〔摘要〕 中國宗教事務(wù)正在發(fā)生從政策主導向依法管理的轉(zhuǎn)變，并已形成有關(guān)宗教事務(wù)管理的法規(guī)規(guī)章體系。本文采取法社會學的立意抽樣方法，面向五大宗教教職人員、信教群眾以及普通非信教群眾，對宗教事務(wù)管理的現(xiàn)狀進行較大規(guī)模的問卷調(diào)查、座談和實地調(diào)研，對教職人員的備案管理、宗教活動場所管理、宗教國際交流管理、利用宗教進行不正當行為的管理以及對利用宗教活動場所進行旅游資源開發(fā)的管理等問題進行分地域、分宗教的討論評析。并在揭示當前中國宗教事務(wù)管理法制化所面臨挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的法律對策和建言，從而為尋求合理的政策體制安排奠定基礎(chǔ)。

〔關(guān)鍵詞〕 中國；宗教事務(wù)管理；問卷調(diào)查；法律評價

〔中圖分類號〕DF35 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）06-0071-14

一、引言

從理論上講，宗教事務(wù)及其與法律的關(guān)系主要包括以下三個層面：其一，頭腦中的宗教意識形態(tài)和信仰。具體表現(xiàn)為宗教的教義教規(guī)，信仰者的感情和內(nèi)心世界“信”以及信仰體驗，人們信或不信什么宗教，屬于憲法賦予公民的自由，不受法律的干涉，不屬于行政管理的范疇。其二，以社會實體形式存在的宗教活動場所、宗教團體及其不涉及社會公共利益和國家利益的內(nèi)部事務(wù)，按照政教分離原則，僅需要登記、備案或者依法確認其主體資格，而對宗教實體的內(nèi)部事務(wù)，尤其是涉及宗教教義與教規(guī)方面的事務(wù)，超出法律調(diào)整和行政管理的范疇，一般情況下，國家不會主動干涉。其三，宗教實體活動中涉及國家主權(quán)和公共利益的事務(wù)，或與其他社會實體發(fā)生各種關(guān)系、事項和行為，則必然納入法律調(diào)整和政府行政管理的范疇。現(xiàn)實社會條件下，政府也還會主動立法以取締和打擊利用宗教蠱惑人心的邪教或破壞性膜拜團體。①

政府宗教事務(wù)管理，即指政府根據(jù)憲法和有關(guān)法律、法規(guī)和政策，對涉及國家利益、社會公共利益的宗教事務(wù)進行監(jiān)督管理。〔1〕這是政府的職責所在，如果對宗教團體、宗教活動場所及相關(guān)活動不加以調(diào)整、取消管理，就很難很好地對其加以保護，出現(xiàn)政府缺位和失職。新中國建立以來，我國主要通過紅頭文件和政策規(guī)定處理宗教問題，依據(jù)法律管理宗教事務(wù)則肇端于改革開放。1991年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步做好宗教工作若干問題的通知》（即“中央6號文件”），明確要求“依法對宗教事務(wù)進行管理”，全國范圍內(nèi)的宗教立法工作隨即開展起來。1994年，《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》、《宗教活動場所管理條例》（現(xiàn)已廢止）頒布，2004年11月30日，國務(wù)院頒布了第一部綜合性宗教行政法規(guī)《宗教事務(wù)條例》，成為政府管理宗教事務(wù)的重要依據(jù)。 《條例》第1條規(guī)定“為了保障公民宗教信仰自由，維護宗教和睦與社會和諧，規(guī)范宗教事務(wù)管理，根據(jù)憲法和有關(guān)法律，制定本條例”。盡管由于社會制度、歷史傳統(tǒng)的原因，世界各國對宗教事務(wù)的管理方式不盡相同，既有政教合一、政教分離、國教型等不同模式，又區(qū)分為直接管理、間接管理等多種方式，但政府依法對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務(wù)進行管理則是大多數(shù)國家的通例。與此同時，各省、自治區(qū)、直轄市關(guān)于宗教事務(wù)管理方面的地方性法規(guī)、政府規(guī)章也陸續(xù)出臺，初步形成了有關(guān)宗教事務(wù)管理的法規(guī)規(guī)章體系。 截至2007年，我國已制定涉及宗教的法律包括憲法在內(nèi)共有19部；國務(wù)院行政法規(guī)中有2部專門性法規(guī)，3部相關(guān)性法規(guī)；國務(wù)院部門行政規(guī)章7部；省級地方性法規(guī)24部；省級地方政府規(guī)章9部。參見金澤、邱永輝主編《宗教藍皮書——中國宗教報告2008》，社會科學文獻出版社，2008年，274-277頁。近年來比較重要的宗教立法還有：《藏傳佛教活佛轉(zhuǎn)世管理辦法》（國宗發(fā)〔2007〕5號）；《國家宗教事務(wù)局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》（國辦發(fā)〔2008〕96號）；《關(guān)于加強宗教活動場所建設(shè)工程安全監(jiān)管工作的通知》（國宗發(fā)〔2008〕52號）；《宗教活動場所財務(wù)監(jiān)督管理辦法（試行）》（國宗發(fā)〔2010〕7號）；等等。根據(jù)法治原則，政府機關(guān)及其工作人員對宗教事務(wù)進行管理必須依法進行。首先要求強化宗教方面的立法，要有法可依，而且宗教立法要符合立法法、行政許可法等法律的要求，行政許可要合法，不能通過行政許可擴大政府的權(quán)限；其次要求政府嚴格依法行政，既不能任意行政、隨意執(zhí)法，亦不能職責缺位，行政不作為。對于政府的行政行為，公民有權(quán)申請行政復(fù)議，或者提出行政訴訟。通過依法行政，使政府行為受到法律的有效約束，做到公正、透明、高效。 張訓謀：《中國的宗教事務(wù)管理和立法》，http：//www.fjdh.com/wumin/2009/04/16464861256.html，2011年6月1日登陸。

需要指出的是，我國目前并沒有權(quán)威的全國宗教信仰人數(shù)（特別是分省區(qū)、分宗教人數(shù)）等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。 我國信仰宗教的人數(shù)，從來就沒有準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。官方和民間有1億、3億乃至于6億的不同說法，但這些均為統(tǒng)計加估計的結(jié)果，均缺乏權(quán)威性。國家宗教事務(wù)局王作安局長指出，“佛教、道教在我國社會有著悠久的傳統(tǒng)和深厚的基礎(chǔ)，但這兩個宗教，在家信教的人無法準確統(tǒng)計。對于伊斯蘭教、天主教和基督教，從理論上講是可以統(tǒng)計的，但這些宗教的狀態(tài)存在一些復(fù)雜敏感的問題，準確統(tǒng)計也比較困難?！薄氨M管如此，對于二三十年來，我國信教人數(shù)不斷增長的判斷，幾乎沒有人持懷疑態(tài)度?！眳⒁娡踝靼病段覈诮虪顩r的新變化》，《中央社會主義學院學報》2008年第3期。即便是有關(guān)機構(gòu)，如中國基督教三自愛國運動委員會和中國基督教協(xié)會公布了信仰該教的人數(shù)為1600萬，但因不包括許多不進經(jīng)政府登記批準開放的教堂的基督徒數(shù)量，而難有確切統(tǒng)計。這些因素使得本次主題調(diào)查不可能采取概率抽樣方法，而只能采取立意抽樣方法， 立意抽樣的缺點是：抽樣結(jié)果受研究人員的傾向性影響大，一旦主觀判斷偏差，則極易引起抽樣偏差；不能直接對調(diào)查總體進行推斷。本次調(diào)研借助于對受訪者基本情況的了解，充分利用被調(diào)查者配合好、問卷回收率高等優(yōu)點，對我國宗教事務(wù)管理立法實施狀況進行總體把握，以提供較可靠的研究結(jié)論。即主要依托2007年以來中央統(tǒng)戰(zhàn)部委托中國人民大學連續(xù)舉辦的各期“愛國宗教人士研修班”學員進行問卷調(diào)查。問卷發(fā)放對象包括佛教、道教、基督教、天主教、伊斯蘭教五大宗教的教職人員、信教群眾和非信教群眾。 問卷發(fā)放對象包括：針對全國教職人員發(fā)放問卷600份，回收503份；針對信教群眾發(fā)放問卷2400份，回收2059份；針對非信教群眾則選取了山東、天津、山西、浙江、黑龍江、寧夏、四川、河南、甘肅、內(nèi)蒙古、重慶、上海、湖北、遼寧、廣東、河北、陜西、貴州、安徽等十九個省市作為調(diào)研地點，每個地點發(fā)送問卷30份，共計570份。為了進行分區(qū)域?qū)Ρ妊芯浚€選擇在北京地區(qū)針對五大教派教職人員發(fā)放問卷100份，回收95份；針對信教群眾發(fā)放問卷600份，回收549份。同時，調(diào)查組先后于2009年8月、2010年2月、2010年5月赴西安、武漢、廈門等地對宗教管理問題進行實地調(diào)研，還同300多位愛國宗教代表性人士就宗教活動開展及政府依法管理的主題進行了多場座談會，對我國宗教事務(wù)管理的總體狀況、教職人員的備案管理、宗教活動場所管理、宗教國際交流管理、利用宗教進行不正當行為的管理、利用宗教活動場所進行旅游資源開發(fā)的管理等問題進行分地域、分宗教細致研究，從而為尋求合理的對策奠定基礎(chǔ)。

二、對宗教管理現(xiàn)狀的總體評價

（一）管理態(tài)度評價

政府要管理好宗教事務(wù)，首先必須了解宗教事務(wù)，不了解宗教，就會出現(xiàn)不會管，管了也無法讓人信服的結(jié)果；其次要重視宗教事務(wù)，態(tài)度上不重視、工作上不積極，就會出現(xiàn)不聞不問、得過且過的結(jié)果。只有既深入了解宗教，又重視宗教事務(wù)，才能摸索到宗教事務(wù)管理的規(guī)律，相關(guān)工作才會得到廣大神職人員和宗教信眾的支持，管理績效才更明顯。因此，作為宗教事務(wù)管理者的政府機關(guān)（國家和地方各級宗教事務(wù)局）應(yīng)當態(tài)度上重視宗教事務(wù)，管理前了解宗教事務(wù)。

在對政府管理態(tài)度評價的分地區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：在全部2000多名被調(diào)查者中，認為政府部門了解宗教（包括了解與基本了解）的信眾占76.7%，認為地方政府重視宗教事務(wù)（包括非常重視和比較重視）的信眾占64.9%。調(diào)查結(jié)果顯示：（1）東部地區(qū)信眾對政府管理行為的評價低于中西部地區(qū)。表面上似可歸咎于東部地方政府的宗教管理水平低，但事實卻并非如此。東部經(jīng)濟狀況較為發(fā)達，對外交往更加活躍，社會分化程度較高，人們需求的多樣性更為明顯，加之民眾受教育程度普遍高于中西部，這些因素使得人們對政府管理的績效評價標準會高于中西部。（2）西部地區(qū)信眾對地方政府是否重視宗教事務(wù)的評價低于全國平均水平。其原因是西部地區(qū)一些地方政府的宗教管理機關(guān)對待宗教事務(wù)消極、冷漠、不作為，少數(shù)宗教干部的文化和行政水平低，要么外行領(lǐng)導內(nèi)行瞎指揮，要么不聞不問聽之任之，造成不太好的社會影響。

在分宗教調(diào)查中，有84.4%的佛教信眾、82.5%的道教信眾、68.5%的基督教信眾、62.9%的天主教信眾、89.1%的伊斯蘭教信眾認為政府了解或基本了解宗教；有82.4%的佛教信眾、57.9%的道教信眾、68.3%的基督教信眾、49.4%的天主教信眾、71.9%的伊斯蘭教信眾認為地方政府非?；虮容^重視宗教。由此可見，不同宗教的信眾對政府管理態(tài)度的評價有所差異，其中佛教信眾對地方政府了解和重視宗教程度的評價均高于其他宗教，而在我們同教職人員的座談和實地調(diào)研中，就落實宗教財產(chǎn)等問題，佛教相對其他幾個宗教也往往會得到較好較快的解決。其他宗教人士就此抱怨某些地方政府領(lǐng)導對待各宗教有所偏心，不能一視同仁，對佛教的發(fā)展多少有些“羨慕嫉妒”。

（二）管理行為評價

《宗教事務(wù)條例》第3條第1款規(guī)定：“國家依法保護正常的宗教活動，維護宗教團體、宗教活動場所和信教公民的合法權(quán)益?！钡?條第1款規(guī)定：“縣級以上人民政府宗教事務(wù)部門依法對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務(wù)進行行政管理，縣級以上人民政府其他有關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)依法負責有關(guān)的行政管理工作?！?/p>

上述條款賦予了政府有關(guān)機關(guān)依法對宗教團體和宗教活動進行管理的權(quán)限，即有權(quán)對宗教主體、宗教活動場所、宗教活動秩序進行管理。其中，對主體的管理是指對教職人員和宗教團體的管理；對宗教活動場所的管理主要是對宗教財產(chǎn)的管理；對宗教活動秩序的管理在本文主要做了宗教對外交流、邪教以及宗教與旅游的考察。從調(diào)查結(jié)果看來，目前宗教信眾對政府管理雖有不滿，但整體評價是好的。

從分地區(qū)宗教事務(wù)管理的頻度看：（1）東部政府部門似乎更敢于管理宗教事務(wù)，有40.4%的受訪信眾表示政府經(jīng)常管理宗教事務(wù)（超過中西部），43.3%的受訪者指出政府只是有時對宗教事務(wù)進行管理，12.2%的人認為政府很少對宗教事務(wù)進行管理，其余3.9%則指責政府沒有對宗教事務(wù)進行管理。（2）西部地區(qū)則更多體現(xiàn)出政府不作為或管得少的特征，有24.6%的受訪信眾表示政府管得很少或沒有管理過，居于三大區(qū)域之首，肯定政府經(jīng)常管理宗教事務(wù)者為28.9%，有時管有時不管者占46.6%。（3）中部地區(qū)有32.6%和49.3%的受訪者認為政府經(jīng)?；蛴袝r管理宗教事務(wù)，12.6%和5.5%的受訪者則選擇了“很少”或“沒有”管理。

從分宗教管理的頻度調(diào)查數(shù)據(jù)看，有36.2%的佛教信眾認為政府經(jīng)常管理宗教事務(wù)，42.6%選擇了政府有時管理宗教事務(wù)，12.5%選擇了政府很少管理宗教事務(wù)，8.8%選擇了政府沒有管理宗教事務(wù)；33.1%的道教信眾認為政府經(jīng)常管理宗教事務(wù)，52%認為政府有時管理宗教事務(wù)，13.7%認為政府很少管理宗教事務(wù)，1.2%認為政府沒有管理宗教事務(wù)；有27.7%的基督教信眾認為政府經(jīng)常管理宗教事務(wù)，48.9%認為政府有時管理宗教事務(wù)，17.7%認為政府很少管理宗教事務(wù)，5.6%認為政府沒有管理宗教事務(wù)；有30.4%的天主教信眾認為政府經(jīng)常管理宗教事務(wù)，42.6%認為政府有時管理宗教事務(wù)，19.1%認為政府很少管理宗教事務(wù)，7.9%認為政府沒有管理宗教事務(wù)；有36.8%的穆斯林認為政府經(jīng)常管理宗教事務(wù)，48.9%認為政府有時管理宗教事務(wù)，13.1%認為政府很少管理宗教事務(wù)，1.2%認為政府沒有管理宗教事務(wù)。不難發(fā)現(xiàn)，佛教與伊斯蘭教信眾認為政府管理宗教事務(wù)的頻度比例高于其他宗教，天主教信眾認為政府很少管理宗教事務(wù)的比例在五大宗教中居首。

分地區(qū)宗教事務(wù)管理的程度統(tǒng)計顯示，多數(shù)宗教信眾表示政府管理程度是適宜的，平均占受調(diào)查信眾人數(shù)的47.2%。這其中：（1）28.8%的東部信眾認為政府管得過多，居于三個區(qū)域首位；（2）25.2%的西部信眾認為政府管得太少，居于三個區(qū)域的首位；（3）中部信眾的選擇相對中庸，有18.7%的受調(diào)查者認為政府管得過多，54.4%認為政府管得適宜，5.5%認為政府管得太少，21.5%表示不清楚。（4）在對北京市信眾的調(diào)查中，18.8%的受調(diào)查者認為政府管得過多，同中部地區(qū)數(shù)據(jù)基本相當，36.4%認為政府管得適宜，8.4%認為政府管得太少，29%的受調(diào)查者認為不清楚。

分宗教管理的程度統(tǒng)計顯示：（1）11.0%的佛教信眾、12.5%的道教信眾、19.2%的基督教信眾、16.7%的伊斯蘭教信眾認為政府管理過多，其中最高者為天主教39%。（2）51.9%的佛教信眾、58.8%的道教信眾、44.4%的基督教信眾、24.6%的天主教信眾，56.4%的伊斯蘭教信眾認為政府管得適宜，其中，道教、伊斯蘭教、佛教信眾均超過半數(shù)，評價最高者為伊斯蘭教信眾，天主教信眾評價最低；有6.4%的佛教信眾、23.2%的道教信眾、10.2%的基督教信眾、10.7%的天主教信眾、12.1%的伊斯蘭教信眾認為政府管得太少；另有30.7%的佛教信眾、5.6%的道教信眾、26.3%的基督教信眾、25.6%的天主教信眾、14.8%的伊斯蘭教信眾選擇了“不清楚”。

我們專門就教職人員對政府監(jiān)督檢查宗教活動場所的目的做了調(diào)查。數(shù)據(jù)表明，政府的管理行為多數(shù)能得到教職人員的認可，平均只有11.9%認為政府管理是有意干涉宗教活動。其中：（1）東部教職人員認為政府管理是有意干涉宗教活動的比例占受調(diào)查者的16.6%，居于三個地區(qū)首位，42.7%認為政府監(jiān)督檢查的目的是保護正常宗教活動，38.8%認為政府監(jiān)督檢查是為了例行公事，1.9%則選擇了其他目的。（2）中部教職人員認為政府監(jiān)督檢查是有意干涉宗教活動的僅占7.0%，不到東部的一半，但卻有66.1%選擇了宗教管理的目的是保護正常的宗教活動，在三地區(qū)中排在首位。（3）西部教職人員有12.5%認為政府的目的是有意干涉宗教活動，51.3%認為政府是為了保護正常的宗教活動，33.1%認為政府的目的在于例行公事，3.1%選擇了其他目的。（4）北京市教職人員調(diào)查中，認為有意干涉宗教活動者僅占3.4%，66.7%選擇了保護正常宗教活動，24.1%選擇了例行公事，5.7%選擇了其他目的。

分宗教調(diào)查中：（1）僅有36.7%的天主教教職人員認為政府的目的是保護正常宗教活動，遠低于其他宗教，相應(yīng)地，有21.4%的人認為政府的目的是有意干涉宗教活動，高于平均水平及其他宗教，另有38.8%的受調(diào)查者認為政府的目的是例行公事，3.1%則選擇了其他目的。（2）有62.6%的佛教教職人員選擇了保護正常宗教活動，26.8%選擇了例行公事，9.3%選擇了有意干涉，1%選擇了其他目的。（3）54.7%的道教教職人員認為政府目的是保護正常宗教活動，選例行公事者占34%，選有意干涉的占9.4%，其他目的占1.9%。（4）61.2%的基督教教職人員認為政府目的是保護正常宗教活動，選例行公事的占34.7%，選有意干涉的占3.1%，其他目的占1.0%。（5）52.8%的伊斯蘭教教職人員認可保護正常宗教活動，選例行公事的占29.2%，選有意干涉的占16.9%，其他目的占1.1%。綜合地看，佛教、道教、伊斯蘭教信眾對于政府管理行為的評價要高于基督教、天主教信眾，這同實地調(diào)研情況相符。由于和本土傳統(tǒng)相關(guān)，加之在傳播上的相對內(nèi)向型，佛教、道教和政府管理部門之間較易建立一種相對良好的關(guān)系模式，伊斯蘭教由于和少數(shù)民族事務(wù)相連，往往得到政府的特別重視。相形之下，基督教、天主教這兩種外來宗教在當前，因其信眾人數(shù)增加較快、家庭教會和國際干預(yù)等問題，與政府的宗教事務(wù)管理會產(chǎn)生一定的矛盾。

根據(jù)“政府對宗教活動管理頻度”的回收數(shù)據(jù)，天主教信眾和其他宗教信眾相差不大，但在“對政府管理的看法”反饋數(shù)據(jù)中，天主教信眾的評價則大大低于其他宗教，兩表對比不難看出，政府管理的頻率與管理適宜程度不成正比，管得多不等于管得好。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一些地方的宗教事務(wù)管理存在著一種“只管不理”的局面，即一味強調(diào)控制和“管束”，而不去及時“處理”和解決實踐中發(fā)生的問題。有伊斯蘭教信眾就反映了舊城拆遷改造中存在的突出問題。他們的傳統(tǒng)居住模式是“圍寺而居”，一（清真）寺一坊，彼此間存在緊密互動的社區(qū)關(guān)系。但在城市化的大潮中，一些城市進行舊城改造時，規(guī)劃、搬遷、補償都不會考慮“寺坊兼顧”。新清真寺的建設(shè)與回民社區(qū)分離，也未給信教群眾提供便利，門前冷落車馬稀；舊寺搬遷后傳統(tǒng)的信教群眾不方便進行宗教活動，從而導致“寺外禮拜”等問題，也大大降低了清真寺調(diào)和矛盾等的社會作用。

（三）小結(jié)

從以上數(shù)據(jù)可以看出，目前宗教信眾對政府管理狀況的總體評價是好的。從教職人員對宗教各方面受法律保護情況的評價看來，僅有15.8%的人表示宗教各方面受法律保護是差的（比較差和很差），其中東部這一比例為24.2%，中部為10.9%，西部為13%，北京地區(qū)為4.3%。從調(diào)查數(shù)據(jù)反映的情況可知，東部地區(qū)政府部門對宗教事務(wù)的管理是最為積極的，但信眾對東部地區(qū)的政府管理評價卻又都低于中部和西部。這與三個地區(qū)對政府管理宗教事務(wù)態(tài)度的反饋體現(xiàn)出相同的規(guī)律，不過也正如之前的論述，這并不能說明東部地區(qū)政府管理的績效就低于中部與西部地區(qū)。而在不同宗教之間，道教教職人員中25.5%的被調(diào)查者認為各方面受法律保護情況是比較差的，佛教教職人員中這一比例為13.4%，基督教為3%，天主教為20.8%，伊斯蘭教為16.1%。似與之前對政府管理的評價有一定的出入，但以上三個問題都是對政府管理行為的總體性評價，為了進一步研究政府管理宗教事務(wù)的現(xiàn)狀，在后文還將繼續(xù)就政府對教職人員管理、宗教活動場所管理、宗教對外交流、邪教問題、宗教與旅游問題等宗教活動秩序的管理問題進行研究。

三、對教職人員管理的評價

2004年國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》第4章專章對教職人員的備案問題進行了規(guī)定。2006年12月29日國家宗教事務(wù)局據(jù)此發(fā)布了兩個規(guī)章：《宗教教職人員備案辦法》、《宗教活動場所主要教職任職備案辦法》，兩個規(guī)章都強調(diào)《辦法》制定的目的在于保障宗教教職人員的合法權(quán)益、規(guī)范宗教教職人員（宗教活動場所主要教職任職）備案及備案管理，并對備案的方法作出了具體規(guī)定。通過這三個規(guī)范性法律文件的規(guī)定，基本確立了教職人員由宗教團體根據(jù)本宗教教職人員認定后向政府備案的原則。從理論上來講，這些法律文件有很好的立法初衷，對政府依法管理宗教事務(wù)有指導作用，也有較強的可操作性。但在調(diào)研中了解到的情況看，對教職人員的備案管理尚未全面落實。

根據(jù)《宗教教職人員備案辦法》，宗教教職人員備案完成后，宗教團體向該宗教教職人員頒發(fā)宗教教職人員證書。在全國受調(diào)查者中，有47.4%的教職人員沒有證書。①北京作為全國政治文化中心，持有教職人員證書的人數(shù)也只有34.9%。詢問教職人員、信眾對教職人員備案政策的態(tài)度，全國范圍內(nèi)僅有7.9%的教職人員、12.9%的信眾認可；61.3%的教職人員、52.2%的信眾持反對態(tài)度；30.8%的教職人員、34.9%的信眾表示無所謂。北京地區(qū)僅有9.2%的教職人員、13.5%的信眾認可教職人員備案政策，67.8%的教職人員、47.4%的信眾表示反對，23%的教職人員、39.2%的信眾表示無所謂。分宗教看，伊斯蘭教、基督教分別有69.4%、68.6%的教職人員具備教職人員證書，高于全國平均水平；佛教、道教分別為45.2%和43.8%，天主教僅有37.8%，均低于平均水平。對教職人員備案政策的態(tài)度方面，僅有6.5%的佛教信眾、11.6%的佛教教職人員、0%的道教信眾、5.9%的道教教職人員、3.2%的基督教信眾、12.7%的基督教教職人員、17.8%的天主教信眾、26.9%的天主教教職人員、15.5%的伊斯蘭教信眾、5.1%的伊斯蘭教教職人員同意對教職人員進行備案；卻有68.5%的佛教信眾、52.3%的佛教教職人員、59.8%的道教信眾、61.1%的道教教職人員、65.3%的基督教信眾、57.8%的基督教教職人員、54.4%的天主教信眾、43.7%的天主教教職人員、57.7%的伊斯蘭教信眾、42.7%的伊斯蘭教教職人員反對教職人員備案制度。

從統(tǒng)計結(jié)果看，宗教教職人員備案制度落實情況不容樂觀，法律規(guī)定的應(yīng)然性同實際情況存在較大差距，備案制有被束之高閣的危險。造成這種偏差主要有以下四個原因：

第一，規(guī)范性法律文件生效時間的影響?！蹲诮淌聞?wù)條例》首次規(guī)定了教職人員備案制度，于2004年11月30日頒布，2005年3月1日實施；此前五大宗教的教職人員都沒有進行過登記?！蹲诮探搪毴藛T備案辦法》與《宗教活動場所主要教職任職備案辦法》于2006年12月29日發(fā)布，2007年3月1日實施。因時間相對倉促，在三個文件發(fā)布生效2年（截止2008年底），多數(shù)教職人員未能完成登記備案。

第二，一些地方的政府宗教事務(wù)部門和宗教團體不太重視。根據(jù)《辦法》，教職人員首先要由宗教團體認定身份，然后報政府宗教事務(wù)部門備案。宗教團體不太重視，加之人手少、經(jīng)費短缺，往往不能及時完成身份認定，由此敷衍了事，政府宗教事務(wù)部門也就無法備案，教職人員難以取得證書；反過來講，即便宗教團體十分重視，迅速認定身份并上報政府，如果政府部門不重視（實踐中領(lǐng)導更換、個人職責調(diào)整等也會產(chǎn)生影響）也備不了案。 第三，廣大教職人員基于歷史和現(xiàn)實的原因?qū)Α掇k法》有誤解，不愿進行備案。上述調(diào)查表明，無論是北京地區(qū)還是全國范圍內(nèi)，無論是教職人員還是普通信眾，支持備案的人都是絕對的少數(shù)。其代表性觀點是：教職人員的身份認定屬于宗教內(nèi)部事務(wù)，政府不應(yīng)該干涉。①雖然從上述法律文件字面規(guī)定看，“備案”（即備案待查）工作，只具有“立此存照”的形式合法性效果，即代表國家對職業(yè)宗教人員進行身份管理，不必然導致政府干涉宗教內(nèi)部事務(wù)問題。但在有關(guān)座談中，大家反映在實踐中有些政府的“備案”工作發(fā)生了異化，使原本確保程序合法性的“備案”變成了高高在上決定教職人員是否實體性合法的“認定”工作。我們在調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，在某市一個清真寺教長的換屆過程中，市宗教局權(quán)力“越位”，預(yù)先確定了清真寺管理人選，并在伊斯蘭教協(xié)會確認人選過程中，干涉并替換了民主管理委員會成員，將“自己放心的人選”推上管理崗位。在此過程中，伊斯蘭教協(xié)會成為了政府宗教事務(wù)管理的工具和橡皮圖章，原本應(yīng)由其內(nèi)部推舉的人選變成了由政府指定。②由此使大多數(shù)受訪者擔心“備案”成為政府越俎代庖、干涉宗教內(nèi)部事務(wù)的合法依據(jù)，從而本能地拒斥備案工作。

第四，特殊政治原因的影響。雖然從調(diào)研數(shù)據(jù)上看，天主教信眾及其教職人員同意教職人員備案的比例較其他宗教高，但實際獲得備案的教職人員比例卻很低。究其原因在于，當前我國天主教實際存在著“地上”的三自愛國會和“地下教會”雙軌運行機制，非三自愛國會的教職人員不愿備案，也得不到政府備案，游離于“非法傳教”或者政府“不聞不問”之間?；浇桃泊嬖谕瑯拥膯栴}。這在客觀上也造成實際備案率的相對較低。

四、對宗教活動場所管理的評價

《宗教事務(wù)條例》第30條第1款規(guī)定：“宗教團體、宗教活動場所合法使用的土地，合法所有或者使用的房屋、構(gòu)筑物、設(shè)施，以及其他合法財產(chǎn)、收益，受法律保護?！币虼吮Ｗo宗教活動場所是政府應(yīng)當擔負起來的法律職責。實踐中，宗教活動場所受法律保護的情況如何，是大家非常關(guān)注的問題。

（一）宗教活動場所受法律保護情況

平均有56.6%的全國信眾認為宗教活動場所受法律保護情況非常好或比較好。其中，67.3%的中部信眾持此觀點，居東中西三個地區(qū)之首，西部信眾僅有45.4%，這在一定程度上反映出各地宗教事務(wù)管理工作存在不均衡。分宗教看，道教和天主教對政府保護宗教活動場所的滿意度低于其他三個宗教，認為受法律保護情況好的比例分別為46.2%和33%；佛教、基督教和伊斯蘭教認為保護情況好的人數(shù)則分別為72.1%、56.5%、62.9%（其中佛教認為保護情況差的人數(shù)不足10%）。這些數(shù)據(jù)很能反映實踐中的問題。

（二）宗教財產(chǎn)權(quán)利確認與保護情況

宗教活動場所保護最關(guān)鍵的問題之一是宗教活動場所產(chǎn)權(quán)確定與保護問題。宗教財產(chǎn)是宗教活動的物質(zhì)基礎(chǔ)和宗教信仰自由的保障，其在法律上的清晰界定和全面保護對促進宗教發(fā)展意義重大。所謂“定分止爭”，強調(diào)的就是要明確產(chǎn)權(quán)歸屬，產(chǎn)權(quán)歸屬明確了，才能有效防止糾紛、解決糾紛。因此，宗教財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)明晰是保護宗教活動場所的前提。早在1994年，國務(wù)院《宗教活動場所管理條例》便對宗教活動場所必須進行登記進行了規(guī)定（2004年《宗教事務(wù)條例》頒布施行后，《管理條例》廢止）。根據(jù)《宗教事務(wù)條例》第12條、13條的規(guī)定，宗教團體興建宗教活動場所（寺院、宮觀、清真寺、教堂以及其他固定宗教活動處所）實行逐級審批制度：籌備興建寺院、宮觀、清真寺、教堂外的宗教活動場所的，由宗教團體向縣級人民政府宗教事務(wù)部門申請，縣級人民政府宗教事務(wù)部門擬同意的，須報設(shè)區(qū)的市級人民政府宗教事務(wù)部門，由其決定是否批準；而籌備興建寺院、宮觀、清真寺、教堂這類宗教活動場所的，市級人民政府宗教事務(wù)部門擬同意的，還須報省、自治區(qū)、直轄市人民政府宗教事務(wù)部門，由其決定是否批準。《條例》第15條進一步規(guī)定，宗教活動場所經(jīng)批準籌備并建設(shè)完工后，應(yīng)當向所在地的縣級人民政府宗教事務(wù)部門登記；第16條規(guī)定宗教活動場所合并、分立、終止或者變更等級內(nèi)容的，應(yīng)當?shù)皆怯浌芾頇C關(guān)辦理相應(yīng)變更登記手續(xù)。

從以上書面規(guī)定看來，宗教活動場所產(chǎn)權(quán)需要登記，宗教活動場所的產(chǎn)權(quán)歸屬應(yīng)當明晰。但在實踐中，宗教財產(chǎn)權(quán)歸屬主體不統(tǒng)一，宗教房產(chǎn)的登記、管理和使用混亂，調(diào)整方式欠缺法定性和可持續(xù)性，寺廟宮觀“被承包”、“被上市”的事件屢屢發(fā)生。我們的調(diào)查結(jié)果顯示：

1.關(guān)于各宗教原有不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確認及保護情況。認為完全明晰的僅占全部受調(diào)查教職人員比例的31.1%，60%的受調(diào)查者表示宗教原有不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)部分明晰、部分不明晰，8.9%的受調(diào)查者表示宗教原有不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)完全不明晰。

分地區(qū)看：41.2%的中部教職人員表示宗教原有不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)完全明晰，居三個地區(qū)首位，這與前述宗教活動場所受保護情況的調(diào)查結(jié)果相互印證，另有55.4%表示產(chǎn)權(quán)部分明晰、部分不明晰，完全不明晰的占3.4%；東部教職人員認為原有產(chǎn)權(quán)完全明晰的占22%，部分明晰的占66%，完全不明晰的占12%；西部教職人員認為原有產(chǎn)權(quán)完全明晰的占30.7%，部分明晰的占58.2%，完全不明晰的占11.1%；北京市教職人員認為原有產(chǎn)權(quán)完全明晰的占24.1%，部分明晰的占68.4%，完全不明晰的占7.6%，這說明北京市基于歷史與現(xiàn)實的復(fù)雜因素，其宗教財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)落實情況低于全國平均水平。

分宗教看：認為其原有不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)完全明晰的佛教、道教、基督教、天主教、伊斯蘭教教職人員比例分別為49.4%、28.7%、22.9%、12.9%、42.1%；認為其原有不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)部分明晰的，分別為39.8%、59.4%、69.8%、75.3%、54.7%；認為其原有不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)完全不明晰的，分別為10.8%、11.9%、7.3%、11.8%、3.2%。比較而言，在原有不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)落實方面，佛教、伊斯蘭教情況較好，天主教則存在一定的問題。

2.關(guān)于各宗教新建宗教活動場所或新申請的宗教活動場所的產(chǎn)權(quán)確認及保護情況。

分地區(qū)看：中部有84.6%表示產(chǎn)權(quán)明晰，其比例遠遠高于西部和東部，后二者比例都約為50%左右。北京地區(qū)表示產(chǎn)權(quán)明晰的也超過80%，大體與中部地區(qū)反饋相似，而好于西部、東部。

分宗教看：佛教、基督教、天主教、伊斯蘭教的反饋大體相似，新申請活動場所產(chǎn)權(quán)明晰的均約占60-80%，新建活動場所產(chǎn)權(quán)明晰的均約占60%—75%。但道教教職人員的反饋比例卻遠低于上述宗教，認為新申請的道教活動場所產(chǎn)權(quán)明晰的僅為34%，新建道教活動場所產(chǎn)權(quán)明晰的僅為26.7%。

通過以上數(shù)據(jù)的比較，可以看出不同地區(qū)、不同宗教在活動場所管理中存在的問題和著重點存在差異。其中：（1）北京市宗教活動場所財產(chǎn)管理方面的問題主要集中在對原有（傳統(tǒng)）宗教活動場所教產(chǎn)的落實上，而不是新建宗教場所的財產(chǎn)歸屬問題。（2）天主教和基督教申請、新建的活動場所中產(chǎn)權(quán)明晰的都超過半數(shù)，說明這兩大宗教財產(chǎn)的核心問題是落實、明晰其原有（文革前乃至于建國前）的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。（3）道教教職人員認為其原有不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)完全明晰的僅為28.7%，新申請道教活動場所產(chǎn)權(quán)明晰的僅為34%，新建道教活動場所產(chǎn)權(quán)明晰的僅為26.7%，這說明道教宮觀無論傳統(tǒng)還是新建，其大部分產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系模糊，無法確權(quán)。（4）伊斯蘭教解放前清真寺落實問題雖然仍存在一定問題，但新建活動場所的產(chǎn)權(quán)較其他宗教更為明晰。（5）佛教的不動產(chǎn)歸屬爭議雖然在各教中較小，更為均衡，但其無論是哪一項數(shù)據(jù)距所有權(quán)完全法定的目標也有一定差距。應(yīng)當看到，實踐中各種宗教尤其是佛道教產(chǎn)權(quán)狀況不明晰，不僅給宗教活動場所的登記認定造成很大困難，并且導致宗教團體及相關(guān)利益主體之間的宗教財產(chǎn)糾紛頻發(fā)，商業(yè)化、市場化浪潮沖擊下的寺廟宮觀成為公眾輿論關(guān)注的焦點，擾亂了正常宗教活動秩序，損害了宗教界的權(quán)益與形象，也對目前實行的以政策調(diào)整為主，法律調(diào)整為輔的宗教財產(chǎn)保護體制提出挑戰(zhàn)?！?〕

五、對外交往的管理評價

由于我國尚處于社會主義初級階段，發(fā)揮愛國宗教人士的作用，通過他們開展各種宗教對外交往活動，有助于提升我國國際影響和國際形象。但無論在歷史上還是當前實踐中，也確實存在著外國敵對勢力通過宗教進行滲透，破壞社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的情況。正因為如此，我國憲法第36條第4款特別規(guī)定：“宗教團體和宗教事務(wù)不受外國勢力的支配?！薄蹲诮淌聞?wù)條例》第4條規(guī)定：“各宗教堅持獨立自主自辦的原則，宗教團體、宗教活動場所和宗教事務(wù)不受外國勢力的支配。宗教團體、宗教活動場所、宗教教職人員在友好、平等的基礎(chǔ)上開展對外交往；其他組織或者個人在對外經(jīng)濟、文化等合作、交流活動中不得接受附加的宗教條件。”也就是說，國家對宗教對外交往是肯定的，但這種交往的前提必須是獨立自主自辦，排除外國勢力的支配。

從調(diào)查結(jié)果看，東部、西部、中部以及北京市信眾的反饋近似，超過半數(shù)的信眾（東部63.9%、中部62.1%、西部63.7%，北京市51.5%）選擇了“有條件許可”對外交流；認為宗教對外交流“完全自由或比較自由”的信眾分別為東部29%、中部24.7%、西部20.6%和北京34.7%；認為“政府對宗教對外交流嚴格限制”的信眾分別為東部11.4%、中部8.9%、西部15.8%和北京10%。分宗教來看，佛教、基督教及伊斯蘭教信眾均約有10%左右認為政府對宗教對外交流持嚴格限制態(tài)度，但天主教信眾的回答卻達到30%。

為進一步了解各個宗教對外交往情況，我們還對近年來教職人員出國、出境交流及邀請外國人到國內(nèi)進行交流情況做了調(diào)查。在受調(diào)查的全部508名教職人員中，有85人表示曾經(jīng)出國、出境交流（其中東部48人、中部25人、西部12人），55人曾邀請外國人到國內(nèi)進行交流（東部20人、西部27人、中部僅有8人）。曾出國、出境交流的教職人員中的43人（50.6%）認為其辦理出境手續(xù)繁于普通公民。由此可見，東部教職人員出國交流的機會、頻率要高于中部和西部；相應(yīng)地，由于出國頻率高，東部教職人員認為手續(xù)繁于普通公民的比率也較低。

就教職人員雖然申請但實際卻未能出國交流的原因，回答“沒有申請的渠道”者，全國平均為28.9%，其中東部29%，中部24.2%，西部33.7%；回答“申請后未獲得批準”者，全國平均為19.1%，其中東部20.3%、中部17.6%、西部19.8%。實際出境交流或曾邀請外國人來華交流的教職人員中，全國平均有63.6%認為“邀請手續(xù)繁瑣但可以辦理”，其中東部為65%、中部為25%、西部為74.1%；全國平均有20%認為“辦理出國手續(xù)比較便捷”，其中東部為15%、中部為50%、西部為14.8%；剩下16.4%的教職人員表示“相關(guān)機構(gòu)不予辦理出入國（境）手續(xù)”，其中東部為20%、中部為25%、西部為11.1%。分宗教看，天主教人士回答“出入境申請手續(xù)繁瑣”、“申請后未獲得批準”者較其他宗教要多。需要說明的是，由于各宗教對外交流的實際情況并不相同（如道教作為中國本土宗教，對外交流總體較少；又如由于梵蒂岡教廷尚未和我國正式建交，故此天主教對外交流難免受一定限制），這就導致大家的反饋情況差別很大。加之我們實證調(diào)查的取樣過少（在全部受調(diào)查的伊斯蘭教職人員中，只有1名伊斯蘭教愛國人士曾經(jīng)出國、出境交流，事實上，總體上伊斯蘭教阿訇們出國朝覲和宗教交流的機會很多），致使個別統(tǒng)計結(jié)果缺乏代表性。

六、對管理利用宗教進行不正當行為的評價

利用宗教進行不正當行為主要指邪教組織利用宗教蠱惑人心，以達到自己非法目的的行為和打著宗教旗號進行坑、蒙、拐、騙謀取非法利益的行為。這兩種行為尤其是前一種，不但嚴重影響宗教信仰自由，而且會對社會造成極大的危害。歷史上如美國的“大衛(wèi)教”、法國的“太陽圣殿教”、日本的“奧姆真理教”、中國的“法輪功”等等，無一不是打著宗教信仰自由的旗號，力圖實現(xiàn)自己的不法目的而利用宗教蠱惑人心，讓無數(shù)的無辜者死于非命。因此，各國均對邪教采取嚴厲打擊的態(tài)度：如日本根據(jù)《宗教法人法》解散奧姆真理教；法國通過形成《保護未成年人不受邪教之害法》、《支持民間團體代表邪教受害者向司法局控訴邪教組織罪行法》?！?〕我國《刑法》第300條也對組織利用邪教進行犯罪的行為進行了規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院對此作出了專門的司法解釋，公安部、民政部等部委也出臺了相應(yīng)的文件，彰顯了我國法律法規(guī)對打擊利用宗教進行不正當行為，保護公民宗教信仰自由的決心和態(tài)度。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2309名宗教信眾中有32.7%的人表示身邊存在邪教組織。 對于什么是邪教組織，我國《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理組織和利用邪教組織犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》將其定義為冒用宗教、氣功或者其他名義建立，神化首要分子，利用制造、散布迷信邪說等手段蠱惑、蒙騙他人，發(fā)展、控制成員，危害社會的非法組織?？紤]到被調(diào)查對象對這一定義的認識可能存在不一致，因而在問卷中專門就邪教組織進行了列舉，如法輪功、封建會道門等。其中，城市居民認為身邊有邪教組織的占受調(diào)查者的28.1%，城郊居民為46.2%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民為36.2%、農(nóng)村居民為36.2%。2428名宗教信眾中有76.0%的人表示遭遇或聽說過利用宗教名義獲取不正當利益的情況，其中又有19.4%表示這種現(xiàn)象在身邊很多。具體情況如下：（1）城市居民說這種情況很多的占18.9%，一般數(shù)量的占18.9%，很少發(fā)生的占35.1%，無此情況的占27.1%；（2）城郊居民說這種情況很多的占19.8%，一般數(shù)量的占23.8%，很少發(fā)生的占41%，沒有的占15.4%；（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民說這種情況很多的占17.7%，一般數(shù)量的占19%，很少發(fā)生的占30.4%，沒有的占32.9%；（4）農(nóng)村居民說這種情況很多的占12.8%，一般數(shù)量的占18.5%，很少發(fā)生的占38.4%，沒有的占30.3%。由此可見，利用宗教進行不正當活動的問題依然存在，不容忽視。

究其原因，有兩個情況值得考慮：一方面，由于我國宗教政策法規(guī)僅承認佛教、道教、伊斯蘭教、基督教、天主教這五大“正?！弊诮?，而社會生活中存在的各類民間信仰和國際宗教活動遠遠不止這五類，這就導致有相當一部分游離在五大宗教之外的宗教團體地位得不到憲法法律的保護，組織地位不明確，容易被不法分子利用，從而使其性質(zhì)發(fā)生變化。另一方面，由于當前社會發(fā)展尚處于轉(zhuǎn)型階段，人們的傳統(tǒng)宗教觀念還有大量留存，也不能很好地辨別，容易上諸如法輪功、全能神等邪教組織宣傳的當，這就給現(xiàn)實社會留下邪教、偽教生存的空間。

對于怎樣才能更有效地遏制利用宗教進行不正當行為出現(xiàn)，從調(diào)查數(shù)據(jù)看來，60%以上的宗教信眾選擇立法進行嚴懲，14%選擇采取臨時政策措施控制，8%選擇授權(quán)合法團體進行處理，還有8%選擇任其自生自滅的方式。由此看到，在當今社會，無論是從信教群眾的觀念水平還是建設(shè)法治社會的基本要求，依法規(guī)制和制裁邪教、偽教是大家的第一選擇。

七、對宗教旅游資源開發(fā)管理的評價

我國有著極其豐富的宗教旅游資源，大量宗教場所或者建立在名山大川等自然景觀場所或者本身就是人文景觀場所。在我國第一批公布的180處重點文物保護單位中，宗教名勝占80處；第一、二批84個國家級風景名勝區(qū)中，涉及宗教的有53個，占63%?！?〕以北京市為例，根據(jù)《2000—2010年北京市旅游發(fā)展總體規(guī)劃》對北京市旅游資源的統(tǒng)計，在北京市的眾多歷史遺產(chǎn)中，宗教建筑群的數(shù)量高居榜首，占到北京文化古跡總數(shù)的25%。這些場所除了滿足宗教信眾日常的宗教活動，還吸引了大量游客前往觀光，展示宗教文化的同時，促進了經(jīng)濟的發(fā)展。

關(guān)于宗教場所作為旅游資源開發(fā)問題，2004年國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》第26條專門予以規(guī)定：“以宗教活動場所為主要游覽內(nèi)容的風景名勝區(qū)，其所在地的縣級以上地方人民政府應(yīng)當協(xié)調(diào)、處理宗教活動場所與園林、文物、旅游等方面的利益關(guān)系，維護宗教活動場所的合法權(quán)益?！薄耙宰诮袒顒訄鏊鶠橹饕斡[內(nèi)容的風景名勝區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)當與宗教活動場所的風格、環(huán)境相協(xié)調(diào)?！笨梢?，《條例》不反對把宗教場所作為旅游資源開發(fā)，但同時也指明，是否將宗教活動場所作為旅游資源開發(fā)，應(yīng)當由縣級以上人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃，聽取宗教信眾的意見，維護宗教活動場所合法利益，同時兼顧整體宗教氛圍與保護環(huán)境的原則。總體來看，有29.7%的全部被調(diào)查宗教信眾，其所在宗教活動場所屬于旅游景點。分地區(qū)看，東部為31.5%，西部為31.4%，中部為26.7%。

關(guān)于是否應(yīng)當將宗教活動場所作為旅游資源開發(fā)的問題，分地區(qū)看，各地區(qū)受調(diào)查信眾的選擇大體相當，全國平均有35%的人表示同意，其中東部30.4%，中部38.1%、西部36.9%、北京市34.9%；全國平均有36.7%的人表示宗教活動場所不應(yīng)該作為旅游資源開發(fā)，其中東部40.3%、中部29.4%、西部40.2%、北京市38.4%；全國平均有28.3%的人對此持無所謂的態(tài)度，其中東部29.3%、中部32.5%、西部22.9%、北京市26.7%。分宗教看，各教信眾的意見差別不大：38.9%的被調(diào)查佛教信眾認為應(yīng)該將場所開發(fā)為旅游資源，26.6%的受調(diào)查者認為不應(yīng)該，34.5%的受調(diào)查者認為無所謂；38%的被調(diào)查道教信眾認為應(yīng)該開發(fā)，33.6%認為不應(yīng)該，28.4%認為無所謂；26.3%的基督教信眾認為應(yīng)該，48.8%認為不應(yīng)該，24.9%認為無所謂；37.6%的天主教信眾認為應(yīng)該，41%認為不應(yīng)該，21.5%認為無所謂；24.9%的伊斯蘭教信眾認為應(yīng)該，35.1%認為不應(yīng)該，40%認為無所謂。

在全部被調(diào)查的五大宗教中，佛教與道教被當作旅游景點的寺廟宮觀占被調(diào)查對象的70%。具體到各個宗教來看：佛教宗教活動場所被當作旅游景點的占全部佛教被調(diào)查對象的53.8%，道教為41%，基督教為8.7%，天主教為26.6%，伊斯蘭教為7.8%。這一結(jié)果同各個宗教的不同歷史發(fā)展軌跡和現(xiàn)實情況有很大關(guān)系。佛教是最早傳入我國的宗教，道教是我國土生土長的宗教，這兩個宗教的宗教活動場所通常都位于一些名山大川之中，這些名山大川本身就是良好的自然景觀，因而這些宗教活動場所也就成為了自然景觀中的人文景觀，共同構(gòu)成了各地的旅游資源。

如果將宗教活動場所作為旅游資源開發(fā)，隨之而來的問題是由誰開發(fā)、開發(fā)后由誰管理以及收入如何分配。目前將宗教活動場所作為旅游資源開發(fā)的實際情況很復(fù)雜，政府旅游管理部門、園林管理部門、環(huán)境保護部門、工商管理部門、文化文物管理部門、水利部門、市政管理部門等都有參與，各顯其能。其旅游開發(fā)決定和開發(fā)后各方面的收益分配也比較混亂。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：（1）關(guān)于宗教旅游開發(fā)的決定，有10.4%是由宗教團體獨自決定，29.6%是由政府有關(guān)部門獨自決定，28.7%是由宗教團體申請、經(jīng)政府有關(guān)部門同意后決定，31.3%是由政府部門征求宗教團體意見后決定。（2）宗教旅游收入分配問題，歸宗教團體所有的占37.1%，歸政府財政所有的占4.8%，宗教團體與政府財政協(xié)商分配的占29.5%，政府拿大頭、團體拿小頭占22.9%，團體拿大頭、政府拿小頭占5.75%。

調(diào)研中我們特意詢問了被調(diào)查者對此的看法：（1）關(guān)于旅游開發(fā)任務(wù)資金承擔問題，6.8%的教職人員認為應(yīng)當由政府部門承擔開發(fā)任務(wù)，22.7%的教職人員認為應(yīng)當由宗教團體承擔，70.5%的教職人員認為應(yīng)當發(fā)揮兩方面的積極性，共同開發(fā)。（2）關(guān)于旅游收益分配問題，認為應(yīng)當歸宗教團體所有的占34.9%，認為應(yīng)當歸政府財政所有的占1.6%，認為應(yīng)當由宗教團體與政府財政協(xié)商分配的占45.2%，認為應(yīng)當政府拿大頭、團體拿小頭的占0.8%，認為應(yīng)當團體拿大頭、政府拿小頭的占17.5%。（3）關(guān)于旅游開發(fā)后的管理問題，認為應(yīng)當由政府部門管理的占2.3%，認為應(yīng)當由宗教團體管理的占56.1%，認為應(yīng)當共同管理的占41.7%。從中可以看出，教職人員普遍希望在宗教活動場所作為旅游資源開發(fā)的問題上能讓宗教團體享有更多“話語權(quán)”（具體包括旅游開發(fā)的決定權(quán)、管理權(quán)和收益分配權(quán)等），他們同時對政府部門獨占這些權(quán)益進而嚴重損害宗教活動的莊嚴性、神圣性意見很大。

不同宗教教職人員對上述問題的回答有較大差異：

（1）在旅游開發(fā)的決定方面，由政府有關(guān)部門征得宗教團體同意后決定的，佛教25%、道教38.6%、基督教50%、天主教17.6%、伊斯蘭教80%；由政府有關(guān)部門獨自決定的，佛教29.2%、道教31.8%、基督教0%、天主教29.4%、伊斯蘭教20%；由宗教團體征得政府部門同意后決定，佛教37.5%、道教20.5%、基督教0%、天主教35.3%、伊斯蘭教0%；由宗教團體獨自決定的，佛教8.3%、道教9.1%、基督教50%、天主教17.6%，伊斯蘭教0%。如果我們把場所作為景點開發(fā)由宗教團體獨自決定及該宗教團體征得政府部門同意后決定視為決定權(quán)在團體，另兩項視為在政府的話，可以發(fā)現(xiàn)，佛教、基督教、天主教團體與政府部門享有決定權(quán)的比例大體相當，道教團體相對被動一些，政府部門是道教旅游開發(fā)的主要推手，伊斯蘭教團體則更為被動，100%由政府決定。①

（2）在旅游資源開發(fā)任務(wù)承擔的愿景方面，所有宗教的教職人員都傾向于團體與政府部門共同開發(fā)，其中基督教教職人員有91.7%的被調(diào)查者表示應(yīng)當共同開發(fā)，居所有宗教教職人員之首。具體而言，認為應(yīng)當共同開發(fā)的，佛教73.1%、道教63.6%、基督教91.7%、天主教66.7%、伊斯蘭教75%；認為應(yīng)當由宗教團體承擔開發(fā)任務(wù)的，佛教19.2%、道教27.3%、基督教8.3%、天主教25%、伊斯蘭教18.8%；認為應(yīng)由政府部門承擔開發(fā)任務(wù)的，佛教7.7%，道教9.1%、基督教0%、天主教8.3%、伊斯蘭教6.3%。

（3）在旅游收益的實際分配方面，在所有受調(diào)查者中，一半佛教教職人員認為由宗教團體與政府協(xié)商分配，但有相同選擇的道教教職人員僅為14.6%，多數(shù)道教人士對目前的收益分成比例不滿。反映出在具體的收益分配上，佛、道教團體與政府之間的關(guān)系模式不同，佛教團體相對于道教團體在和政府的收益分配關(guān)系中似乎處于更有利的位置。

（4）在旅游收益分配的理想愿景方面，認為應(yīng)當歸政府財政所有的，佛教0%、道教4.8%、基督教0%、天主教0%、伊斯蘭教0%；認為應(yīng)當歸宗教團體所有的，佛教7.7%、道教31%、基督教41.7%、天主教50%、伊斯蘭教50%；認為應(yīng)當由宗教團體與政府財政協(xié)商分配的，佛教69.2%、道教38.1%、基督教50%、天主教34.4%、伊斯蘭教43.8%；認為應(yīng)當政府拿大頭、團體拿小頭的，佛教3.8%、道教0%、基督教0%、天主教0%、伊斯蘭教0%；認為應(yīng)當團體拿大頭、政府拿小頭的，佛教19.2%、道教26.2%、基督教8.3%、天主教15.6%、伊斯蘭教6.3%。值得一提的是，現(xiàn)實生活中佛、道教寺廟宮觀被當作旅游資源的情況很多，卻為何教職人員在旅游收益分配的愿景上有較大分歧呢？調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，佛教寺廟的旅游收益整體高于道教，由于歷史和現(xiàn)實的多種原因，政府及其工作人員往往更“樂意”參與到佛教寺廟的旅游開發(fā)當中，并為其提供更多政策和物質(zhì)上的幫助，彼此間更容易形成一種互相協(xié)商的“雙贏”關(guān)系，故此佛教教職人員更愿意與政府開展“合作”。相較而言，道教因旅游資源的開發(fā)享受到的收益較少，這就有了31%的人希望旅游收益歸宗教團體所有（佛教7.7%）、26.2%的人認為團體應(yīng)拿大頭、政府應(yīng)拿小頭的（佛教19.2%）的選擇。

（5）在旅游開發(fā)管理方面，認為應(yīng)當由政府部門管理的，佛教為0%、道教4.5%、基督教0%、天主教2.8%、伊斯蘭教0%；認為應(yīng)當由宗教團體自主管理的，佛教50%、道教65.9%、基督教41.7%、天主教63.9%、伊斯蘭教37.5%；認為應(yīng)當由政府部門與宗教團體共同管理的，佛教50%、道教29.5%、基督教58.3%、天主教33.3%、伊斯蘭教62.5%。相較而言，道教和天主教的教職人員更傾向于由宗教團體進行自主管理，基督教和伊斯蘭教的教職人員更傾向于同政府部門共同管理，佛教教職人員則各有50%選擇宗教團體自治和同政府共管。

從本質(zhì)上說，對宗教活動場所進行旅游開發(fā)管理，是宗教寺廟宮觀在商業(yè)化、市場化浪潮沖擊下的必然現(xiàn)象，雖然對發(fā)展宗教事業(yè)、發(fā)揮宗教社會功能有促進作用，但過度發(fā)展也帶來許多負面影響，加劇了“宗教搭臺、經(jīng)濟唱戲”的宗教世俗化甚至于拜金主義庸俗化，不僅嚴重擾亂了正常宗教活動秩序，也損害了宗教界的良好形象和長遠利益。 國家宗教事務(wù)局等十部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于處理涉及佛教寺廟、道教宮觀管理有關(guān)問題的意見》特別指出：“除經(jīng)政府宗教事務(wù)部門依法登記的宗教活動場所外，其他場所一律不得組織、舉行宗教活動，不得接受宗教性捐獻。對非宗教活動場所設(shè)立功德箱、接受宗教性捐獻、開展宗教活動等借教斂財行為，政府宗教事務(wù)部門要會同公安、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、文化、工商、旅游、文物等部門，按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，堅決予以查處，并視情予以通報；構(gòu)成犯罪的，移交司法機關(guān)依法處理。”

八、對策建議

從我們的調(diào)研結(jié)果看，當前我國政府對宗教事務(wù)管理基本面是好的，但也存在很多問題，由于歷史和現(xiàn)實的原因，致使宗教管理工作特別是管理水平、管理效果在不同地區(qū)、不同宗教之間不平衡。對此，除了進一步貫徹落實宗教政策、完善宗教法律體系外，還要探索和發(fā)展適合于我國國情和社會發(fā)展的宗教事務(wù)管理模式，并在以下三個方面做好工作：

（一）提高執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)嚴格依法管理宗教事務(wù)的合格干部隊伍

宗教執(zhí)法工作是將宗教法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定付諸實施的過程，它是將“紙面上的法”變成“行動中的法”的關(guān)鍵。執(zhí)法人員是執(zhí)法行為的主體，其在管理宗教事務(wù)時的工作態(tài)度、政策水平及其自身素質(zhì)對宗教立法的實施具有重大影響。相比其他一般的社會事務(wù)而言，宗教事務(wù)更具有特殊性和復(fù)雜性，因此執(zhí)法人員不僅要求熟悉黨的宗教政策，具備過硬的法律素養(yǎng)，還要具備相當?shù)淖诮讨R和哲學智慧，在執(zhí)法中要了解宗教的特性，結(jié)合宗教自身的特征開展工作，只有這樣才能真正在信教群眾中樹立法律應(yīng)有的權(quán)威，保障法律得到實現(xiàn)。在問卷調(diào)查和座談中，受調(diào)查信眾認為政府部門及其工作人員不了解宗教和了解宗教的比例大致相同，這說明至少有一半的宗教執(zhí)法工作被群眾看成是“亂彈琴”、“瞎指揮”，執(zhí)法人員并沒有維護好宗教團體的合法權(quán)益，傷害一些信教群眾的感情，敗壞了宗教管理部門的聲譽。為此，我們應(yīng)當加快提高執(zhí)法人員素質(zhì)，培育一支既懂法律又懂宗教的干部隊伍，提高宗教管理水平，促進社會和諧穩(wěn)定。

現(xiàn)實生活中，確實存在著許多令執(zhí)法人員不愿或不敢管理的宗教事務(wù)障礙性因素。第一，宗教管理部門常常被看作是政府機關(guān)中的“清水衙門”，相比其他同級單位而言，并不受領(lǐng)導重視，與發(fā)改委、財政局這樣的“中心”機構(gòu)相比，基本屬于最被邊緣化和最容易被合并裁撤的部門之一，所得到的物力、財力、人力和政策上的支持都很欠缺，這在一定程度上影響了執(zhí)法人員管理宗教事務(wù)的能動性和積極性。第二，同其他普通的社會行為相比，宗教行為往往被超驗思維所決定，導致其行為有比較強烈的感情色彩。因為信眾們具有先入為主的精神“意蒂”，使得宗教信徒對宗教執(zhí)法工作的評價往往不如普通人對政府管理的評價那么客觀，主觀色彩更濃厚一些。在此情況下，若宗教管理者的工作態(tài)度生硬、工作方式簡單粗暴，則管理行為就無法得到廣大信眾的支持與認可，嚴重的可能激化矛盾，發(fā)生信眾游行示威以及群體性事件，造成宗教管理工作遭受重大挫敗，進而使得宗教執(zhí)法人員不愿且不敢進行宗教事務(wù)的管理。第三，受長期的“左”傾思想影響，一些干部將依法管理宗教事務(wù)與支持宗教在社會主義社會發(fā)展壯大簡單地劃等號，誤以為在現(xiàn)階段推動宗教發(fā)展在本質(zhì)上無法與共產(chǎn)黨所持的無神論融合，因此思想保守，對各種宗教事務(wù)進行全方位、多層次的監(jiān)督和管理，嚴格約束信教群眾、宗教團體及相關(guān)宗教活動。

（二）加強法制宣傳，提高群眾的宗教法制觀念

依法管理宗教事務(wù)在本質(zhì)上乃是對政府管理行為提出的一種要求，即政府進行宗教事務(wù)管理必須有法律根據(jù)，受到法律的約束。當政府的行為不符合法律規(guī)定時，被管理者有權(quán)拒絕政府的非法要求，并通過法律手段尋求權(quán)利救濟，檢舉、揭發(fā)宗教管理部門及其工作人員的問題。而實現(xiàn)這一目標的重要前提就是被管理者，也即宗教信徒的法制觀念。

我們對全國宗教信徒的政策法制以及權(quán)利義務(wù)觀念進行了問卷調(diào)查。對影響宗教事務(wù)管理最重要因素進行排序。①而在這種長期依靠宗教政策調(diào)整宗教事務(wù)的現(xiàn)狀影響下，②很多宗教人士往往將政策、法律混為一談，認為宗教政策就是宗教法律。③這種觀念應(yīng)該逐步加以糾正。目前，法律法規(guī)在逐漸增大影響宗教事務(wù)的作用，應(yīng)該說改革開放以來，國家大力加強法制建設(shè)，完善社會主義法律體系，增強人民群眾法律意識是很重要的原因。

對《宗教事務(wù)條例》中關(guān)于宗教事務(wù)管理部門和宗教團體權(quán)利義務(wù)規(guī)定情況的調(diào)查結(jié)果顯示：在所調(diào)查全部信眾中，不清楚《條例》對宗教人士權(quán)利義務(wù)規(guī)定情況的有800人（占總?cè)藬?shù)的33.6%），不清楚《條例》對于宗教管理部門的權(quán)利義務(wù)規(guī)定情況的有797人（占總?cè)藬?shù)的34.2%）；有740人認為對宗教人士權(quán)利義務(wù)的規(guī)定適宜，有715人認為對宗教管理部門權(quán)利義務(wù)的規(guī)定適宜，所占的比例分別為31.1%和30.7%；在認為權(quán)利（權(quán)力）與義務(wù)規(guī)定不平衡的人群當中，多數(shù)人認為對宗教人士規(guī)定的義務(wù)多、權(quán)利少，對宗教管理部門規(guī)定的權(quán)力（權(quán)利）多、義務(wù)少。 《條例》對宗教人士、宗教團體以及宗教事務(wù)管理部門的權(quán)利義務(wù)都做了規(guī)定。按照一般的立法理論，法律主體的權(quán)利與義務(wù)要平衡配置，國家機關(guān)的權(quán)力與責任也應(yīng)保持平衡?！稐l例》中規(guī)定了宗教事務(wù)管理部門設(shè)立宗教院校與宗教活動場所的審批權(quán)、對宗教活動場所的監(jiān)督檢查權(quán)及對各種違法宗教活動的處罰權(quán)等，但對其違反或者濫用這些權(quán)力所應(yīng)承擔的責任卻少有規(guī)定，付之闕如。在分區(qū)域調(diào)查中，東部、中部、西部宗教信徒中，不了解《條例》權(quán)利義務(wù)規(guī)定的人數(shù)比例都比較高，這一點還導致他們放棄作答宗教管理部門的（權(quán)力）權(quán)利-義務(wù)配置是否適當?shù)膯栴}，或者直接選擇“配置適當”的答案。而對宗教人士的權(quán)利義務(wù)配置情況則存在較大地區(qū)差異：東中西地區(qū)宗教信徒普遍否認《條例》規(guī)定宗教人士的權(quán)利多、義務(wù)少（均為15%以下，其中東部4%、西部8%、中部12%）；33%的東部信徒和15%的西部信徒認為《條例》規(guī)定宗教人士的義務(wù)多、權(quán)利少；25%的東部信徒和40%的西部信徒認為《條例》規(guī)定宗教人士的權(quán)利義務(wù)適宜，東西部的評價形成了明顯反差；中部地區(qū)宗教信徒則顯得相對中庸，認為《條例》規(guī)定宗教人士的義務(wù)多、權(quán)利少的占23%，權(quán)利義務(wù)適宜的占32%。上述調(diào)查結(jié)果誠然暴露出《條例》存在的一些弊端，但也反映出宗教信眾對宗教法規(guī)的認識不足，宗教法制的宣傳普及工作還有待加強。

（三）推進宗教事務(wù)管理實現(xiàn)從“約束型”向“引導型”的目標模式創(chuàng)新

我國傳統(tǒng)的宗教事務(wù)管理模式是以約束為主的，即在宗教團體和宗教場所活動的絕大多數(shù)事務(wù)當中，政府宗教管理機關(guān)作為管理者扮演了至關(guān)重要的角色，不僅有對教職人員的備案管理、對宗教活動場所的管理、對利用宗教進行不正當行為的管理，還包括宗教對外交往活動的管理以及對旅游資源的開發(fā)管理等，這種管理體制可以說是一種典型的“約束—服從”型行政管理關(guān)系，指令和指導較多，引導和自治較少。美國聯(lián)邦和州政府沒有設(shè)立專門負責宗教事務(wù)的職能部門，而是采取比較開放的、著眼于宗教團體對社會促進的客觀效果評估的管理模式，使得宗教機構(gòu)參與到各類廣泛的社會服務(wù)當中，形成互惠、信任以及和諧的整體規(guī)范系統(tǒng)，使之成為解決教育危機、嚴重失業(yè)、城市貧困、公共衛(wèi)生以及控制犯罪等問題的重要的社會資源，從而形成既利于宗教完善又有益于社會公眾，同時能夠減輕政府部分負擔的管理格局，對宗教組織的管理和約束卓有成效，體現(xiàn)了開放、共贏的管理理念。

盡管我國在政治制度、經(jīng)濟基礎(chǔ)、文化傳統(tǒng)以及社會發(fā)達程度等多方面與美國有很大不同，但其對宗教事務(wù)開放式管理的理念卻也同樣適合我國宗教事務(wù)的管理——即賦予宗教團體相當程度的自由，盡量不干涉或少干涉宗教內(nèi)部事務(wù)，使其在促進社會發(fā)展、解決社會問題方面充分發(fā)揮積極作用。與美國宗教對社會的顯著且積極的作用相比，在我國，宗教對社會發(fā)展的推動力依然受到程度不輕的牽制，宗教促進社會和諧與穩(wěn)定的潛力尚且處于“半休眠”或“休眠”狀態(tài)。這非但無益于宗教事務(wù)管理，而且對社會福利而言更是巨大的資源浪費。因此，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)上以約束為主的宗教管理理念，充分調(diào)動宗教團體的積極主動性，引導其在社會公益特別是教育和慈善等事業(yè)中作出貢獻，減輕政府的負擔，將是我國宗教事務(wù)未來管理的發(fā)展方向。

基本理由在于：第一，管理不是限制，而是規(guī)范，管理和規(guī)范的本性不是為了約束、強迫，而是為了更好地管理、促進宗教事務(wù)自治與自由。宗教管理機關(guān)只應(yīng)對涉及社會公共利益和國家利益的宗教事務(wù)進行管理，而不應(yīng)當對一切宗教事務(wù)都進行管理，政府部門不應(yīng)該做那些“不該管”、“管不了”也“管不好”的事。社會公共事務(wù)管理乃是政府的職責所在，若不管理就是政府的失職和缺位。第二，無論是引導還是約束，本質(zhì)上都屬管理，兩者的區(qū)別在于政府介入的深度。在約束為主的管理理念下，信眾們?nèi)菀鬃躺鷮φ阶诮探M織的逆反心理，減少了正式宗教活動的參與，而去參加滿足自己信仰需求的其他宗教組織和宗教活動，如此一來，形成宗教產(chǎn)品消費和資源的替代現(xiàn)象，將造成宗教市場的復(fù)雜化，宗教事務(wù)的管理可能會面臨更大的挑戰(zhàn)。在這個意義上，政府的管理更像是對運行中的車輛船只引導航向，而不是親自駕駛、越俎代庖。第三，我國政府宗教事務(wù)管理正經(jīng)歷著從單靠政策管理方式向依法管理與政策引導相結(jié)合方式的重要轉(zhuǎn)變。這是我國法治建設(shè)的基本要求，但宗教事務(wù)管理的法治化不僅包括立法，司法、執(zhí)法及普法等方面也同樣是法制建設(shè)的有機組成部分，尤其在政府行政執(zhí)法中，因傳統(tǒng)上以約束為主的管理理念已經(jīng)導致宗教事務(wù)管理中的某些頑癥難以根治，轉(zhuǎn)變管理方式已經(jīng)成為客觀必然。文中所說的以引導為主的宗教管理乃是以較為完善的宗教法律、法規(guī)體系和相應(yīng)的配套政策為基礎(chǔ)的；目的在于限制政府行政權(quán)力的過分行使，行政權(quán)力介入宗教事務(wù)的深度僅限于涉及到國家和公共利益的方面；其核心思想是堅持宗教信仰自由的憲法原則，并以之作為宗教事務(wù)管理的根本指針。第四，構(gòu)建以引導為主、依法管理的宗教事務(wù)管理格局，意味著各宗教團體將獲得更廣泛的自治空間。我們要依法準確定位宗教協(xié)會，賦予法律認可的與其他社會團體同等的資格，使其能夠真正具有代表性和組織性，進而維持宗教活動場所內(nèi)的正常秩序，杜絕各類非法行為的發(fā)生，維護廣大信教群眾的合法利益。

可以預(yù)見，在我國政府從傳統(tǒng)的管制型政府到服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的大背景下，由“約束為主，只管不理”向“引導為主，依法管理”的方向發(fā)展，由防范、敵視宗教向尊重、包容宗教發(fā)展，發(fā)揮其安定世道人心、促進社會和諧的正能量，理應(yīng)是國家宗教事務(wù)管理的發(fā)展趨勢。我們相信，隨著宗教法律法規(guī)的不斷完善，政府對宗教的管理終將做到有法可依，有法必依，宗教也會在和諧社會中更好地發(fā)揮其良性的作用。

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（責任編輯：何進平）