北極公海漁業(yè)管理制度初探

鄒磊磊1張俠2鄧貝西2

(1.上海海洋大學(xué) 海洋政策與法律研究所，上海 201306；2.中國(guó)極地研究中心， 上海 200136)

摘要：氣候變化下的北極漁業(yè)發(fā)展備受矚目。由于缺乏針對(duì)性管理制度與管理組織，北極公海漁業(yè)管理面臨著挑戰(zhàn)，而北極5國(guó)在漁業(yè)管理制度構(gòu)建中所表現(xiàn)的主導(dǎo)意愿使北極漁業(yè)管理更趨復(fù)雜化。雖然未來(lái)北極公海漁業(yè)管理有很多可能的模式，變幻的自然環(huán)境、復(fù)雜的北極地緣政治、北極與非北極國(guó)家之間的博弈使北極漁業(yè)管理的走向未明。但是，本著實(shí)現(xiàn)北極漁業(yè)資源可持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)，北極與非北極國(guó)家之間的國(guó)際合作才是構(gòu)建合理、合法北極公海漁業(yè)管理制度的前提。

關(guān)鍵詞：北極公海漁業(yè)；北極5國(guó)；漁業(yè)管理制度；國(guó)際合作

收稿日期：*2015-04-19

基金項(xiàng)目：國(guó)家留學(xué)基金委“2014年國(guó)家公派高級(jí)研究學(xué)者及訪問(wèn)學(xué)者項(xiàng)目”(201408310028)；國(guó)家海洋局“南北極環(huán)境綜合考察與評(píng)估專項(xiàng)”子項(xiàng)目“極地法律體系研究”(CHINARE2015-04-05-04)；國(guó)家海洋局“2014年中國(guó)極地科學(xué)戰(zhàn)略研究基金”子項(xiàng)目“北極理事會(huì)框架下的北極原住民組織參與北極事務(wù)方式與作用問(wèn)題研究”(20140203)階段性成果

作者簡(jiǎn)介：鄒磊磊(1974-)，女，上海人，上海海洋大學(xué)海洋政策與法律研究所副教授，博士，主要從事極地漁業(yè)管理機(jī)制研究。

中圖分類號(hào)：DF935

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-335X(2015)05-0007-06

Abstract:The Arctic fisheries under climate change have been an international concern. For lack of tailored management system and organizations, the Arctic high seas fisheries management encounters various challenges. What makes it worse is the stewardship that five Arctic coastal states are trying to impose on the construction of Arctic high seas fisheries management system. Although there are various possible patterns for the future Arctic high seas fisheries management, it still remains unpredictable due to the changing climate, complicated geopolitics in the Arctic, and intense political game between Arctic coastal states and non-Arctic coastal states. However, the international cooperation between two parties is the essential prerequisite for the sustainable development of the Arctic fisheries resources.

廣義上的北極漁業(yè)包括北冰洋及北冰洋邊緣海漁業(yè)。北冰洋通過(guò)白令海峽與太平洋相通，通過(guò)挪威海、格陵蘭海及巴芬灣與大西洋連接，為氣候變化下北極海域形成新漁場(chǎng)創(chuàng)造了一定條件。由于經(jīng)年海冰，北冰洋中央海域尚不存在實(shí)際意義上的漁業(yè)，而挪威海、格陵蘭海、巴倫支海等北冰洋邊緣海卻是世界著名漁場(chǎng)。由于北冰洋被北美大陸、歐亞大陸及格陵蘭所包圍，除中央海域之外，北冰洋大部分海域處于北極5國(guó)(加拿大、美國(guó)、俄羅斯、挪威，格陵蘭(丹麥))管轄范圍。除了北冰洋中央海域，北極公海還包括挪威海Banana Hole、巴倫支海Loop Hole以及白令海Doughnut Hole。鑒于上述事實(shí)，北極漁業(yè)涵蓋北極各國(guó)管轄下的北冰洋及北冰洋邊緣海漁業(yè)、北極公海漁業(yè)，而這些區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)發(fā)展參差不齊、政治環(huán)境也迥然各異，但作為北極海域生態(tài)體系的組成部分，各區(qū)域的北極漁業(yè)之間息息相關(guān)。同時(shí)，隨著氣候變化下北極的可接近性，北極日益受到各方的關(guān)注；作為未來(lái)北極資源開(kāi)發(fā)的潛在形式，北極漁業(yè)也備受矚目，對(duì)北極漁業(yè)管理制度構(gòu)建的不同見(jiàn)解歸根結(jié)底反映了不同國(guó)家集團(tuán)利益驅(qū)使下的不同訴求。氣候變化下多元化的北極漁業(yè)發(fā)展、暗流涌動(dòng)的北極權(quán)益之爭(zhēng)、風(fēng)云變幻的北極地緣政治使北極漁業(yè)管理更趨復(fù)雜化。

然而，氣候變化下北極漁業(yè)的深刻變化及實(shí)現(xiàn)北極漁業(yè)資源可持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)使北極漁業(yè)管理制度的構(gòu)建迫在眉睫。本文將分析北極漁業(yè)管理面臨的挑戰(zhàn)、北極5國(guó)的北極漁業(yè)管理政策，并在此基礎(chǔ)上探討未來(lái)可能出現(xiàn)的北極漁業(yè)管理模式；作為非北極國(guó)家，中國(guó)也擁有國(guó)際法所賦予的合理的北極權(quán)益訴求，本文也將在結(jié)語(yǔ)處探討中國(guó)的北極漁業(yè)應(yīng)對(duì)舉措。

一、北極漁業(yè)管理的挑戰(zhàn)

(一)“泛北極漁業(yè)管理制度”的缺失

大部分北冰洋海域尚未出現(xiàn)大規(guī)模商業(yè)捕撈，“陸地包圍海洋”的地理特點(diǎn)又使北極地緣政治呈現(xiàn)復(fù)雜性及區(qū)域多樣性。如此的自然及政治環(huán)境下，北極缺乏針對(duì)性的“泛北極漁業(yè)管理制度”也就不出人意料了。雖然，原則上北極漁業(yè)管理遵循《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《聯(lián)合國(guó)魚(yú)類種群協(xié)定》、《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》、《生物多樣性公約》等影響廣泛的國(guó)際公約及措施，但由于北極漁業(yè)管理中自然及政治環(huán)境的特殊性，上述公約及措施均具有局限性：《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》僅提供海洋管理框架，并未提供北極冰封區(qū)域漁業(yè)管理的具體措施，公約條款也未很好體現(xiàn)預(yù)防性漁業(yè)管理理念；《聯(lián)合國(guó)魚(yú)類種群協(xié)定》僅關(guān)注跨界及高度洄游魚(yú)類種群，限制了其在北極漁業(yè)管理中的廣泛適用性；《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》不具有法律約束力；《生物多樣性公約》對(duì)國(guó)家管轄范圍外及跨界的生物資源保護(hù)缺乏實(shí)質(zhì)性措施，僅倡導(dǎo)國(guó)際合作，并把執(zhí)行權(quán)下放各個(gè)國(guó)家。另外，北極各國(guó)之間也相繼簽署了雙邊及多邊協(xié)定，比如挪威—俄羅斯?jié)O業(yè)事務(wù)合作協(xié)議，格陵蘭(丹麥)—挪威共同漁業(yè)關(guān)系協(xié)議，格陵蘭(丹麥)—俄羅斯共同漁業(yè)關(guān)系協(xié)議、美國(guó)—蘇聯(lián)(俄羅斯)共同漁業(yè)關(guān)系協(xié)議等，但這些北極區(qū)域性協(xié)議具有分區(qū)域、分魚(yú)類的特點(diǎn)，沒(méi)有形成適用于北極的“泛北極漁業(yè)管理制度”，也意味著，現(xiàn)階段跨越行政區(qū)域的基于生態(tài)系統(tǒng)的漁業(yè)管理很難在北極地區(qū)得以執(zhí)行。

(二)北極區(qū)域性漁業(yè)管理組織的缺失

北極海域還未形成區(qū)域性漁業(yè)管理組織承擔(dān)起北極漁業(yè)的管理職責(zé)。北極理事會(huì)能夠協(xié)調(diào)北極事務(wù)、推動(dòng)北極合作，但缺乏區(qū)域性漁業(yè)管理組織應(yīng)該具備的制定強(qiáng)制性操作準(zhǔn)則的權(quán)威性和專業(yè)性。[1](P53)[2](P169-170)在北冰洋邊緣海存在一些區(qū)域性漁業(yè)管理組織或雙/多邊協(xié)議下的漁業(yè)委員會(huì)，但迄今為止無(wú)一能勝任北極漁業(yè)管理的職責(zé)。舉例來(lái)說(shuō)，雖然東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)的管轄范圍既涉及部分北極國(guó)家管轄下的海域，也包括北冰洋的部分公海區(qū)域，但現(xiàn)階段該組織管理范圍并未拓展到整個(gè)北極海域或北冰洋公海海域；而諸如中西太平洋漁業(yè)委員會(huì)、大西洋金槍魚(yú)類保護(hù)委員會(huì)等區(qū)域性漁業(yè)管理織組所確定的管理范圍北部界限雖然可以延伸到北極部分海域，但其管理的高度洄游魚(yú)類“北遷”前景未明的前提下，迄今未有跡象表明這類漁業(yè)組織會(huì)把管轄范圍拓展到更北部的北極海域；而北極國(guó)家間雙/多邊協(xié)議下產(chǎn)生的、諸如挪俄漁業(yè)委員會(huì)等組織的管轄范疇僅局限于各國(guó)管轄海域，基本不涉及北極公海。因此，北極漁業(yè)管理呈現(xiàn)出“碎片式”狀態(tài)，[1](P51)[3]具體變現(xiàn)為：北極各國(guó)各自開(kāi)展迥異的、各自管轄范圍下的北極漁業(yè)制度；區(qū)域性漁業(yè)管理組織僅管理有限的北極海域；而北冰洋公海漁業(yè)管理幾乎處于缺失狀態(tài)。

(三)北極5國(guó)的主導(dǎo)地位訴求及表現(xiàn)

北極5國(guó)不遺余力地強(qiáng)化其在北冰洋中央海域漁業(yè)管理中的主導(dǎo)地位，該5國(guó)“聯(lián)盟”的北極漁業(yè)權(quán)益主張與非北極國(guó)家存在著潛在的沖突。2008年北極5國(guó)“伊盧利薩特宣言”已經(jīng)透露了其主導(dǎo)北極事務(wù)的強(qiáng)烈意愿。[4][5]2010年起的歷次北極5國(guó)北極會(huì)議也不斷傳達(dá)類似的信息，回顧歷次會(huì)議的內(nèi)容和聲明就可見(jiàn)一斑：

“基于北冰洋中央海域商業(yè)漁業(yè)活動(dòng)并未出現(xiàn)，現(xiàn)階段無(wú)須成立區(qū)域性漁業(yè)組織管理北冰洋中央海域漁業(yè)”(原文：”There is no need at present to develop any additional regional fisheries management organization or arrangement for this area.” 2014年Nuuk會(huì)議；[6]”At present, there is no need to establish any additional RFMO or RFMO(s) for this area.” 2013年Washington會(huì)議[7])言下之意，在北極區(qū)域性漁業(yè)組織缺失期，北極5國(guó)將承擔(dān)起制定相關(guān)漁業(yè)管理臨時(shí)措施的職責(zé)。

“非北極國(guó)家僅在未來(lái)合適時(shí)機(jī)可以獲準(zhǔn)“被邀請(qǐng)”參與北冰洋中央海域漁業(yè)管理問(wèn)題的討論”(原文：”Those States (注：北極5國(guó)) also acknowledge that other States may have an interest in this topic (注：北冰洋中央海域漁業(yè)) and that they should be included in talks at some point in the future as appropriate.” 2013年Washington會(huì)議[7])，可以解讀為，北極5國(guó)確立相關(guān)漁業(yè)管理制度后，其他國(guó)家才能被允許參加討論。事實(shí)證明他們也確實(shí)這樣做了，2014年在Nuuk舉行的北極5國(guó)會(huì)議上，該5國(guó)“聯(lián)盟”達(dá)成了“在獲得足夠科學(xué)證據(jù)前北冰洋中央海域禁漁”的決定，[8]單邊主義表現(xiàn)明顯。

歷次會(huì)議上北極5國(guó)指出，其主導(dǎo)地位的訴求基于其北冰洋沿海國(guó)的身份：“北極5國(guó)在北極漁業(yè)管理中享有重要主導(dǎo)地位”(原文：”The meeting agreed that it is appropriate for the States whose exclusive economic zones border the high seas area in question to take the initiative on this matter” 2014年Nuuk會(huì)議；[6]“It is appropriate for the States whose exclusive economic zones border this high seas area to take the initiative on this matter(注：北冰洋中央海域漁業(yè))2013年Washington會(huì)議[7])。但是，除該地緣優(yōu)勢(shì)之外，歷次會(huì)議聲明中并沒(méi)有展現(xiàn)令人信服的其他依據(jù)。

北極5國(guó)一廂情愿的主導(dǎo)地位訴求及表現(xiàn)是否合理、合法呢？不可否認(rèn)，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)此也語(yǔ)焉不詳，各方可以根據(jù)各自利益解讀相關(guān)條款。公約既為沿海國(guó)主張公海漁業(yè)管轄提供了一定的依據(jù)，但也不剝奪遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)在公海漁業(yè)開(kāi)發(fā)與管理中的權(quán)利，從而一定程度上造成了公海漁業(yè)管理實(shí)踐中的主體不明。雖然，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》賦予各沿海國(guó)享有養(yǎng)護(hù)“出現(xiàn)在兩個(gè)或兩個(gè)以上沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的種群或出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)而又出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外的鄰接區(qū)域內(nèi)的種群”(第63條)的管轄權(quán)，但這絕不意味著把沿海國(guó)的管轄權(quán)擴(kuò)展到公海漁業(yè)，沿海國(guó)的漁業(yè)管轄權(quán)僅限于各國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之內(nèi)。但是，鑒于該類魚(yú)群跨界遷移的特點(diǎn)，沿海國(guó)在與他國(guó)就養(yǎng)護(hù)與管理措施達(dá)成協(xié)議時(shí)具有比較核心的協(xié)調(diào)作用，這在世界公海漁業(yè)管理實(shí)踐中已經(jīng)得到印證，但沿海國(guó)的協(xié)調(diào)作用一般通過(guò)區(qū)域性漁業(yè)管理組織為平臺(tái)才得以實(shí)現(xiàn)。公約第118條則要求沿海國(guó)與其他國(guó)家就公海漁業(yè)開(kāi)展廣泛的國(guó)際合作：“各國(guó)應(yīng)互相合作以養(yǎng)護(hù)和管理公海區(qū)域內(nèi)的生物資源”，且這些國(guó)家“應(yīng)進(jìn)行談判，以期采取養(yǎng)護(hù)有關(guān)生物資源的必要措施”，同時(shí)“在適當(dāng)情形下進(jìn)行合作，以設(shè)立分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織”。該條款沒(méi)有給予沿海國(guó)特殊的權(quán)利進(jìn)行公海漁業(yè)管理，相反，強(qiáng)調(diào)了遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)參與漁業(yè)管理的權(quán)利與義務(wù)。公約第119條第1款指出在對(duì)公海生物資源決定可捕量和制定其他養(yǎng)護(hù)措施時(shí)，各國(guó)應(yīng)采納科學(xué)性依據(jù)；第2款則強(qiáng)調(diào)了國(guó)際合作的重要性，原文表述為“在適當(dāng)情形下，應(yīng)通過(guò)各主管國(guó)際組織，不論是分區(qū)域，區(qū)域或全球性的，并在所有有關(guān)國(guó)家的參加下，經(jīng)常提供和交換可獲得的科學(xué)情報(bào)、漁獲量和捕撈努力兩統(tǒng)計(jì)，以及其他有關(guān)養(yǎng)護(hù)與的種群的資料”；第3款“有關(guān)國(guó)家應(yīng)確保養(yǎng)護(hù)措施及其實(shí)施不在形式上或事實(shí)上對(duì)任何國(guó)家的漁民有所歧視”則強(qiáng)調(diào)了公海漁業(yè)公平性原則。通過(guò)分析《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》上述條款，可以發(fā)現(xiàn)：北極5國(guó)在北冰洋公海漁業(yè)管理方面享有針對(duì)某些特定魚(yú)類種群的特殊管理權(quán)利，但并不意味著北冰洋公海漁業(yè)就應(yīng)該處于北極5國(guó)的管理之下；相反，通過(guò)國(guó)際合作使沿海國(guó)與遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)共同參與公海漁業(yè)管理是制定合理合法北極漁業(yè)管理制度的前提。但是，北極5國(guó)在北極漁業(yè)管理方面所表達(dá)出的強(qiáng)烈主導(dǎo)意愿與其在北極其他事務(wù)上的排他性行為異曲同工；而非北極國(guó)家的公海漁業(yè)權(quán)益意識(shí)也正在日益加強(qiáng)，兩者之間的暗流涌動(dòng)的利益沖突必將影響未來(lái)北極漁業(yè)管理制度的最終構(gòu)建。

(四)北極漁業(yè)發(fā)展的不可預(yù)測(cè)性

北極漁業(yè)的發(fā)展面臨著不可預(yù)測(cè)性。首先，氣候變化下的魚(yú)類種群結(jié)構(gòu)、數(shù)量及分布變化具有未知性，現(xiàn)階段的科學(xué)研究還未能給出確切的預(yù)測(cè)。[9][10]雖然多數(shù)的研究專家認(rèn)為氣候變化下的北極漁業(yè)將面臨著更多的機(jī)會(huì)，[11][12]但即使海冰融化、通往北極點(diǎn)的魚(yú)類種群洄游通道打通，北冰洋中央海域能否形成漁場(chǎng)還要取決于其他很多內(nèi)部及外部因素，比如適宜的生態(tài)環(huán)境、魚(yú)類生理適應(yīng)能力、生態(tài)種群間的互動(dòng)關(guān)系等。[10]

綜上所述，北極漁業(yè)管理面臨的挑戰(zhàn)根源各異。而使北極漁業(yè)管理更趨復(fù)雜化的還有動(dòng)態(tài)發(fā)展中的氣候條件、變化中的北極生態(tài)環(huán)境、變幻的北極社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)環(huán)境等；且北極特殊的地理位置及氣候環(huán)境使其漁業(yè)管理具有獨(dú)特性，國(guó)際社會(huì)并未有很好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。然而，由于北極地緣政治的特殊性，北極漁業(yè)未來(lái)發(fā)展廣受關(guān)注，合理并合法的北極漁業(yè)管理機(jī)制的構(gòu)建迫在眉睫。

二、北極5國(guó)的北極漁業(yè)管理政策

雖然北極5國(guó)通過(guò)系列舉措意欲主導(dǎo)北極漁業(yè)管理，但縱觀該“聯(lián)盟”中各國(guó)的北極漁業(yè)管理政策，不難發(fā)現(xiàn)“聯(lián)盟”內(nèi)部存在著管理理念上的分歧。

美國(guó)是“北極相關(guān)海域執(zhí)行禁捕政策”的始作俑者及實(shí)踐者。鑒于上個(gè)世紀(jì)90年代由于缺乏漁業(yè)管理制度、以及美俄作為沿海國(guó)缺乏協(xié)作溝通而造成中白令海公海狹鱈資源瀕臨枯竭的前車之鑒，美國(guó)宣布：在未獲取足夠科學(xué)信息證明北極漁業(yè)可以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展之前，從2009年起在其北極專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)執(zhí)行禁捕政策。并且，在鼓勵(lì)其他北極國(guó)家效仿其禁捕政策的同時(shí)，2007年美國(guó)國(guó)會(huì)第17號(hào)決議也積極倡導(dǎo)北極5國(guó)之間成立漁業(yè)委員會(huì)以促進(jìn)北極海域跨界及高度洄游魚(yú)類種群的養(yǎng)護(hù)及管理。

加拿大在北極具有很長(zhǎng)的海岸線，也決定其北極漁業(yè)政策的多樣性，其東部北極海域較多開(kāi)展商業(yè)捕撈，而西部基本上開(kāi)展生計(jì)漁業(yè)。但總體而言，加拿大的北極漁業(yè)管理理念趨于理性化，倡導(dǎo)養(yǎng)護(hù)與開(kāi)發(fā)利用并舉。雖然加拿大也認(rèn)可開(kāi)展北極漁業(yè)的前提是科學(xué)調(diào)查證明能可持續(xù)性利用海洋生物資源，但也注重北極漁業(yè)對(duì)本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛在作用。[13][14]加拿大的《新興漁業(yè)政策》(Emerging Fisheries Policy)鼓勵(lì)采用預(yù)防性措施、基于生態(tài)系統(tǒng)的漁業(yè)管理對(duì)待諸如北極漁業(yè)等新興漁業(yè)，但不倡導(dǎo)禁捕等“一刀切”政策。

北極氣候變化下，魚(yú)類種群北遷最大的受益者可能是挪威與俄羅斯，因?yàn)楸边w的魚(yú)群中相當(dāng)部分可能停留在挪威及俄羅斯適宜魚(yú)類生存的北極專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)。[10]由于公布數(shù)據(jù)的缺乏，俄羅斯的北極漁業(yè)政策未盡可知；但是出于經(jīng)濟(jì)利益的追求，把漁業(yè)作為本國(guó)經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)之一的挪威不一定認(rèn)同美國(guó)的禁捕政策，特別是挪威北冰洋漁業(yè)在氣候變化條件下前景美好的前提下。

可見(jiàn)，在沒(méi)有統(tǒng)一的“泛北極漁業(yè)政策”、沒(méi)有北極區(qū)域性漁業(yè)管理組織的前提下，即使在北極5國(guó)內(nèi)部達(dá)成一致的北極漁業(yè)管理制度也并非易事。北極漁業(yè)所帶來(lái)的不同利益前景和訴求主宰著各自的北極漁業(yè)政策。除非迫不得已需要采用“禁捕”等極端手段限制非北極國(guó)家參與北極漁業(yè)活動(dòng)及相關(guān)制度構(gòu)建過(guò)程，否則北極5國(guó)內(nèi)部的北極漁業(yè)管理分歧也必將存在。這也是北極漁業(yè)管理走向未明的重要因素之一。

三、未來(lái)北極漁業(yè)管理的可能模式

按照國(guó)際海洋法慣例，公海漁業(yè)一般由區(qū)域性漁業(yè)組織進(jìn)行管理。然而，出于自身利益的維護(hù)以及擴(kuò)大，北極5國(guó)并不認(rèn)同北極區(qū)域性漁業(yè)組織存在的必要性，[6][7]基于理由是現(xiàn)階段北冰洋公海不存在商業(yè)漁業(yè)，但這并不符合漁業(yè)管理預(yù)防性原則的理念，未雨綢繆籌建相關(guān)組織并制定相關(guān)政策才是可取之道，同時(shí)也不符合《魚(yú)類種群協(xié)定》強(qiáng)調(diào)區(qū)域性漁業(yè)管理組織重要性的精神。另外，前文中也述及：現(xiàn)有的、與北極漁業(yè)相關(guān)的組織還不能完全勝任北極漁業(yè)管理者的職責(zé)，導(dǎo)致現(xiàn)階段北冰洋公海漁業(yè)缺失稱職、合法并明確的管理主體。當(dāng)然，北極5國(guó)極有可能希望在區(qū)域性組織成立之前，其“聯(lián)盟”內(nèi)部率先就北極漁業(yè)政策達(dá)成一致；甚至，在有利于他們穩(wěn)固北極公海漁業(yè)管理主導(dǎo)者的前提下，不惜采納諸如“禁捕”的“聯(lián)盟”內(nèi)部妥協(xié)性政策，以利用其地緣優(yōu)勢(shì)，排斥非極地國(guó)家的北極漁業(yè)參與及制度構(gòu)建。作為極端的漁業(yè)養(yǎng)護(hù)措施，“禁捕”在特定區(qū)域、特定時(shí)期也會(huì)被采用，但是基于氣候變化原因而執(zhí)行“禁捕”政策卻是沒(méi)有任何實(shí)踐先例的，體現(xiàn)了北極5國(guó)強(qiáng)烈排斥他國(guó)染指北冰洋公海漁業(yè)的意愿。北極5國(guó)倡導(dǎo)的“禁捕”政策涵蓋了北冰洋公海海域，但除了美國(guó)之外，其他國(guó)家在其管轄范圍下的北極海域卻未執(zhí)行“禁捕”政策，這種“內(nèi)外有別”政策不僅讓國(guó)際社會(huì)質(zhì)疑其“禁捕”政策的真實(shí)目的，而且也有悖于《魚(yú)類種群協(xié)定》第7條第2款提出的“為公海訂立的和為國(guó)家管轄地區(qū)制定的養(yǎng)護(hù)和管理措施應(yīng)互不抵觸，以確保整體養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類種群和高度洄游魚(yú)類種群”的理念，不符合北極漁業(yè)資源可持續(xù)性發(fā)展的最終目標(biāo)。因此，“禁捕”政策的“醉翁之意不在酒”不言而明，其公正性也受到質(zhì)疑。但是，在北冰洋公海漁業(yè)發(fā)展走向未明、北極5國(guó)獨(dú)攬北極漁業(yè)制度構(gòu)建的強(qiáng)烈意愿下，是否成立區(qū)域性漁業(yè)組織對(duì)北極公海漁業(yè)進(jìn)行管理，變數(shù)頗多。

以基于生態(tài)系統(tǒng)漁業(yè)管理理念為宗旨，在不同法律地位的北極海域建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的北極漁業(yè)管理制度，這種可以被稱作“泛北極漁業(yè)管理制度”的模式雖然理想，但是現(xiàn)實(shí)中很難實(shí)現(xiàn)。[15]因?yàn)椴粌H在北極各國(guó)之間很難達(dá)成一致的漁業(yè)權(quán)益訴求，在非北極各國(guó)之間，以及北極各國(guó)與非北極各國(guó)之間也很難達(dá)成；即使能達(dá)成，恐怕也只能設(shè)定漁業(yè)養(yǎng)護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)北極漁業(yè)管理意義不大。北極海域廣闊，由具有不同特征的生態(tài)體系構(gòu)成，[2](P5)比如巴倫支海、挪威海及冰島海域適宜的海水溫度非常適合漁場(chǎng)的開(kāi)發(fā)，而北極氣候?qū)幽么笈c格陵蘭海域、白令海海域影響深刻，因此因地制宜地制定針對(duì)性養(yǎng)護(hù)管理政策才是上上之策。另外，在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下制定“泛北極漁業(yè)管理制度”以專注于北極漁業(yè)事務(wù)，是最水到渠成的事情，但這也與北極各國(guó)排斥聯(lián)合國(guó)染指北極事務(wù)的初衷相違背。因而，現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)“泛北極漁業(yè)管理制度”的希望渺茫，既違背生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的漁業(yè)管理的理念也缺乏政治基礎(chǔ)。

鑒于北極漁業(yè)的特殊性，且與北極相關(guān)、或潛在相關(guān)的現(xiàn)有區(qū)域性漁業(yè)組織及漁業(yè)協(xié)議分區(qū)域、分魚(yú)類的局限性，迄今未能有組織及協(xié)議勝任北極公海漁業(yè)的管理重任，而建立新的組織或協(xié)議又面臨著種種困境。是否由北極5國(guó)承擔(dān)起北極漁業(yè)管理者的角色？答案應(yīng)該是否定的。因?yàn)?，《?lián)合國(guó)海洋法公約》沒(méi)有賦予北極5國(guó)以沿海國(guó)的角色承擔(dān)北極公海管理者的權(quán)利，而且北極公海漁業(yè)管理涉及廣大非北極國(guó)家共同的權(quán)益。如何協(xié)調(diào)北極及非北極國(guó)家的權(quán)益訴求、如何把現(xiàn)有的國(guó)際漁業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到北極、如何以“防范于未然”的預(yù)防性措施及基于生態(tài)系統(tǒng)的漁業(yè)管理理念實(shí)現(xiàn)北極漁業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展、如何制定動(dòng)態(tài)的北極漁業(yè)管理制度以應(yīng)對(duì)未來(lái)氣候變化、如何實(shí)現(xiàn)北極漁業(yè)與其他北極資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)之間的對(duì)話——是北極漁業(yè)管理制度制定必須解決的紛爭(zhēng)及困境。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然中國(guó)是傳統(tǒng)漁業(yè)大國(guó)，但在維護(hù)海洋漁業(yè)權(quán)益實(shí)踐方面卻缺乏制定長(zhǎng)遠(yuǎn)、全面策略的經(jīng)驗(yàn)。隨著北極逐漸成為世界的關(guān)注點(diǎn)，中國(guó)應(yīng)該重視新興的極地海洋權(quán)益，因?yàn)閲?guó)際法賦予廣大國(guó)際社會(huì)合理正當(dāng)?shù)暮Ｑ髾?quán)益。加強(qiáng)對(duì)國(guó)際海洋法的研究，將有助于中國(guó)明確極地海洋權(quán)益及義務(wù)，從而更好地運(yùn)用法律保障參與極地漁業(yè)管理及管理制度構(gòu)建。加強(qiáng)政策扶持也是中國(guó)形成長(zhǎng)遠(yuǎn)的極地海洋戰(zhàn)略思想的前提。增強(qiáng)科技力量，積極開(kāi)展極地漁業(yè)資源科學(xué)研究、調(diào)查勘探，因?yàn)橹挥姓J(rèn)識(shí)極地才能制定出科學(xué)合理的極地政策，提升中國(guó)參與北極漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理的能力。在北極漁業(yè)事務(wù)中，強(qiáng)調(diào)國(guó)際法所賦予的權(quán)益也是至關(guān)重要的，北極國(guó)家憑借地緣優(yōu)勢(shì)、政治及經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)掌握著制度構(gòu)建過(guò)程，并決定著制度構(gòu)建參與者的刪選，作為非北極國(guó)家，我們必須呼吁，非沿海國(guó)的參與將提升北冰洋公海漁業(yè)制度構(gòu)建的公正性與合法性。

另外，國(guó)內(nèi)鮮有學(xué)者致力于北極漁業(yè)管理研究，原因有多種：由于地緣關(guān)系，很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)國(guó)內(nèi)政策制定者及學(xué)者忽視北極對(duì)中國(guó)的潛在影響和重要性，更忽視北極漁業(yè)管理這個(gè)新興領(lǐng)域的研究；中國(guó)在極地海域開(kāi)展?jié)O業(yè)活動(dòng)并不多，從而忽視參與極地漁業(yè)管理機(jī)制制定對(duì)訴求中國(guó)的極地漁業(yè)權(quán)益的重要性；極地漁業(yè)管理機(jī)制與極地的政治、自然環(huán)境關(guān)系密切，也意味著極地漁業(yè)管理研究涉及到諸如國(guó)際關(guān)系、地緣政治、氣候變化等學(xué)科的研究，這種跨學(xué)科研究本身具有一定的挑戰(zhàn)性。依據(jù)當(dāng)前形勢(shì)，圍繞北極公海漁業(yè)管理的系統(tǒng)研究勢(shì)在必行，有助于我們洞悉未來(lái)北極漁業(yè)發(fā)展前景、應(yīng)對(duì)北極5國(guó)漁業(yè)管理主導(dǎo)地位訴求、參與北極公海漁業(yè)管理機(jī)制構(gòu)建、形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的中國(guó)北極漁業(yè)應(yīng)對(duì)舉措。

與南極有《南極條約》體系一統(tǒng)全局不同，北極地區(qū)的相關(guān)制度還未健全，我們必須警惕北極國(guó)家把沿海國(guó)的管轄權(quán)延伸到公海的意識(shí)和趨勢(shì)；一旦北極國(guó)家在北冰洋公海漁業(yè)管理制度構(gòu)建的程序及方式上獲得了主導(dǎo)地位，這種做法很可能會(huì)被沿用到其他北極事務(wù)的管理領(lǐng)域，這是國(guó)際社會(huì)不希望發(fā)生的事情。作為負(fù)責(zé)任漁業(yè)大國(guó)，中國(guó)尊重北極沿海國(guó)在北極漁業(yè)管理中的重要地位，但也倡導(dǎo)國(guó)際法框架下的極地漁業(yè)管理國(guó)際合作，為北極漁業(yè)可持續(xù)性發(fā)展貢獻(xiàn)力量，以此創(chuàng)造真正意義上的“和諧北極”。

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A Study on the Fisheries Management of the Arctic High Seas

Zou Leilei1Zhang Xia2Deng Beixi2

(1. Institute of Marine Policy and Law, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China;

2. Polar Research Institute of China, Shanghai 200136, China)

Key words: Arctic high seas fisheries; five Arctic coastal states; fisheries management system; international cooperation

責(zé)任編輯：鞠德峰