劉建華 陸華東

“跨部門安全政策協(xié)調(diào)”是指“兩個(gè)或兩個(gè)以上與安全相關(guān)的機(jī)構(gòu)從事的任何共同活動(dòng)，通過(guò)一致工作而非獨(dú)立行事來(lái)增加公共價(jià)值，更好地維護(hù)國(guó)家安全”。①［美］尤金·巴達(dá)赫著，周志忍、張弦譯:《跨部門合作:管理“巧匠”的理論與實(shí)踐》，北京大學(xué)出版社，2011年，第6頁(yè)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索，美國(guó)形成了以總統(tǒng)為核心的各種跨部門安全政策協(xié)調(diào)模式，全面考察美國(guó)跨部門安全政策協(xié)調(diào)模式對(duì)于正確理解其內(nèi)涵、運(yùn)作方式、優(yōu)點(diǎn)及存在的問(wèn)題均有重要意義，也對(duì)中國(guó)正在摸索中的國(guó)家安全體制建構(gòu)具有啟發(fā)意義。

一、制度化的委員會(huì)協(xié)調(diào)模式

制度化的委員會(huì)協(xié)調(diào)模式是指在事關(guān)國(guó)家安全的議題領(lǐng)域，由依法設(shè)立的專門委員會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)跨部門安全政策。這種委員會(huì)往往根據(jù)安全環(huán)境變化由國(guó)會(huì)立法創(chuàng)設(shè)。它有相對(duì)固定的人員、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作程序，一般定期召開(kāi)會(huì)議，委員會(huì)首長(zhǎng)直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，充當(dāng)“政策顧問(wèn)”。其中最為重要的當(dāng)屬國(guó)家安全委員會(huì)(NSC)、國(guó)土安全委員會(huì)(HSC)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(NEC)。

但是從委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作程序的復(fù)雜程度來(lái)看，制度化的委員會(huì)協(xié)調(diào)模式又可以進(jìn)一步劃分為單一委員會(huì)協(xié)調(diào)和委員會(huì)層級(jí)協(xié)調(diào)兩種模式。

單一委員會(huì)協(xié)調(diào)模式涉及到的安全部門比較少，處理的安全事務(wù)也相對(duì)集中，一般不需要設(shè)計(jì)十分復(fù)雜的運(yùn)作體系。這種協(xié)調(diào)模式涉及的部門和人員大都具有相似的專業(yè)知識(shí)和背景，比較容易在特定的安全政策領(lǐng)域形成共識(shí)并采取一致行動(dòng)。正因?yàn)槿绱耍擃愇瘑T會(huì)在遇到安全問(wèn)題時(shí)，一般只需要相關(guān)部門的主要代表聚在一起，討論并進(jìn)行決策即可。除HSC、NEC外，美國(guó)“國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室”(ODNI)、“國(guó)家反恐中心”(The National Counter－Terrorism Center)等機(jī)構(gòu)雖無(wú)“委員會(huì)”之名，但實(shí)際上承擔(dān)所負(fù)責(zé)安全領(lǐng)域的協(xié)調(diào)任務(wù)，因而也可以劃入單一委員會(huì)協(xié)調(diào)模式。HSC是在“9·11”事件后成立的，人員規(guī)模僅有NSC的1/4，其職能主要是反恐和維護(hù)美國(guó)本土安全，主要成員也基本上都是與國(guó)土安全相關(guān)的部門，如聯(lián)邦調(diào)查局、海岸警衛(wèi)隊(duì)等。NEC則是在1993年成立的，目的是綜合應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，其參與協(xié)調(diào)的主要是與經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易安全有關(guān)的部門。②Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，p．31．ODNI負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)包括CIA在內(nèi)的15個(gè)美國(guó)情報(bào)界機(jī)構(gòu)的情報(bào)活動(dòng)。“國(guó)家反恐中心”的人員來(lái)自所有相關(guān)機(jī)構(gòu)，通過(guò)將來(lái)自多個(gè)部門和機(jī)構(gòu)的專家聚集在一起，整合和分析與反恐有關(guān)的情報(bào)并集體策劃行動(dòng)。

除常設(shè)委員會(huì)協(xié)調(diào)外，美國(guó)還設(shè)立了一些臨時(shí)的類似委員會(huì)的組織，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和監(jiān)督海外重大且復(fù)雜的安全行動(dòng)。例如小布什政府時(shí)期設(shè)立的“美國(guó)自由軍團(tuán)”(U．S．A．Freedom Corps)，該組織的領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)類似NSC，包括內(nèi)閣成員?！白杂绍妶F(tuán)”主任起著“總統(tǒng)的副主管”作用，他在“白宮辦公室”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)所有參與機(jī)構(gòu)的政策輸入和對(duì)“自由軍團(tuán)”計(jì)劃實(shí)施的監(jiān)督。①President George W．Bush，Executive Order 13254，January 29，2002，“Establishing the USA Freedom Corps”，F(xiàn)ederal Register，Vol．67，F(xiàn)ebruary 1，2002，pp．4869 －4871．

與單一委員會(huì)協(xié)調(diào)模式不同，委員會(huì)層級(jí)協(xié)調(diào)模式是NSC“政策協(xié)調(diào)委員會(huì)－常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)－部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì) －國(guó)安會(huì)”(PCCs—DC—PC—NSC)正式會(huì)議協(xié)調(diào)模式，常被稱為“斯考克羅夫特”模式，最早由老布什總統(tǒng)任內(nèi)的國(guó)家安全顧問(wèn)斯考克羅夫特協(xié)助創(chuàng)立。②孫成昊:“美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的模式變遷及思考”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2014年，第1期，第31頁(yè)。該模式與單一委員會(huì)協(xié)調(diào)模式不同，具有明顯的層級(jí)性，其關(guān)注的是較為復(fù)雜的安全任務(wù)和跨部門協(xié)調(diào)過(guò)程。因此，NSC一般會(huì)將管理危機(jī)和安全事務(wù)的責(zé)任賦予一些次一級(jí)的“跨部門委員會(huì)”(Interagency Committees)。

NSC體系的政策協(xié)調(diào)可劃分為四個(gè)層次，分別是“NSC正式會(huì)議”，“部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)”(PC)，“常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)”(DC)，“政策協(xié)調(diào)委員會(huì)”(PCCs)。③Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，pp．35 －37．各層次協(xié)調(diào)無(wú)論是在級(jí)別、人員組成，還是在處理的安全事務(wù)方面，都具有明顯的層級(jí)性。

“NSC正式會(huì)議”是NSC層級(jí)協(xié)調(diào)體系的最高層次，一般由總統(tǒng)出面召集，主要成員包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)等。這類會(huì)議十分正式，主要用于協(xié)商和制定重要且宏觀的國(guó)家安全戰(zhàn)略與政策。但是此類會(huì)議常常是在總統(tǒng)認(rèn)為需要的情況下召開(kāi)的，因此這類會(huì)議的召開(kāi)頻率在不同總統(tǒng)任期內(nèi)具有很大的波動(dòng)性。“部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)”扮演總統(tǒng)高級(jí)別政策評(píng)估和協(xié)調(diào)組織的角色，是商討和處理國(guó)家重大安全事務(wù)的高級(jí)論壇，其具體成員隨著總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的變化和安全議題的不同而變化，經(jīng)常性的成員包括國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、國(guó)家安全顧問(wèn)等。國(guó)家安全顧問(wèn)是這類委員會(huì)的主席，總統(tǒng)和副總統(tǒng)不參加PC會(huì)議(除小布什時(shí)期副總統(tǒng)定期參加PC會(huì)議外)。④Alan G．Whittaker，F(xiàn)rederick C．Smith and Elizabeth McK-une，“The National Security Policy Process:The National Security Council and Interagency System”，p．23，http://www．dtic．mil/get－ trdoc/pdf?AD=ada502949．(上網(wǎng)時(shí)間:2013年5月25日)PC會(huì)議經(jīng)常召開(kāi)，遠(yuǎn)比NSC的正式會(huì)議頻繁，主要負(fù)責(zé)審查并決定重大的國(guó)家安全事項(xiàng)，“保證呈送給總統(tǒng)的是部門間盡可能達(dá)成的決策共識(shí)”。⑤Alan G．Whittaker，F(xiàn)rederick C．Smith and Elizabeth McK-une，“The National Security Policy Process:The National Security Council and Interagency System”，p．23，http://www．dtic．mil/get－ trdoc/pdf?AD=ada502949．(上網(wǎng)時(shí)間:2013年5月25日):2014年3月15日)“常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)”的成員主要由各安全部門的副部長(zhǎng)級(jí)內(nèi)閣官員組成，在“次內(nèi)閣”(Sub－Cabinet)層面上協(xié)調(diào)跨部門安全合作，負(fù)責(zé)審視和監(jiān)督跨部門協(xié)調(diào)小組的工作進(jìn)程，就國(guó)家安全政策的進(jìn)展和執(zhí)行建言獻(xiàn)策?！罢邊f(xié)調(diào)委員會(huì)”比“常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)”低一個(gè)層級(jí)，其成員通常是助理部長(zhǎng)等級(jí)的官員、NSC部分成員以及來(lái)自其他相關(guān)組織的代表。該類委員會(huì)按所涉安全議題的地域(如歐洲、東亞等)和功能(如國(guó)防、金融、情報(bào)等)設(shè)置。例如小布什政府時(shí)期設(shè)立了6個(gè)“區(qū)域性協(xié)調(diào)小組”和14個(gè)“功能性協(xié)調(diào)小組”，分別按世界的不同地區(qū)和不同的安全問(wèn)題領(lǐng)域負(fù)責(zé)跨部門安全政策協(xié)調(diào)。⑥Gabriel Marcella，Affairsof State:the Interagency and National Security，2008，p．11，http://www．strategicstudiesinstitute．a(chǎn)rmy．mil/pdffiles/PUB896．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2013 年5月15日)PCCs時(shí)常會(huì)制作一些簡(jiǎn)報(bào)和問(wèn)題文件以補(bǔ)充DC和PC的工作，以輔助DC、PC層次的協(xié)調(diào)。另外，PCCs還肩負(fù)著監(jiān)督安全政策實(shí)施狀況的責(zé)任。⑦Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，p．140．值得一提的是，總統(tǒng)有時(shí)候還會(huì)將一些安全研究任務(wù)交給一些層級(jí)更低的“臨時(shí)工作小組”(Ad hoc Working Groups)。例如尼克松總統(tǒng)的國(guó)家安全顧問(wèn)基辛格就曾將138個(gè)研究項(xiàng)目中的67個(gè)研究項(xiàng)目交給這些“臨時(shí)工作小組”。⑧John p．Leacacos，“The Nixon NSC:Kissinger’s Apparatus”，F(xiàn)oreign Policy，No．5，1971，pp．22 －24．

這種層級(jí)協(xié)調(diào)模式很大程度上是對(duì)單一委員會(huì)協(xié)調(diào)模式的細(xì)化，它集中關(guān)注的是跨部門協(xié)調(diào)的具體過(guò)程和操作程序。這種模式就像一個(gè)分工明確但又相互合作的政策系統(tǒng)。從政策形成的角度看，所有的安全事務(wù)都被納入其中并進(jìn)行分析、分類，以確定問(wèn)題的輕重緩急，接下來(lái)再將重要性不同的安全問(wèn)題分別交給PCCs、DC和PC去協(xié)調(diào)和處理;從政策輸出和執(zhí)行的角度看，重要的安全政策一般由總統(tǒng)參加的NSC正式會(huì)議制定，然后再依次下放到PC、DC、PCCs去逐步細(xì)化、協(xié)調(diào)、執(zhí)行和監(jiān)督。

委員會(huì)協(xié)調(diào)模式具有諸多優(yōu)點(diǎn)。首先，將各安全部門的負(fù)責(zé)人召集在一起，部門間可及時(shí)溝通，減少分歧與誤會(huì)，增加互信。其次，可集思廣益，掌握更全面的信息，制定更加科學(xué)、可行的政策;同時(shí)也可有效地監(jiān)督各部門的政策執(zhí)行情況，有利于相關(guān)政策或決定與總統(tǒng)的總體國(guó)家安全戰(zhàn)略保持一致。①Congressional Research Service，The National Security Council:An Organizational Assessment，2011，pp．5 － 10，http://www．crs．gov/．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2014年3月20日)正是由于這種層級(jí)協(xié)調(diào)模式的存在，美國(guó)的國(guó)家安全體制才得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，相關(guān)的國(guó)家安全戰(zhàn)略才能在實(shí)施過(guò)程中大體保持一致性與完整性。

但是，委員會(huì)協(xié)調(diào)模式在實(shí)踐中存在的問(wèn)題也不容忽視。一是正式化和制度化程度不夠高。這些委員會(huì)雖然都是依法成立，職能也有相應(yīng)規(guī)定，但是都不夠具體，人員設(shè)置和辦公制度也不是很完善。例如，NSC正式會(huì)議召開(kāi)的次數(shù)就很不穩(wěn)定。1989年NSC共召開(kāi)了38次正式會(huì)議，而1992年僅召開(kāi)了4次。②White House Historical List of NSC Meetings，National Archives and Records Administration，30 September2008，http://clinton4．nara．gov/WH/EOP/NSC/html/historical/Meetings．htal．(上網(wǎng)時(shí)間:2013年8月15日)國(guó)家安全顧問(wèn)的職能和權(quán)限也具有模糊性，常常與國(guó)務(wù)卿和國(guó)防部長(zhǎng)產(chǎn)生權(quán)限沖突。二是“議而不決”與“妥協(xié)折衷”問(wèn)題突出。委員會(huì)協(xié)調(diào)一般主要采用召開(kāi)會(huì)議的方式，但在委員會(huì)內(nèi)部每個(gè)成員的地位相同，很難較快形成有權(quán)威的協(xié)調(diào)中樞以領(lǐng)導(dǎo)該層面的跨部門安全政策協(xié)調(diào)。眾多的部門往往在會(huì)議上爭(zhēng)論不休，造成大量的時(shí)間浪費(fèi)和“議而不決”。此外，由于多元政治思想的影響，委員會(huì)協(xié)調(diào)的最終結(jié)果往往是各個(gè)部門妥協(xié)的結(jié)果，這樣的結(jié)果有時(shí)就像沒(méi)有協(xié)調(diào)一樣。這也正是很多美國(guó)總統(tǒng)不愿意召開(kāi)正式的NSC會(huì)議的主要原因。例如，在決定是否對(duì)伊拉克動(dòng)武問(wèn)題上，NSC就召開(kāi)了多次會(huì)議，但是由于國(guó)防部和國(guó)務(wù)院的意見(jiàn)相左，會(huì)議常常是無(wú)效率的。③Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，p．141．三是過(guò)于依賴總統(tǒng)。各委員會(huì)成員基本上均由總統(tǒng)指定，總統(tǒng)的風(fēng)格和偏好對(duì)委員會(huì)的工作影響巨大。例如NSC在不同總統(tǒng)任期內(nèi)，其規(guī)模和權(quán)限就有很大的波動(dòng)。④Congressional Research Service，The National Security Council:An Organizational Assessment，2011，p．6，http://www．crs．gov/．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2014年3月20日)

二、“牽頭機(jī)構(gòu)”與“政策總管”協(xié)調(diào)模式

為了彌補(bǔ)以上委員會(huì)協(xié)調(diào)模式的不足，同時(shí)也是為了減輕委員會(huì)特別是NSC政策協(xié)調(diào)的負(fù)擔(dān)，美國(guó)總統(tǒng)常常授權(quán)或者指定某一特定機(jī)構(gòu)或者個(gè)人負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)特定的跨部門安全任務(wù)。根據(jù)主要負(fù)責(zé)主體的區(qū)別，該類協(xié)調(diào)模式又可以具體劃分為“牽頭機(jī)構(gòu)”協(xié)調(diào)模式和“政策總管”協(xié)調(diào)模式。

“牽頭機(jī)構(gòu)”(leading agency)協(xié)調(diào)指的是如果一個(gè)議題主要涉及一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)，總統(tǒng)會(huì)授權(quán)該部門單獨(dú)或主導(dǎo)協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同行動(dòng)。例如，在“自由伊拉克行動(dòng)”期間，國(guó)防部起著臨時(shí)充當(dāng)“牽頭機(jī)構(gòu)”的作用;國(guó)務(wù)院“重建與穩(wěn)定協(xié)調(diào)辦公室”承擔(dān)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)復(fù)雜緊急事態(tài)的責(zé)任，并扮演一種永久性的“牽頭機(jī)構(gòu)”角色。⑤“NSPD－44:Management of Interagency Efforts Concerning Reconstruction and Stabilization，” December 7，2005，http://www．irisc．net/site/Library/nspd－44．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2013年4月28日)此外，美國(guó)“聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署”在應(yīng)對(duì)“卡特琳娜”颶風(fēng)災(zāi)害時(shí)，也扮演了這種“牽頭機(jī)構(gòu)”的角色。

必須強(qiáng)調(diào)的是，此種模式絕非“牽頭部門”的單獨(dú)行動(dòng)，而是屬于跨部門安全政策協(xié)調(diào)，只不過(guò)參與部門的作用在特定問(wèn)題領(lǐng)域并不對(duì)等。牽頭機(jī)構(gòu)之所以能夠成為主導(dǎo)，是因?yàn)樗谶@一問(wèn)題領(lǐng)域掌握較多的資源、信息與經(jīng)驗(yàn)，能力比其他部門更強(qiáng)，但是特定安全任務(wù)的完成仍然需要與其他部門協(xié)調(diào)合作。此外，這種“牽頭機(jī)構(gòu)”并非固定不變，只要問(wèn)題領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的“牽頭機(jī)構(gòu)”也會(huì)隨之易主。這種協(xié)調(diào)模式充分發(fā)揮“牽頭機(jī)構(gòu)”的專業(yè)優(yōu)勢(shì)與經(jīng)驗(yàn)積累，厘清了合作中的權(quán)責(zé)關(guān)系與主次地位，有利于問(wèn)題的快速和有效解決，是專業(yè)化分工與合作相結(jié)合的充分展現(xiàn)。但是，這種模式在具體操作中也暴露出一些棘手問(wèn)題。一是“牽頭機(jī)構(gòu)”常常由強(qiáng)勢(shì)部門擔(dān)任，忽視了民主化與專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)。如國(guó)防部擁有強(qiáng)勢(shì)資源和人脈，經(jīng)常成為各種跨部門安全任務(wù)的主角，從而壓制了其他部門專業(yè)職能和經(jīng)驗(yàn)的施展。如在伊拉克和阿富汗，國(guó)防部在諸如經(jīng)濟(jì)重建、外國(guó)警察訓(xùn)練、人道主義救助方面的多種外事活動(dòng)中承擔(dān)了過(guò)多的角色，其所扮演的角色和占用的資源都“侵犯”了國(guó)務(wù)院、國(guó)際開(kāi)發(fā)署等民事機(jī)構(gòu)的權(quán)限。①Catherine Dale，Nina M．Serafino，Pat Towell，“Organizing the U．S．Government for National Security:Overview of the Interagency Reform Debates”，CRSReport for Congress，April 18，2008，p．7．二是存在官僚主義和部門保護(hù)主義障礙。合作中，其他部門對(duì)“牽頭部門”往往很難有效配合，因?yàn)檫@些部門覺(jué)得聽(tīng)從“牽頭部門”的指令有損自己部門的利益和尊嚴(yán)。此外，部門官僚主義的拖沓、刻板和墨守成規(guī)往往不利于跨部門合作與創(chuàng)新。三是這種模式易使一項(xiàng)安全任務(wù)過(guò)度依賴一個(gè)部門，忽視安全任務(wù)的變化和問(wèn)題解決方式的不同，缺少靈活性，最終可能導(dǎo)致政策的失敗。從以往的安全政策實(shí)踐來(lái)看，過(guò)度依賴一個(gè)部門的安全任務(wù)往往是無(wú)法完成的?？肆诸D政府時(shí)期的索馬里軍事介入和布什政府時(shí)期的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)都是在前期過(guò)度依賴國(guó)防部，初期成效明顯，但是隨著時(shí)間延長(zhǎng)，暴露的問(wèn)題越來(lái)越多，給美國(guó)帶來(lái)了重大損失。②Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，pp．122 －123．

“政策總管”(Czar)協(xié)調(diào)模式指的是總統(tǒng)可能賦予某個(gè)人以特殊的權(quán)力來(lái)協(xié)調(diào)不同部門之間的行動(dòng)。由于這些“政策總管”具有很大的權(quán)力，人們常以“Czar”(“沙皇”)稱之。③Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，p．38．理論上講，應(yīng)當(dāng)由 NSC負(fù)責(zé)跨部門安全政策協(xié)調(diào)，但是NSC的任務(wù)和工作往往過(guò)于繁重，使得其在特定任務(wù)或特定問(wèn)題上無(wú)法投入全部精力和時(shí)間。為此，總統(tǒng)就需要任命一位有威望、有資歷的個(gè)人代表來(lái)協(xié)調(diào)不同的安全部門，集中應(yīng)對(duì)特定的或突發(fā)的安全問(wèn)題。前國(guó)防部長(zhǎng)蓋茨就曾形象地說(shuō)道，“這個(gè)人的工作本應(yīng)由國(guó)家安全顧問(wèn)來(lái)做，但只是由于他沒(méi)有時(shí)間罷了。”④David Sanger，“4 Years On，the Gap between Iraq Policy and Practice IsWide，”The New York Times，12 April 2007．例如，里根總統(tǒng)在“毒品戰(zhàn)爭(zhēng)”時(shí)也曾任命一名“政策總管”來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門共同反對(duì)和打擊毒品犯罪。小布什就曾任命根·魯特(Lt．Gen．Lute)負(fù)責(zé)全權(quán)處理伊拉克戰(zhàn)后的各項(xiàng)事宜，⑤Peter Baker and Robin Wright，“Bush Taps Skeptic of Buildup as‘War Czar’，”TheWashington Post，16 May 2007．還任命總統(tǒng)國(guó)家安全顧問(wèn)和副顧問(wèn)分別負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)伊拉克和阿富汗這兩個(gè)重大復(fù)雜行動(dòng)中行政部門的工作。⑥Catherine Dale，Nina M．Serafino，Pat Towell，“Organizing the U．S．Government for National Security:Overview of the Interagency Reform Debates”，CRSReport for Congress，April 18，2008．

“政策總管”模式在很大程度上是對(duì)NSC和國(guó)家安全顧問(wèn)工作的分擔(dān)與補(bǔ)充，可以快速推動(dòng)特定安全問(wèn)題的研究與解決。但是，“政策總管”的政策協(xié)調(diào)能力及其權(quán)力范圍在很大程度上都取決于總統(tǒng)對(duì)他的授權(quán)。一些“政策總管”的設(shè)立主要是為了表明政府對(duì)某一問(wèn)題的關(guān)注，總統(tǒng)并沒(méi)有及時(shí)地授予“政策總管”足夠的權(quán)力和配備必要的資源去解決這些問(wèn)題，使得“政策總管”的協(xié)調(diào)效率低下。此外，部門和機(jī)構(gòu)間早已存在的授權(quán)體制也經(jīng)常會(huì)給“政策總管”的協(xié)調(diào)帶來(lái)相當(dāng)大的阻力。更為重要的是，當(dāng)“政策總管”顯示出無(wú)法協(xié)調(diào)跨機(jī)構(gòu)政策和戰(zhàn)略的能力時(shí)，總統(tǒng)也會(huì)減少對(duì)其授權(quán)和支持。⑦Project on National Security Reform ，Turning Ideas into Action，PNSR，2009，p．54．為了解決這些問(wèn)題，奧巴馬政府在“政策總管”協(xié)調(diào)的具體過(guò)程上進(jìn)行了有益創(chuàng)新。這些“政策總管”在組建自己的協(xié)調(diào)團(tuán)隊(duì)時(shí)，往往將各個(gè)部門的副手納入其中，使得各個(gè)部門覺(jué)得自身利益得到了重視，進(jìn)而比較樂(lè)意協(xié)助“政策總管”的工作。

“政策總管”模式增加了協(xié)調(diào)的靈活性，分擔(dān)了總統(tǒng)和NSC的負(fù)擔(dān)，但也存在難以避免和解決的根本性問(wèn)題和短板。一是“政策總管”很難找。此類個(gè)人除了需擁有總統(tǒng)的信任之外，還需在政府、國(guó)會(huì)和軍界等擁有相當(dāng)?shù)馁Y歷和影響力。然而具備這些條件的人物在美國(guó)政界是很難尋找的，這也是總統(tǒng)任命的很多個(gè)人協(xié)調(diào)失敗的重要原因。二是“政策總管”的存在有可能不利于決策的民主化。合格的“政策總管”往往具有相當(dāng)充分的總統(tǒng)授權(quán)，同時(shí)也具有雄厚的背景和人格魅力，這往往使得被其協(xié)調(diào)的部門和個(gè)人不敢提出與“政策總管”不同的意見(jiàn)與建議，或者即使有不同意見(jiàn)提出，“政策總管”也容易將其忽視。

三、非正式的“小圈子”協(xié)調(diào)模式

現(xiàn)代科技的發(fā)展特別是信息技術(shù)的發(fā)展，極大地便利了總統(tǒng)采用非正式跨部門協(xié)調(diào)模式處理相關(guān)安全問(wèn)題。①Smith Hedrick，The Power Game:How Washington Works，Random House，1988，pp．600 －601．總統(tǒng)通過(guò)白宮地下的“情況室”(Situation Room)可以及時(shí)掌握國(guó)內(nèi)外各類安全信息與情報(bào)，而不必去召開(kāi)正式安全會(huì)議從各部門首腦那里獲得信息，這就使總統(tǒng)可以在了解情況后采用一些非正式的模式快速處理相關(guān)的跨部門安全問(wèn)題。自肯尼迪總統(tǒng)以來(lái)，以各類“早餐會(huì)”、“午餐會(huì)”和“晚餐會(huì)”為形式的“小圈子”協(xié)調(diào)模式被越來(lái)越多地采用。許多美國(guó)總統(tǒng)并不喜歡頻繁召開(kāi)正式的NSC會(huì)議，所以經(jīng)常找一些親信到白宮和自己一起用餐，探討重大的國(guó)家安全問(wèn)題。這種“小圈子”的人數(shù)很不固定，完全以總統(tǒng)的偏好和想法確定人員，少則兩三人，多則十幾人，但通常以五到六人為主。

“小圈子”的成員大多都是國(guó)會(huì)、政府和軍界的權(quán)威人士，當(dāng)發(fā)生危機(jī)或者形成政策僵局時(shí)，總統(tǒng)經(jīng)常會(huì)舉辦各類餐會(huì)。這種場(chǎng)合往往有利于總統(tǒng)加深與重要助手之間的私人關(guān)系，也有利于總統(tǒng)調(diào)解助手之間的矛盾，化解分歧，有力地推動(dòng)跨部門合作。例如，約翰遜總統(tǒng)利用“周二午餐會(huì)”進(jìn)行越戰(zhàn)問(wèn)題的協(xié)調(diào)，卡特總統(tǒng)利用“星期五早餐會(huì)”進(jìn)行安全政策協(xié)調(diào)，②Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，p．144．里根總統(tǒng)時(shí)期的“國(guó)家安全計(jì)劃小組”類似于約翰遜總統(tǒng)時(shí)期的“周二午餐會(huì)”。③Karl F．Inderfurth and Loch K．Johnson，F(xiàn)ateful Decisions:Inside the National Security Council，Oxford University Press，2004，pp．75－76．即使最不偏好非正式程序的艾森豪威爾也被有的學(xué)者認(rèn)為最終還是在橢圓形辦公室依靠少數(shù)人決策和協(xié)調(diào)。④Congressional Research Service，The National Security Council:An Organizational Assessment，2011，pp．9 － 10，http://www．crs．gov/．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2014年3月20日)．對(duì)非正式程序的需求一方面反映了總統(tǒng)對(duì)決策權(quán)控制的偏好，另一方面也是出于加速協(xié)調(diào)進(jìn)程、嚴(yán)防泄密以應(yīng)對(duì)危機(jī)或緊急情況的需要。值得一提的是，這種“小圈子”模式并不專屬于總統(tǒng)一個(gè)人，總統(tǒng)的主要安全助手有時(shí)也采用這種非正式的機(jī)制。比如在卡特和克林頓政府時(shí)期，國(guó)家安全顧問(wèn)、國(guó)務(wù)卿以及國(guó)防部長(zhǎng)就經(jīng)常舉辦各類午餐會(huì)討論并解決相關(guān)的跨部門安全問(wèn)題。⑤Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，p．145．

顯而易見(jiàn)，這種“小圈子”協(xié)調(diào)模式的形式和過(guò)程比較簡(jiǎn)單、靈活，適合危機(jī)管理和化解僵局，是正式的委員會(huì)協(xié)調(diào)模式的補(bǔ)充。但它也存在諸多問(wèn)題。首先，這個(gè)由總統(tǒng)親信組成的“小圈子”極易走向僵化、專斷，形成一個(gè)封閉的小團(tuán)體，總統(tǒng)不喜歡的意見(jiàn)和人很容易被排斥在圈子之外;其次，這類“小圈子”往往會(huì)使NSC的作用大打折扣;最后，此類“小圈子”協(xié)調(diào)不正式，制度化程度低，在復(fù)雜安全問(wèn)題上難以形成深思熟慮的決策，容易導(dǎo)致安全政策的失敗。

除上述聯(lián)邦政府中央層級(jí)協(xié)調(diào)模式外，在海外，美國(guó)設(shè)有地區(qū)(regional)層次和單一國(guó)家層次跨部門安全政策協(xié)調(diào)組織，前者由國(guó)務(wù)院地區(qū)事務(wù)局長(zhǎng)官與隸屬于國(guó)防部的地區(qū)指揮官及其他部門地區(qū)事務(wù)長(zhǎng)官參加的“聯(lián)合跨部門協(xié)調(diào)小組”組成，后者則由大使領(lǐng)銜協(xié)調(diào)駐在國(guó)涉及美國(guó)安全利益的機(jī)構(gòu)——“駐受援國(guó)小組”(country team)組成。在國(guó)內(nèi)地方層次，美國(guó)設(shè)有負(fù)責(zé)處理地區(qū)、州、地方(市、縣)反恐、救災(zāi)等跨部門安全事務(wù)協(xié)調(diào)組織，如在超過(guò)100個(gè)城市建立了“聯(lián)合反恐工作組”(Joint Terrorism Task Force)。這些海外協(xié)調(diào)模式、國(guó)內(nèi)地方協(xié)調(diào)模式與聯(lián)邦中央層級(jí)的跨部門協(xié)調(diào)模式形成互補(bǔ)，共同構(gòu)成美國(guó)完整、嚴(yán)密的跨部門安全政策協(xié)調(diào)體系。

四、幾點(diǎn)思考

通過(guò)上述跨部門安全政策協(xié)調(diào)模式的論述，不難發(fā)現(xiàn)美國(guó)的跨部門安全政策協(xié)調(diào)模式設(shè)計(jì)得比較靈活，也從側(cè)面反映出跨部門協(xié)調(diào)的難度。具體來(lái)說(shuō)，美國(guó)的跨部門安全政策協(xié)調(diào)模式具有以下幾方面特點(diǎn)。第一，總統(tǒng)是跨部門安全政策協(xié)調(diào)的動(dòng)力源泉、領(lǐng)導(dǎo)核心與協(xié)調(diào)中樞。在美國(guó)，任何一項(xiàng)成功的安全政策的形成、實(shí)施與結(jié)果都與總統(tǒng)直接且持續(xù)的干預(yù)息息相關(guān)。由于官僚惰性的影響，跨部門安全政策協(xié)調(diào)在開(kāi)始階段困難重重，這就需要美國(guó)總統(tǒng)出面干預(yù)，及時(shí)建立和完善各類形式的跨部門安全政策協(xié)調(diào)模式，以確保安全政策協(xié)調(diào)過(guò)程的維系。沒(méi)有總統(tǒng)的親自參與，“牽頭機(jī)構(gòu)”和“政策總管”缺乏指揮整合的權(quán)威，①Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，p．159．跨部門安全政策協(xié)調(diào)的弱點(diǎn)和困難就很難克服，整體的國(guó)家安全戰(zhàn)略也無(wú)法有效實(shí)施。②Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，p．125．例如，在處理東帝汶危機(jī)時(shí)，只有當(dāng)克林頓親自出面干預(yù)和協(xié)調(diào)美澳關(guān)系并敦促相關(guān)的跨部門安全協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)后，才實(shí)現(xiàn)了有效的管控。③Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，p．124．但是總統(tǒng)的干預(yù)并不能確保有良好的收效，過(guò)度依賴總統(tǒng)常常會(huì)使跨部門安全任務(wù)在總統(tǒng)的注意力轉(zhuǎn)移時(shí)出現(xiàn)問(wèn)題。一是總統(tǒng)每天要處理的安全任務(wù)很多，不可能在每一個(gè)安全任務(wù)上花費(fèi)太多的時(shí)間與精力。二是即使是一個(gè)跨部門安全政策協(xié)調(diào)也包括研究、制定政策、實(shí)施與監(jiān)督等多個(gè)階段，總統(tǒng)根本不可能時(shí)時(shí)干預(yù)和指導(dǎo)整個(gè)跨部門協(xié)調(diào)過(guò)程。④Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，pp．125 －128．這就使得很多跨部門安全任務(wù)在得到總統(tǒng)的充分關(guān)注時(shí)已經(jīng)演變成難以收拾的局面。例如1979年的伊朗革命，剛開(kāi)始時(shí)并沒(méi)有得到卡特總統(tǒng)的關(guān)注，因此相關(guān)的跨部門安全政策協(xié)調(diào)也沒(méi)有及時(shí)展開(kāi)，最終使得伊朗政權(quán)發(fā)生了美國(guó)極不愿看到的更迭。⑤Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，p．128．更重要的是，過(guò)度依賴于總統(tǒng)既會(huì)加重總統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，又會(huì)限制跨部門組織和體系的能力發(fā)展，這種跨部門安全政策協(xié)調(diào)也恰恰反映了美國(guó)跨部門安全政策協(xié)調(diào)機(jī)制的脆弱本質(zhì)。⑥Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，p．127．

第二，國(guó)家安全顧問(wèn)和相關(guān)安全部門首腦在跨部門安全政策協(xié)調(diào)中均存在角色沖突。由于總統(tǒng)的時(shí)間和精力有限，很多跨部門安全政策協(xié)調(diào)的具體工作都是由國(guó)家安全顧問(wèn)和其他安全部門首腦負(fù)責(zé)實(shí)施，因此國(guó)家安全顧問(wèn)和其他安全部門首腦在整個(gè)跨部門協(xié)調(diào)體系中就顯得十分重要，這在委員會(huì)協(xié)調(diào)和牽頭機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)模式中表現(xiàn)得最為明顯。但是來(lái)自強(qiáng)力部門的內(nèi)閣部長(zhǎng)們基本上被置于相互沖突的角色位置，他們各有自己的機(jī)構(gòu)利益需求，這與需要犧牲部門利益來(lái)實(shí)現(xiàn)跨部門使命相沖突?！安块T成員必須在它們作為總統(tǒng)顧問(wèn)的角色與其建立、管理和保護(hù)強(qiáng)有力部門能力的法定義務(wù)之間求得平衡?！倍?，一旦在任，內(nèi)閣部長(zhǎng)就被強(qiáng)有力的離心力拉開(kāi)其與總統(tǒng)的距離。他們的職責(zé)是執(zhí)行法律和回應(yīng)國(guó)會(huì)的質(zhì)詢，這樣的職責(zé)又被內(nèi)閣成員的官僚生涯追求和滿足他們所服務(wù)的利益集團(tuán)加強(qiáng)。⑦Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，p．147．內(nèi)閣官員調(diào)和其角色沖突的一種方式是使總統(tǒng)相信在任何情況下對(duì)他們部門有利的就是對(duì)國(guó)家有利。這就解釋了為何在內(nèi)部決策和協(xié)調(diào)時(shí)眾多內(nèi)閣官員繞開(kāi)NSC正式程序而直接面見(jiàn)總統(tǒng)。此外，總統(tǒng)國(guó)家安全顧問(wèn)及其助手也需要平衡其沖突角色，亦即國(guó)家安全顧問(wèn)在NSC決策過(guò)程中作為“誠(chéng)實(shí)的掮客”，既要公正地向總統(tǒng)反映各部觀點(diǎn)和建議，又作為總統(tǒng)最親近的外交政策助手和“整合”視角的首要助手，需要向總統(tǒng)提出更可行的政策建議。平衡國(guó)家安全顧問(wèn)的角色沖突是困難的，只有當(dāng)國(guó)家安全顧問(wèn)贏得了強(qiáng)力部門官員的信任時(shí)才能做到。⑧Ivo H．Daalder and I．M．Destler，“How National Security Advisers See Their Role”，in The Domestic Sourcesof American Foreign Policy，James M．McCormick，5th edition，Rowman＆ Littlefield Publishers，pp．185 －197．

第三，協(xié)調(diào)形式靈活多樣。美國(guó)的跨部門安全政策協(xié)調(diào)模式比較靈活，既有正式的合作機(jī)制與程序，如NSC機(jī)制，也有非正式的協(xié)調(diào)模式，如“小圈子”協(xié)調(diào);既有常設(shè)的，也有臨時(shí)的;既有委員會(huì)的組織協(xié)調(diào)，也有授權(quán)個(gè)人的協(xié)調(diào)。值得一提的是，各種非正式模式常常是為了應(yīng)對(duì)安全危機(jī)而產(chǎn)生的，這是因?yàn)榘踩C(jī)的時(shí)間壓力很大，情況瞬息萬(wàn)變，運(yùn)用正式的協(xié)調(diào)模式往往耗時(shí)長(zhǎng)，難以在短時(shí)間形成決斷，所以總統(tǒng)經(jīng)常采用非正式的、臨時(shí)的安全政策協(xié)調(diào)模式加以應(yīng)對(duì)。①Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，p．120．更為重要的是，各種非正式協(xié)調(diào)模式常常發(fā)展為正式的跨部門安全政策協(xié)調(diào)機(jī)制，例如NSC制度，這就使得美國(guó)的整個(gè)跨部門安全政策協(xié)調(diào)機(jī)制能夠不斷完善與更新，創(chuàng)新意識(shí)也得到了較大激發(fā)。

但是這種形式上的靈活性也會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題，那就是總統(tǒng)為了方便常常會(huì)繞開(kāi)正式的跨部門安全政策協(xié)調(diào)模式，邀請(qǐng)極少數(shù)的政府官員參與決策和協(xié)調(diào)，這很容易使國(guó)家利益集團(tuán)化、私人化，更不利于整體的國(guó)家安全戰(zhàn)略的實(shí)施。②Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，p．118．缺少NSC正式協(xié)調(diào)也導(dǎo)致了一些政策的失敗，如“豬灣事件”、“伊朗門丑聞”等。此外，非正式模式常常缺乏透明度，使安全體系的其他成員感到困惑，不知道如何行動(dòng)方能為特定的安全任務(wù)做出貢獻(xiàn)。這種無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則的機(jī)制往往缺乏令體系內(nèi)成員普遍信服的獎(jiǎng)懲制度，無(wú)法有效地調(diào)動(dòng)各部門協(xié)調(diào)行動(dòng)的積極性。更為嚴(yán)重的是，長(zhǎng)期采用非正式機(jī)制會(huì)使得總統(tǒng)在跨部門安全政策協(xié)調(diào)時(shí)形成一種慣性與偏好，不利于跨部門安全政策協(xié)調(diào)的正式化與規(guī)范化。③Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，p．146．

此外，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與合作的同時(shí)也注重分工與專業(yè)化，但是“強(qiáng)勢(shì)部門文化”對(duì)跨部門安全政策協(xié)調(diào)的阻礙作用仍不容忽視。美國(guó)的跨部門安全政策協(xié)調(diào)在強(qiáng)調(diào)合作的同時(shí)也注重安全任務(wù)的分工，即協(xié)調(diào)更多存在于戰(zhàn)略層面和計(jì)劃層面，具體的分析與實(shí)施工作仍然由“協(xié)調(diào)中樞”根據(jù)各部門的能力進(jìn)行專業(yè)化分工。跨部門安全政策協(xié)調(diào)只是為了確保各個(gè)部門“朝同一個(gè)方向前進(jìn)”和“保證國(guó)家安全戰(zhàn)略的一致性”。④Madeleine Albright，Madam Secretary，New York:Miramax Books，2003，p．88．這是因?yàn)楦鱾€(gè)部門在安全任務(wù)的不同領(lǐng)域和不同階段分別掌握著無(wú)法替代的專業(yè)知識(shí)與能力，專業(yè)化分工可以有效地提高工作效率。但是，“強(qiáng)勢(shì)部門文化”在現(xiàn)今的美國(guó)國(guó)家安全體系中仍占有相當(dāng)重要的地位，影響也較為深遠(yuǎn)，以至于合作與信任的文化在整個(gè)體系中影響有限且發(fā)展緩慢⑤Project on National Security Reform，F(xiàn)orging a New Shield，PNSR，2008，p．149．。這種文化使得相關(guān)部門，特別是強(qiáng)力部門在跨部門安全任務(wù)中更加關(guān)注部門利益，主張運(yùn)用自己部門偏好的方式解決問(wèn)題。在這方面，美國(guó)的國(guó)務(wù)院和國(guó)防部表現(xiàn)得最為明顯。

美國(guó)各種跨部門安全政策協(xié)調(diào)模式都是在二戰(zhàn)以后由不同總統(tǒng)建立的，與每一屆總統(tǒng)所處的安全環(huán)境和面臨的跨部門安全任務(wù)息息相關(guān)。因此，美國(guó)跨部門安全政策協(xié)調(diào)模式總是處在動(dòng)態(tài)的變化之中，經(jīng)歷了由簡(jiǎn)單到復(fù)雜、由單一到多樣的發(fā)展過(guò)程，跨部門安全政策協(xié)調(diào)的有效性和靈活性均在不斷提升。比如，雖然杜魯門總統(tǒng)首創(chuàng)NSC協(xié)調(diào)模式，但當(dāng)時(shí)的運(yùn)行機(jī)制很不成熟，最多只能算作單一委員會(huì)協(xié)調(diào)，處理復(fù)雜安全任務(wù)的能力也十分有限。但是后來(lái)的每屆總統(tǒng)基本上都對(duì)NSC進(jìn)行了調(diào)整，特別是在老布什執(zhí)政時(shí)期，在國(guó)家安全助理斯考克羅夫特的協(xié)助下，設(shè)立了PCCs－DC－PC－NSC層級(jí)協(xié)調(diào)模式，使之變得正規(guī)、高效，并成為以后每屆總統(tǒng)固定的安全政策協(xié)調(diào)模式。⑥Gabriel Marcella，Affairsof State:the Interagency and National Security，2008，pp．11 －13，http://www．strategicstudiesinstitute．a(chǎn)rmy．mil/pdffiles/PUB896．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2013 年5 月15 日)

中國(guó)作為一個(gè)日益崛起的新興大國(guó)，參與的國(guó)際事務(wù)越來(lái)越廣泛，面臨越來(lái)越多且變幻莫測(cè)的國(guó)內(nèi)與國(guó)際安全問(wèn)題。無(wú)論是日益嚴(yán)重的國(guó)內(nèi)恐怖主義威脅，還是風(fēng)險(xiǎn)日增的海洋與網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題，都迫使中國(guó)政府加快轉(zhuǎn)變安全應(yīng)對(duì)方式，改革現(xiàn)有的國(guó)家安全體制，加強(qiáng)跨部門安全政策協(xié)調(diào)能力。中共十八屆三中全會(huì)以后，中國(guó)先后宣布設(shè)立“國(guó)家安全委員會(huì)”和“網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組”，提出了“總體安全觀”，這些均表明中國(guó)政府和領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了跨部門安全政策協(xié)調(diào)的重要性，并在努力探索自己的跨部門安全政策協(xié)調(diào)體系。由于國(guó)情和體制的差異，中國(guó)的跨部門安全政策協(xié)調(diào)模式不可能照搬美國(guó)模式。不過(guò)，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在設(shè)計(jì)跨部門安全政策協(xié)調(diào)機(jī)制時(shí)，美國(guó)靈活多樣的跨部門安全政策協(xié)調(diào)模式的組織框架、運(yùn)作方式以及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可供參考和借鑒?！?/p>