楊洪剛

摘要：管辦分離改革是事業(yè)單位改革的重要組成部分，也是進(jìn)一步激發(fā)事業(yè)單位運(yùn)行活力并逐步形成社會(huì)力量共同參與公益事業(yè)發(fā)展新格局的有效途徑。目前我國事業(yè)單位管辦分離的改革依然面臨諸多現(xiàn)實(shí)難題和困境，各地既要在克服改革過程中遇到的普遍性問題上尋找出路，同時(shí)也要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際并結(jié)合行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)、事業(yè)單位規(guī)模、改革發(fā)展階段等不同情況，選擇不同的改革路徑和改革模式，不能搞“一刀切”。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；管辦分離；公共服務(wù)體系

中圖分類號(hào)：D091文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2014）05-0009-06

黨中央早就要求按照政事分開、事企分開和管辦分離原則對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進(jìn)行改革。近幾年來，中央強(qiáng)調(diào)對(duì)面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位積極探索管辦分離的有效實(shí)現(xiàn)形式，要求加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別。本文從事業(yè)單位管辦分離的概念界定入手，歸納事業(yè)單位管辦合一模式下的體制弊端，分析當(dāng)前我國各地事業(yè)單位管辦分離改革面臨的現(xiàn)實(shí)困境，在此基礎(chǔ)上就進(jìn)一步推進(jìn)和深化事業(yè)單位管辦分離改革提出相關(guān)對(duì)策建議。

一、事業(yè)單位管辦分離的概念界定

目前對(duì)事業(yè)單位管辦分離的內(nèi)涵還沒有形成一個(gè)權(quán)威、公認(rèn)的定義，主要有以下幾種界定。一是“監(jiān)管職能”和“舉辦職能”分離說。趙立波認(rèn)為，“管辦分離的內(nèi)涵是作為公益服務(wù)供給者、事業(yè)單位舉辦者的政府，將其監(jiān)管者與舉辦者職能相互分離；其核心與關(guān)鍵是職能分離”[1]。洪向華、井敏認(rèn)為“管辦分離的核心內(nèi)涵就是政府部門‘舉辦事業(yè)與‘監(jiān)管事業(yè)的職能相分離”[2]。二是“宏觀監(jiān)管職能”和“微觀管理職能”分離說。俞路認(rèn)為，“管辦分離就是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部將對(duì)事業(yè)單位的宏觀監(jiān)管職能與微觀管理職能進(jìn)行分離，避免同一部門既‘辦又‘管的現(xiàn)象，使事業(yè)單位具有一定的獨(dú)立性”[3]。三是“決策職能”與“執(zhí)行職能”分離說。陳振海認(rèn)為，“管辦分離的實(shí)質(zhì)，在于決策與執(zhí)行的分開。當(dāng)然，管辦分離并不完全等同于決策與執(zhí)行分開。在實(shí)際生活中，一般不存在以決策或執(zhí)行為唯一職能的機(jī)構(gòu)”[4]。四是“經(jīng)營自主權(quán)”和“監(jiān)督管理權(quán)”分離說。姚德權(quán)認(rèn)為，管辦分離后的出版單位成為市場(chǎng)主體并取得“法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)”，主管主辦單位履行“監(jiān)督國有資產(chǎn)的保值增值，防止國有資產(chǎn)流失”的責(zé)任和權(quán)力[5]。

以上四種不同的解釋是一個(gè)事物的不同方面，即不同界定之間并沒有根本性的矛盾，只是從不同的視角對(duì)事業(yè)單位管辦分離做出了分析。我認(rèn)為，事業(yè)單位管辦分離是政府對(duì)事業(yè)單位行使的監(jiān)管職能與舉辦職能的分離，其實(shí)質(zhì)是職能的分離，目的是強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，提升事業(yè)單位運(yùn)行活力，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的公共服務(wù)體系。具體講，事業(yè)單位管辦分離可以從職能、機(jī)構(gòu)、權(quán)力和公益取向四個(gè)要素來加深理解。

（一）管辦分離不等于管辦職能完全分離。職能分離是政府對(duì)事業(yè)單位行使的公共管理職能（管）與舉辦事業(yè)單位形成的出資人職能（辦）的分離，這是管辦分離的實(shí)質(zhì)和核心。但是，管辦分離理論上講很容易，實(shí)際操作上卻面臨管中有辦、辦中有管的情形，很難在具體操作層面將管辦職能做出明確劃分?？梢哉f，在管辦合一時(shí)政府對(duì)事業(yè)單位的人財(cái)物實(shí)行直接管理、微觀管理、封閉管理，實(shí)行管辦分離后政府對(duì)事業(yè)單位從直接管理向間接管理、從微觀管理向行業(yè)管理、從封閉管理向開放管理轉(zhuǎn)變，但政府對(duì)事業(yè)單位人財(cái)物的舉辦職能或多或少仍然存在。

（二）管辦分離不等同于管辦機(jī)構(gòu)分設(shè)。事業(yè)單位管辦分離的主體是各級(jí)政府主管部門，客體是事業(yè)單位，政府主管部門和事業(yè)單位是履行“管”和“辦”職能的可供選擇的機(jī)構(gòu)載體。事業(yè)單位管辦分離既可以采取機(jī)構(gòu)分離的方式，也可以在機(jī)構(gòu)不分離或不完全分離情況下實(shí)現(xiàn)管辦分離目標(biāo)。認(rèn)為實(shí)行管辦分離就必須在主管部門外另設(shè)一套專司出資人職能機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)，其偏頗之處就在于未把握好管辦分離的實(shí)質(zhì)是職能的分離這一關(guān)鍵要素。當(dāng)然，職能和機(jī)構(gòu)有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，職能層面的分離通常會(huì)影響機(jī)構(gòu)設(shè)置并引發(fā)機(jī)構(gòu)做出不同程度的相應(yīng)調(diào)整。

（三）擴(kuò)大事業(yè)單位自主權(quán)不等于弱化政府自身監(jiān)管權(quán)。權(quán)力是履行職責(zé)的前提和基礎(chǔ)，管辦分離的過程也就是政府對(duì)事業(yè)單位放權(quán)和分權(quán)的過程。管辦合一體制下政府壟斷事業(yè)單位的經(jīng)營權(quán)和監(jiān)管權(quán)，事業(yè)單位變成政府主管部門的附屬物，缺乏自主權(quán)。事業(yè)單位管辦分離改革的內(nèi)在邏輯要求政府放權(quán)和分權(quán)給事業(yè)單位，讓事業(yè)單位擁有獨(dú)立的經(jīng)營自主權(quán)。在放權(quán)的同時(shí)，政府自身反而要更加強(qiáng)化其監(jiān)管權(quán)，否則在事業(yè)單位擁有獨(dú)立經(jīng)營自主權(quán)后，有可能在運(yùn)行中過度市場(chǎng)化而偏離社會(huì)公益的價(jià)值取向。

（四）事業(yè)單位管辦分離不等同于社會(huì)公益事業(yè)管辦分離。管辦分離主要解決以往政府對(duì)事業(yè)單位既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的內(nèi)在弊病，從根本上破除“管辦合一”的管理體制。但推進(jìn)事業(yè)單位管辦分離并非要改變政府在社會(huì)公益事業(yè)供給上的主導(dǎo)地位和舉辦公益事業(yè)的職能作用。根據(jù)事業(yè)單位改革要求，政府不僅要強(qiáng)化對(duì)社會(huì)公益事業(yè)的監(jiān)管，還要繼續(xù)發(fā)揮在保障基本公共服務(wù)供給、推動(dòng)基本公益事業(yè)均等化的核心主導(dǎo)作用。換句話說，政府雖然不再“辦事業(yè)單位”，但仍然要并且要辦好公益事業(yè)。

二、事業(yè)單位管辦分離改革的現(xiàn)實(shí)困境

自2003年以來，各地開始事業(yè)單位管辦分離改革的實(shí)踐。當(dāng)前我國事業(yè)單位管辦分離尚處于探索階段，盡管各地在探索中已經(jīng)形成了一些模式，如北京海淀模式、上海模式、無錫模式、蘇州模式等[6]，但總體上各種模式在運(yùn)行過程中還面臨諸多深層次的難題和困境，這導(dǎo)致管辦分離改革在可以預(yù)見的一段時(shí)間內(nèi)還無法真正克服管辦合一體制的弊端。

（一）改革原動(dòng)力不足。當(dāng)前以管辦分離為突破口的事業(yè)單位改革在推進(jìn)過程中呈現(xiàn)“兩頭熱中間冷”的格局，中央和基層這“兩頭”熱情很高，但“中間”的事業(yè)單位主管部門和事業(yè)單位自身對(duì)改革比較冷淡，從而形成管辦分離改革的原動(dòng)力不足問題。一方面，就事業(yè)單位的主管部門來說，管辦分離客觀上要求它對(duì)事業(yè)單位“放權(quán)、脫鉤”，但“放權(quán)”和“脫鉤”的過程難免涉及對(duì)事業(yè)單位人財(cái)物等管理關(guān)系的調(diào)整，而這又勢(shì)必觸及現(xiàn)有事業(yè)單位主管部門的切身利益。對(duì)此，事業(yè)單位主管部門往往缺乏改革的動(dòng)力，在改革推進(jìn)過程中或多或少對(duì)改革提出一些不盡合理的要求，在一定程度上影響了改革的深入推進(jìn)。另一方面，就事業(yè)單位自身而言，其工作人員對(duì)于今后的出路看不明白，不明白改革后的工作要求、福利待遇、前途的變化，不明白改革后自己的位置，且大量的負(fù)面例子也影響了事業(yè)單位從業(yè)人員對(duì)于改革支持的信心和力度。在以上雙重阻力下，事業(yè)單位管辦分離改革往往保留在對(duì)現(xiàn)有水平的滿足上，形成一種惰性平衡狀態(tài)。

（二）改革路徑不清晰。自2003年至今，中央和國務(wù)院相繼頒發(fā)了一系列有關(guān)事業(yè)單位管辦分離的文件，這些文件雖然明確了事業(yè)單位管辦分離改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)，但至今沒有形成一個(gè)關(guān)于事業(yè)單位管辦分離改革的明確、系統(tǒng)、具有可操作性的總體目標(biāo)、總體戰(zhàn)略和總體路徑。這導(dǎo)致管辦分離改革更多的是以行業(yè)、部門和地方政府為主導(dǎo)實(shí)施，不同領(lǐng)域、不同地域的改革進(jìn)展很不平衡，改革的目標(biāo)、路徑和模式等也各不相同甚至有很大差異，改革缺乏通盤考慮和系統(tǒng)設(shè)計(jì)。對(duì)于哪些領(lǐng)域可以實(shí)行管辦分離改革，實(shí)行管辦分離改革的事業(yè)單位應(yīng)采取何種實(shí)現(xiàn)方式，不同模式的管辦分離改革是否可以逐步過渡、相互銜接，可謂仁者見仁、智者見智，需要根據(jù)改革推進(jìn)情況邊探討、邊深化。

（三）管辦關(guān)系欠順暢。在改革推進(jìn)中，大家都意識(shí)到要理順管辦之間的職責(zé)關(guān)系，但如何合理劃分管和辦的職責(zé)邊界、突出各自的工作重點(diǎn)，并加強(qiáng)工作中的相互溝通、相互配合，尚需進(jìn)一步予以明確。首先，如何界定和劃分政府主管部門與事業(yè)單位的職能邊界問題，使政府主管部門能履行好公正的監(jiān)督者職能，使事業(yè)單位能夠履行好自主經(jīng)營的出資人職責(zé)。其次，舉辦機(jī)構(gòu)的職能和定位，以及政府、事業(yè)單位與舉辦機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題。最后，管辦分離無法徹底地將管與辦分開時(shí)，對(duì)于交叉的職能應(yīng)該如何共管，如何避免權(quán)力真空和多頭管理。以上形成的管辦關(guān)系，目前還沒有看到已經(jīng)完全理順的試點(diǎn)案例，需要各試點(diǎn)單位進(jìn)一步通過創(chuàng)新來理順。

（四）運(yùn)行機(jī)制待強(qiáng)化。事業(yè)單位管辦分離成功的標(biāo)準(zhǔn)之一是真正激發(fā)了事業(yè)單位自身活力、提高了運(yùn)行效率，而事業(yè)單位自身活力的激發(fā)和運(yùn)行效率的提高的關(guān)鍵舉措是建立一個(gè)科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制。由于事業(yè)單位管辦分離改革尚處于探索階段，事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒有理順，事業(yè)單位的舉辦者、管理者和事業(yè)單位本身之間權(quán)責(zé)不清，這些因素導(dǎo)致事業(yè)單位的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，其內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織結(jié)構(gòu)、評(píng)估機(jī)制、崗位管理機(jī)制、用人機(jī)制、公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、分配激勵(lì)機(jī)制、社會(huì)保障機(jī)制等都存在諸多問題，迫切要求對(duì)其加以強(qiáng)化和完善。例如，在用人機(jī)制上，很多單位沒有建立一個(gè)規(guī)范、透明的選任程序和對(duì)行政負(fù)責(zé)人進(jìn)行公開招聘的選拔制度，致使其行政化的管理模式?jīng)]有得到轉(zhuǎn)變；在激勵(lì)機(jī)制上，不少單位還沒有建立針對(duì)行政負(fù)責(zé)人和管理層人員的績(jī)效考評(píng)制度，使這些人員對(duì)薪酬與績(jī)效以及個(gè)人業(yè)績(jī)的聯(lián)系還認(rèn)識(shí)不夠。

（五）配套政策未同步。在管辦分離改革試點(diǎn)中，一些改革參與者反映，管辦分離的一個(gè)很重要的特點(diǎn)是“下改上不改”、“局部改全局不改”?！跋赂纳喜桓摹敝饕轻槍?duì)改革的層級(jí)而言，從目前進(jìn)行事業(yè)單位管辦分離探索的城市來看，大都是副省級(jí)城市、地市級(jí)城市和直轄市的區(qū)，而在國家和省、自治區(qū)、直轄市層面沒有進(jìn)行相對(duì)應(yīng)的改革，這種“下改上不改”的格局造成了事實(shí)上的對(duì)口銜接不暢?！熬植扛娜植桓摹敝饕轻槍?duì)改革的內(nèi)容而言，由于單兵推進(jìn)管辦分離，相關(guān)的人事、財(cái)政、資產(chǎn)、社會(huì)保障等配套政策還沒有跟進(jìn)，如管辦分離改革同期的“收支兩條線”政策就飽受爭(zhēng)議[7]（p.121），致使管辦分離的改革漸顯疲態(tài)，最終導(dǎo)致良好的工作效率未能顯現(xiàn)，改革所本應(yīng)產(chǎn)生的示范效應(yīng)難以放大。

（六）社會(huì)組織不強(qiáng)大。一方面，由于社會(huì)組織還不完善、數(shù)量不夠多、覆蓋面不夠?qū)?，難以承擔(dān)由管辦分離轉(zhuǎn)移出來的公共服務(wù)職能；另一方面，各類社會(huì)組織規(guī)模較小、力量薄弱，普遍存在“造血”功能不足、經(jīng)費(fèi)緊張、人才匱乏的問題，特別是從原行政、事業(yè)組織轉(zhuǎn)化而來的行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，缺乏內(nèi)在活力。究其原因，既由于政府管理層面對(duì)各類社會(huì)組織控制過嚴(yán)、培育不足，缺乏相應(yīng)的制度去鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類社會(huì)組織更廣泛地參與公共事務(wù)；又源于社會(huì)組織發(fā)育缺乏優(yōu)惠政策支持，尤其是公益性社會(huì)組織無法享受同類事業(yè)單位在稅收、人事、社保等方面的政策待遇。這些問題亟待突破。

三、事業(yè)單位管辦分離改革的路徑選擇

管辦分離改革是事業(yè)單位改革的重要組成部分，也是進(jìn)一步激發(fā)事業(yè)單位運(yùn)行活力、形成社會(huì)力量共同參與公益事業(yè)發(fā)展新格局的有效途徑。

（一）進(jìn)一步提升改革原動(dòng)力。

隨著國家對(duì)于事業(yè)單位改革進(jìn)程的推進(jìn)，事業(yè)單位管辦分離改革開始進(jìn)入深水區(qū)，當(dāng)前事業(yè)單位管辦分離改革處于原動(dòng)力不足的“惰性平衡”狀態(tài)，面臨缺失內(nèi)部動(dòng)力的危險(xiǎn)。

“管”“辦”分離改革如逆水行舟，不進(jìn)則退，只有進(jìn)一步提升改革動(dòng)力，才能走出以往改革形成的壁壘和漩渦而深入進(jìn)行。

第一，通過轉(zhuǎn)變觀念激發(fā)事業(yè)單位主管部門的改革動(dòng)力。事業(yè)單位主管部門要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“政府本位”、“權(quán)力本位”和“全能政府”理念，重新確立“公民本位”、“社會(huì)本位”和“有限政府”理念，這樣才能使事業(yè)單位主管部門不拘泥于部門利益，從而支持事業(yè)單位的管辦分離改革。

第二，通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和機(jī)制創(chuàng)新來釋放事業(yè)單位廣大員工的積極性?？砂凑铡袄先死限k法、新人新制度、中人逐步過渡”的思路，通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和機(jī)制創(chuàng)新，使事業(yè)單位改革獲得大多數(shù)利益相關(guān)者的認(rèn)同，促進(jìn)事業(yè)單位廣大員工的積極性釋放，從而進(jìn)一步減少困難和阻力，激發(fā)事業(yè)單位改革的內(nèi)部動(dòng)力。

（二）因地制宜選擇管辦分離的路徑和模式。

鑒于全國各地事業(yè)單位管辦分離的實(shí)施路徑、具體做法和改革模式不盡相同，同時(shí)考慮到事業(yè)單位門類繁多、情況復(fù)雜、差異性大，因此，建議在推進(jìn)事業(yè)單位管辦分離改革時(shí)，要因地制宜，由各地根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，結(jié)合行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)、事業(yè)單位規(guī)模、改革發(fā)展階段等不同情況，選擇不同的改革路徑和改革模式，不搞“一刀切”。

第一，選擇改革路徑應(yīng)遵守循序漸進(jìn)、先易后難的思路。一是循序漸進(jìn)主要強(qiáng)調(diào)選擇改革路徑時(shí)要注意改革的不同政府層級(jí)和范圍。由于事業(yè)單位管辦分離改革將涉及諸多深層次問題，為使改革平穩(wěn)推進(jìn)，不至于引發(fā)不穩(wěn)定因素，不能急于求成，而應(yīng)采取“試點(diǎn)先行、逐步擴(kuò)面、全面推開”這一循序漸進(jìn)的方法。二是先易后難主要強(qiáng)調(diào)選擇改革路徑時(shí)要注意改革的不同領(lǐng)域和問題。對(duì)于那些看得準(zhǔn)、比較容易解決的領(lǐng)域和問題，可在改革部署時(shí)直接予以明確；對(duì)于那些一時(shí)還看不太準(zhǔn)、解決起來還比較困難的領(lǐng)域和問題，如法人治理、社會(huì)保障等，可在改革部署時(shí)提出原則方向，留有一定空間，允許以后逐步探索、規(guī)范。

第二，選擇改革模式要體現(xiàn)行業(yè)類別、規(guī)模大小和發(fā)展階段的特點(diǎn)。一是改革模式要體現(xiàn)行業(yè)類別特點(diǎn)。事業(yè)單位分布廣泛，涵蓋教育、科技、文化、醫(yī)療、民政、城市管理等各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域。不同行業(yè)事業(yè)單位的性質(zhì)不同，其改革模式也會(huì)有所不同。比如，經(jīng)營類事業(yè)單位與公益類事業(yè)單位的管辦分離模式必然會(huì)有所差異。二是改革模式要體現(xiàn)事業(yè)單位規(guī)模。通常來說，對(duì)規(guī)模較小、職責(zé)相近的事業(yè)單位，可由一個(gè)機(jī)構(gòu)來集中舉辦，如此可以減少機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理成本。而對(duì)規(guī)模較大、個(gè)性較強(qiáng)、條件較為具備的事業(yè)單位，比較適合采取由事業(yè)單位自己舉辦或?qū)ＴO(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)來舉辦的方式，這樣可以有針對(duì)性地管理事業(yè)單位。三是改革模式要體現(xiàn)改革發(fā)展階段。各地事業(yè)單位管辦分離改革的進(jìn)程有快有慢，要根據(jù)本地的發(fā)展階段選擇合適的管辦分離實(shí)現(xiàn)形式。

（三）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能以理順管辦職責(zé)關(guān)系。

管辦分離改革實(shí)踐中“管辦關(guān)系欠順暢”的主要原因有三個(gè)：一是政府職能轉(zhuǎn)變不到位；二是事業(yè)單位舉辦職責(zé)定位不清；三是政府主管部門、舉辦機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系難以協(xié)調(diào)。其中政府職能轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵，只有進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，才能有效明確事業(yè)單位的舉辦職責(zé)，進(jìn)而有效協(xié)調(diào)政府主管部門和舉辦機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

第一，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。管辦分離后政府主管部門要解決如何“管”得更好的問題，就必須轉(zhuǎn)變管理觀念，要少一點(diǎn)權(quán)力意識(shí)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。通過進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，使政府職能部門把精力放在全社會(huì)管理和行業(yè)管理方面，制定符合社會(huì)公共需要而不是本部門附屬事業(yè)單位需要的“公共政策”，切實(shí)履行監(jiān)督責(zé)任，真正使政府從既“裁判游戲”又“參與游戲”向“制定和確保游戲規(guī)則得以遵守”轉(zhuǎn)變，從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，從“管理政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變。

第二，厘清舉辦機(jī)構(gòu)的職能邊界。管辦分離后，事業(yè)單位行業(yè)監(jiān)管部門和舉辦機(jī)構(gòu)之間是一種分工協(xié)作的關(guān)系，他們共同對(duì)公益性事業(yè)單位實(shí)施管理，只是管理的側(cè)重點(diǎn)不同。一般來說，通過管辦分離改革，行業(yè)監(jiān)管部門的工作重點(diǎn)是通過制定行業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督執(zhí)法等手段，確保公益服務(wù)的基本質(zhì)量和可及性，實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)的公平性，對(duì)公益服務(wù)的總量和結(jié)構(gòu)負(fù)責(zé)，不再對(duì)事業(yè)單位的日常工作進(jìn)行直接管理；舉辦機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)是通過與公益性事業(yè)單位簽訂責(zé)任目標(biāo)等方式，促使公益服務(wù)質(zhì)量提高，對(duì)公益服務(wù)的效率和水平負(fù)責(zé)，切實(shí)激勵(lì)事業(yè)單位做強(qiáng)、做大、做好的主動(dòng)性和積極性。

第三，加強(qiáng)“管”和“辦”機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)溝通。既要避免因過分強(qiáng)調(diào)管辦分開而忽視管辦機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)；又要避免因過分強(qiáng)調(diào)協(xié)作將管辦機(jī)構(gòu)混為一體，造成事實(shí)上的管辦不分。可以通過建立聯(lián)席會(huì)議、理事會(huì)等制度，加強(qiáng)管辦機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)溝通。行業(yè)監(jiān)管部門在制定本行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章政策時(shí)，要征詢舉辦機(jī)構(gòu)的意見和建議；舉辦機(jī)構(gòu)在對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行人財(cái)物管理時(shí)，也要征詢行業(yè)管理部門的意見和建議，避免推諉扯皮、互不交往、各自屏蔽，以免給公益性事業(yè)單位發(fā)展帶來不必要問題。

（四）進(jìn)一步完善管辦分離后事業(yè)單位的運(yùn)行機(jī)制。

在當(dāng)前我國事業(yè)單位管辦分離改革實(shí)踐中，一些醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位最關(guān)注的是“走了一個(gè)婆婆，又來了一個(gè)公公”，甚至出現(xiàn)“公公婆婆”一起管的局面，這就與管辦分離的改革目標(biāo)背道而馳了。從實(shí)踐看，建立董事會(huì)、管委會(huì)等多種形式的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，將事業(yè)單位的經(jīng)營權(quán)交給事業(yè)單位本身，是完善事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制的重要途徑和有效手段。因而不宜建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，要繼續(xù)完善現(xiàn)行管理模式。

第一，建立法人治理結(jié)構(gòu)。國外公益機(jī)構(gòu)有三種治理結(jié)構(gòu)模式：一是“管理委員會(huì)+行政負(fù)責(zé)人”模式，二是“理事會(huì)+行政負(fù)責(zé)人”模式，三是一人負(fù)責(zé)制模式[8]（pp.182189）。要建立以決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要構(gòu)架的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，決策層的主要組織形式是理事會(huì)（也可以探索董事會(huì)、管委會(huì)等形式），主要擔(dān)負(fù)事業(yè)單位重大決策和監(jiān)督職能，并接受政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。管理層作為決策層的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)事業(yè)單位日常業(yè)務(wù)管理?？梢愿鶕?jù)情況建立監(jiān)事會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督事業(yè)單位財(cái)務(wù)和理事、管理層人員履職情況。

第二，建立高效的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。公平競(jìng)爭(zhēng)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)事業(yè)單位改革的必然要求，也是促使優(yōu)秀人才脫穎而出、不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要前提。加快事業(yè)單位改革的步伐，必須建立一種高效的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一是要在事業(yè)單位全面推行聘用制，努力形成一種人員能進(jìn)能出、職務(wù)能上能下、待遇能升能降、優(yōu)秀人才能夠脫穎而出、充滿生機(jī)與活力的用人機(jī)制。二是要改革事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的選拔任用方式，打破單一的委任制方式。三是要在事業(yè)單位提供的公共服務(wù)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

第三，完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制。管辦分離改革賦予事業(yè)單位獨(dú)立經(jīng)營自主權(quán)，要防止因事業(yè)單位法人的逐利性導(dǎo)致公益屬性受損或國有資產(chǎn)流失，通過完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制來加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)估尤其重要。要進(jìn)一步發(fā)揮舉辦機(jī)構(gòu)、行業(yè)監(jiān)管部門、社會(huì)公眾等評(píng)估主體的積極作用，規(guī)范績(jī)效評(píng)估過程，并將績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為調(diào)整事業(yè)單位有關(guān)人財(cái)物自主權(quán)的重要依據(jù)。

（五）要進(jìn)一步健全管辦分離改革配套政策。

事業(yè)單位管辦分離改革需要在人財(cái)物等方面出臺(tái)相應(yīng)配套政策，中央對(duì)需要完善的與事業(yè)單位管辦分離改革相關(guān)的配套政策做了歸納。

第一，深化人事制度改革。以轉(zhuǎn)換用人機(jī)制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點(diǎn)，建立責(zé)權(quán)清晰、分類科學(xué)、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力的事業(yè)單位人事管理制度。

第二，深化收入分配制度改革。以完善工資分配激勵(lì)約束機(jī)制為核心，健全符合事業(yè)單位特點(diǎn)、體現(xiàn)崗位績(jī)效和分級(jí)分類管理要求的工作人員收入分配制度。

第三，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革。完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)政策，逐步建立起獨(dú)立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保險(xiǎn)體系。

第四，改革和完善財(cái)政支持方式。構(gòu)建財(cái)政支持公益事業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的投入機(jī)制。

（六）進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)力量參與發(fā)展公益事業(yè)。

事業(yè)單位管辦分離的順利推進(jìn)還取決于各類社會(huì)組織的培育，需要鼓勵(lì)、規(guī)范政府部門將具備條件的公益性事業(yè)單位委托給社會(huì)組織管理，不斷完善多元化的公益服務(wù)供給體系。

第一，強(qiáng)化政策引導(dǎo)作用，加快社會(huì)組織培育。將培育社會(huì)組織納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃和社會(huì)建設(shè)的具體目標(biāo)，加大財(cái)政稅收政策的扶持力度，通過政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營、資金補(bǔ)貼等方式，促使有資質(zhì)的社會(huì)組織和市場(chǎng)主體參與管理公益性事業(yè)單位，形成政府和社會(huì)組織公平競(jìng)爭(zhēng)、合作共贏的格局。

第二，結(jié)合事業(yè)單位改革，激發(fā)社會(huì)組織活力。在對(duì)公益性事業(yè)單位進(jìn)行梳理分類的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確哪些領(lǐng)域事業(yè)單位、哪些類型事業(yè)單位可以委托給社會(huì)組織管理，哪些領(lǐng)域公益事業(yè)應(yīng)由社會(huì)組織承擔(dān)并發(fā)揮其主導(dǎo)作用。把社會(huì)組織的發(fā)展與事業(yè)單位分類改革結(jié)合起來，積極推進(jìn)政事分開，依靠各類社會(huì)組織拓展公益服務(wù)的領(lǐng)域。

注釋：

①參見《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)）。

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