作者簡(jiǎn)介:焦智玲,中國政法大學(xué)研究生院,政治與公共管理學(xué)院國際關(guān)系專業(yè)。
摘 要:隨著全球化的發(fā)展,全球性問題日益加深并滲透到國際關(guān)系的各個(gè)領(lǐng)域。不僅如此,有關(guān)這些問題的治理也開始受到越來越多的重視。其中,以氣候變化為代表的環(huán)境問題可謂是當(dāng)今國際社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。而針對(duì)溫室氣體排放和全球變暖等相關(guān)問題,與會(huì)各國在歷次世界氣候大會(huì)中都進(jìn)行著激烈的博弈。在這些國家間的博弈中,充分體現(xiàn)了在全球問題治理過程中的思想困境。這種困境突出的表現(xiàn)為包括責(zé)任意識(shí)、合作意識(shí)和共存意識(shí)等全球意識(shí)的缺乏。
關(guān)鍵詞:全球問題;全球治理;氣候大會(huì);全球意識(shí)
1987年,世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)做出了名為《我們共同的未來》的重要報(bào)告。自此,“可持續(xù)發(fā)展”的概念被首次提出,人類開始了反思并改進(jìn)自身發(fā)展模式的進(jìn)程。1992年,可持續(xù)發(fā)展成為巴西里約熱內(nèi)盧地球峰會(huì)上討論的核心議題。在這次峰會(huì)中,還確立起了由《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》和《21世紀(jì)議程》組成的可持續(xù)發(fā)展的框架。在全球問題危害性日益深化的當(dāng)今,以可持續(xù)發(fā)展為重要理念的全球治理已經(jīng)成為一種必然選擇。
一、全球問題與全球治理
(一)全球問題
成立于1968年的羅馬俱樂部,成為了全球問題研究的開創(chuàng)者和奠基人。該組織先后向世界發(fā)表了多份有關(guān)全球問題和世界發(fā)展的報(bào)告。此后,全球問題作為一個(gè)獨(dú)立的、專門的研究領(lǐng)域被確立并逐漸受到整個(gè)世界的關(guān)注。所謂全球問題,是指一些具有全球性即關(guān)乎整個(gè)人類生存的重要問題。這些問題由于各國在社會(huì)制度和國家利益等因素中的差異性,未能被很好的應(yīng)對(duì)和解決。
雖然目前的國際政治中仍不乏戰(zhàn)爭(zhēng)與和平、領(lǐng)土與資源等所謂高級(jí)政治議題的探討,但其影響范圍正在逐漸較少。與此相反,人們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技文化的進(jìn)步、資源環(huán)境的狀況等低級(jí)政治的關(guān)注度在不斷上升。目前,較為典型的全球問題包括環(huán)境問題、人口問題、資源短缺、糧食危機(jī)、跨國犯罪等。這些問題將國際社會(huì)中的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面聯(lián)系在一起,相互影響和牽制。另外,全球問題所具有全球性、全面性、相互纏結(jié)性、超意識(shí)形態(tài)性和挑戰(zhàn)性等多個(gè)特點(diǎn),使得其解決不能僅靠單一國家或地區(qū)實(shí)現(xiàn),而必須通過各國的協(xié)調(diào)一致和相互合作。這在氣候變化的解決中有著充分的體現(xiàn),另外,氣候變化作為重要的環(huán)境問題,顯然已成為全球治理的重要領(lǐng)域。
(二)全球治理
20世紀(jì)90年代以來,國際社會(huì)對(duì)全球治理的關(guān)注日漸提高。全球治理委員會(huì)將其定義為:“治理是各種各樣的個(gè)人、團(tuán)體——公共的或個(gè)人的——處理其共同事務(wù)的總和?!雹?/p>
全球治理的對(duì)象即是具有復(fù)雜性和國際性的全球問題。全球治理委員會(huì)認(rèn)為,全球治理的主體不僅涉及政府和政府之間的關(guān)系,非政府組織、民眾運(yùn)動(dòng)、跨國公司、學(xué)術(shù)界以及大眾媒體也都是參與全球治理的重要行為體。一方面,面對(duì)全球問題的諸多新特點(diǎn),單一國家已不足以解決全球性問題,其他非政府行為體的作用日益上升。就非政府組織而言,其在議題的提出、促進(jìn)相關(guān)問題談判的進(jìn)行以及監(jiān)督制度的執(zhí)行方面都有著較大的優(yōu)勢(shì)。而另一方面,國家在全球治理中起著主導(dǎo)性作用。畢竟在全球治理的談判中,主權(quán)國家具有很大的優(yōu)勢(shì),這種優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在兩方面。一方面,國家可以簽訂有法律效力的治理協(xié)議;另一方面,國家還可以充分發(fā)揮其實(shí)力將協(xié)議變?yōu)樾袆?dòng)。除此之外,對(duì)于已經(jīng)形成的國際機(jī)制,主權(quán)國家也能為其貫徹執(zhí)行提供保障。為全球性問題的解決提供穩(wěn)定的環(huán)境和深入發(fā)展的條件。因此,克服各國在參與全球治理中的思想困境,保障國家間的合作與互動(dòng),對(duì)全球問題的解決有著重要意義。
二、《京都議定書》的制定與實(shí)行
(一)《京都議定書》的制定
所謂氣候變化,聯(lián)合國將其定義為:“除氣候的自然變異之外,由于直接或間接的人類活動(dòng)改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化。”②
第一次世界氣候大會(huì)于1979年召開。這次會(huì)議上首次提出了氣候變化問題,該問題的危害性和嚴(yán)重性得到了與會(huì)各國的認(rèn)可和重視。為此,國際社會(huì)提出建立國際制以促進(jìn)問題的緩解。1992年通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》也于1994年正式生效?!豆s》號(hào)召各個(gè)國家自愿的減排溫室氣體,并將氣候變化問題正式上升到了政治的高度。
1995年該公約的第一次締約方會(huì)議在德國柏林召開。到目前為止,締約方會(huì)議共召開了19次。1997年,第三次締約方會(huì)議在日本京都召開,為了增加對(duì)締約國家的束縛,會(huì)上一致通過了《京都議定書》。該議定書共二十八條,規(guī)定2008~2012年為承諾期,在承諾期期間,相關(guān)締約國要依約定進(jìn)行溫室氣體的減排。具體目標(biāo)為,以1990年的水平為準(zhǔn),要將溫室氣體的總排放量平均減少5%。③對(duì)于議定書中提到的六種溫室氣體,歐盟、美國和日本等相關(guān)國家表示會(huì)在不同程度上削減排放量。為了更好的促進(jìn)締約方履行義務(wù),議定書中還制定了聯(lián)會(huì)履行、排放貿(mào)易和清潔發(fā)展三種機(jī)制。這些較為靈活的機(jī)制對(duì)發(fā)達(dá)國家有著重要意義。根據(jù)規(guī)定,允許發(fā)達(dá)國家通過項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓和購買排放許可等方式與發(fā)展中國家達(dá)成一定協(xié)議。這就將發(fā)達(dá)國家減排所要花費(fèi)的成本降至了最低水平。
就《京都議定書》達(dá)成的一些成果而言,該議定書的簽訂可謂是國際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的重要進(jìn)程。其使得“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則落到實(shí)處,并首次為發(fā)達(dá)國家制定了2008年至2012年間量化的減排目標(biāo)。這也充分的表明,在全球化日益深化的當(dāng)今,以應(yīng)對(duì)氣候變化為代表的環(huán)境問題的解決更需要有全球性視野。
(二)《京都議定書》實(shí)行中存在的問題
《京都議定書》的通過和生效對(duì)氣候問題的解決有著里程碑式的重要意義,但是另一方面,該議定書同樣存在著不可否認(rèn)的問題。其簽訂與實(shí)行在很大程度上更像是相關(guān)國家被迫做出的妥協(xié)。
《議定書》中雖然規(guī)定了發(fā)達(dá)國家承諾減排的目標(biāo),但是并未明確具體措施,承諾缺乏執(zhí)行力。不僅如此,沒有一個(gè)實(shí)際意義上的權(quán)威力量監(jiān)督議定書的執(zhí)行。這也就是說,沒有一定的約束力量保障承諾的履行和措施的實(shí)施。這就充分說明了,該機(jī)制的有效性以及其目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性還有待商榷。其次,議定書中規(guī)定的三種靈活機(jī)制的提出也存在值得考究之處。這些機(jī)制為相關(guān)國家提供了逃避義務(wù)的可乘之機(jī)。相比于對(duì)機(jī)制中有關(guān)環(huán)境問題解決的關(guān)注,很多締約國更傾向于尋找機(jī)制中有利于自身利益的潛在規(guī)定。因此,靈活的機(jī)制反而弱化了改善問題的最初目的。第三,美國政府的消極立場(chǎng)也是議定書實(shí)行的一個(gè)重要問題。美國在1990年的二氧化碳排放量達(dá)1300百萬噸碳,占世界23%,這就意味著,美國的參與與否直接關(guān)系了溫室氣體的排放是否真正得到了控制。1997年,美國簽署了議定書,但是并未批準(zhǔn)。而且,美國提出批準(zhǔn)議定書的前提是,需要以中、印為代表的發(fā)展中國家也做出減排的相關(guān)承諾。
2002年,中國和歐盟分別批準(zhǔn)了《京都議定書》。2005年,議定書正式生效。2009年,第十五次締約方大會(huì)哥本哈根氣候大會(huì)召開。此次會(huì)議上提出了對(duì)2012年后的氣候變化的應(yīng)對(duì)問題,并最終就具體措施達(dá)成了一致的協(xié)議。2011年的德班氣候大會(huì)上,各國就《議定書》的第二期承諾進(jìn)行談?wù)摬?dòng)綠色氣候基金。在2012年的多哈氣候大會(huì)上,備受關(guān)注的《京都議定書》第二期承諾在2013年開始實(shí)施。另外,會(huì)上還制定了2020年后全球溫室氣體減排框架,初步描繪了全球保護(hù)氣候長期安排路徑。盡管幾乎每一次締約方大會(huì)都試圖推動(dòng)議定書的談判和積極實(shí)行,但全球溫室氣體排放總量的增加,大會(huì)上各國圍繞自身利益的博弈加劇的現(xiàn)象仍舊說明了其實(shí)行的道路困難重重。
三、全球治理的思想困境
《京都議定書》的制定充分說明了人們對(duì)當(dāng)前的氣候環(huán)境問題已經(jīng)有了一定的危機(jī)意識(shí),但是議定書的實(shí)際效用的有限同樣說明人們?cè)趫?zhí)行力度上的有限。究其根本,要克服這些“有限”的思想,就要樹立起更為科學(xué)的全球意識(shí)?!熬褪窃诔姓J(rèn)國際社會(huì)存在共同利益,人類文化現(xiàn)象具有共同性的基礎(chǔ)上,以全球視野去考察、認(rèn)識(shí)社會(huì)生活的歷史現(xiàn)象的一種思維方式?!雹芫蜌夂騿栴}的治理而言,人們?nèi)狈Φ娜蛞庾R(shí)主要包括責(zé)任意識(shí)、合作意識(shí)和共存意識(shí)。
(一)責(zé)任意識(shí)的缺乏
1987年的世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)首次提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念,即在不損害未來一代需求的前提下,滿足當(dāng)前一代人的需求。這也就是說可持續(xù)發(fā)展要求既要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的,又要有長遠(yuǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí),保護(hù)人類賴以生存的自然資源和自然環(huán)境,使后代能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)發(fā)展。因此,所謂責(zé)任意識(shí)就是對(duì)未來負(fù)責(zé),實(shí)現(xiàn)有預(yù)見性的發(fā)展。
然而事實(shí)上,氣候問題等全球問題具有不可否認(rèn)的長期性。這就意味著,氣候問題在短期內(nèi)或許不會(huì)對(duì)國家的政治發(fā)展有過多的影響。其所可能造成的社會(huì)危害和災(zāi)難性的結(jié)果也不一定會(huì)馬上降臨。相反,為應(yīng)對(duì)氣候問題而減緩的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻在當(dāng)前有著直觀的體現(xiàn)。尤其是對(duì)參與氣候談判的政治家而言,維護(hù)本國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展利益更為重要。不僅如此,減輕氣候變化更多收益將出現(xiàn)在未來,而采取行動(dòng)付出代價(jià)卻是現(xiàn)在,這就更加降低了人們治理氣候問題的緊迫性。
(二)合作意識(shí)的缺乏
氣候治理已經(jīng)超出了一國或一地區(qū)的治理能力,需要全球范圍內(nèi)的合作得以實(shí)現(xiàn)。但是在當(dāng)今的無政府狀態(tài)下,合作的達(dá)成與否與各國對(duì)相對(duì)收益和絕對(duì)收益的認(rèn)知有著密切的聯(lián)系。所謂絕對(duì)收益是指,各國展開國際合作比不合作收益更多,即帶來絕對(duì)收益的增長,因此合作就更易達(dá)成。而相對(duì)收益的理論假定則與之不同。事實(shí)上,二者都是合作中的必然性因素。前者主要涉及合作中總體收益的增長,而后者涉及收益增長后的分配,沒有總收益的增長就無法分配,沒有分配的激勵(lì)也無法增長總收益。在這種情況下,合作能否達(dá)成,在于政策制定者的主觀認(rèn)知和國家的總體戰(zhàn)略偏向。
在氣候變化的全球治理中,每一個(gè)國家無法平等的享受治理的成果或承擔(dān)不治理的災(zāi)難。也就是說氣候變暖問題對(duì)不同的國家產(chǎn)生的影響不同,因此國際社會(huì)對(duì)氣候治理的主動(dòng)性也是不同的。加上國家往往缺乏全球意識(shí),更傾向于相對(duì)收益的獲取,也即對(duì)本國經(jīng)濟(jì)利益的獲取。追求本國利益最大化是國際社會(huì)進(jìn)行國際合作和開展外交活動(dòng)的終極目標(biāo),在該目標(biāo)的指引下,那些不會(huì)因氣候變化而受威脅的國家顯然就不會(huì)對(duì)這一問題投入較多的代價(jià)。這也是在針對(duì)議定書執(zhí)行的歷次締約國大會(huì)中未能取得實(shí)質(zhì)性結(jié)果的原因所在。就目前的狀況而言,氣候治理已經(jīng)不單單是一個(gè)環(huán)境問題,一些國家之所以參與其中,更多是為了達(dá)到其政治目的。從很大程度上說,歐盟積極倡導(dǎo)氣候治理的目的,就是為了提高自身在國際社會(huì)中的地位。而另一方面,其國際社會(huì)地位的提高也是削弱美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位的重要手段。
(三)共存意識(shí)的缺乏
正如在基歐漢和奈的著作《權(quán)利與相互依賴》一書中所述,我們生活在一個(gè)相互依賴的世界中,相互依賴已經(jīng)成為時(shí)代最突出的特征之一。對(duì)于以氣候問題為代表的環(huán)境問題的解決與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不是對(duì)立的。不能因?yàn)榍罢叩拇嬖诙拗坪笳邞?yīng)有的提高。相反應(yīng)該將兩者有效的統(tǒng)一起來,在不使環(huán)境遭受更大破壞的基礎(chǔ)上,注重一些國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)貧困的現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)環(huán)境問題的解決也有著重要的保障性作用。這也就需要發(fā)達(dá)國家對(duì)發(fā)展中國家的現(xiàn)實(shí)水平給予一定的諒解和支持。在敦促其執(zhí)行義務(wù)的同時(shí)維護(hù)其發(fā)展的權(quán)利。在某種程度上,這些都是關(guān)乎共存意識(shí)的強(qiáng)調(diào)。
在事關(guān)氣候變化的全球治理中,共存意識(shí)的缺乏最常導(dǎo)致的是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的分化。《京都議定書》的達(dá)成最主要的政治影響就是發(fā)達(dá)國家將利用一切手段加緊要求中國、印度、巴西等發(fā)展中大國參與全球減排,加強(qiáng)限排或減排力度,使發(fā)展中國家面臨越來越大的國際壓力。對(duì)發(fā)達(dá)國家而言,政治目標(biāo)往往被至于優(yōu)先地位,環(huán)境目標(biāo)多只是象征性的。在減排義務(wù)上,發(fā)展中國家認(rèn)為應(yīng)該遵循《京都議定書》中共同但有區(qū)別的責(zé)任這一原則,而發(fā)達(dá)國家在具體實(shí)施中并不完全認(rèn)同。另外,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中要求發(fā)達(dá)國家要給發(fā)展中國家已資金和技術(shù)支持,而發(fā)達(dá)國家卻對(duì)此不愿承諾具體義務(wù)。發(fā)達(dá)國家這種忽視發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)狀的做法,使得南北對(duì)立不斷加劇。
結(jié)語:全球問題的全球性、全面性、相互纏結(jié)性、超意識(shí)形態(tài)性和挑戰(zhàn)性,決定了其治理必須依靠世界各國、各地區(qū)的共同努力。但是全球問題解決的漫長性和困難性,又常常阻礙著國家進(jìn)行全球治理的積極性。就氣候變化的治理而言,僅重視一國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短視行為最終導(dǎo)致的將是全球性的災(zāi)難。各國應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持將責(zé)任意識(shí)、合作意識(shí)和共存意識(shí)作為行動(dòng)的重要指導(dǎo),唯有此,全球治理才能達(dá)成預(yù)想的目標(biāo),各國也才能獲得更為長久和根本的利益。
(作者單位:中國政法大學(xué)研究生院)
參考文獻(xiàn)
[1] 英瓦爾·卡爾松 什里達(dá)特·蘭法爾主編,趙仲強(qiáng) 李正凌譯:《天涯成比鄰——全球治理委員會(huì)的報(bào)告》,中國對(duì)外翻譯出版公司,1995年版,第2頁。
[2] 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》United Nations Framework Convention on Climate Change(UNFCCC)第一條,定義。
[3] 京都議定書(Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change),http: //www.unfccc.de/resource/docs/convkp/kpeng.html
[4] 吳雷釗:《“全球良知”——羅馬俱樂部思想研究》,中國政法大學(xué)博士學(xué)位論文,2011年3月。
注解
① 英瓦爾·卡爾松 什里達(dá)特·蘭法爾主編,趙仲強(qiáng) 李正凌譯:《天涯成比鄰——全球治理委員會(huì)的報(bào)告》,中國對(duì)外翻譯出版公司,1995年版,第2頁。
② 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》United Nations Framework Convention on Climate Change(UNFCCC)第一條,定義。
③ 京都議定書(Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change),內(nèi)容參見http: //www.unfccc.de/resource/docs/convkp/kpeng.html
④ 吳雷釗:《“全球良知”——羅馬俱樂部思想研究》,中國政法大學(xué)博士學(xué)位論文,2011年3月。