鄭波

摘 要：行政訴訟檢察監(jiān)督的實踐發(fā)展，對于謀求與監(jiān)督特殊性相適應(yīng)的監(jiān)督方式提出了更高的要求。本文以研究行政訴訟監(jiān)督方式特殊性功能價值為邏輯起點，在追溯行政訴訟監(jiān)督方式特殊性緣由的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有行政訴訟監(jiān)督方式進行思考與審視，進而明確監(jiān)督方式應(yīng)確立的原則，以此確立行政訴訟監(jiān)督的特殊性方式即多元行政訴訟監(jiān)督方式。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；檢察監(jiān)督；方式特殊性

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）09-0110-03

一、研究行政訴訟檢察監(jiān)督方式特殊性的意義

矛盾的特殊性要求具體問題具體分析，對于不同的矛盾采用不同的解決方法。具體到訴訟檢察監(jiān)督，就應(yīng)根據(jù)不同性質(zhì)的訴訟特征，透析檢察監(jiān)督方式的特殊性，并從這種特殊性出發(fā)尋求與之相適的特殊方式。行政訴訟監(jiān)督方式的特殊性研究具有以下四個維度的功能價值。

（一）推動行政訴訟監(jiān)督，踐行檢察監(jiān)督權(quán)的憲法品格

晰清行政訴訟監(jiān)督方式的特殊性，明確行政訴訟監(jiān)督方式，一是有利于檢察機關(guān)的內(nèi)部分工與資源優(yōu)化，有利于民事行政檢察部門隊伍結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置；二是有助于行政訴訟監(jiān)督權(quán)的充分行使，推動行政訴訟監(jiān)督工作；三是改變行政訴訟監(jiān)督發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀，踐行檢察監(jiān)督權(quán)的憲法品格。

（二）完善現(xiàn)有監(jiān)督行政體系，促使行政主體依法行政

準(zhǔn)確把握行政訴訟監(jiān)督方式的特殊性，以適當(dāng)?shù)臋z察監(jiān)督方式介入行政訴訟，一是規(guī)制行政主體訴訟中的訴訟行為和行政行為，確保訴訟中雙方主體地位的平等，促使行政主體嚴(yán)格依法行政；二是強化責(zé)任制約，使行政主體嚴(yán)格依照法律程序參加訴訟，避免個案中行政權(quán)的濫用；三是對于行政主體、行政行為的監(jiān)督從訴訟外延伸到訴訟內(nèi)，司法監(jiān)督成為制約行政權(quán)的重要一環(huán)，實現(xiàn)了制度效益的最大化。

（三）有效化解矛盾，確保審判權(quán)的獨立公正和絕對權(quán)威

把握行政訴訟監(jiān)督方式的特殊性，一是可有效防止行政審判權(quán)的肆意行使，維護法律、行政法規(guī)的統(tǒng)一正確實施，維護國家法制的統(tǒng)一；二是有利于消除審判主體與行政主體之間存在某種關(guān)聯(lián)的詬病，確保審判權(quán)的絕對中立；三是有利于排除具體案件審理過程中的外在壓力，維護司法公正的絕對權(quán)威。

（四）維護行政相對人合法權(quán)益，提升公民正當(dāng)維權(quán)信念

注重行政訴訟監(jiān)督方式的特殊性研究，使檢察監(jiān)督真正落實到位，確保公權(quán)力陽光下運行，一是可以有效地保障公民訴訟權(quán)利的實現(xiàn)；二是可以保證法院依法裁判，保障行政相對人實體合法權(quán)益的實現(xiàn)；三是有助于提升公民通過正當(dāng)法律程序，維護自身權(quán)益的信念。

二、行政訴訟檢察監(jiān)督方式特殊性的體現(xiàn)

行政訴訟監(jiān)督方式的特殊性是指契合行政訴訟監(jiān)督的特點，充分發(fā)揮行政訴訟監(jiān)督有效性的方式方法。行政訴訟的特殊性決定了行政訴訟監(jiān)督的特征，而后者又決定了行政訴訟監(jiān)督方式的特殊性。因此研究行政訴訟監(jiān)督方式的特殊性，就必須把握行政訴訟的特征和行政訴訟監(jiān)督的特點這兩個決定性要素。

（一）行政訴訟的特殊性

行政訴訟，是指法院基于公民、法人或者其他組織的請求，對行政機關(guān)具體行政行為的合法性進行審查并作出裁判的訴訟活動。其核心是對具體行政行為的合法性進行審查，其根本目的是通過司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，確保行政機關(guān)依法行政，保障相對人的合法權(quán)益[1]。與其他訴訟相比較，行政訴訟具有其特殊性，主要體現(xiàn)在：

1.行政訴訟標(biāo)的的特殊性。行政訴訟是以行政主體在行使行政職權(quán)過程中與行政相對人之間發(fā)生的部分權(quán)利義務(wù)爭執(zhí)為訴訟標(biāo)的，即行政機關(guān)的具體行政行為引起行政爭議。

2.行政訴訟參與主體的特殊性。原告只能是作為行政相對人的公民、法人和其他組織；被告只能是作出具體行政行為的行政主體，包括作出具體行政行為的行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織。當(dāng)行政相對人認(rèn)為行政主體作出的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益時，行政相對人才能作為原告提起行政訴訟。

3.行政訴訟審查對象的特殊性。行政訴訟的核心是對具體行政行為的合法性進行審查，審查的重心是行政相對人主張侵犯其合法權(quán)益的具體行政行為的合法性，而對于具體行政行為的合理性以及其他行政行為或事項，都不屬于法院的審查范圍。

4.行政訴訟是司法權(quán)用以解決行政爭議的活動。行政訴訟是法院運用國家審判權(quán)對行政權(quán)實施監(jiān)督，其直接目的是為了解決行政爭議，更深層的意義在于建立權(quán)力制約機制，以真正實現(xiàn)依法行政并保護行政相對人的合法權(quán)益[2]。

（二）行政訴訟監(jiān)督的特點

行政訴訟監(jiān)督，是指檢察院對行政訴訟的當(dāng)事人進行行政訴訟活動和人民法院對行政案件的審判活動實施監(jiān)督[3]。受行政訴訟特殊性的影響，行政訴訟監(jiān)督具有以下特點。

第一，從價值目標(biāo)層面而言，行政訴訟監(jiān)督體現(xiàn)權(quán)力運行的空間與制衡。行政訴訟監(jiān)督，需要正確處理檢察權(quán)和審判權(quán)、行政權(quán)的關(guān)系，既要通過訴訟監(jiān)督確保審判權(quán)的獨立合法行使，實現(xiàn)行政權(quán)的規(guī)范高效，又要正確把握檢察權(quán)介入審判權(quán)和行政權(quán)的尺度范圍，不能過分干預(yù)，代為行使。亦即充分體現(xiàn)權(quán)力運行之間的相互監(jiān)督與制約，同時確保檢察權(quán)與審判權(quán)、行政權(quán)三者權(quán)力運行間的張力。

第二，從現(xiàn)行規(guī)范層面而言，行政訴訟監(jiān)督對象和監(jiān)督內(nèi)容具有特殊性和廣泛性。行政訴訟監(jiān)督將一切涉訴的公權(quán)力運行主體納入其監(jiān)督范圍，包括訴訟中的法院和參與訴訟活動的行政主體。監(jiān)督內(nèi)容除監(jiān)督法院是否存在錯誤裁判以及訴訟審理活動是否存在違法情形外，更加注重行政主體參與訴訟活動是否存在違法情形。

第三、從現(xiàn)實運行層面而言，行政訴訟監(jiān)督面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)，監(jiān)督效果需得到進一步保障。隨著社會經(jīng)濟生活的快速發(fā)展，行政權(quán)的分工細(xì)化和日益擴張，行政法規(guī)范日益系統(tǒng)、復(fù)雜以及行政主體日益多元化等因素，都為行政訴訟監(jiān)督造成極大的挑戰(zhàn)。加之行政相對人面臨行政主體時的天然弱勢地位，以及行政訴訟事后監(jiān)督的特點也影響了行政訴訟監(jiān)督的實現(xiàn)效果。endprint

三、現(xiàn)有行政訴訟監(jiān)督方式的思考與審視

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第六十四條“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)規(guī)定的有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！钡囊?guī)定明確了抗訴的法定監(jiān)督方式。而簡約單一的監(jiān)督方式，難以實現(xiàn)《行政訴訟法》第十條規(guī)定的法定監(jiān)督職權(quán)。長期以來行政訴訟監(jiān)督理念與制度的構(gòu)建忽視了行政訴訟監(jiān)督的特點，采取的監(jiān)督方式亦沒有充分體現(xiàn)關(guān)照這個特點，使得行政訴訟監(jiān)督收效甚微。

（一）抗訴方式單一導(dǎo)致監(jiān)督的片面性

法定抗訴監(jiān)督方式，在實踐操作中極大地束縛了檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能切實有效地發(fā)揮，導(dǎo)致監(jiān)督具有片面性。一是檢察機關(guān)辦理行政起訴案件于法無據(jù)，在社會公益遭受行政行為侵害時，由于該訴訟中缺乏適格原告，使得社會公益無法得到及時的司法救濟而遭受損害；二是檢察機關(guān)參與行政訴訟活動于法無據(jù)，不能參與訴訟庭審活動，無法聽取雙方當(dāng)事人的陳述與辯論，對違反行政訴訟程序的行為不能及時監(jiān)督；三是司法實踐中總結(jié)出來的檢察建議、糾正違法通知書等監(jiān)督形式缺乏法律規(guī)范的強制性，多流于形式，影響了監(jiān)督效果。

（二）抗訴程序不明導(dǎo)致監(jiān)督地位的模糊性

《行政訴訟法》未就抗訴具體程序如抗訴案件的管轄、受理、立案、出席再審法庭等作出明文規(guī)定，導(dǎo)致檢察機關(guān)監(jiān)督地位的模糊性。

一是關(guān)于抗訴案件的受理規(guī)定存在沖突。最高人民法院（1991）第41號文件規(guī)定，原則上應(yīng)向作出生效裁判的人民法院提出抗訴。而最高人民檢察院《民事行政審判監(jiān)督程序抗訴案件辦案規(guī)則》第四十四條規(guī)定：“抗訴應(yīng)當(dāng)由有抗訴管轄權(quán)的人民檢察院，向同級人民法院提出?！眱稍阂?guī)范上的自相矛盾，使缺乏抗訴權(quán)的基層檢察院對同級法院的法律監(jiān)督作用減弱。二是抗訴案件的法院審級不明確?！缎姓V訟法》若干問題的解釋第七十五條規(guī)定，對人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提出抗訴的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)再審。但卻未對抗訴案件的審級作出明確規(guī)定，檢察實務(wù)中，對人民法院發(fā)生的錯誤判決、裁定，均由上一級檢察院向同級法院提出抗訴。而審判實務(wù)中，受理抗訴案件的中、高級法院通常采用指令再審方式，從程序上將抗訴案件發(fā)回原審法院再審，即“上抗下審”，違背了審級對應(yīng)原則，且案件裁判的公正性也會大打折扣。三是再審程序上訴未考量檢察抗訴監(jiān)督情形?！缎姓V訟法》若干問題的解釋第七十六條“人民法院按照審判監(jiān)督程序再審的案件，發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審人民法院作出的，按照第一審程序?qū)徖恚鞯呐袥Q、裁定，當(dāng)事人可以上訴……”的規(guī)定，因為當(dāng)事人行使上訴權(quán)，將檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位等同于當(dāng)事人的訴訟法律地位，將使監(jiān)督法律關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樵V訟法律關(guān)系，從而削弱檢察監(jiān)督權(quán)。

（三）程序權(quán)限規(guī)定過少導(dǎo)致監(jiān)督的軟弱性

法律明文授權(quán)的監(jiān)督權(quán)限過于籠統(tǒng)、簡單，造成行政檢察監(jiān)督工作難以開展，具體表現(xiàn)為：一是卷宗調(diào)閱難。審查原審卷宗，核對原始證據(jù)，是檢察機關(guān)辦理行政訴訟抗訴案件的必經(jīng)程序。但現(xiàn)有法律規(guī)范未明確檢察機關(guān)的調(diào)閱權(quán)，給檢察監(jiān)督帶來不便。二是取證核實難。檢察機關(guān)參與行政訴訟活動，向訴訟參與人及有關(guān)單位、組織進行調(diào)查取證是其行使檢察監(jiān)督權(quán)的必然要求，亦是其履行監(jiān)督職責(zé)的應(yīng)有之義。而行政訴訟法未規(guī)定檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)，出于對行政主體的懼怕心理和后顧之憂，行政相對人往往消極配合，案件所涉單位也借故推脫，給實踐中的調(diào)查取證工作帶來諸多困難。三是事后監(jiān)督處理難。只針對法院已生效的錯誤行政裁判提出抗訴，而對行政訴訟活動的整個過程是否合法不予監(jiān)督，導(dǎo)致了訴訟程序監(jiān)督的空白，以至于錯過了糾正違法的最佳時機，為錯誤裁判的產(chǎn)生留下可能，且使檢察監(jiān)督糾正處于被動地位。

四、監(jiān)督特殊性語境下的多元行政訴訟監(jiān)督方式確立

行政訴訟監(jiān)督的特征決定了單一抗訴監(jiān)督模式不能很好地適應(yīng)行政訴訟監(jiān)督的需要，同時導(dǎo)致了檢察監(jiān)督在行政訴訟中的缺位和失位，因此，如何根據(jù)行政訴訟監(jiān)督的特點確立行政訴訟監(jiān)督方式是行政訴訟監(jiān)督發(fā)展的現(xiàn)實難題。根據(jù)行政訴訟監(jiān)督的特點明確監(jiān)督方式的確立原則，并以此為基礎(chǔ)探討行政訴訟監(jiān)督的特殊方式，應(yīng)為解決現(xiàn)實難題的必然邏輯。

（一）行政訴訟監(jiān)督特殊性方式確立的原則

第一，監(jiān)督方式映射權(quán)力監(jiān)督與制衡的法治精神。從憲政層面看，檢察機關(guān)參與行政訴訟涉及的是檢察權(quán)、行政權(quán)與審判權(quán)在訴訟中的權(quán)力配置問題。檢察權(quán)介入行政訴訟的時機、方式能夠充分體現(xiàn)權(quán)力相互監(jiān)督與制約的法治精神應(yīng)是監(jiān)督方式確立的首要原則。

第二，監(jiān)督方式的多元性原則和靈活性原則。行政訴訟監(jiān)督對象具有特殊性和廣泛性，針對不同的監(jiān)督對象，應(yīng)該采取不同的監(jiān)督方式。對于審判權(quán)，既要在尊重法院審判獨立的基礎(chǔ)上給予審判權(quán)自由運行的空間，又要能夠為檢察權(quán)介入訴訟活動提供暢通渠道；對于行政權(quán)，既要對參與訴訟的行政主體從應(yīng)訴到舉證，從質(zhì)證到法庭辯論再到被訴具體行政行為是否停止執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)予以全面監(jiān)督，又要充分尊重行政權(quán)的運行規(guī)律，充分考慮行政行為的單方性、強制性和無償性特征。因此監(jiān)督方式的特殊性應(yīng)該體現(xiàn)多元性和靈活性。

第三，監(jiān)督方式應(yīng)充分體現(xiàn)維護國家、社會公益原則。對于嚴(yán)重違法的行政行為，在原告不愿起訴或者原告不適格的情形下，為維護法制統(tǒng)一和國家、社會公共利益，行政訴訟監(jiān)督也應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞竭m時介入，如提起行政公訴、支持起訴等。

第四，監(jiān)督方式應(yīng)充分體現(xiàn)訴訟監(jiān)督現(xiàn)實可操作性原則。行政訴訟監(jiān)督法律關(guān)系的復(fù)雜性以及監(jiān)督對象的多元性，對監(jiān)督方式是否具有現(xiàn)實可操作性，是否能夠取得實效提出了更高的要求。

（二）多元行政訴訟監(jiān)督方式的設(shè)想

行政訴訟監(jiān)督的特殊方式，即多元行政訴訟監(jiān)督方式，包括現(xiàn)有抗訴監(jiān)督方式的完善和新型監(jiān)督方式的借鑒與補足。

第一，現(xiàn)有行政訴訟監(jiān)督抗訴方式的完善。首先應(yīng)厘清現(xiàn)有法規(guī)范，消除司法解釋適用中的矛盾與沖突。進一步明確抗訴程序、抗訴期限。此外，在抗訴法院的審級、受理等方面還需要進一步的規(guī)范，以避免因定位理解的不同造成法律適用上的混亂，使公權(quán)力的運行處于監(jiān)督與制約的法律規(guī)范框架內(nèi)。endprint

第二，新型行政訴訟監(jiān)督方式的補足。根據(jù)行政訴訟監(jiān)督的特點，以行政訴訟監(jiān)督方式的確立原則為標(biāo)準(zhǔn)，逐步將新型的監(jiān)督方式納入規(guī)范領(lǐng)域。

1.檢察建議。檢察建議是檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理與服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式[4]。2012年民事訴訟法將檢察建議確立為一種訴訟監(jiān)督措施和監(jiān)督案件結(jié)案方式，用于糾正民事審判中的違法行為和不作為。

行政訴訟監(jiān)督實踐中，檢察建議監(jiān)督充分實現(xiàn)了檢察辦案法律效果、社會效果和政治效果的有機統(tǒng)一。這種適用與行政訴訟監(jiān)督特點相適應(yīng)，既尊重了公權(quán)力運行的自身規(guī)律，保障了法院審判權(quán)的獨立行使和行政權(quán)的高效運行，又對公權(quán)力的運行可能存在的程序違法和行為違法以適當(dāng)?shù)姆绞接枰员O(jiān)督。檢察建議監(jiān)督充分體現(xiàn)了權(quán)力運行之間的監(jiān)督與制約，也保證了權(quán)力運行的空間與張力。如果通過檢察建議未能使監(jiān)督達(dá)到預(yù)期效果，發(fā)出機關(guān)可以考慮將其公開，形成輿論將檢察監(jiān)督與社會監(jiān)督有機結(jié)合，形成監(jiān)督一體化機制，增強檢察建議的監(jiān)督力度。

2.再審檢察建議。《辦案規(guī)則》中規(guī)定檢察機關(guān)可以根據(jù)需要在抗訴與提出再審檢察建議之間作出選擇。再審檢察建議一方面可使檢察機關(guān)切實履行法律監(jiān)督職權(quán)，映射了權(quán)力間的監(jiān)督與制衡；另一方面方式靈活，且具有現(xiàn)實可操作性，有助于調(diào)和檢察權(quán)與審判權(quán)的緊張對立關(guān)系。因此可將再審檢察建議在遵循現(xiàn)有規(guī)范的基礎(chǔ)上，上升為法律規(guī)范成為行政訴訟監(jiān)督的方式。

3.行政公訴。行政訴訟兼具私權(quán)救濟和公權(quán)制約功能，我國行政訴訟的功能傾向私法救濟，因此行政訴訟在保障法律實施，實現(xiàn)權(quán)力間的制約制衡以及維護國家、社會公共利益的作用上顯得相對不足。行政訴訟監(jiān)督在于維護行政法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，維護行政法律的統(tǒng)一實施，防止權(quán)力濫用。面對實踐中違法行政行為的存在，嚴(yán)重破壞了行政法律的統(tǒng)一性，損害了國家、社會公益的情形，訴訟監(jiān)督上的應(yīng)然性與監(jiān)督方式的局限性給行政訴訟監(jiān)督帶來挑戰(zhàn)。根據(jù)行政訴訟監(jiān)督方式的特殊性和維護國家社會公益的原則性要求，檢察機關(guān)應(yīng)以公訴人的身份提起行政公訴。當(dāng)然對于行政公訴的適用條件、適用范圍、適用程序等諸多問題還需要進一步研究，但行政公訴作為監(jiān)督特殊性方式具有正當(dāng)性、合理性和可期待性。

4.督促起訴與支持起訴。社會公益面臨受損或者法制統(tǒng)一面臨破壞時，如果出現(xiàn)有關(guān)機關(guān)不依法履行職責(zé)的情形，此時案件雖未進入訴訟程序，檢察監(jiān)督除采取檢察建議方式外，還可以敦促相關(guān)主體提起行政訴訟。當(dāng)行政相對人遭遇行政主體具體行政行為利益侵害，出于無奈不能或者迫于壓力不敢提起行政訴訟時，行政監(jiān)督應(yīng)借鑒民訴監(jiān)督中的支持起訴方式給予行政相對人提起訴訟的必要支持。

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（責(zé)任編輯 徐陽）endprint