鄭萍

摘要：高校為緩解因擴(kuò)招而引發(fā)的教育資源緊缺的矛盾，向銀行等金融機(jī)構(gòu)借貸資本，舉債發(fā)展，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨之而增。從債務(wù)管理視角對(duì)高校舉債機(jī)制開(kāi)展研究，提出完善高校舉債機(jī)制的建議，從而引導(dǎo)高校適度舉債，規(guī)避和化解貸款風(fēng)險(xiǎn)，可在一定程度上預(yù)防或避免可能發(fā)生的財(cái)務(wù)惡化現(xiàn)象，保證學(xué)校的持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：債務(wù)管理；舉債機(jī)制；高等學(xué)校

中圖分類號(hào)：G647.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2014）11-0092-02

引言

自高等教育走上“大眾化”教育道路以來(lái)，規(guī)模以前所未有的速度實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。教育資源緊缺的問(wèn)題隨之凸顯。同時(shí)，教育經(jīng)費(fèi)投入體制從國(guó)家全額撥款轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家撥款為主，學(xué)校多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔。在財(cái)政資金和學(xué)校積累資金投入不足的情況下，要緩解教育資源緊張的矛盾，舉債興教無(wú)疑是一條重要的籌資之路。高校舉債發(fā)展客觀上緩解了經(jīng)費(fèi)不足的困難，促進(jìn)了教育事業(yè)發(fā)展。然而，貸款是有成本的，過(guò)度貸款使財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨之而增，成為制約高校發(fā)展的重要因素。因此，如何完善高校舉債機(jī)制，規(guī)避和化解貸款風(fēng)險(xiǎn)，確保高等教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，是政府、金融機(jī)構(gòu)、高校面臨的緊迫任務(wù)。

一、高校舉債的概況

（一）高校舉債的背景

隨著高等教育體制改革的深化，高校自1999年起連續(xù)擴(kuò)大招生規(guī)模。1998—2012年，全國(guó)高等教育毛入學(xué)率從9.8%提高到30%；全國(guó)高校在校生人數(shù)從360萬(wàn)人增加到2 391萬(wàn)人。學(xué)生急劇增加，辦學(xué)條件卻嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)建設(shè)、教學(xué)設(shè)施等急需擴(kuò)大和改善。國(guó)家對(duì)高校的財(cái)政投入雖持續(xù)增加，但仍難以滿足高校發(fā)展的需要，教育經(jīng)費(fèi)供給與需求之間存在著巨大的缺口。在財(cái)政資金投入不足的情況下，為了緩解教育資源緊張的矛盾，在政府主導(dǎo)下，多個(gè)城市投入巨額資金建設(shè)大學(xué)城，同時(shí)，不少高校與銀行建立了多種形式的“銀校合作”，通過(guò)商業(yè)貸款籌集建設(shè)等所需資金，即“舉債興教”，舉債金額呈逐年上升趨勢(shì)。高校舉債發(fā)展因而被認(rèn)為是高校擴(kuò)招特定歷史條件下的產(chǎn)物。

（二）高校舉債的規(guī)模

2011年，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)地方政府性債務(wù)開(kāi)展審計(jì)。審計(jì)署第35號(hào)審計(jì)結(jié)果公告顯示:截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.72萬(wàn)億元，共有1 164所地方所屬的普通高校有地方政府性債務(wù)，金額近2 635億元。山東高校貸款總額185.5億元、湖北高校貸款總額133億元、陜西高校貸款總額114.66億元……高校債務(wù)之高由此可見(jiàn)一斑。

（三）研究的意義

不僅具有加強(qiáng)高校債務(wù)管理，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)意義，而且可為決策提供依據(jù)，同時(shí)具有豐富教育經(jīng)濟(jì)與管理理論的價(jià)值。

二、高校舉債存在的問(wèn)題

（一）政府對(duì)高校舉債缺乏必要的監(jiān)管

在高校舉債之初，行政部門對(duì)高校貸款缺乏有效指導(dǎo)和宏觀調(diào)控，在強(qiáng)化貸款約束方面缺乏有效的控制和監(jiān)管，對(duì)貸款行為與貸款額度一無(wú)審批、二無(wú)考評(píng)，基本處于監(jiān)管空白狀態(tài)。

（二）銀行對(duì)學(xué)校貸款審批不嚴(yán)格

銀行基于“高校貸款，政府埋單”的誤識(shí)，認(rèn)為高校貸款得到政府的默許與支持，有學(xué)校信譽(yù)和收費(fèi)權(quán)作抵押，相對(duì)企業(yè)，更愿意將款項(xiàng)貸給高校，并且對(duì)貸款額度未作過(guò)多的限制，疏于審批。

（三）高校對(duì)貸款管理不規(guī)范

一是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證。有的高校脫離自身實(shí)際情況盲目擴(kuò)張，大興土木，貸款論證不充分導(dǎo)致貸款規(guī)模超出經(jīng)濟(jì)承受能力。二是籌資渠道不寬。高校對(duì)財(cái)政撥款仍有著較強(qiáng)的依賴性，自籌資金積極性不高。遇到資金周轉(zhuǎn)困難而財(cái)政不予支持，馬上想到申請(qǐng)貸款，過(guò)量使用銀行貸款。三是理財(cái)觀念不強(qiáng)。有的高校缺乏勤儉辦事業(yè)的思想，教育資源利用率較低，主觀上還貸意識(shí)不強(qiáng)；有的高校貸款結(jié)構(gòu)失衡，貸款期限搭配不合理，造成還款期過(guò)度集中，加大了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；有的高校對(duì)支出控制不嚴(yán)，造成了浪費(fèi)損失。如果開(kāi)源措施不力、支出控制不好，即使籌到再多資金也有出現(xiàn)流動(dòng)資金“斷鏈”的危險(xiǎn)。

三、高校舉債存在風(fēng)險(xiǎn)

適度舉債可以促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展，但過(guò)度舉債會(huì)成為制約學(xué)校進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。過(guò)度舉債帶來(lái)的最直接也是最嚴(yán)重的后果就是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加、財(cái)務(wù)狀況惡化，使高校面臨財(cái)務(wù)危機(jī)。最早暴露財(cái)務(wù)危機(jī)的吉林大學(xué)4年貸款30億元，從2005年起每年付息多達(dá)1.5億元以上，出現(xiàn)資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。隨著還貸高峰的到來(lái)，部分高校已沒(méi)有償還本金甚至償還利息的能力，造成了新的金融信貸風(fēng)險(xiǎn)和高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為影響高校發(fā)展的重要因素。

四、建立和完善高校舉債機(jī)制的必要性

舉債興教使高校債臺(tái)高筑，還本付息的壓力使財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)驟增，給國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校、學(xué)生帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。或擾亂金融秩序，使公共財(cái)政不堪重負(fù)；或使高校進(jìn)一步提高或變相提高學(xué)費(fèi)，加重學(xué)生的負(fù)擔(dān)。因此，建立和完善高校舉債機(jī)制，規(guī)范舉債行為，勢(shì)在必行。由于高校舉債與政府、銀行、高校的利益相關(guān)，需要三方密切合作，共同化解高校債務(wù)危機(jī)，促進(jìn)學(xué)校有序發(fā)展。

（一）可預(yù)防高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

雖然高等學(xué)校在民事活動(dòng)中享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。但如果高校教育教學(xué)活動(dòng)因貸款無(wú)法償還而受到影響，面臨訴訟或破產(chǎn)壓力時(shí)，作為公辦高校舉辦主體的政府從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高生產(chǎn)力水平的角度出發(fā)，只能出面救助學(xué)校，承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)，不得已要為高校的貸款“買單”，國(guó)家財(cái)政將成為高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者。建立和完善高校舉債機(jī)制可預(yù)防高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行和社會(huì)的和諧發(fā)展。

（二）可化解銀行金融風(fēng)險(xiǎn)

目前，高校實(shí)行的是信用貸款，多以學(xué)費(fèi)收費(fèi)權(quán)作質(zhì)押，而學(xué)費(fèi)收入作為財(cái)政性資金需實(shí)行“收支兩條線”管理，一旦貸款到期不能償還，銀行難以真正行使對(duì)收費(fèi)權(quán)的質(zhì)押權(quán)利。如銀行在政府隱性擔(dān)保下不顧金融市場(chǎng)規(guī)律和借貸規(guī)則，盲目地將大量的資金貸給高校這樣沒(méi)有營(yíng)利能力和獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的非營(yíng)利組織，蘊(yùn)含著巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。如無(wú)機(jī)制控制高校貸款額度，一旦過(guò)度負(fù)債，無(wú)法按期還本付息，形成放貸銀行的不良貸款，將擾亂國(guó)家金融秩序。建立和完善高校舉債機(jī)制可將貸款規(guī)?？刂圃诟咝？沙惺芊秶畠?nèi)，化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）可防范高校債務(wù)危機(jī)并提升辦學(xué)質(zhì)量

中國(guó)現(xiàn)行體制下，銀行，尤其是國(guó)有銀行，壞賬再多也不會(huì)破產(chǎn)；大學(xué)，尤其是公辦大學(xué)，債務(wù)再高也不會(huì)破產(chǎn)?；谡罱K負(fù)責(zé)的預(yù)期，高校大膽借，銀行放心貸。有的高校的貸款規(guī)模大大超出經(jīng)濟(jì)承受能力，甚至連利息都還不起，出現(xiàn)入不敷出、瀕臨“破產(chǎn)”的境況。在這種辦學(xué)環(huán)境下，教師的待遇無(wú)法保障，設(shè)施設(shè)備無(wú)法更新，科研經(jīng)費(fèi)不能落實(shí)，提高教育教學(xué)質(zhì)量成為了空中樓閣。建立和完善高校舉債機(jī)制，適度貸款，可防范債務(wù)危機(jī)，使高校有足夠的資金保證教學(xué)和科研的正常進(jìn)行，提高辦學(xué)質(zhì)量與辦學(xué)水平。

五、完善高校舉債機(jī)制的建議

完善高校舉債機(jī)制需要內(nèi)外結(jié)合：加強(qiáng)外部監(jiān)管和強(qiáng)化學(xué)校內(nèi)部管理。唯如此，方可提升辦學(xué)核心競(jìng)爭(zhēng)力，化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，贏得發(fā)展空間。

（一）對(duì)國(guó)家層面的建議：強(qiáng)化行政約束力

作為還款來(lái)源單一的高校，其公益性質(zhì)使其財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一時(shí)難以化解。為保障高校的健康持續(xù)發(fā)展，行政主管部門應(yīng)強(qiáng)化對(duì)高校貸款的約束，建立貸款備案、審批制度。對(duì)需要貸款建設(shè)的項(xiàng)目在立項(xiàng)之前，先進(jìn)行可行性論證，對(duì)因貸款而面臨的風(fēng)險(xiǎn)充分評(píng)估后再對(duì)立項(xiàng)項(xiàng)目作出審批意見(jiàn)。為提高高校的辦學(xué)自主權(quán)，建議行政部門適當(dāng)放權(quán)，根據(jù)不同發(fā)展時(shí)期的高校實(shí)際情況，給予高校一定的自主貸款上限額度（如正在建設(shè)新校區(qū)的高校資金需求量大，可上浮一定比例的貸款額度），并設(shè)置預(yù)警指標(biāo)，在指標(biāo)以內(nèi)的貸款由高校自行決定，報(bào)行政部門備案，超過(guò)指標(biāo)之后的貸款需要行政部門審批。如資產(chǎn)負(fù)債率在20%以內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)可控，高?？勺灾魃暾?qǐng)貸款并報(bào)主管部門備案；超過(guò)20%，貸款前必須經(jīng)行政部門審批。由教育廳、財(cái)政廳、審計(jì)廳等行政部門定期或不定期地對(duì)高校貸款情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查，對(duì)超額度貸款的高校，在適當(dāng)范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（二）對(duì)銀行層面的建議：合理控制貸款規(guī)模

高校的貸款大部分用于基本設(shè)施建設(shè)，基建項(xiàng)目大都建設(shè)周期長(zhǎng)，回收率低，銀行應(yīng)根據(jù)學(xué)校的負(fù)債承受力控制發(fā)放貸款。

1.堅(jiān)持審慎的信用配給機(jī)制

銀行要本著謹(jǐn)慎性原則對(duì)高校還款能力進(jìn)行評(píng)估，嚴(yán)格執(zhí)行信貸集中風(fēng)險(xiǎn)管理政策，詳細(xì)調(diào)查分析高校的財(cái)務(wù)狀況，對(duì)貸款進(jìn)行限額管理，避免過(guò)高估計(jì)高校的發(fā)展能力及金融期限過(guò)于集中導(dǎo)致業(yè)務(wù)失控。

2.強(qiáng)化已發(fā)放貸款的管理

銀行應(yīng)定期了解高校的辦學(xué)狀況和財(cái)務(wù)狀況，監(jiān)控貸款的使用，對(duì)高校的信用評(píng)級(jí)進(jìn)行評(píng)審，并建立專項(xiàng)檔案管理，記錄支付利息、償還本金等情況，對(duì)貸款質(zhì)量加以評(píng)價(jià)，以確保已發(fā)放貸款的安全。

（三）對(duì)學(xué)校層面的建議：完善財(cái)務(wù)內(nèi)控體系

學(xué)校應(yīng)遵循內(nèi)部控制全面、有效的原則，選擇切實(shí)可行的內(nèi)控方式：建立健全招投標(biāo)制度等系列內(nèi)控制度、健全決策機(jī)制、明確授權(quán)審批、科學(xué)配置資源、強(qiáng)化預(yù)算管理等。首先加強(qiáng)與企業(yè)合作，將科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，增加學(xué)校收入；開(kāi)展對(duì)接式培訓(xùn)、與國(guó)內(nèi)外合作辦學(xué)等多形式拓展教學(xué)業(yè)務(wù)，拓寬開(kāi)源渠道；探索后勤實(shí)體運(yùn)作模式，通過(guò)改革創(chuàng)收；評(píng)估資產(chǎn)使用效益，提高資源利用率；其次在預(yù)算管理過(guò)程中，堅(jiān)持適度從緊和勤儉辦學(xué)的理財(cái)思路，按預(yù)算額度和用途控制費(fèi)用支出，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)，構(gòu)建事前、事中和事后的預(yù)算管理體系，提高資金使用效益。

教育關(guān)乎萬(wàn)戶千家，與家庭、社會(huì)和國(guó)家的利益息息相關(guān)，受到各界的廣泛關(guān)注，迫切需要管理者對(duì)高校因舉債而引發(fā)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和控制，完善高校舉債機(jī)制，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以保證高校的可持續(xù)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 安琪]

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