮與其職能互補分工的社會服務(wù)項目。隨著社會治理本身作為一項價值追求，社會組織的無差別登記有實現(xiàn)的合理性。

另外，同樣重要的就是開發(fā)多樣、細分的服務(wù)。目前大部分社會團體由政府發(fā)起或?qū)φ囊蕾囆暂^強，在服務(wù)大類上形成壟斷。這自然降低了草根組織存在與發(fā)展的合理性與必要性，加大了草根組織登記的難度。關(guān)于業(yè)務(wù)主管部門的規(guī)定，是為了加強對社會組織的業(yè)務(wù)指導。對社會組織的發(fā)展有積極作用。因為中國社會職能的轉(zhuǎn)移是一個漸進的過程。需要規(guī)劃設(shè)計。但是也一定程度限制了行業(yè)業(yè)務(wù)類型開發(fā)。限于人手、精力與經(jīng)驗，業(yè)務(wù)鑒定與分類的工作有不少難以顧全之處。關(guān)于這一點的改進可以從以下幾個方向思考。

可以考慮草根組織開發(fā)細分服務(wù)、多樣服務(wù)，避免與具有先發(fā)優(yōu)勢的組織發(fā)生同類業(yè)務(wù)競爭，同時也可以開拓市場，促進整個行業(yè)的發(fā)展。這需要設(shè)計進一步促進大型組織的業(yè)務(wù)支持功能。就是一部分組織不直接對社會提供服務(wù)，而是通過資金支持、能力建設(shè)、技術(shù)和方案咨詢等方式扶持其他組織的發(fā)展。這樣形成公益市場的功能錯落，不至于強化競爭烈度。

公募基金會對草根組織多有項目支持。有一批公募基金會已經(jīng)為草根組織設(shè)立了專項基金，如天使媽媽、瓷娃娃等都有專項基金。2008年，中國扶貧基金會在理事會上定了兩個戰(zhàn)略。第一，由操作型基金會向資助型基金會轉(zhuǎn)型。2008年開始，把資助的方式制度化，每年拿出固定的錢資助其他NGO做項目。第二，扶貧基金會做項目由中國向國際化轉(zhuǎn)型，并從2008年開始到國際上做項目。［5］這些大型資助型基金會在評估項目與款項管理上積累了豐富的經(jīng)驗，形成了可操作的管理流程，既可以細化服務(wù)大類項目，又可以完善單類下面服務(wù)品種細目，提升社會組織服務(wù)提供能力。并且專業(yè)的項目評審可以提高項目成功率。同時也加強了對服務(wù)項目的統(tǒng)領(lǐng)和集中指導。

大型組織與草根組織的合作除了資金、培訓外，還可以考慮大型社會組織分包一些業(yè)務(wù)給草根組織。大型社會組織隨著組織建設(shè)的完善，可能面臨層級制帶來的適應(yīng)能力下降、效率下降、服務(wù)對象滿意度下降以及行程費用過高等情況。同時也會弱化對公共利益的表達能力。

公益組織普遍存在二次代理的問題。理論上講，公益組織的產(chǎn)權(quán)屬于公有產(chǎn)權(quán)。但操作中公有產(chǎn)權(quán)虛化。由此產(chǎn)生第一次委托代理：社會選舉產(chǎn)生理事會，由理事會代表社會對公益組織進行治理。然而理事會只是社會的“偽代理”，并且大都是兼職人員。由此產(chǎn)生第二次委托代理：理事會將公益組織的管理職責委托給秘書處或執(zhí)行層。［4］7

層級同時造成高監(jiān)督成本與低下的執(zhí)行力。曹德旺曹暉2億元扶貧善款項目為確保善款能發(fā)放到目標受助人手中，在合作協(xié)議中規(guī)定，中國扶貧基金會負責善款的發(fā)放和項目執(zhí)行，曹德旺先生組織獨立的監(jiān)督委員會對項目進行全過程監(jiān)督。并規(guī)定如發(fā)現(xiàn)超過1%的缺損比例，則根據(jù)合同可要求中國扶貧基金會按照缺損比例的30倍賠償，最高賠償額不超過管理費600萬。還有媒體也在全程追蹤。［4］309該項目的精確實施輔助以高成本的監(jiān)督。包括基金會定期遞交項目進展報告，監(jiān)督小組要進行抽查、訪點，寄回執(zhí)行中的登記表、花名冊等資料，等等。項目執(zhí)行中扶貧基金會的各級組織都被充分調(diào)動起來，執(zhí)行過程也引入了其他社會力量。

如果實行業(yè)務(wù)分包。首先區(qū)域利益有了扁平化的表達機制。而分部績效有單項深度指標予以考核。并且會提高執(zhí)行效率。社會服務(wù)是人力資源密集型的業(yè)務(wù)：人員培訓、人手調(diào)配、工作績效和對象研究等工作會對團隊招募與建設(shè)提出很高要求，往往需要高比例的志愿者。而志愿者通常缺乏專業(yè)能力，不能保證服務(wù)周期，這無疑會加大成本支出。草根組織的核心成員通常具有較高的業(yè)務(wù)能力，并對細分領(lǐng)域的情況十分熟悉，通常有著一定的社會網(wǎng)絡(luò)。將部分環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)外包給草根組織，可以保證團隊的穩(wěn)定性、保證質(zhì)量，且節(jié)省運營成本。而草根組織也可以獲得發(fā)展的機會。

隨著企業(yè)CSR戰(zhàn)略的興起，草根組織也有了新的發(fā)展空間。企業(yè)社會責任含義是一定時期社會賦予企業(yè)的經(jīng)濟、法律、倫理以及人道主義的期望，包括遵紀守法、保護環(huán)境、保護消費者權(quán)益、保護勞工的基本權(quán)利和人權(quán)、支持慈善事業(yè)、捐助社會公益、保護弱勢群體等等。使企業(yè)在追求自身利益的同時，關(guān)注消費者、股東、雇員、政府和社區(qū)等相關(guān)利益者的需要。［6］內(nèi)地的企業(yè)CSR戰(zhàn)略目前已經(jīng)經(jīng)過了共識營建的階段，步入制度建設(shè)階段。企業(yè)的CSR項目與企業(yè)自身的主營業(yè)務(wù)有一定相關(guān)性，因而通常更具有專業(yè)性優(yōu)勢。而草根組織對企業(yè)CSR項目起到正向促進其執(zhí)行力的作用。經(jīng)濟組織與社會組織的耦合能創(chuàng)造更大的社會價值。至少表現(xiàn)在：社會網(wǎng)絡(luò)擴散效應(yīng)、專業(yè)服務(wù)開發(fā)水準提高、績效指標開發(fā)以及專業(yè)到科普的話語轉(zhuǎn)換等。

目前社會組織領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)展到資本大量吸收階段，同時也是組織形態(tài)快速發(fā)展階段。社會組織如同經(jīng)濟組織，也要逐步發(fā)展產(chǎn)業(yè)分工與配合。在不同資金實力、組織規(guī)模、業(yè)務(wù)優(yōu)勢的組織之間建立分工與合作。

通過以上分析，無差別登記與后續(xù)監(jiān)管評估，以及創(chuàng)設(shè)細分市場，是草根組織破解制度困境的兩條主要路徑。

三、核心人物對草根組織建設(shè)的積極作用

通過上面的分析，草根組織是由社會組織領(lǐng)域內(nèi)的積極、有生命力的力量組成，理應(yīng)取得無差異、平等的市場主體資格。應(yīng)適當肯定草根組織的運作特色。社會組織的最大財富是人力資源，而草根組織尤其依賴核心人物。草根組織通常會形成扁平化的、以任務(wù)為導向的組織結(jié)構(gòu)。情感因素，包括仰慕、尊重和同道等，是維系草根組織的重要紐帶。組織精英通常還是具有核心競爭力的服務(wù)提供者或組織者。草根組織的精英人物的社會網(wǎng)絡(luò)是組織獲取資源的主要渠道。

隨著組織的不斷成長，國內(nèi)草根組織都已經(jīng)意識到應(yīng)逐漸從精英色彩比較重的初創(chuàng)時期轉(zhuǎn)入一種制度性、組織性的運作方式。但也承認，從精英型領(lǐng)導到制度化治理的過渡任重而道遠，目前大部分草根NGO的影響力還取決于負責人個人的社會網(wǎng)絡(luò)和地位聲望，精英色彩在短時間內(nèi)不可能消失，且從個人魅力型走向制度規(guī)范型的過程中組織可能出現(xiàn)短暫的震蕩。［7］“去精英化”成為了草根組織升級的藥方之一，也成為判斷草根組織是否發(fā)展成熟的指標之一。

草根組織“去精英化”與層級化組織建設(shè)不應(yīng)絕對化。應(yīng)該看到，層級化在經(jīng)濟組織中已經(jīng)成為改革的對象。不管經(jīng)濟組織的規(guī)模有多大，都在向簡化層級、業(yè)務(wù)重組和決策權(quán)分散的趨勢發(fā)展。社會服務(wù)是直接針對服務(wù)對象展開業(yè)務(wù)，對一線人員和現(xiàn)場督導的授權(quán)十分重要。并且，社會服務(wù)工作流程最重要的動力和保證是執(zhí)行團隊，與管理層相比，執(zhí)行團隊的主導地位如何保證值得思考。

從整個社會來看，社會治理是網(wǎng)絡(luò)狀的，次結(jié)構(gòu)中的主體與客體換一個結(jié)構(gòu)，可能會發(fā)生變化。參與式治理尤其需要參與主體對自身拓展和開發(fā)。草根組織門檻較低。是很多有志于從事社會工作行業(yè)的非專業(yè)人士進入行業(yè)的通道。志愿者是草根組織中的重要組成部分。和一般員工比較，志愿者具有多元的自我需要。存在四種志愿者的角色：領(lǐng)導者、直接服務(wù)者、一般支持者和贊助會員。［8］可見志愿者通過工作實踐，可以提升自己的能力與素質(zhì)。還有一些具有特別技能的人，通過社會創(chuàng)業(yè)，達到自我實現(xiàn)這一更高層次的目的。隨著社會組織在社會治理事業(yè)中的功用越大，草根組織作為一種社會流動的渠道的作用就越重要。

因此，適當鼓勵草根組織核心個人的核心地位，對草根組織在競爭中生存與發(fā)展、公民再社會化和社會工作行業(yè)發(fā)展都有積極意義。

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