胡德坤 黃祥云

眾所周知，中日之間存在釣魚島①全稱“釣魚島及其附屬島嶼(Diaoyu Islands、Diaoyu Islets)”，含釣魚島、黃尾嶼、赤尾嶼、南小島、北小島等五個島嶼和三個巖礁，港臺地區(qū)稱“釣魚臺列嶼、群島(Tiaoyutai Islands、Tiaoyutai Islets)”、日本稱“尖閣列島、諸島、群島(Senkakus、Senkaku Islands、Senkaku Islets)”等，本文除原文引用部分外，統(tǒng)一簡稱為“釣魚島”。爭端問題，爭端的焦點在主權(quán)歸屬。國內(nèi)外學(xué)界有學(xué)者將該問題定位為中日兩國間問題。但日本政府所提出的釣魚島主權(quán)依據(jù)②《舊金山和平條約》(以下簡稱《舊金山和約》或《和約》)第三條及《日本國與美利堅合眾國關(guān)于琉球諸島及大東諸島的協(xié)定》(以下簡稱《沖繩返還協(xié)定》或《協(xié)定》)將釣魚島包含在內(nèi)，是日本主張釣魚島主權(quán)的依據(jù)之一。參見日本外務(wù)省《外務(wù)省:尖閣諸島の領(lǐng)有権についての基本見解》、《外務(wù)省:尖閣諸島に関するQ＆A》，http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/senkaku/;《外務(wù)省ホームページ》，http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/senkaku/qa_1010.html.(上網(wǎng)時間:2011年12月22日)卻存在美國與日本之間私相授受釣魚島的事實，這就將美國與中日釣魚島主權(quán)之爭緊密聯(lián)系在一起。美國在向日本移交釣魚島的同時，曾發(fā)表關(guān)于該問題的中立政策聲明。從那時起至今，美國歷屆政府基本沿襲該政策，并在釣魚島問題激化時，常常予以重申。即是說，即便美日有著緊密的同盟關(guān)系，但美國在釣魚島主權(quán)上卻持中立立場，從未認(rèn)為釣魚島主權(quán)屬于日本。美國一再重申的中立政策，可理解為在主權(quán)問題上不持立場，安全問題上卻旗幟鮮明地站在日本一邊。學(xué)界對美國與中日釣魚島爭端的關(guān)系已發(fā)表了不少論著，本文將通過回顧美國與釣魚島歷史關(guān)系的演變，運用中、美、日三國的檔案資料，對美國中立政策的由來進(jìn)行系統(tǒng)探討。

一、美國與釣魚島歷史關(guān)系的演變

二戰(zhàn)末期，反法西斯盟國在關(guān)于對戰(zhàn)后世界安排的過程中，逐漸形成了處理戰(zhàn)后日本領(lǐng)土問題的若干基本文件，構(gòu)成了處理戰(zhàn)后日本領(lǐng)土問題的基本政策和國際法依據(jù)。

1943年11月22-26日，在中美英三國首腦舉行的開羅會議上，蔣介石與美國總統(tǒng)羅斯福就對日本領(lǐng)土處置問題達(dá)成一致意見:“(一)日本獲取于中國之土地，應(yīng)歸還于中國;(二)太平洋上日本所強占之島嶼，應(yīng)永久予以剝奪;(三)日本潰敗以后，應(yīng)使朝鮮獲得自由與獨立?！雹倥_灣“國史館”，《開羅會議(二)》，檔案號:002000001245A。其中，“日本獲取于中國之土地，應(yīng)歸還于中國”是指日本用戰(zhàn)爭或其他非法手段從中國竊取的一切土地，應(yīng)包括中國臺灣附屬島嶼釣魚島在內(nèi)。同年12月1日發(fā)表的中美英三國《開羅宣言》指出:“日本所竊取于中國之領(lǐng)土，例如滿洲、臺灣、澎湖群島等，歸還中華民國。日本亦將被逐出于其以暴力或貪欲所攫取之所有土地。”②《國際條約集》(1934-1944)，世界知識出版社，1961年，第407頁。其中，“日本亦將被逐出于其以暴力或貪欲所攫取之所有土地”，即是中美認(rèn)定的“日本獲取于中國之土地，應(yīng)歸還于中國”的表達(dá)，應(yīng)是指日本明治維新以后，“其以暴力或貪欲所攫取之所有土地”都必須放棄，自然也包括日本于1895年竊占的中國臺灣附屬島嶼釣魚島。1945年7月26日，中美英三國在《促令日本投降之波茨坦公告》中敦促日本無條件投降，重申“開羅會議之條件必將實施，而日本之主權(quán)必將限于本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內(nèi)?！雹邸秶H條約集》(1945-1947)，世界知識出版社，1961年，第77-78頁。1946年1月29日，聯(lián)合國最高司令部訓(xùn)令第667號具體規(guī)定了日本版圖的范圍，即“日本國土是以四個主島及其鄰接之約1000個小島、對馬島及北緯三十度以北之琉球(南西)諸島(不含口島)構(gòu)成?！雹芘_灣“中央研究院近代史所檔案館”，《外交部檔案》，檔案號:419/0004。按照聯(lián)合國最高司令部規(guī)定，中國的釣魚島不在日本版圖范圍中。1947年6月19日，盟國遠(yuǎn)東委員會根據(jù)《開羅宣言》和《波茨坦公告》，在《遠(yuǎn)東委員會對投降后日本之基本政策的決議》中重申了日本領(lǐng)土主權(quán)“限于本州、北海道、九州、四國及可能決定之附近島嶼”。⑤田桓主編:《戰(zhàn)后中日關(guān)系文獻(xiàn)集(1945-1970)》，中國社會科學(xué)出版社，1996年，第43頁。

上述盟國戰(zhàn)時戰(zhàn)后對日本領(lǐng)土處置的一系列規(guī)定，是由中美英蘇四大國及相關(guān)盟國共同決定的，它是建立在反法西斯戰(zhàn)爭基礎(chǔ)上的國際法，集中體現(xiàn)了世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利的成果，是戰(zhàn)后確定日本領(lǐng)土范圍的國際法根據(jù)。以上對日本領(lǐng)土的處置明確宣布:處于北緯三十度以南的原日本占領(lǐng)地域，無論是中國的釣魚島，還是琉球群島、小笠原群島，都不是盟國確定的日本領(lǐng)土。在對日領(lǐng)土政策制訂與實施中起主導(dǎo)作用的美國對此十分清楚。但冷戰(zhàn)爆發(fā)后，美國利用單獨占領(lǐng)日本的有利地位，大力扶植日本，將日本變成遠(yuǎn)東冷戰(zhàn)的橋頭堡，因而不顧中蘇等盟國反對，改變了盟國戰(zhàn)時戰(zhàn)后對日本領(lǐng)土處置的許多規(guī)定。日本在戰(zhàn)敗投降時也多次承諾接受盟國《波茨坦公告》。1945年8月15日，日本天皇裕仁在《終戰(zhàn)詔書》中宣布，“朕已命帝國政府通告美、英、中、蘇四國，接受其聯(lián)合公告?！雹尢锘钢骶?《戰(zhàn)后中日關(guān)系文獻(xiàn)集(1945-1995)》，中國社會科學(xué)出版社，1996年，第7頁。9月2日，日本在向中美英蘇等盟國投降的《日本投降書》上簽字，表示“承約切實履行波茨坦宣言之條款”。⑦田桓主編:《戰(zhàn)后中日關(guān)系文獻(xiàn)集(1945-1970)》，第16頁。但當(dāng)冷戰(zhàn)發(fā)生及美國對日政策轉(zhuǎn)換之際，日本乘機索取盟國規(guī)定其放棄的“以暴力或貪欲所攫取”的土地，由此造成日本與中、俄、韓之間釣魚島爭端、北方四島爭端和獨島爭端。

1946年，盟國劃定日本疆界圖之后，中國在收復(fù)臺灣的同時，就一直在爭取收復(fù)臺灣附屬島嶼釣魚島(時稱“尖閣列島”)。1946至1947年，美國劃出了由其占領(lǐng)的琉球疆界范圍，將中國釣魚島劃入其中。⑧臺灣“中央研究院近代史所檔案館”，《外交部檔案》，檔案號:419/0004。國民政府外交部在一份文件中梳理了琉球王國及日本吞并琉球后的歷史演變，得出了琉球疆域不包括釣魚島的結(jié)論。中國駐日代表團并繪制了《琉球原有疆界圖》，⑨臺灣“中央研究院近代史所檔案館”，《外交部檔案》，檔案號:419/0004。釣魚島不在其中。同時，中國駐日代表團還提出了在中國與琉球劃界中將釣魚島劃歸中國的建議。⑩中國第二歷史檔案館:《國民政府外交部檔案，十二(2)》。這些要求雖未改變美國將釣魚島納入琉球管理范圍的決定，但表達(dá)了中國要求收復(fù)釣魚島主權(quán)的主張。

在中日漁區(qū)范圍劃分上，中國政府與盟軍總司令部(簡稱“盟總”)之間發(fā)生了嚴(yán)重分歧，進(jìn)行了長時間的外交磋商。1945年11月，盟總第一次劃出日本漁區(qū)圖，①臺灣“中央研究院近代史所檔案館”，《外交部檔案》，檔案號:031.7/0001，中日漁區(qū)參考圖。遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出盟國規(guī)定的日本領(lǐng)土相連海域，并已靠近釣魚島海域。為此，中國政府向盟總提出了“擬限制日本捕魚區(qū)域”的意見，要求修改日本漁區(qū)圖，使其遠(yuǎn)離釣魚島海域。②臺灣“中央研究院近代史研究所檔案館”，《外交部檔案》，檔案號:031.7/0004，日輪侵漁。1946年，日本政府報告盟總，稱由于士兵大量復(fù)員，人口激增，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求，糧食嚴(yán)重缺乏，要求擴大本國漁區(qū)。③臺灣“中央研究院近代史研究所檔案館”，《外交部檔案》，檔案號:031.7/0008，日輪侵漁。6月，盟總以“日本糧荒急迫，應(yīng)增加漁產(chǎn)，俾謀救急”為由，④臺灣“中央研究院近代史所檔案館”，《外交部檔案》，檔案號:031.7/0008。不經(jīng)中國同意，擅自將釣魚島漁區(qū)劃歸日本漁區(qū)范圍。⑤臺灣“中央研究院近代史所檔案館”，《外交部檔案》，檔案號:031.7/0001，中日漁區(qū)參考圖。中國對此表示堅決反對，質(zhì)問盟總，并向盟總提交了修改日本漁區(qū)范圍，要求將釣魚島漁區(qū)從日本漁區(qū)范圍中劃出。⑥臺灣“中央研究院近代史研究所檔案館”，《外交部檔案》，檔案號:031.7/0005，日輪侵漁。中國還強烈要求盟總將釣魚島漁區(qū)劃歸中國，向盟總提交了包括釣魚島在內(nèi)的中國漁區(qū)圖。⑦臺灣“國史館”:外交部案卷020-010122-0025，日本漁業(yè)——管制日本漁業(yè).。

此后，國民政府多次與盟總交涉，盟總均以日本“糧食嚴(yán)重缺乏”為由加以拒絕。我們知道，漁區(qū)是領(lǐng)海的毗鄰區(qū)，領(lǐng)海是領(lǐng)土的延伸，對釣魚島漁區(qū)的要求，本質(zhì)上是對釣魚島的主權(quán)要求。美國雖強行將釣魚島漁區(qū)劃為日本漁區(qū)，但只是因為日本“糧食嚴(yán)重缺乏”，而沒有認(rèn)為釣魚島是日本領(lǐng)土。

問題在于美國出于自身利益考慮，無視中國對釣魚島的主權(quán)要求，強行將釣魚島劃入其管轄下的琉球疆域范圍，又將琉球納入其遠(yuǎn)東戰(zhàn)略之中，導(dǎo)致美國在處理琉球問題時，也將中國釣魚島裹挾其中，為中日釣魚島之爭埋下了隱患。

1945年4月至1946年2月，美軍先后占領(lǐng)沖繩本島、宮古諸島、八重山諸島、奄美諸島等地，成立了由太平洋艦隊司令尼米茲領(lǐng)導(dǎo)的海軍軍政府。1946年1月29日，駐日盟總發(fā)布指令SCAPIN第677號《將若干外廓地區(qū)從日本實施政治、行政分離的備忘錄》，將北緯30度以南的琉球列島、伊豆、南方、小笠原、硫磺群島及太平洋外廓地區(qū)的所有島嶼納入美國軍政府管轄之下。⑧南方同胞援護會編:《沖繩問題基本資料集》，南方同胞援護會，1968年，第11頁。1946年7月1日，美國軍政府權(quán)限由海軍劃歸陸軍。1950年12月15日，美國琉球軍政府改稱民政府。

戰(zhàn)后初期，美對日本領(lǐng)土問題的處理方案基本遵循盟國政策。冷戰(zhàn)發(fā)生后，美對日領(lǐng)土處理政策發(fā)生了重大變化。1947年8月12日，美國務(wù)院政策計劃委員會負(fù)責(zé)人凱南建議，應(yīng)當(dāng)在“冷戰(zhàn)新國際形勢的條件下，重新討論符合美利益的對日媾和方案”。⑨原貴美惠:『サンフランシスコ平和條約の盲點―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，渓水社，2005年，第44頁。9月1日，駐日盟軍司令麥克阿瑟致信國務(wù)院顧問杜勒斯指出，“琉球群島對美西太平洋防衛(wèi)必不可少，必須由美控制”，“若美不能確?？刂?，恐造成軍事上的悲劇”。⑩原貴美惠:『サンフランシスコ平和條約の盲點―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，第257頁。此書原文為“大西洋”，鑒于該書文字錯誤較多，參照艾爾徳瑞奇:《沖繩問題的起源》，第122頁，應(yīng)為“西太平洋”。1948年3月25日，凱南結(jié)束遠(yuǎn)東訪問后，提交了PPS28號報告《關(guān)于美國對日政策的建議》，主張“必須確保日本留在西方資本主義陣營”，并“消極推進(jìn)對日媾和”。?原貴美惠:『サンフランシスコ平和條約の盲點―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，渓水社，2005年，第46頁。

1949年，亞洲局勢發(fā)生重大變化。在中國，中共在內(nèi)戰(zhàn)中戰(zhàn)勝了國民黨，建立了新中國。1950年，中蘇簽署《友好同盟互助條約》，繼而朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，美便以冷戰(zhàn)思維來重建亞洲秩序，這在日本領(lǐng)土問題的安排上也得以體現(xiàn)。?原貴美惠:『サンフランシスコ平和條約の盲點―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，第12、134、249-250頁。就琉球問題而言，確保日本留在西方陣營，保證對琉球群島的控制，是美國決策圈的共識。?原貴美惠:『サンフランシスコ平和條約の盲點―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，第261-262頁。1950年9月，杜勒斯主持制定對日媾和草案，最早提出日本對琉球擁有“潛在主權(quán)”的想法。?ロバート·D·エルドリッヂ:『サンフランシスコ講和條約と沖縄の処理―「潛在主権」をめぐる吉田·ダレスの「交渉」―』，読売新聞?wù){(diào)査研究部編『読売論壇新人賞入賞論文集』，1999年，第22、26、27頁;原貴美惠:『サンフランシスコ平和條約の盲點―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，第263-264頁。1951年1月31日，日本首相吉田茂向杜勒斯提交備忘錄，表示對“美國軍事上的任何要求都可以答應(yīng)”，惟望“國際托管已無必要時，向日本返還。”①ロバート·D·エルドリッヂ:『サンフランシスコ講和條約と沖縄の処理―「潛在主権」をめぐる吉田·ダレスの「交渉」―』，読売新聞?wù){(diào)査研究部編『読売論壇新人賞入賞論文集』，1999年，第19頁;原貴美惠:『サンフランシスコ平和條約の盲點―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，第263-264頁。杜勒斯答復(fù)稱，“與日本的交涉并不涉及于(波茨坦)投降條件中已經(jīng)決定的事項”，“日本已接受對其領(lǐng)土限制在主要四島及聯(lián)合國決定的諸小島的投降條件，不可再討論此項問題。”杜勒斯也透露，“美可能重新討論琉球問題”，但只能基于美國“自己的理由”。②ロバート·D·エルドリッヂ:『サンフランシスコ講和條約と沖縄の処理―「潛在主権」をめぐる吉田?ダレスの「交渉」―』，読売新聞?wù){(diào)査研究部編『読売論壇新人賞入賞論文集』，1999年，第20頁;原貴美惠:『サンフランシスコ平和條約の盲點―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，第264頁。事實上，杜勒斯深知，“如果規(guī)定日本放棄主權(quán)，則美國失去統(tǒng)治琉球的根據(jù)”。然而，杜勒斯也不打算明確日本是否擁有主權(quán)，而是維持模糊空間以謀取美最大利益。③原貴美惠:『サンフランシスコ平和條約の盲點―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，第266頁;宮里政玄:『日米関係と沖縄1945-1972』，巖波書店，2000年，第59頁。1951年8月13日，美完成對日媾和最終草案。同年9月5日，在舊金山舉行的對日媾和會議上，美國總統(tǒng)特使杜勒斯宣布允許日保留對北緯29度以南的琉球群島等西南諸島、小笠原群島等南方諸島的“潛在主權(quán)。”④原貴美惠:《舊金山和平條約的盲點——亞太地區(qū)的冷戰(zhàn)與“戰(zhàn)后未解決的諸問題”》，東京:溪水社，2005年，第270頁。

眾所周知，《舊金山和約》違背了反法西斯同盟國約定的“不與敵人締結(jié)單獨停戰(zhàn)協(xié)定或和約”和盟國一致原則。1942年1月1日，以中美英蘇為首的26個反法西斯國家在華盛頓簽署《聯(lián)合國家宣言》，其中第二條中規(guī)定，“每一政府各自保證與本宣言簽字國政府合作，并不與敵人締結(jié)單獨停戰(zhàn)協(xié)定或和約”。⑤《國際條約集》(1934-1944)，第343頁。此后，“不與敵人締結(jié)單獨停戰(zhàn)協(xié)定或和約”便成為反法西斯盟國共同遵守的國際法規(guī)則。從1943年《開羅宣言》到1945年的《波茨坦公告》，反法西斯盟國共同規(guī)定“日本之主權(quán)必將限于本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內(nèi)”。⑥《國際條約集》(1945-1947)，第77-78頁。無論是中國的釣魚島，還是琉球群島、小笠原群島，都不是日本領(lǐng)土。但美利用單獨占領(lǐng)日本的有利地位，大力扶日，將日本變成遠(yuǎn)東冷戰(zhàn)的橋頭堡，從而在《舊金山和約》中突破了盟國的共同決定，在中國沒有參加、蘇聯(lián)沒有簽字的情況下，強行簽訂了《舊金山和約》，改變了盟國對日本領(lǐng)土的許多規(guī)定。為此，中華人民共和國外交部莊嚴(yán)宣布，《舊金山和約》“是非法的，無效的，因而是絕對不能承認(rèn)的。”⑦田桓主編:《戰(zhàn)后中日關(guān)系文獻(xiàn)集(1945-1970)》，第104頁。臺灣當(dāng)局也對美排斥中國，在沒有中國參加的情況下簽訂《舊金山和約》表示憤慨。1951年7月16日，蔣介石在參加“革命實踐研究會總理紀(jì)念周”活動的講話中憤怒地指出，《舊金山和約》“是虛偽的，不真實的?！薄霸诿藝虚g有各國‘不得單獨媾和’的信約”，“(美國)這一次的對日和約草案，在古今中外歷史上，實在找不出那樣虛偽與非法及不道德的先例?！薄斑@是我們信賴友人(美國)的報應(yīng)?！雹嗯_灣“國史館”:《革命文獻(xiàn)—對日和議(二)》，檔案號:002000000458A。

盡管兩岸都反對《舊金山和約》，但美國為了自身利益卻繼續(xù)沿著錯誤的道路走下去。美明知道中國要求收復(fù)釣魚島，卻頑固堅持將中國釣魚島納入琉球管理范圍。

早在1944年前后，美國便開始著手調(diào)查與搜集有關(guān)琉球群島的地理、地圖資料，其搜集到的地圖都將釣魚島包括在琉球群島中。如1944年10月，美國陸軍地圖服務(wù)索引，就將釣魚島包括在其中的“琉球列島及小笠原群島地圖”內(nèi)。⑨原貴美惠:『サンフランシスコ平和條約の盲點―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，第276頁;Jean-Marc F.Blanchard，“The U.S.Role in the Sino-Japanese Dispute over the Diaoyu(Senkaku)Islands，1945-1971”，The China Quarterly，No.161，2000，pp.95-123.日本投降后，中國向盟總提出了將釣魚島劃歸中國的要求，但盟總依然我行我素。1946年1月19日，沖繩海軍基地司令受命以美軍的勘察為基礎(chǔ)“拓展軍政府的工作，將釣魚島包括在先島諸島內(nèi)”。⑩Jean-Marc F.Blanchard，“The U.S.Role in the Sino-Japanese Dispute over the Diaoyu(Senkaku)Islands，1945-1971”，The China Quarterly，No.161，2000，pp.95-123.1946年1月29日，駐日盟總指令SCAPIN第677號《將若干外廓地區(qū)從日本實施政治、行政分離的備忘錄》時，采用了由日本外務(wù)省提供的“南西諸島觀”的南西諸島一覽表，包括“尖閣諸島”、“黃尾嶼”、“赤尾嶼”等島名。①(國立國會図書館)外交防衛(wèi)課 濱川今日子:『尖閣諸島の領(lǐng)有をめぐる論點―日中両國の見解を中心に―』，『調(diào)査と情報』，國立國會図書館，Issue Brief Number 565，F(xiàn)eb.28，2007，第9頁。1947年，美軍航空地圖中的“魚釣島”、“黃尾嶼”、“赤尾嶼”等地圖，仍將其標(biāo)為“尖閣列島”的一部分。1947年4月，美國國務(wù)院出版的地圖集和地名索引、12月駐日盟總的地圖等，均是如此。②(國立國會図書館)外交防衛(wèi)課 濱川今日子:『尖閣諸島の領(lǐng)有をめぐる論點―日中両國の見解を中心に―』，『調(diào)査と情報』，國立國會図書館，Issue Brief Number 565，F(xiàn)eb.28，2007，第9頁。1950年8月4日，美國軍政府布令第22號《群島組織法》，將釣魚島包含在八重山群島內(nèi)。③浦野起央、劉甦朝、植榮邊吉編修:《釣魚臺群島(尖閣諸島)問題研究資料匯編》，勵志出版社、刀水書房，2001年，第181-182頁;(國立國會図書館)外交防衛(wèi)課濱川今日子:『尖閣諸島の領(lǐng)有をめぐる論點―日中両國の見解を中心に―』，『調(diào)査と情報』，國立國會図書館，Issue Brief Number 565，F(xiàn)eb.28，2007，第9頁。1952年2月29日，美國琉球民政府布令第68號《琉球政府章典》以經(jīng)緯度標(biāo)出了含有釣魚島的地理區(qū)域。④南方同胞援護會編:『追補版沖縄問題基本資料集』，南方同胞援護會，1972年7月，第185頁;(國立國會図書館)外交防衛(wèi)課濱川今日子:『尖閣諸島の領(lǐng)有をめぐる論點―日中両國の見解を中心に―』，『調(diào)査と情報』，國立國會図書館，Issue Brief Number 565，F(xiàn)eb.28，2007，第9頁。1953年12月25日，美國琉球民政府發(fā)布的第27號布告——“琉球列島地理的境界”也以經(jīng)緯度的形式將釣魚島包括在內(nèi)。1955年10月，美國海軍將黃尾嶼設(shè)為演習(xí)靶場，1956年4月16日，又增加赤尾嶼為海軍演習(xí)靶場。1958年7月，美國琉球民政府發(fā)布高等辦事專員布令20號，美軍決定征用黃尾嶼，與古賀善次簽訂土地租借契約。⑤南方同胞援護會編:『追補版沖縄問題基本資料集』，第238頁;浦野起央、劉甦朝、植榮邊吉編修:《釣魚臺群島(尖閣諸島)問題研究資料匯編》，第378-379頁。1971年6月17日，在美日《沖繩返還協(xié)定》的附錄中，其所示經(jīng)緯度范圍完全與美軍政府布令第22號一致，包括釣魚島。⑥南方同胞援護會編:『追補版沖縄問題基本資料集』，第13頁。

可見，美國當(dāng)局從占領(lǐng)琉球伊始，其所搜集到的關(guān)于釣魚島地理關(guān)系的信息，也一直為當(dāng)局所沿用。然而，這些相關(guān)的地理信息，或為日本投降時搜集自日本政府之手，或為抄襲自日本陸地測量部、參謀本部繪制的“尖閣群島”地圖，一定程度可以證明“當(dāng)年之美軍完全不明中國東海地理。自從占領(lǐng)琉球以后直到1951年《舊金山對日和約》簽訂以前，其所使用的地圖，仍是屬于日本圖系，而沒有美國獨立自制的地圖。”⑦鞠德源:《日本國竊土源流.釣魚列嶼主權(quán)辨·下冊》，首都師范大學(xué)出版社，2001年，第691頁。如:《舊金山對日和約》中所用之“南西諸島”一詞，經(jīng)相關(guān)查證，在二戰(zhàn)前直到1970年以前，日本繪制的南西諸島地圖中，“一般皆不包括”釣魚島的島嶼?！澳衔髦T島”寫入和約用以替代“Liuchiu、Luchu、LooChoo(琉球)”，是日本方面向美國積極爭取，以名稱來消滅中國命名“琉球”的政治意義，將琉球群島日本化的結(jié)果。⑧王海濱:“琉球名稱的演變與沖繩問題的產(chǎn)生”，《日本學(xué)刊》，2006年，第2期;ロバート·D·エルドリッヂ:『沖縄問題の起源戦後日米関係における沖縄1945-1952』，名古屋大學(xué)出版會，2003年，第85-87頁。顯然，美國聽從了日本的說辭而有意為之。

總之，戰(zhàn)后以來，美國出于冷戰(zhàn)思維和冷戰(zhàn)需要，在琉球建立軍事基地，將日本作為在遠(yuǎn)東對抗中蘇的前哨陣地，因而無視中國的要求，強行將釣魚島納入了琉球管控范圍，既使中國喪失了收復(fù)釣魚島的良機，又為日本挑起釣魚島爭端提供了方便。

二、美日私相授受沖繩時期美國對釣魚島政策

美國一手炮制的《舊金山對日和約》第三條規(guī)定:“日本對于美國向聯(lián)合國提出將北緯29度以南之南西諸島(包括琉球群島與大東群島)……置于聯(lián)合國托管制度之下，而以美國為唯一管理當(dāng)島之任何提議，將予同意?！雹崽锘钢骶?《戰(zhàn)后中日關(guān)系文獻(xiàn)集(1945-1970)》，第105頁。于是，美便“名正言順”地獨管琉球群島，并強行將中國釣魚島納入其管制之下。

1960年，日本與琉球的經(jīng)濟發(fā)展水平差距擴大，琉球居民對美國琉球當(dāng)局的統(tǒng)治日益不滿，在日本引發(fā)大規(guī)模反安保運動，并在日本得到廣泛呼應(yīng)，美日關(guān)系受到?jīng)_擊。美駐日大使認(rèn)為應(yīng)適當(dāng)滿足沖繩居民回歸日本的呼聲。⑩宮里政玄:『日米関係と沖縄1945-1972』，巖波書店，2000年，第201頁。美國總統(tǒng)肯尼迪根據(jù)赴沖繩調(diào)查團的調(diào)查結(jié)果，認(rèn)為有必要尋找兼顧美國在沖繩的戰(zhàn)略利益和日本國民感情的折衷方式。1962年3月19日，肯尼迪發(fā)表關(guān)于沖繩的新政策，宣布“我承認(rèn)琉球是日本本土的一部分，我期待著在自由世界安全利益允許的情況下，將琉球群島的全部主權(quán)重新歸還日本?！雹儆谌?《美國對日政策研究》，東北師范大學(xué)出版社，1996年，第316頁。20世紀(jì)60年代后期，美國深陷越南戰(zhàn)爭，日本國內(nèi)出現(xiàn)反戰(zhàn)運動，要求歸還琉球的呼聲高漲。美駐日大使賴肖爾向國務(wù)院報告，日本對越南戰(zhàn)爭的猛烈批判波及親美的保守派，尤其是沖繩問題，已使保守派的民族主義和左翼的反美主義合流，成為美日關(guān)系的最大弱點，美日關(guān)系在變化的“懸崖邊”，提議“日本若同意……保證美軍司令官在軍事危機之際能夠有效管理基地，即使對日歸還施政權(quán)，或者將‘完全的主權(quán)’歸還給日本，也能夠維持沖繩基地”。②宮里政玄:『日米関係と沖縄1945-1972』，第251頁。經(jīng)過國務(wù)院和軍方的研究，并與日方協(xié)調(diào)后，約翰遜總統(tǒng)認(rèn)為琉球群島對越南戰(zhàn)爭十分重要，決定繼續(xù)由美國管控，對日先返還軍事價值較小的小笠原群島。

1969年尼克松就任美國總統(tǒng)，此時美深陷越南戰(zhàn)爭難以自拔，在美蘇對抗中蘇聯(lián)處于戰(zhàn)略優(yōu)勢，西歐與日本隨著經(jīng)濟實力的增強而出現(xiàn)擺脫美國控制的傾向，對美國形成極大挑戰(zhàn)。尼克松總統(tǒng)“關(guān)島演說”提出新的亞洲政策，企圖通過在亞洲的戰(zhàn)略收縮，最大程度保存美國的國家實力，維持美國的霸權(quán)地位，這意味著美需要日本在亞洲發(fā)揮更大作用，在美日安保體制中承擔(dān)更大責(zé)任。③轉(zhuǎn)引自宮里政玄:『日米関係と沖縄1945-1972』，第309頁;于群:《美國對日政策研究》，第323頁。以美國來看，日本因經(jīng)濟實力的增長使其增加了在美國戰(zhàn)略中的分量。日本與琉球的經(jīng)濟差距則不僅增加了琉球?qū)γ绹牟粷M，也加劇了沖繩返還運動帶給美國的壓力。④宮里政玄:『日米関係と沖縄1945-1972』，第302-303、369頁。因此，尼克松親自在國家安全委員會、參謀長聯(lián)席會議上反復(fù)強調(diào)返還琉球?qū)τ诿绹驊?zhàn)略及美日安保體制的重要性和必要性。⑤于群:《美國對日政策研究》，第323頁。1971年6月17日，“美國占盡了任何可能獲得的有利結(jié)果”后，⑥張楊:“試論沖繩返還得以實現(xiàn)的原因”，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2004年，第1期。美日兩國簽署了《沖繩返還協(xié)定》，決定在1972年對日返還沖繩。同日，美國國務(wù)院發(fā)言人布瑞對外界闡明了美國政府關(guān)于釣魚島問題的立場。他說，“美國政府知道中華民國政府與日本之間就尖閣列島主權(quán)發(fā)生了對立。美國相信把這些島嶼的施政權(quán)返還于日本不會損害中華民國的根本主張。隨著該島嶼施政權(quán)的移交，美國既不能對日本一直擁有該島的法律權(quán)利說三道四，也不能削減中華民國的權(quán)利?！雹咂忠捌鹧?、劉甦朝、植榮邊吉編修:《釣魚臺群島(尖閣諸島)問題研究資料匯編》，第252頁。這表明，美國不惜損害中國的利益將中國釣魚島連同沖繩一起私相授受給日本，本質(zhì)上是為了滿足本國私利。

三、中日釣魚島主權(quán)之爭與美國的態(tài)度

戰(zhàn)后，釣魚島受美國琉球民政府實際管控，包括日本、臺灣在內(nèi)的有關(guān)各方多有利用、從未發(fā)生爭議。⑧釣魚島海域為漁民傳統(tǒng)漁場，臺灣漁民長期從事漁業(yè)生產(chǎn)、登島避風(fēng)等，琉球大學(xué)多次開展學(xué)術(shù)調(diào)查等。參考“釣魚臺群島(尖閣諸島)問題年表”，浦野起央、劉甦朝、植榮邊吉編修:《釣魚臺群島(尖閣諸島)問題研究資料匯編》，第371-400頁。20世紀(jì)60年代以來，聯(lián)合國亞洲及遠(yuǎn)東經(jīng)濟委員會等機構(gòu)的調(diào)查表明，東海大陸架尤其是釣魚島周邊海床，油氣開發(fā)前景可觀。⑨Hiroshi Niino，K.O.Emery，“Sediments of Shallow Portions of East China Sea and South China Sea”，Geological Society of America Bulletin，Vol.72，1961);K.O Emery，Hiroshi Niino，“Stratigraphy and Petroleum PXX Prospects of Korea Strait and the East China Sea”，Geological，Survey of Korea，Report of Geophysical Exploration，Vol.1，No.1，1967;K.O.Emery et al.，“Geological Structure and Some Water Characteristics of East China Sea and Yellow Sea”，UNECAFE/CCOP Technical Bulletin，Vol.2，1969.消息傳出，中日兩國有關(guān)各方開始關(guān)注釣魚島，紛紛發(fā)表聲明、采取行動，并逐漸引發(fā)釣魚島主權(quán)爭端。

1970年7月，臺灣當(dāng)局授權(quán)美國海灣石油公司(Gulf Oil Corporation)對釣魚島周邊海底實施地質(zhì)調(diào)查。8月7日，海灣公司正式展開勘探活動。⑩浦野起央、劉甦朝、植榮邊吉編修:《釣魚臺群島(尖閣諸島)問題研究資料匯編》，第379頁。同月10日，日本外相愛知揆一在參議院發(fā)言，稱“尖閣群島屬于日本，中華民國政府任何片面主張對這個群島及其沿岸淺海區(qū)域的權(quán)利，依國際法應(yīng)認(rèn)為無效”，?中國國民黨中央委員會第四組編印《釣魚臺列嶼問題資料匯編》，興臺印刷廠，1972年，第1頁。公開提出對釣魚島的主權(quán)要求。9月4日，臺灣當(dāng)局“外交部長”魏道明在“立法院”會議上指出，“釣魚臺群島是中國的領(lǐng)土”，?浦野起央、劉甦朝、植榮邊吉編修:《釣魚臺群島(尖閣諸島)問題研究資料匯編》，第380頁;張啟雄:“釣魚臺列嶼的主權(quán)歸屬問題”，《近代史研究所集刊》，第22期，第113頁。在“立法院”外交委員會又表示，“根據(jù)國際法原則及一九五八年簽訂之大陸礁層公約，中華民國政府對于臺灣以北大陸礁層之資源，具有探勘與開采之權(quán)?！雹僦袊鴩顸h中央委員會第四組編印:《釣魚臺列嶼問題資料匯編》，第1頁。9月10日，琉球政府發(fā)表“尖閣諸島的領(lǐng)有權(quán)與大陸架資源開發(fā)主權(quán)的主張”，日本外相愛知在眾議院外務(wù)委員會重申“尖閣諸島屬于沖繩的一部分”。②浦野起央、劉甦朝、植榮邊吉編修:《釣魚臺群島(尖閣諸島)問題研究資料匯編》，第380頁。9月15日，臺灣當(dāng)局“外交部次長”沈昌煥召見美國“駐華大使館”代辦，面交聲明:“就歷史、地理及條約各方面，說明釣魚臺列嶼與我國之關(guān)系”，并“否認(rèn)日本對該列嶼之主權(quán)主張”。10月23日，沈昌煥召見日本“駐華大使”板垣修，表示“釣魚臺列嶼原系臺灣附屬島嶼之一，絕非日本領(lǐng)土”。③張啟雄:“釣魚臺列嶼的主權(quán)歸屬問題”，《近代史研究所集刊》，第22期，第113頁。10月24日，日本“駐華大使館”對臺灣當(dāng)局提出照會，“中華民國對于東中國大陸礁層之任何片面權(quán)利主張，在國際法上，并非有效，對于日本國對該大陸礁層之權(quán)利，不發(fā)生任何影響”。④張啟雄:“釣魚臺列嶼的主權(quán)歸屬問題”，《近代史研究所集刊》，第22期，第113頁。12月29日，中國政府通過《人民日報》發(fā)表評論員文章，強調(diào)“臺灣省及其所屬島嶼，包括釣魚島、黃尾嶼、赤尾嶼、南小島、北小島等島嶼在內(nèi)，是中國的神圣領(lǐng)土”，“這是任何人也改變不了的歷史事實”，并提出對“中國的淺海海底資源”享有“主權(quán)”。⑤田桓主編:《戰(zhàn)后中日關(guān)系文獻(xiàn)集(1945-1970)》，第936頁。以此為開端，中國大陸、臺灣與日本之間圍繞釣魚島主權(quán)問題展開了激烈交鋒。

中日釣魚島爭端公開化后，1971年1月底，全美各地的中國留學(xué)生舉行了聲勢浩大的保釣運動，并從兩岸留美學(xué)生發(fā)展到旅美華人華僑，迅速得到北美、歐洲、香港及臺灣等地學(xué)生的響應(yīng)，短時間內(nèi)形成了遍及全球的大規(guī)模運動，掀起了全球華人保釣運動的第一次高潮。保釣運動形式多種多樣，除了組織向美日示威抗議外，還廣泛開展關(guān)于主權(quán)問題的研究和宣傳，多次向臺灣當(dāng)局請愿、向美國政府及輿論說明主權(quán)問題，推動海內(nèi)外華人華僑、美國輿論及政府對釣魚島問題的關(guān)注和理解，并對臺灣當(dāng)局和美國的現(xiàn)行政策都產(chǎn)生了很大沖擊。

1971年2月23日，臺灣當(dāng)局“外交部長”魏道明在“立法院”答復(fù)“立委”李文齊質(zhì)詢時，特別重申“中華民國”基于歷史、地理和現(xiàn)狀等擁有釣魚島主權(quán)，表示“事關(guān)國家主權(quán)，即使寸土片石，我們亦據(jù)理力爭，此項決心絕不改變”。⑥中國國民黨中央委員會第四組編印:《釣魚臺列嶼問題資料匯編》，興臺印刷廠，1972年，第11頁。美日雙方都認(rèn)為，魏道明表態(tài)是“中華民國首次正式公開主張釣魚島的領(lǐng)土主權(quán)”。⑦石井修·我部政明·宮里政玄監(jiān)修:《アメリカ合衆(zhòng)國対日政策文書集成第19期日米外交防衛(wèi)問題1972年·日本 防衛(wèi)問題/沖縄編》，第9巻，柏書房，2006年，第81頁。臺灣當(dāng)局也明確回應(yīng):“中華民國長期以來一貫堅持中國擁有釣魚臺列嶼主權(quán)，也通過相關(guān)渠道通知過日方，此次聲明是中華民國政府首次正式公開表達(dá)。”⑧石井修·我部政明·宮里政玄監(jiān)修:《アメリカ合衆(zhòng)國対日政策文書集成第19期日米外交防衛(wèi)問題1972年·日本 防衛(wèi)問題/沖縄編》，第9巻，柏書房，2006年，第81頁。1971年3月16日，臺灣《中央日報》披露了旅美教育及科學(xué)界專家500余人，向蔣介石“總統(tǒng)”上書的事件。據(jù)報，旅美學(xué)者、科學(xué)家言辭懇切，稱“釣魚臺群島為中國領(lǐng)土，法理史實均確定無疑。同人等謹(jǐn)請政府保持堅定立場，抵抗日本新侵略，并在釣魚臺主權(quán)問題未解決之前，請堅決拒絕參加所謂‘中日韓聯(lián)合開發(fā)海底資源協(xié)議’之簽訂會議，同人等身居海外，心懷邦國事。關(guān)國家大計，不忍緘默，至希垂鑒?！雹嶂袊鴩顸h中央委員會第四組編印:《釣魚臺列嶼問題資料匯編》，第17頁。3月18日，《中國時報》發(fā)表評論文章，對上書表達(dá)支持，并呼吁區(qū)別主權(quán)與海底石油開發(fā)問題，“決不能因?qū)θ沼押梅恋K維護領(lǐng)土主權(quán)”，并告誡“政府”要明確立場。⑩石井修·我部政明·宮里政玄監(jiān)修:《アメリカ合衆(zhòng)國対日政策文書集成第19期日米外交防衛(wèi)問題1972年·日本 防衛(wèi)問題/沖縄編》，第9巻，柏書房，2006年，第98頁。3月29日，臺灣“總統(tǒng)府秘書長”張群代表“蔣總統(tǒng)”對上書做了“堅定答復(fù)”。?中國國民黨中央委員會第四組編印:《釣魚臺列嶼問題資料匯編》，第21頁。3月15日、17日臺灣“駐美大使”周書楷，3月20日“外交部次長”沈昌煥，分別向美國國務(wù)卿、助理國務(wù)卿、“駐華大使”等展開積極交涉，指出日本政府“所謂主權(quán)依據(jù)即是侵略罪證”，說明當(dāng)局“并未默認(rèn)美國對釣魚島的軍事占領(lǐng)”，要求美“尊重中華民國對釣魚臺列嶼的主權(quán)，在美國結(jié)束占領(lǐng)之際向中華民國返還”。①石井修·我部政明·宮里政玄監(jiān)修:《アメリカ合衆(zhòng)國対日政策文書集成第19期日米外交防衛(wèi)問題1972年·日本 防衛(wèi)問題/沖縄編》，第9巻，柏書房，2006年，第89頁。臺灣當(dāng)局還對從前的“隱忍不表”態(tài)度作出說明:“國府”為免傷及與美日友好關(guān)系，不曾公開反對美控制釣魚島、不曾公開抗議日本籌建釣魚島無人氣象站計劃、一貫約束學(xué)生抗議并引導(dǎo)輿論，但美國和香港的中國學(xué)生示威活動，仍對“國府”造成壓力，請美認(rèn)真考慮“國府”的要求。②石井修·我部政明·宮里政玄監(jiān)修:《アメリカ合衆(zhòng)國対日政策文書集成第19期日米外交防衛(wèi)問題1972年·日本 防衛(wèi)問題/沖縄編》，第9巻，柏書房，2006年，第89頁。美國方面表示希望臺灣當(dāng)局理解，按時“返還琉球無論對于臺灣還是美國，都十分重要”，強調(diào)“向日本移交釣魚島不會對主權(quán)問題構(gòu)成任何影響”。③石井修·我部政明·宮里政玄監(jiān)修:《アメリカ合衆(zhòng)國対日政策文書集成第19期日米外交防衛(wèi)問題1972年·日本 防衛(wèi)問題/沖縄編》，第9巻，柏書房，2006年，第89頁。

美國政府深知，臺灣當(dāng)局在安全保障、聯(lián)合國中國代表權(quán)等問題上依賴美日。釣魚島問題發(fā)生后，臺灣當(dāng)局最初采取“隱忍不表”姿態(tài)，造成美方產(chǎn)生認(rèn)知錯覺，后因中國政府表態(tài)令美國開始重視，保釣運動進(jìn)一步促進(jìn)了包括美方在內(nèi)各方對釣魚島主權(quán)的認(rèn)識，推動著美國政府在對日交涉中更加謹(jǐn)慎，并向著中立政策轉(zhuǎn)換。

釣魚島問題出現(xiàn)后，日本政府試圖在主權(quán)問題上推動美國公開表態(tài)，承認(rèn)日本擁有釣魚島“潛在主權(quán)”，并希望落實到《協(xié)定》的條文中;在安全問題上多次尋求美國政府承認(rèn)《美日安保條約》適用于釣魚島。關(guān)于主權(quán)問題，美國的初期立場雖然沒有直接表示日本擁有釣魚島主權(quán)，但在很大程度上呼應(yīng)了日方要求。但美國轉(zhuǎn)向中立立場后，在私下交涉場合，僅表明會修改措辭配合日方的部分要求，但始終強調(diào)不改變中立立場;在公開表態(tài)上，美多次闡述釣魚島主權(quán)處于爭議的事實，同時強調(diào)美在主權(quán)問題上保持中立。1970年9月8日，日本曾強烈要求美國政府公開肯定日本擁有“尖閣諸島”的“潛在主權(quán)”。④石井修·我部政明·宮里政玄監(jiān)修:《アメリカ合衆(zhòng)國対日政策文書集成第19期日米外交防衛(wèi)問題1972年·日本 防衛(wèi)問題/沖縄編》，第9巻，柏書房，2006年，第15頁。但美沒有按照日方要求表態(tài)。9月10日，美國務(wù)院發(fā)言人麥克洛斯基答記者問時說:“根據(jù)對日和平條約第3條，美國對“南西諸島”擁有施政權(quán)。該條約的這句話是指，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時在日本統(tǒng)治下的、并在該條約中未特別提及的、北緯29度以南的所有島嶼。和平條約中的這句話意為包括尖閣諸島?！薄案鶕?jù)該條約(《舊金山和約》)，美國政府對琉球群島的一部分尖閣諸島擁有施政權(quán)，但是認(rèn)為對琉球群島的潛在主權(quán)在于日本。按照1969年11月佐藤總理大臣和尼克松總統(tǒng)之間達(dá)成的協(xié)議，琉球群島的施政權(quán)將于1972年內(nèi)返還于日本?！薄叭绻?釣魚島主權(quán)歸屬)主張發(fā)生對立時，認(rèn)為上述事項應(yīng)在當(dāng)事者之間加以解決?！雹萜忠捌鹧?、劉甦朝、植榮邊吉編修:《釣魚臺群島(尖閣諸島)問題研究資料匯編》，第199-200頁。

10月12日，日本外務(wù)省原條約局條約科長中島敏次郎向美方提出，希望在《協(xié)定》文本中準(zhǔn)確定義領(lǐng)土界限。美方意識到，日方的意圖在于釣魚島，僅表明美國保持中立的基本態(tài)度，認(rèn)為《協(xié)定》不宜牽涉到釣魚島，并以國際協(xié)議的一般規(guī)范等理由，指出日方要求不妥。⑥D(zhuǎn)NSA，“Okinawa Reversion:General Reversion Agreement”，October 14，1970，Japan and the U.S.，1960-1976，JU01334.

1971年5月11日，日本外相愛知揆一與美國駐日大使邁耶(Armin H.Meyer)會談，愛知批評美方方案“僅是對協(xié)定條文的重復(fù)”，日方4月28日的方案更為妥當(dāng)。邁耶回應(yīng)，華盛頓方面強烈要求堅持美方方案，變更余地很小。邁耶指出，美國的基本立場是，“美國會向日本返還施政區(qū)域，但不愿判斷其歷史及未來的地位，并希望避免(協(xié)定)將來被國際司法法院引證的可能”。⑦外務(wù)省アメリカ局北米第一課，「沖縄返還問題(會談(大臣、総理)·愛知大臣·マイヤー大使會談」1971年5月11日(「沖縄返還関係17」，0600-2010-00029，H22-012，外務(wù)省外交史料館所蔵)。愛知進(jìn)一步說，“日本考慮到美國的立場，已不要求寫上釣魚島，并將協(xié)定文本中返還區(qū)域的表述放到(附屬文件)合意議事錄中，與美方并無根本差別，所以日本方案實際上充分體現(xiàn)了美國立場?！雹嗤鈩?wù)省アメリカ局北米第一課「沖縄返還問題(會談(大臣、総理)·愛知大臣·マイヤー大使會談」1971年5月11日(「沖縄返還関係17」0600-2010-00029，H22-012，外務(wù)省外交史料館所蔵)。雙方最后同意由事務(wù)當(dāng)局繼續(xù)討論。此后，無論日本政府怎樣向美國懇求明確將釣魚島主權(quán)交給日本，美國始終沒有同意。

上述可見，在中日釣魚島主權(quán)之爭問題上，在中國政府和全世界華人保釣運動的推動下，臺灣當(dāng)局積極向美國提交了關(guān)于釣魚島屬于中國的歷史與法律依據(jù)，使美國在釣魚島主權(quán)爭端中采取并確定了中立立場。

四、美國中立政策的確立

1970-1972年間，尼克松政府在釣魚島爭端上確立了中立政策。尼克松亞洲戰(zhàn)略規(guī)定了中立政策的基本方向，在其所能允許的范圍內(nèi)，美國政府釣魚島認(rèn)知的轉(zhuǎn)變推動了對中國、臺灣當(dāng)局及日本政策的小幅調(diào)整。在中立政策確立過程中，美國國務(wù)院及其駐外單位起了重要作用，尼克松總統(tǒng)及其幕僚則是最終決策者。

美國中立政策的決策依據(jù)源自二戰(zhàn)末期建立的原始認(rèn)知。如前所述，1946年，盟國對日本領(lǐng)土范圍的規(guī)定是“日本國土是以四個主島及其鄰接之約1000個小島、對馬島及北緯三十度以北之琉球(南西)諸島(不含口島)構(gòu)成?！雹倥_灣“中央研究院近代史所檔案館”:《外交部檔案》，檔案號:419/0004。按此規(guī)定，釣魚島不在其中。盟國劃定日本疆界圖之后，中國在收復(fù)臺灣的同時，就一直在爭取收復(fù)臺灣附屬島嶼釣魚島(時稱“尖閣列島”)。尤其是1946年6月，盟總以“日本糧荒急迫，應(yīng)增加漁產(chǎn)，俾謀救急”為由，不經(jīng)中國同意，擅自將釣魚島漁區(qū)劃歸日本漁區(qū)范圍，②臺灣“中央研究院近代史所檔案館”:《外交部檔案》，檔案號:031.7/0001，中日漁區(qū)參考圖。中國表示堅決反對，向盟總提交了修改日本漁區(qū)范圍，將釣魚島漁區(qū)從日本漁區(qū)范圍中劃出。③臺灣“中央研究院近代史研究所檔案館”:《外交部檔案》，檔案號:031.7/0005，日輪侵漁。不久，又向盟總提交了包括釣魚島在內(nèi)的中國漁區(qū)圖。④臺灣“國史館”:《外交部案卷020-010122-0025》，日本漁業(yè)——管制日本漁業(yè)。這表明，中國對釣魚島的主權(quán)要求是有案可稽的，美國政府也心知肚明。這應(yīng)該是美國對釣魚島主權(quán)歸屬的最早認(rèn)知。

釣魚島爭端發(fā)生后，通過中國政府明確表態(tài)、保釣運動的開展，及此后臺灣當(dāng)局積極交涉的互動過程，美國當(dāng)局有關(guān)釣魚島問題的認(rèn)知進(jìn)一步明確，主要表現(xiàn)在其逐漸認(rèn)識到中國提出的釣魚島信息的合理性，表示中日關(guān)于釣魚島問題的爭論涉及美國因《舊金山和約》與釣魚島產(chǎn)生管制關(guān)系前。⑤DNSA，“Briefing Papers for Mr.Kissinger’s Trip to Japan”，April 6，1972，Japan and the U.S.，1960-1976，JU01523.美國務(wù)院內(nèi)部提出了關(guān)于將釣魚島返還中國或暫不移交給日本的政策建議。從行動上看，則體現(xiàn)在美國政府推動日本與臺灣當(dāng)局展開協(xié)商方面。1971年6月7日，總統(tǒng)國際經(jīng)濟事務(wù)助理彼得森(Peter G.Peterson)向尼克松總統(tǒng)轉(zhuǎn)交紡織品貿(mào)易談判代表肯尼迪(David M.Kennedy)提出的有關(guān)釣魚島問題的建議。肯尼迪建議，美國應(yīng)保留釣魚島的施政權(quán)，而不是移交給日本。肯尼迪說明其建議依據(jù)，稱“雖然我知道政府內(nèi)部會有反對意見，但此事可以而且必須這么做”，因為“我們二戰(zhàn)后接管的這些島嶼(釣魚島)，歷史上、地理上都不是組成沖繩縣的琉球島鏈的一部分?！雹轋RUS(Foreign Relations of the United States)，1969–1976，Volume XVII，China，1969–1972，Document 133.他明確反對將釣魚島移交日本管理。美國駐臺灣“大使”馬康衛(wèi)曾多次向國務(wù)院提出類似建議，他認(rèn)為，“無可置疑”的是“從歷史和地理關(guān)系而言，釣魚島和擬返還的其余區(qū)域，在同日本的關(guān)系上，都顯著不同”。馬康衛(wèi)建議，在臺灣當(dāng)局“承受保釣運動和中共壓力的當(dāng)前”，美國尤其應(yīng)該支持臺灣當(dāng)局，將釣魚島從“美日協(xié)商的返還區(qū)域中分離”，從而“迫使日本政府同意就主權(quán)問題”與臺灣當(dāng)局談判。⑦石井修·我部政明·宮里政玄監(jiān)修，《アメリカ合衆(zhòng)國対日政策文書集成第19期日米外交防衛(wèi)問題1972年·日本 防衛(wèi)問題/沖縄編》，第9巻，柏書房，2006年，第163-164頁。針對這些建議，尼克松及其幕僚經(jīng)過討論，雖然決定推動日本政府與臺灣當(dāng)局就主權(quán)問題展開談判，但總體上仍維持向日本移交施政權(quán)的既定政策。

美國尼克松政府返還沖繩的目的，主要是為了提升美日關(guān)系、確保琉球美軍基地，借助日本維護美在東亞的霸權(quán)地位。1969年11月，釣魚島問題尚未完全浮出水面，美日即已就返還沖繩問題達(dá)成一致。簡言之，早于釣魚島問題發(fā)生前，美日已就返還包括釣魚島在內(nèi)的沖繩達(dá)成一致，成為既定政策。1971年4-6月，美日兩國關(guān)于返還沖繩問題的談判已進(jìn)入收尾階段，大的格局已定。此時，美國若采納上述建議保留釣魚島施政權(quán)，事實上改變美國返還沖繩的既定政策，將使返還沖繩的談判前功盡棄，肯定會影響美日關(guān)系，這是尼克松政府所不能接受的。

1971年4月中旬，臺灣當(dāng)局“駐美大使”周書楷受蔣介石之命，在華盛頓與尼克松、基辛格等就釣魚島問題提出交涉。周書楷表明，釣魚島是臺灣漁民的傳統(tǒng)漁場，即使在日據(jù)時代，釣魚島也被法院判歸臺灣管轄。釣魚島于臺灣而言事關(guān)中國國家利益，對日本人則意義不大。周繼續(xù)分析，眾多有影響的學(xué)者、科學(xué)家、工程師和專業(yè)人士關(guān)注釣魚島問題、自發(fā)組織參與保釣運動，將釣魚島問題的處理結(jié)果視為當(dāng)局能否保衛(wèi)國土的試金石，如果“中華民國”處理不力，他們可能轉(zhuǎn)而支持北京當(dāng)局。周指出，美國國務(wù)院的聲明，將釣魚島表述為“是沖繩的一部分”的立場，造成了極大憤慨?！叭绻绹畧猿謱⑨烎~島移交日本”，“勢必妨礙”臺灣當(dāng)局“與日本政府談判的前景”，“難免造成全球華人反美、反日的浪潮”，惡化美、日、臺關(guān)系。周進(jìn)而要求美方向“中華民國”移交釣魚島，不要采取任何可能支持日本主張的言行。①石井修·我部政明·宮里政玄監(jiān)修，《アメリカ合衆(zhòng)國対日政策文書集成第17期日米外交防衛(wèi)問題1971年·沖縄編》，第6巻，柏書房，2005 年，第30-35、61-62 頁。尼克松贊同周書楷的觀點，認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)重視海外華人、華僑的政治觀點”，但僅對周表示，“重要的是(臺灣當(dāng)局)聯(lián)合國代表權(quán)問題”。②FRUS，1969–1976，Volume XVII，China，1969–1972，Document 113，114.即是說，美國為加強美日同盟關(guān)系，在釣魚島問題上不得不損害中國的利益，但對兩岸在聯(lián)合國代表權(quán)問題上，以支持臺灣當(dāng)局作為補償。基辛格交代參與會談的國家安全委員會高級專員何志立(John H.Holdridge)準(zhǔn)備參考材料。何志立提交的材料稱，“(美國)1945年占領(lǐng)琉球和尖閣諸島，1972年歸還給日本”，“主張(釣魚島問題)應(yīng)為各方自行解決。”基辛格在報告中批注，“既已決定交給日本，(主張各方自行解決)并無意義。我們?nèi)绾尾拍懿扇「鼮橹辛⒌牧?”③FRUS，1969–1976，Volume XVII，China，1969–1972，Document 115.

尼克松、基辛格介入釣魚島問題后，在對肯尼迪建議的討論中，作出最終決斷。1971年6月7日，副國務(wù)卿約翰遜(Alexis Johnson)告知基辛格，國務(wù)院執(zhí)行的政策原則是美國“從日本獲得尖閣諸島施政權(quán)，現(xiàn)在歸還給日本，并不對爭議者的權(quán)利造成傷害”，“在兩個政府(中日當(dāng)局)之間沒有立場”。尼克松表示，美國“長期忽視”自身“給臺灣造成的極大壓力”，繼續(xù)“堅持(返還釣魚島施政權(quán)的)既定政策”必然加深臺灣當(dāng)局的嚴(yán)峻局勢，但“不得不維持其原有立場”。④FRUS，1969–1976，Volume XVII，China，1969–1972，Document 134.尼克松認(rèn)為，肯尼迪建議案“走得太遠(yuǎn)”、“簡單說，不可能”，會使“美國在(對日，筆者注)承諾的義務(wù)上倒退”，“承擔(dān)更多的”對臺義務(wù)，使美國卷入釣魚島問題。獲悉尼克松政府的最終決定后，蔣經(jīng)國要求美國政府“必須無條件地在簽署《沖繩返還協(xié)定》時，聲明(釣魚)諸島的地位未定，應(yīng)由當(dāng)事者解決?！雹軫RUS，1969–1976，Volume XVII，China，1969–1972，Document 134.尼克松政府決定，“向日本移交”施政權(quán)按“不改變?nèi)魏?法律權(quán)利)事項”，“既不增強、也不削弱任何(當(dāng)事方)權(quán)利”的思路執(zhí)行。⑥D(zhuǎn)NSA，“Okinawa Reversion”，June 9，1971，Kissinger Telephone Conversations，KA05925.

1971年11月4日，美國參議院外交委員會發(fā)布關(guān)于美日返還沖繩問題的聽證報告，該報告建議批準(zhǔn)美日簽署的《沖繩返還協(xié)定》，其中有關(guān)釣魚島主權(quán)問題是這樣表述的:“第一條的附錄中，⑦對《沖繩返還協(xié)定》第一條的附錄說明，即下文所述《合意議事錄(Agreed Minute)》。雙方明定地理上的坐標(biāo)，限定本條約所包括的領(lǐng)土，這些坐標(biāo)顯示尖閣群島(釣魚島)為所管理的領(lǐng)土的一部分。此外，在尖閣群島上列有兩個美國保留中的軍事設(shè)施。中華人民共和國、臺灣當(dāng)局及日本，對這些島嶼提出了領(lǐng)土主張。國務(wù)院所持的立場是，關(guān)于此方面，和約是美國權(quán)利的唯一來源，在和約下，美國僅取得行政權(quán)，而非主權(quán)，因此，美國將行政權(quán)移交給日本的行動并不構(gòu)成基本的主權(quán)(美國并無此種主權(quán))之移交，亦不可能影響到任一爭論者的基本的領(lǐng)土主張。委員會確認(rèn)協(xié)議中的條款，不影響到任何國家關(guān)于尖閣或釣魚臺列嶼的任何主權(quán)主張。”⑧中國國民黨中央委員會第四組編印:《釣魚臺列嶼問題資料匯編》，第33頁;南方同胞援護會編:『追補版沖縄問題基本資料集』，南方同胞援護會，1972年7月，第290頁。這是美國對《沖繩返還協(xié)定》關(guān)于釣魚島立場的最終解釋。

獲知這一消息后，1972年3月17日和23日，日本政府曾兩次指令駐美大使牛場信彥正式向美國表示，對其中立立場不滿。牛場指出，美國表示的中立立場與美國要求保留位于釣魚島的射擊訓(xùn)練場的政策是矛盾的，希望美國政府在公開立場上，避免使用任何顯示存在主權(quán)爭議問題的表述。美國方面表示，會考慮日本的要求修改措辭，但美國“不卷入(non-involvement)”的基本立場不會改變。①DNSA，“Briefing Papers for Mr.Kissinger’s Trip to Japan”，April 6，1972，Japan and the U.S.，1960-1976，JU01523;DNSA，“The Senkaku Islands”，June 1972，Japan and the U.S.，1960-1976，JU01544;DNSA，“Issues and Talking Points:Bilateral Issues”，August 1972，Japan and the U.S.，1960-1976，JU01582;DNSA，Senkakus，August 1972，Japan and the U.S.，1960-1976，JU01589.日本政府借美日協(xié)商返還沖繩問題之機，試圖在《沖繩返還協(xié)定》第一條的表述上，通過規(guī)范“返還地域”，體現(xiàn)日本擁有“尖閣列島”潛在主權(quán)。②中島敏次郎著、井上正也·中島琢磨·服部龍二編:『外交証言録日米安?！_縄返還·天安門事件』，巖波書店，2012年，第246-247頁。美國政府則希望保持中立，不愿在條約中加入足以判斷釣魚島主權(quán)的表述，堅持“不卷入”的方針。至此，美國在釣魚島主權(quán)爭端上最終確立了中立政策。

1996年9月30日，美國會調(diào)查報告《尖閣列島(釣魚臺群島)爭端:美國的法律關(guān)系與責(zé)任》充分體現(xiàn)了該基本矛盾。根據(jù)該報告，關(guān)于主權(quán)問題，“國務(wù)院聲明，盡管美國將群島的管轄權(quán)交還日本，但是在中日雙方對群島對抗性的領(lǐng)土主張中，美將采取中立立場”，“美歷屆政府多次重申在此問題上的中立態(tài)度”;有關(guān)安全問題，報告明言美“同意將安保條約適用于《沖繩返還協(xié)定》中規(guī)定的區(qū)域，也包括釣魚臺列嶼在內(nèi)”，亦即認(rèn)為《美日安保條約》適用于釣魚島。③浦野起央、劉甦朝、植榮邊吉編修:《釣魚臺群島(尖閣諸島)問題研究資料匯編》，第334頁;Larry A.Niksch，“Senkaku(Diaoyu)Islands Dispute:The U.S.Legal Relationship and Obligations”，http://www.congressionalresearch.com/96-798/document.php?study=Senkaku+Diaoyu+Islands+Dispute+The+U.S.+Legal+Relationship+and+Obligations.(上網(wǎng)時間:2011年10月)2012年，中日釣魚島爭端再起，8月30日，美國務(wù)院新聞發(fā)言人維多利亞·紐蘭在例行記者會上回答記者關(guān)于釣魚島問題提問時，幾次表示美國“不站隊”。9月，美國會調(diào)查局出版了一份題為《釣魚島糾紛:美國條約的義務(wù)》的報告。該報告透露，美國政府委托國會批準(zhǔn)1972年與日本簽署的《返還沖繩協(xié)議》時表示，“將釣魚島行政權(quán)轉(zhuǎn)交給日本，并不意味著對該島嶼的主權(quán)主張有任何傾向?！庇纱宋覀兛梢哉J(rèn)為，自1972年至今，美國在中日釣魚島爭端中仍在沿襲中立政策。

綜上所述，美國關(guān)于釣魚島主權(quán)問題的中立政策源于美國單方面非法處理琉球群島過程中錯誤地將釣魚島包含在其中，給延續(xù)至今的中日釣魚島爭端埋下了伏筆。1970-1972年，尼克松政府明知釣魚島屬于中國而不屬于日本，卻為了加強美日同盟，私相授受，將釣魚島的“施政權(quán)”作為“政治禮品”送給日本，嚴(yán)重?fù)p害了中國的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。這是中日釣魚島主權(quán)爭端的重要根源。美國從袒護日本的“一邊倒”轉(zhuǎn)向“中立”，其最終確立的中立政策具有兩面性:一是與日本私相授受沖繩時，明知釣魚島是中國領(lǐng)土也作為“政治禮品”送給日本，使日本處于較為優(yōu)越的實控者地位，其本質(zhì)是為了維護本國的戰(zhàn)略利益——加強美日同盟，由此造成的中日釣魚島爭端，為美靈活介入東亞事務(wù)提供了充分的空間;二是美也很明白中國對釣魚島享有主權(quán)是有充分根據(jù)的，美雖然沒有承認(rèn)過中國擁有釣魚島主權(quán)，但也從來沒有承認(rèn)過日本擁有釣魚島主權(quán)，從而為中國維護釣魚島主權(quán)留下了余地。

還應(yīng)指出的是，既然美國在中日釣魚島爭端上持中立政策，也從來沒有認(rèn)為釣魚島是日本領(lǐng)土，但卻屢屢宣稱《美日安保條約》適用于釣魚島，連美國總統(tǒng)奧巴馬也于2014年4月24日再次重申了這一看法?？梢?，美國實際上并未恪守中立，實質(zhì)上也非真正的中立，而是按照其亞太“再平衡”戰(zhàn)略在中日釣魚島爭端中偏袒日本，施壓中國。這表明美國尚未完全拋棄冷戰(zhàn)思維，這對中國是不公平的，對維護中日友好和亞洲和平是不利的。

當(dāng)今世界是和平與發(fā)展的時代，人類面臨的共同問題越來越多，需要世界上所有國家捐棄前嫌，走向和平、發(fā)展、合作。美國也應(yīng)該進(jìn)行反思，徹底拋棄冷戰(zhàn)思維，做中日友好關(guān)系的促進(jìn)者?！?/p>