宋盼盼

摘 要：新型城鎮(zhèn)化的核心是人口城鎮(zhèn)化，最新出臺的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中指出要加快發(fā)展中小城市。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化有許多問題需要改善。中小城市是吸納轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的重要載體，是踐行綠色發(fā)展的主力軍。加快發(fā)展中小城市需要加強城市群建設(shè)和生態(tài)建設(shè)，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加強制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；中小城市；人口城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F291 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）26-0123-02

“中國的城鎮(zhèn)化，其規(guī)模之大為人類歷史所未有，不僅對中國的發(fā)展很重要，而且會影響世界?！边@是李克強總理在十二屆全國人大一次會議閉幕后答中外記者問中說的話，這句話也說明了城鎮(zhèn)化將前所未有地改變我們的生活。城鎮(zhèn)化是人類社會走向現(xiàn)代文明的必由之路和重要標(biāo)志，新型城鎮(zhèn)化對于擴大中國經(jīng)濟(jì)內(nèi)需、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有重要的價值和意義，同時也是實現(xiàn)現(xiàn)代化必由之路。

2013年10月，在中國社會科學(xué)院召開了《2013中國中小城市綠皮書》發(fā)布會暨中小城市新型城鎮(zhèn)化座談會。此次會議以“集約、智能、綠色、低碳”為主題，對怎樣推進(jìn)中小城市新型城鎮(zhèn)化等熱點問題進(jìn)行了深入研討。《中小城市綠皮書》指出，我國中小城市及其直接影響和輻射區(qū)域城市化率僅為35.1%。中小城市是推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有生力量，未來20年內(nèi)，中小城市將成為提升城市化質(zhì)量、推進(jìn)城市化加速進(jìn)行的主要戰(zhàn)場。2014年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014—2020年》中，在第十二章“促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展”中提到：“要加快發(fā)展中小城市，促進(jìn)大中小城市和中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！蔽覈行〕鞘袛?shù)量眾多、幅員遼闊。作為新型城鎮(zhèn)化的重要主體，中小城市的發(fā)展理所當(dāng)然的成為各方關(guān)注的焦點，有效激發(fā)中小城市活力，提高中小城市的綜合承載力，全面提升中小城市新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益，是一項重大而又迫切的任務(wù)。

一、新型城鎮(zhèn)化

黨的十八大提出了“新四化”的建設(shè)任務(wù)，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，希望通過“新四化”同步打造出中國經(jīng)濟(jì)的升級版?！靶滤幕敝靶隆狈从吵隽税l(fā)展理念的新的變化，發(fā)展從以前的“以物為主”傳統(tǒng)階段走向“以人為主”，從硬建設(shè)走向軟建設(shè)，從單一追求速度走向速度和質(zhì)量并重。在“新四化”同步過程中，新型城鎮(zhèn)化具有十分重要的融合作用，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，可以有效提高農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)力和城鄉(xiāng)居民收入。新型城鎮(zhèn)化通過樹立新觀點、新路徑來推行城鎮(zhèn)化。這種“新”主要體現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化的未來路徑表現(xiàn)在四個方面：一是以人口城鎮(zhèn)化為核心；二是以城市群為主題形態(tài)；三是以提高城市綜合承載能力為支撐；四是以制度改革為保障[1]。要按照以人為本、環(huán)保生態(tài)、集約緊湊、四化同步的原則來推行新型城鎮(zhèn)化。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化將成為擴大內(nèi)需的最大潛力，對我們經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局具有重要意義，可以消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的矛盾，破解城鄉(xiāng)二元機構(gòu)問題，讓更多的農(nóng)民實現(xiàn)身份、職業(yè)和觀念的全新轉(zhuǎn)變，改善民生，促進(jìn)社會公正和社會和諧。

二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在的問題

改革開放30多年來，城鎮(zhèn)化取得了很大的成就，比如城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，使得中國的城市化率由1978年的17.9%提高到了2012年的52.6%，全國城市總數(shù)由1978年的193個，增加到了2012年的658個[1]；城市規(guī)模擴大，體系得到有效完善；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善等等，這些成就不容忽視。同時也應(yīng)該看到其存在許多不容忽視和有待完善的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

在城鎮(zhèn)化建設(shè)和推進(jìn)過程當(dāng)中，長期以來各地方過于注重城鎮(zhèn)化速度，而忽略了質(zhì)量，過分注重城市建成區(qū)規(guī)模的擴張。一些地方政府把農(nóng)村用地征為城鎮(zhèn)用地，用來發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)，但城鎮(zhèn)人口卻沒有同步增長，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。同時也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)用地不集約、城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用率不高等問題，城鎮(zhèn)建成區(qū)用地擴張速度快于其吸納人口速度。

2.城市發(fā)展資源分配機會不均

東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率明顯高于中部和西部地區(qū)；就算在同一個地區(qū)不同級別的城市資源機會也是不均的。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中，配置和發(fā)展的核心大部分在一線城市，大量的公共資源被用來支持行政等級高的大城市，而行政等級相對低的小城市、中小城市得到的公共資源則太少。這樣就造成了人口在大城市的過度集中，出現(xiàn)了大城市病，同時大城市的承載能力也受到了前所未有的挑戰(zhàn)。

3.農(nóng)民的“半城鎮(zhèn)化”

過去是“農(nóng)民—市民”的二元結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在數(shù)以億計的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)工作、生活、養(yǎng)兒育女，隨著城鎮(zhèn)化率的持續(xù)提高，農(nóng)民工人數(shù)還會持續(xù)增加，但仍然是一種沒有市民化的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，卻因為處在不公平的二元結(jié)構(gòu)中而無法享受到和城市人水平相當(dāng)?shù)木蜆I(yè)、醫(yī)療、教育、住房、社保等公共服務(wù)，他們只是實現(xiàn)了地域和職業(yè)的轉(zhuǎn)變，卻沒有實現(xiàn)真正意義上的身份轉(zhuǎn)變，這種“半城鎮(zhèn)化”使得他們無法真正融入城市體系中。改變半程鎮(zhèn)化的狀況，需要一方面推動基本公共服務(wù)均等化；另一方面對戶籍制度進(jìn)行配套改革。

4.城市發(fā)展忽略“軟實力”提升

城市實力是一個綜合的概念，既包括硬實力，也包括軟實力。我國的城市發(fā)展與建設(shè)基本是“硬實力導(dǎo)向”。硬實力導(dǎo)向的城市發(fā)展與現(xiàn)代化、工業(yè)化建設(shè)密切相關(guān)[2]。城市管理著更多關(guān)心的是GDP效應(yīng)，城市的生態(tài)、人文環(huán)境、社會管理創(chuàng)新等被忽略，現(xiàn)代化的高樓大廈修的宏偉而大氣，提升了城市形象，但確忽視了城市的人性化管理，忽略了人的感受。在2012年發(fā)起的“中國最具幸福感城市推選活動”中，“北上廣”紛紛落選，城鎮(zhèn)化程度最高的三大城市，居民幸福指數(shù)并沒有名列前茅。

三、加快發(fā)展中小城市的路徑分析

“十二五”規(guī)劃綱要中明確提出要以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化的背景下發(fā)展中小城市有很大的價值和意義。首先，中小城市對農(nóng)村勞動力的吸納和轉(zhuǎn)移有一定好處，可以有效緩解大城市的人口膨脹壓力和近年來發(fā)展大城市發(fā)展不當(dāng)所造成的“城市病”。其次，中小城市可以大力發(fā)揮其城鄉(xiāng)地域中心作用，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)，因為真正意義上的城鎮(zhèn)化大城市和中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，中小城市空間分布廣、遍地開花，具有巨大的發(fā)展?jié)摿Γ瑫r由于工業(yè)污染少，發(fā)展模式的低碳轉(zhuǎn)型成本也相對較低，推進(jìn)中小城市的綠色低碳發(fā)展阻力小。endprint

新型城鎮(zhèn)化背景下加快發(fā)展中小城市，要避免走傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的老路子，要以“以人為本”為核心，要做到科學(xué)規(guī)劃、合理布局，實現(xiàn)城市升級轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1.加強城市群建設(shè)，使中小城市依托于大城市

張鴻雁認(rèn)為，中國社會的發(fā)展與進(jìn)化并不是“同心圓”的發(fā)展與進(jìn)化，而是“非同心圓”的發(fā)展與進(jìn)化結(jié)構(gòu)狀態(tài)[3]。城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程亦是如此，大城市的發(fā)展速度和發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中小城市，而一旦中小城市的發(fā)展脫離大城市這一體系，就是成為封閉系統(tǒng)，出現(xiàn)所謂的“孤島效應(yīng)”。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步確立，我國城鎮(zhèn)體系不斷完善，城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系日益密切，應(yīng)該逐步完善城市群建設(shè)，形成大城市和中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，使中小城市能依托于大城市的發(fā)展。城市群可以使得資源在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)優(yōu)化配置，中小城市借助于這一互通有無的體系可以取長補短，克服自身的不足之處；城市群的建設(shè)可以縮小中小城市與大城市的差異、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、惠利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)，最終提升區(qū)域競爭力。武漢市經(jīng)過實踐探索形成了“主城—新城—組團(tuán)—集鎮(zhèn)—中心村”的發(fā)展模式，使得大城市、中小城市、村莊在和諧體系內(nèi)協(xié)調(diào)，推進(jìn)大中小城市共同發(fā)展。

2.加強生態(tài)建設(shè)，推進(jìn)綠色發(fā)展

中小城市應(yīng)積極規(guī)劃綠色低碳發(fā)展道路，因地制宜地發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步拓展宜居優(yōu)勢，吸引外來人才和投資。第一，堅持城鎮(zhèn)高效能管理：加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實管理責(zé)任；強化行業(yè)監(jiān)管，規(guī)范綠化建設(shè)管理；大力實施集中綜合整治，使城市環(huán)境整潔優(yōu)美，使城市綠化管理水平持續(xù)提高。第二，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系：實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展由同質(zhì)化的無序布局向功能化的有序布局的轉(zhuǎn)變，著力形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的格局；同時要推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展向質(zhì)量型發(fā)展轉(zhuǎn)變。第三，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)：積極構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)體系，根據(jù)地方特色構(gòu)建循環(huán)發(fā)展的有機農(nóng)業(yè)、新型工業(yè)發(fā)展新格局，形成一個上下聯(lián)動的產(chǎn)業(yè)循環(huán)鏈條，推進(jìn)資源的有效整合和合理利用。

3.注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，著力推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化

在新型城鎮(zhèn)化過程中，要通過新型城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，提升農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平，生態(tài)水平和農(nóng)民的收入水平，提升農(nóng)民整體幸福感。中小城市的新型城鎮(zhèn)化，要以“以人為本”為核心，注重城鄉(xiāng)一體和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，決不能以犧牲農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展為代價實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。第一，要破除城鄉(xiāng)二元體制，破解“三農(nóng)”問題，扎實推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，不斷激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，以建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)推進(jìn)農(nóng)村市場化改革，吸引社會資源投入農(nóng)村，多措并舉促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收。第二，必須樹立集約緊湊用地的概念。同時，一定要保證有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，提高農(nóng)民土地征收的賠償標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)居民差距。第三，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。不斷提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，改善農(nóng)村醫(yī)療條件，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距[4]?？傊?，要促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展，努力建設(shè)功能完善、更具品質(zhì)、更為富庶的中小城市。

4.加強制度創(chuàng)新，優(yōu)化中小城市制度建設(shè)

從“以物為本”的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)化為“以人為本”的城鎮(zhèn)化，制度創(chuàng)新和改革這類“軟轉(zhuǎn)身”有舉足輕重的作用。第一，推進(jìn)戶籍制度改革，不僅要關(guān)注農(nóng)民的城市戶口問題，更要關(guān)注戶口背后的公共服務(wù)均等化問題。關(guān)于中小城市的一個利好消息是，我國將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市的落戶限制，同時有序開放中等城市落戶限制。第二，推進(jìn)行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，建立運作更順暢、管理更高效的新型行政管理體系。第三，加強社會管理創(chuàng)新，從本質(zhì)上說，現(xiàn)代社會管理注重的是對人的管理和服務(wù)，現(xiàn)代社會管理體制應(yīng)該把“人”作為實質(zhì)和核心，強調(diào)人的主體地位，力求全體人民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，因為真正意義上的城鎮(zhèn)化是“城市，讓生活更美好”的城鎮(zhèn)化。

參考文獻(xiàn)：

[1] 易鵬.中國新路——新型城鎮(zhèn)化路徑[M].成都：西南財經(jīng)大學(xué)出版社，2014.

[2] 邊曉慧.城市發(fā)展的理念要從硬實力走向軟實力[N].光明日報，2013-08-01.

[3] 張鴻雁.論當(dāng)代中國城鄉(xiāng)多梯度社會文化類型與社會結(jié)構(gòu)變遷——依據(jù)“ 社會事實”對“ 二元結(jié)構(gòu)”的重新認(rèn)知[J].社會學(xué)研究，2007，（11）.

[4] 鄭新立.以人為本 突出特色 推動中小城市新型城鎮(zhèn)化良性健康較快發(fā)展[EB/OL].http：//www.csmcity.com/zt/lvzt2013/.

[責(zé)任編輯 仲 琪]endprint