李光春

(華東政法大學(xué)科學(xué)研究院，上?！?00042)

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中國自貿(mào)區(qū)啟運港退稅制度的思考

李光春

(華東政法大學(xué)科學(xué)研究院，上海200042)

摘要:啟運港退稅實質(zhì)上是基于出口退稅的一項制度創(chuàng)新，即通過改進出口退稅程序，縮短退稅時間，改善企業(yè)資金流通，引導(dǎo)外貿(mào)貨物聚集特定港口中轉(zhuǎn)出口，促進國家國際航運中心建設(shè)，從而實現(xiàn)政府優(yōu)化港口布局、搶占國際貿(mào)易高地的經(jīng)濟宏觀調(diào)控目的。上海試行啟運港退稅已經(jīng)取得了重要成果，同時也存在著一系列問題，需要加以改進。鑒于啟運港退稅的本質(zhì)功能和我國沿海港口協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要，啟運港退稅政策只具有有限的可復(fù)制性。

關(guān)鍵詞:啟運港退稅；制度創(chuàng)新；自貿(mào)區(qū)

一、啟運港退稅的實質(zhì)——基于出口退稅的制度創(chuàng)新

(一)WTO 規(guī)則規(guī)制下的出口退稅

出口退稅，是指國家為增強出口商品的競爭能力，由稅務(wù)部門將商品中所含的間接稅退還給出口商，從而使出口商以不含稅價格進入國際市場參與國際競爭的一種政策制度。[1]出口退稅不僅可以避免國際雙重收稅，而且還可以消除因各出口國稅收政策不同導(dǎo)致的出口貨物原始成本的“扭曲”而產(chǎn)生的不公平競爭。根據(jù) WTO 規(guī)則要求，各成員國可以對本國出口產(chǎn)品實行退稅，但退稅的最大限度不能超過出口產(chǎn)品在國內(nèi)已征的稅款。在此范圍內(nèi)，各成員國可以根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展需要和國家財政承受能力，確定恰當(dāng)?shù)某隹谕硕愃?。合理的出口退稅政策的運用，不但可以增強一國出口產(chǎn)品的國際競爭力，而且還可以通過帶動出口促進經(jīng)濟增長和本國民眾的就業(yè)。[2]40在WTO稅收中性原則的指導(dǎo)下，SCM協(xié)議(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，補貼與反補貼措施協(xié)定)確立了“征多少退多少、全額退稅”的“零稅率”出口退稅制度，禁止“少征多退”的變相出口補貼行為。各成員方對本國出口產(chǎn)品的退稅金額只要不超過該出口產(chǎn)品在國內(nèi)生產(chǎn)流通過程中所征收的間接稅，都是符合 SCM 協(xié)議的。由于 WTO 確認出口退稅是促進公平競爭的措施之一，在 WTO 規(guī)則范圍內(nèi)，各成員都可以采取出口退稅制度，促進本國的對外貿(mào)易。因此，在促進貿(mào)易出口方面，出口退稅制度已成為包括我國在內(nèi)的許多國家所采取的重要舉措之一。[3]

(二)啟運港退稅是我國新時期出口退稅制度的創(chuàng)新

我國的出口退稅政策是隨著改革開放的推進而逐步開展的。1985年3月，國務(wù)院正式頒發(fā)了《關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部〈關(guān)于對進出口產(chǎn)品征、退產(chǎn)品稅或增值稅的規(guī)定〉的通知》，規(guī)定從1985年4月1日起實行對出口產(chǎn)品退稅政策。得益于出口退稅政策在鼓勵出口、增加外匯、吸引外資、促進就業(yè)等方面的顯著效果，2009年我國對外貿(mào)易額超過德國，成為世界第一大出口國，外匯儲備也在2006年2月底超過日本，位居世界第一。傳統(tǒng)的出口退稅主要是運用稅收杠桿功能，通過適時調(diào)整商品的出口退稅率，進而達到調(diào)節(jié)國內(nèi)資源性產(chǎn)品的供求、提升我國商品的國際競爭力、促進出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高出口整體效益等宏觀政策目標。因此，出口退稅政策已成為我國社會主義市場經(jīng)濟宏觀調(diào)控的重要手段之一。早自20世紀90年代以來，我國就對部分商品的出口退稅率進行了多次調(diào)整，力度逐步加大，而這些調(diào)整，既是對外貿(mào)行業(yè)的具體稅收水平的調(diào)整，也是作為一種宏觀調(diào)控手段對整體經(jīng)濟運行趨勢的調(diào)整，體現(xiàn)了政府對市場經(jīng)濟宏觀調(diào)控的意圖。不同于傳統(tǒng)出口退稅主要利用退稅率的調(diào)控手段實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟調(diào)控的目的，啟運港退稅則是利用創(chuàng)新退稅的操作程序間接地實現(xiàn)政府經(jīng)濟政策目標。啟運港退稅的實質(zhì)是國際貨物出口退稅程序的一項改革措施，具體地說，就是將過去貨物運到外貿(mào)出口港口并辦理結(jié)關(guān)手續(xù)以后方能退稅，改為從運出啟運港尚未到達中轉(zhuǎn)外貿(mào)出口港即視為已經(jīng)出口并辦理退稅手續(xù)，從而使得外貿(mào)貨物出口退稅的時間大大提前。這一制度創(chuàng)新不僅在微觀上使得出口企業(yè)提前退稅，優(yōu)化出口企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)，更重要的是能夠有效引導(dǎo)出口貨物在既定的港口聚集，從而起到促進重點港口城市國際航運中心建設(shè)的宏觀經(jīng)濟目標。

(三)啟運港退稅制度的試點

中國最早考慮實施啟運港退稅制度是出于支持上海、天津等地打造國際航運中心的目的，但是由于稅收制度的特殊性，該制度遲遲未能實施。2013年中國掀起新一輪改革開放熱潮，中國(上海)自貿(mào)區(qū)獲批，并將航運業(yè)作為其政策創(chuàng)新引領(lǐng)的重要方面，啟運港退稅才得以借自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新便利而得以實施①有學(xué)者認為啟運港退稅制度是為國際航運中心提出并實施的，而不是自貿(mào)區(qū)政策的組成部分。但是筆者認為，雖然《國務(wù)院關(guān)于推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)建設(shè)國際金融中心和國際航運中心的意見》(國發(fā)[2009]19號)，提到了實施啟運港退稅，“在完善相關(guān)監(jiān)管制度和有效防止騙退稅措施前提下，實施啟運港退稅政策，鼓勵在洋山保稅港區(qū)發(fā)展中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)”，但是實際上并未能有效實施?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》(國發(fā)[2013]38號)提出：“完善啟運港退稅試點政策，適時研究擴大啟運地、承運企業(yè)和運輸工具等試點范圍。”《關(guān)于擴大啟運港退稅政策試點范圍的通知》(財稅[2014]53號)更是明確提出：“根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》(國發(fā)[2013]38號)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合前期試點情況，決定擴大啟運港退稅政策試點?！币虼藛⑦\港退稅制度主要還是作為自貿(mào)區(qū)的一項創(chuàng)新制度。當(dāng)然，自貿(mào)區(qū)的建立往往都是依賴于樞紐港作用的發(fā)揮，故造成人們對該制度的歸屬產(chǎn)生不同的認識。。2009年國務(wù)院明確提出要將上海打造成為具有全球航運資源配置能力的國際航運中心，而其中的一項具體措施就是“實施啟運港退稅政策，鼓勵在洋山保稅港區(qū)發(fā)展中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)”②參見《關(guān)于推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)建設(shè)國際金融中心和國際航運中心的意見》(國發(fā)[2009]19號)。。隨后，財政部規(guī)定將上海港作為首批啟運港退稅試點的出口港，青島的前灣港和武漢陽邏港為啟運港。即凡從青島、武漢(啟運地)啟運報關(guān)出口，從水路轉(zhuǎn)關(guān)直航運輸經(jīng)上海(離境地)洋山保稅港區(qū)(離境港)離境的集裝箱貨物，實行啟運港退稅③參見《關(guān)于在上海試行啟運港退稅政策的通知》(財稅[2012]14號)。。青島和武漢，一個是沿海港口，另一個是內(nèi)陸港口，具有很強的代表性，另外，青島前灣港在地理位置上靠近韓國釜山港，每年大量的國內(nèi)外貿(mào)貨物選擇從釜山港中轉(zhuǎn)，如果利用啟運港退稅的制度優(yōu)勢，將這些貨物吸引到上海港中轉(zhuǎn)，將對上海國際航運中心建設(shè)非常有利，而武漢的陽邏港區(qū)是長江中上游地區(qū)最大的專業(yè)國際集裝箱碼頭，通過試點可以更好地了解長江經(jīng)濟帶對上海國際航運中心建設(shè)的重要作用。

二、啟運港退稅制度的優(yōu)越性

(一)有利于促進國際航運中心建設(shè)

一是增加港口中轉(zhuǎn)量，助推上海國際航運中心建設(shè)。上海試行啟運港退稅，為上海港建設(shè)一批“內(nèi)陸喂給港”，吸引經(jīng)濟腹地及周邊省市箱源向上海集聚，使其在與日韓港口競爭中取得更加有利的條件、占據(jù)更加主動的位置。啟運港退稅政策的實施，使得洋山港首次具備了與釜山港等其他國際中轉(zhuǎn)樞紐港相競爭的同等條件，洋山保稅港區(qū)首次具備了“準離岸中轉(zhuǎn)港”的定位，將吸引更多的出口貨物通過洋山中轉(zhuǎn)，鞏固上海集裝箱中轉(zhuǎn)樞紐地位。

三是推動港口綜合服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，提升港口綜合競爭力。受到國際經(jīng)濟下行和國內(nèi)港口能力過剩的雙重影響，過度依賴碼頭作業(yè)等傳統(tǒng)收入的港口企業(yè)的盈利水平不斷下降，迫使港口企業(yè)轉(zhuǎn)向拓展倉儲、集拼、配送等新興增值服務(wù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域。而這些業(yè)務(wù)的開展依賴于港口的貨物中轉(zhuǎn)量。因此，實施啟運港退稅有助于上海港吸引更多的中轉(zhuǎn)貨源，從而提升其港口經(jīng)營能力，加強其綜合競爭力。

(二)有利于促進國際貿(mào)易發(fā)展

一是提高出口企業(yè)經(jīng)濟效益，促進發(fā)展對外貿(mào)易。實施啟運港退稅，當(dāng)?shù)爻隹谄髽I(yè)的貨物離港后數(shù)天內(nèi)就能拿到退稅，比之前提前了約一個月，這對出口企業(yè)縮短轉(zhuǎn)關(guān)取得單證時間、及時辦理出口退稅、加速企業(yè)資金周轉(zhuǎn)、促進出口企業(yè)健康發(fā)展非常有利。

二是消除政策洼地，提升出口便利。目前我國部分外貿(mào)集裝箱，并不是從國內(nèi)的港口中轉(zhuǎn)出口，而是從國內(nèi)港口啟運到國外港口重新拼接，再加入到中遠程的國際航線。例如從青島港啟運的出口貨物往往選擇由釜山港中轉(zhuǎn)，而不是從上海港中轉(zhuǎn)。因為從釜山港中轉(zhuǎn)，青島港即為離境港，自船舶離境結(jié)關(guān)后即可辦理出口退稅手續(xù)，一般需2至3天；而選擇運至上海港，根據(jù)出口退稅政策，需要貨物運至上海洋山港實際離境后方可辦理出口退稅手續(xù)，一般需要10至15天的時間。因此通過內(nèi)支線中轉(zhuǎn)出口的退稅周期較國際支線相比存在明顯的競爭劣勢。這樣，很多魯、豫等地的外貿(mào)企業(yè)為了能夠盡早拿到退稅，就選擇釜山港作為中轉(zhuǎn)港。此前制約上海港國際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)開展的主要因素之一就是機械繁冗的出口退稅制度。實施啟運港退稅后，從其他地區(qū)運到上海港進行中轉(zhuǎn)的貨物，在起運地即可辦理退稅，將出口退稅的結(jié)算時間點由過去的貨物運到上海保稅港區(qū)并辦理離境結(jié)關(guān)手續(xù)提前到貨物從啟運港起運時，不僅有利于促進國際貿(mào)易，還有助于離境地港口的貨物集聚，逐步發(fā)展為航運樞紐港。

三是有利于促進國家“長江經(jīng)濟帶”、“中部崛起”、“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略的有效實施。從首批試點和后來增加試點的地區(qū)來看，啟運港地區(qū)主要集中在沿長江的廣大中西部地區(qū)①參見《關(guān)于擴大啟運港退稅政策試點范圍的通知》(財稅[2014]53號)。。隨著啟運港退稅實施范圍的逐漸擴大，必然會增強啟運地港對周邊貨源的吸引力，鞏固其地區(qū)航運中心的地位，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

(三)有利于國家實施航運市場宏觀調(diào)控、促進經(jīng)濟平衡發(fā)展

稅收是國家重要的宏觀經(jīng)濟調(diào)控工具，出口退稅也是我國社會主義市場經(jīng)濟宏觀調(diào)控的重要手段之一。傳統(tǒng)的出口退稅主要是通過適時調(diào)整商品的出口退稅率，進而達到調(diào)節(jié)國內(nèi)資源性產(chǎn)品的供求、提升我國商品的國際競爭力、促進出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高出口整體效益等宏觀政策目標。自20世紀90年代以來，我國對部分商品的出口退稅率進行了多次調(diào)整，無不體現(xiàn)政府宏觀調(diào)控的意圖。啟運港退稅的實質(zhì)是改實際出口地退稅為實際起運地退稅的出口退稅政策。上海實施啟運港退稅政策，間接地引導(dǎo)出口貨源向上海港集聚，擴大其國際貨運量，拉動上海港國際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)有效增長，促進國際港航服務(wù)業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)繁榮，加快上海國際航運中心建設(shè)步伐；進而提升長江經(jīng)濟帶地區(qū)的開放度，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，形成以海帶陸、內(nèi)外互動的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局，推動上海在國家整體發(fā)展發(fā)揮重要作用。

三、啟運港退稅制度試行中存在的問題

(一)運行機制有待進一步完善

為落實上海啟運港退稅政策，2012年國家稅務(wù)總局相繼發(fā)布了《關(guān)于在上海試行啟運港退稅政策的通知》和《啟運港退(免)稅管理辦法》，從出口企業(yè)退(免)稅備案、申報、審核、復(fù)核、退運等環(huán)節(jié)，詳細規(guī)定了啟運港退稅的操作流程，涉及到財政、稅務(wù)機關(guān)、海關(guān)等政府管理部門，但是實際運行中仍暴露出許多問題。一是在中央政府層面，海關(guān)、稅務(wù)、財政等部門間的協(xié)調(diào)機制還有待完善和加強；二是在地方政府層面，實際啟運地與啟運港政府部門之間的協(xié)調(diào)機制還未建立；三是在退稅審核流程方面，從退稅申報到獲得退稅款項的時間比預(yù)想的要長；四是在機制與技術(shù)層面，相關(guān)監(jiān)管制度和有效防止騙退稅的機制還有待進一步完善。[4]

(二)相關(guān)政府部門工作效率仍有待提高

啟運港退稅政策的本質(zhì)是程序創(chuàng)新，其實施主要涉及到交通、稅務(wù)、海關(guān)等部門，這些部門在辦理通關(guān)、單據(jù)審核等的工作效率將直接決定著啟運港退稅政策的成效。實施啟運港退稅以前，作為貨主的出口企業(yè)都有自己常年固定的出貨港，辦理退稅也已形成了比較完備的流程，除非能帶來實質(zhì)性的利益，否則他們是不會貿(mào)然更改啟運港的。就當(dāng)前的試點情況來看，海關(guān)在操作程序方面較之前只是取消了核銷單，能縮短企業(yè)辦理退稅的時間很有限。貨主選擇中轉(zhuǎn)港不會從國家政策的意義和政府的角度出發(fā)，成本才是他們選擇出口中轉(zhuǎn)港的關(guān)鍵因素。

(三)啟運港退稅政策的功能需要發(fā)掘

首先，如果不考慮金融危機及其他急需籌資的情況，常規(guī)情況下，相當(dāng)部分的貨主對退稅時間的要求并沒有那么迫切。

根據(jù)1997年《刑法》第416條第1款的規(guī)定，行為人違背解救職責(zé)的不解救行為，必須造成嚴重后果的，才能構(gòu)成本罪。如果行為人雖然違背解救職責(zé)，未進行解救，但并未造成嚴重后果，則不構(gòu)成本罪。依據(jù)《立案標準》的規(guī)定，這里的“嚴重后果”表現(xiàn)為以下幾種情形:

其次，隨著中國加入WTO，根據(jù)WTO相關(guān)規(guī)則的要求，中國的退稅率普遍不斷下降，在這樣的背景下，啟運港退稅政策的價值將不斷縮水。

再次，我國國際航運服務(wù)貿(mào)易持續(xù)多年逆差，出口是FOB，進口是CIF，外貿(mào)出口貨物從哪里出境，主要是由國外買家指定的，國內(nèi)能夠獲得退稅的貨主，其實在這個問題上的話語權(quán)相對較小。

(四)啟運港退稅政策的可靠性有待完善

由于牽涉到海關(guān)和國稅等相關(guān)部門跨地區(qū)的協(xié)調(diào)作業(yè)，啟運地退稅政策在具體監(jiān)管的可靠性方面仍有待完善。貨物尚未出境就辦理退稅，如何確保貨物最終出境，這給海關(guān)等監(jiān)管部門帶來了新的挑戰(zhàn)。例如日照、煙臺等地到青島前灣港的貨物，存在著外貿(mào)、內(nèi)貿(mào)航線的具體操作區(qū)分，會有一定的監(jiān)管漏洞。啟運港退稅政策是一項全新的出口退稅制度，國內(nèi)外都沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可循，對稅務(wù)、海關(guān)等部門在出口退稅管理工作上提出了很高的要求，很容易出現(xiàn)管理漏洞和監(jiān)管風(fēng)險。

(五)啟運港退稅制度合法性存疑

啟運港退稅實質(zhì)上就是出口退稅，既然是稅，那么啟運港退稅能以國家財政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布文件的方式實行嗎？當(dāng)前啟運港退稅的合法性受到較多的質(zhì)疑，認為違反了稅收法定原則。稅收是全社會通過集體決策確定的公共產(chǎn)品的“價格”、準公共產(chǎn)品受益者所分擔(dān)的準公共產(chǎn)品成本、負外部行為的制造者對于社會損失的補償。實際上，“為了保障人民的財產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)，稅收立法權(quán)原則上應(yīng)當(dāng)由代議機關(guān)保留”。[5]《中華人民共和國憲法》(簡稱《憲法》)關(guān)于稅收的條款只有第56條——“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”，顯然《憲法》的規(guī)定過于原則。修訂前的《中華人民共和國立法法》(簡稱《立法法》)第8條規(guī)定：涉及“基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”的事項只能制定法律?！稇椃ā返?0條第2款規(guī)定：“各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！弊鳛閲鴦?wù)院直屬部門的國家稅務(wù)總局不具有稅收規(guī)章制定權(quán)。然而，2000年頒布的《立法法》第71條規(guī)定具有行政管理職能的國務(wù)院直屬機構(gòu)也有權(quán)制定規(guī)章。由此可見，關(guān)于稅收的立法權(quán)限可以總結(jié)為：稅收基本事項只能由全國人大及其常委會制定或由其授權(quán)或委托國務(wù)院制定；非稅收基本事項則可以由國務(wù)院及其職能部門以及地方立法機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)“根據(jù)上位法”制定。[6]如前所述，啟運港退稅只是基于出口退稅征收環(huán)節(jié)的一項政策創(chuàng)新，并非一項新的稅收項目，故將其理解為非稅收基本制度似乎并無大礙。然而，2015年3月15日全國人大通過的《立法法》修正案第8條第6項規(guī)定：“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度只能由法律規(guī)定?！薄吨腥A人民共和國稅收征收管理法》(簡稱《稅收征收管理法》)第3條規(guī)定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”?！艾F(xiàn)代社會稅收的專業(yè)性、技術(shù)性越來越強，稅收具有了越來越多的經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能，稅收行政立法不可避免?！盵5]

《憲法》和《立法法》賦予國務(wù)院一定的行政法規(guī)立法權(quán)和授權(quán)立法權(quán)或委托立法權(quán)，如國務(wù)院根據(jù)《稅收征收管理法》制定的《稅收征收管理法實施細則》，以及根據(jù)全國人大及其常委會兩次授權(quán)而制定的《中華人民共和國增值稅暫行條例》(簡稱《增值稅暫行條例》)和《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》。據(jù)此，啟運港退稅作為出口退稅的一種形式，屬于稅收征收管理范疇，相應(yīng)的法律規(guī)范只能由全國人大及其常委會規(guī)定或由國務(wù)院依據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)規(guī)定。

四、完善啟運港退稅制度的思考

(一)國家相關(guān)主管部門建立高效的運行機制

港口國際中轉(zhuǎn)一般具備兩個天然條件，一是港口位于國際主干航線必經(jīng)要沖或交匯點上，二是港口周邊國家及喂給港的地理分布。除天然條件外，中轉(zhuǎn)港還應(yīng)具備另外兩個條件，一是完善港口作業(yè)設(shè)施和服務(wù)，二是航道的建設(shè)和助航設(shè)備設(shè)施的投入和完善，使船舶能全天候進出港進行裝卸作業(yè)。[2]41啟運港退稅政策的實施目的在于提高港口中轉(zhuǎn)貨量，打造樞紐港，增強港口綜合競爭力，從而實現(xiàn)其功能定位。然而，該項政策的實施是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它的實施需要中央到地方多部門的通力合作和支持。啟運港退稅政策實施的關(guān)鍵在于海關(guān)、稅務(wù)、財政等部門能否建立長效的溝通協(xié)調(diào)機制，并獲得相關(guān)部門的鼎力支持；啟運港退稅政策實施的難點在于企業(yè)屬地財稅部門能否縮短退稅時間，企業(yè)能否在較短時間內(nèi)獲得返還的稅款。因此需要注重以下幾方面的建設(shè)：一是積極配合出境地海關(guān)與啟運地海關(guān)進行協(xié)調(diào)，完善監(jiān)管制度，簡化轉(zhuǎn)關(guān)監(jiān)管流程，充分利用先進的監(jiān)管技術(shù)手段；二是推動啟運港退稅政策應(yīng)用于以上海港為中轉(zhuǎn)港的內(nèi)支線上，在費率、服務(wù)等方面大力支持開展此類業(yè)務(wù)的船公司；三是積極推動兩地海關(guān)、財稅、海事等部門制定具體的便利化實施方案。

(二)建立政府部門之間的協(xié)調(diào)機制

啟運港退稅的政策優(yōu)勢根本上取決于政府部門的工作效率，而政府部門之間，特別是平級部門之間如果溝通不暢易產(chǎn)生各自為政的不利局面。因此建議上海市建立包括海關(guān)、財稅部門、洋山保稅港區(qū)管委會和上海港集團等單位在內(nèi)的協(xié)調(diào)推進機制，建議國稅總局負責(zé)兩地國稅部門協(xié)調(diào)，海關(guān)總署負責(zé)兩地海關(guān)協(xié)調(diào)，當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)與國稅部門由當(dāng)?shù)氐胤秸M行協(xié)調(diào)，共同推進啟運港退稅政策的實施。因此，有關(guān)海關(guān)等口岸部門上海啟運港退稅政策由上海市建設(shè)交通委員會牽頭，海關(guān)、稅務(wù)等相關(guān)部門配合。既然洋山港的定位是國際中轉(zhuǎn)樞紐港，那么豐富的貨源就是根本前提。這就需要相關(guān)政府主管部門多方協(xié)同配合，提高工作效率，為企業(yè)提供更好的服務(wù)，引導(dǎo)區(qū)內(nèi)企業(yè)把政策用好，以實現(xiàn)上海港“國際中轉(zhuǎn)集拼”的新功能。

(三)創(chuàng)新啟運港退稅的管理流程

按照現(xiàn)有的出口退稅流程，企業(yè)獲得所退稅款的時間間隔較長，有些地方甚至在半年或半年以上，這在財政資金短缺的中西部省份尤為突出。如果啟運港退稅仍然按照這種流程，將大大降低該政策的優(yōu)勢，該政策的吸引力會被削弱。建議由國稅總局和財政部制定啟運港退稅的相關(guān)管理辦法，盡可能使啟運港退稅的具體操作流程最簡化、最快捷、最便利，使其成為貿(mào)易便利化的一項重要措施。

(四)充分運用先進技術(shù)加強在途貨物的監(jiān)管

如何有效監(jiān)管和防止騙退稅是亟須解決的問題。應(yīng)協(xié)助兩地海關(guān)建立暢通的信息傳遞機制，確保啟運地、中轉(zhuǎn)地信息的無縫對接；采用GPS系統(tǒng)、海關(guān)關(guān)封、電子數(shù)據(jù)對碰等手段，加強對在途貨物的監(jiān)管；對享受該政策的企業(yè)和海關(guān)監(jiān)管車隊進行認證評估，建立誠信準入機制等。

(五)打造啟運港物流網(wǎng)絡(luò)體系

實施啟運港退稅政策將擴大啟運港的影響力和輻射力，有利于實施海陸聯(lián)運，啟運港退稅政策無疑是構(gòu)建綜合交通運輸體系的催化劑、加速劑，從而有效聚集各種資源和先進生產(chǎn)要素，促進物流網(wǎng)絡(luò)體系的大發(fā)展。

(六)完善相關(guān)立法

在社會主義法治國家，任何一項改革措施或制度創(chuàng)新都應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，啟運港退稅政策也不例外，只有將其納入法律范疇，這項調(diào)控政策方能得到遵守和執(zhí)行。我國出口退稅的法律依據(jù)主要有《稅收征收管理法》《增值稅暫行條例》《出口貨物退(免)稅管理辦法》《國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈出口貨物退(免)稅管理辦法(試行)〉的通知》等規(guī)范性文件。《稅收征收管理法》以及《增值稅暫行條例》都缺少出口退稅的實體性條款，有關(guān)出口退稅的具體規(guī)定均體現(xiàn)在《出口貨物退(免)稅管理辦法(試行)〉》及有關(guān)紅頭文件里。根據(jù)最新修訂的《立法法》，結(jié)合我國現(xiàn)行稅收立法狀況，應(yīng)當(dāng)至少通過修訂《增值稅暫行條例》《稅收征收管理法實施細則》等行政法規(guī)，將有關(guān)啟運港退稅制度納入其調(diào)整范圍，在此前提下，國務(wù)院財政、稅務(wù)、海關(guān)等主管部門可以根據(jù)上位法的原則規(guī)定制定具體的實施細則。因此，應(yīng)當(dāng)改變目前啟運港退稅制度僅僅由國務(wù)院財政、稅務(wù)、海關(guān)等部門的紅頭文件規(guī)定的現(xiàn)狀，盡快啟動《增值稅暫行條例》等行政法規(guī)的立法程序，將上海試行啟運港退稅制度的成功經(jīng)驗上升為國家意志。

(七)嚴格控制離境地港口數(shù)量，科學(xué)制定啟運地擴展范圍

《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》提出了“適時研究擴大啟運地、承運企業(yè)和運輸工具等試點范圍”的改革任務(wù)。需要我們重點關(guān)注的是“擴大啟運地”，而不是鼓勵擴大啟運港退稅試點的“離境地”。在一個“離境地”上海港的前提下，財政部、海關(guān)總署、國稅總局三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴大啟運港退稅政策試點范圍的通知》(財稅[2014]53號)文件，決定從2014年9月1日起將以上海洋山港為離境地的啟運地港口從最先試點的青島港、武漢港2個港口擴大到8個港口，覆蓋了江蘇、安徽、江西、山東、湖南、湖北6個省份。這主要是為了配合國家長江經(jīng)濟帶的戰(zhàn)略的實施，并不是隨便之舉。今后上海啟運港退稅制度是否還可以繼續(xù)向長江上游拓展，甚至向北方地區(qū)的大連港、營口港、天津港、連云港港等擴展，則是需要審慎研究論證的。因為這涉及到全國港口功能的規(guī)劃布局以及國家整體或區(qū)域經(jīng)濟平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略問題。

五、結(jié)語

2001年我國港口體制改革以來，特別是《中華人民共和國港口法》頒布實施以來，我國沿海港口下放地方，各地掀起港口建設(shè)熱潮，導(dǎo)致港口功能定位不科學(xué)、港口運營能力過剩等問題，急需在國家港口布局規(guī)劃下，重新定位各沿海港口的功能。在此背景下，實施啟運港退稅政策，有利于調(diào)節(jié)貨物要素在各港口之間的合理集聚，從而實現(xiàn)我國沿海港口科學(xué)布局、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的宏觀經(jīng)濟目標。然而，繼上海試行啟運港退稅政策以后，我國沿海各地掀起了一股爭取啟運港退稅政策的熱潮。2010年以來，國務(wù)院相繼發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展若干意見》《天津北方國際航運中心核心功能區(qū)建設(shè)方案》《福建海峽藍色經(jīng)濟試驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，原則允許在海南洋浦保稅港區(qū)、天津東疆保稅港區(qū)、廈門港等地適時實施啟運港退稅政策。2014年12月26日，全國人大常委會第十二次會議審議了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)、中國(天津)自由貿(mào)易試驗區(qū)、中國(福建)自由貿(mào)易試驗區(qū)以及中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)擴展區(qū)域暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定(草案)》，根據(jù)草案，調(diào)整將從2015年3月1日起，在3年內(nèi)試行。在當(dāng)前自貿(mào)區(qū)在全國范圍內(nèi)進一步擴大試點的情況下，必須充分認識到：啟運港退稅制度不是一項普適性的稅收制度，而是體現(xiàn)國家特定政策目的的宏觀調(diào)控措施，之所以選擇在上海試行該制度，主要目的是為了推動上海國際航運中心建設(shè)。因此，啟運港退稅政策是否應(yīng)當(dāng)在全國推廣，以及在何時、何地推廣，應(yīng)當(dāng)由國家基于一定時期內(nèi)我國航運發(fā)展戰(zhàn)略和港口總體布局調(diào)整的客觀需要等實際情況，慎重作出決定。總之，啟運港退稅政策具有很強的針對性，是自由貿(mào)易試驗區(qū)和國際航運中心建設(shè)的國家經(jīng)濟戰(zhàn)略需要，僅具有有限的可復(fù)制性，不宜在全國“遍地開花”。

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Thinking on the tax rebate of departure port in China free trade zone

LI Guang-chun

(Institute of Sciences，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China)

Abstract：Port of departure tax rebate is an institutional innovation based on the export tax rebate. By improving the export tax rebate program, it shortens the tax rebate time, improves the enterprise’s capital circulation, guides the foreign trade cargo to gather at the specific transit port for export and promotes the construction of international shipping center. Its aim is to realize the optimization of port layout by the government and to seize the international trade high land. The pilot Shanghai port has achieved important results in departure tax rebate, while there are still a series of problems. Tax rebate for the port of departure has only limited replication because of its nature and the need for the harmonized development among the coastal ports in China.

Key words：tax rebate of departure port;institution innovation;free trade zone

作者簡介：李光春(1972-)，男，安徽肥西人，法學(xué)博士，華東政法大學(xué)科學(xué)研究院副研究員，E-mail：2616@ecupl.edu.cn。

收稿日期：2015-03-15

中圖分類號:DF961.9

文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X(2015)01-0071-06