朱友紅

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

大數(shù)據(jù)時代的政府治理創(chuàng)新

朱友紅

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

大數(shù)據(jù)思維和應(yīng)用目前正以一種迅疾的速度進(jìn)入公眾視野，成為推動政府治理創(chuàng)新的有力支撐。實踐中，由于人們思維意識落后、數(shù)據(jù)開放共享困難、數(shù)據(jù)人才缺乏等制約因素存在，使得大數(shù)據(jù)在推動政府治理創(chuàng)新中阻力重重。為此，應(yīng)樹立大數(shù)據(jù)理念，引領(lǐng)全社會的數(shù)據(jù)共享開放，全方位保障數(shù)據(jù)安全，大力培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才，弘揚(yáng)大數(shù)據(jù)文化，進(jìn)一步推進(jìn)政府治理創(chuàng)新。

大數(shù)據(jù)；政府治理創(chuàng)新；數(shù)據(jù)共享；數(shù)據(jù)安全；數(shù)據(jù)文化

2015年9月，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》規(guī)劃了國家大數(shù)據(jù)的發(fā)展戰(zhàn)略，在全社會引起了廣泛影響。《綱要》指出，要建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機(jī)制，推動政府管理理念和社會治理模式創(chuàng)新，加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府，逐步實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化〔1〕。因此，適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代需要，推進(jìn)政府治理創(chuàng)新，就成為目前擺在各級政府面前的一項全新課題。

一、大數(shù)據(jù)是推動政府治理創(chuàng)新的有力支撐

大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、訪問速度快、應(yīng)用價值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合，正快速發(fā)展為對數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲和關(guān)聯(lián)分析，從中發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)〔1〕。目前，大數(shù)據(jù)思維和應(yīng)用正以一種迅疾的速度進(jìn)入公眾視野，滲透到生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)活動及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會發(fā)展等各個方面，同時大數(shù)據(jù)也正逐漸對政府治理理念、治理模式等產(chǎn)生不可忽視的影響，為政府治理創(chuàng)新提供了思路及技術(shù)途徑。

（一）促進(jìn)科學(xué)決策，打造智慧政府

政府治理始終是圍繞著政府決策的制定、修改、實施而進(jìn)行的，決策的水平高低直接關(guān)系到政府治理的成敗〔2〕?？茖W(xué)決策需要以準(zhǔn)確把握客觀現(xiàn)實為基礎(chǔ)，但以往對于決策層領(lǐng)導(dǎo)而言，信息上達(dá)不易，基層管理的人、財、物、事像是一個“黑盒子”，數(shù)據(jù)的“盲點”成為決策的“痛點”。因而，公共決策只能依靠政治精英或業(yè)務(wù)專家的知識、經(jīng)驗和直覺制定，以致常常出現(xiàn)“拍腦袋”決策、“取經(jīng)”決策、“論證決策”等現(xiàn)象，受支持?jǐn)?shù)據(jù)、能力等因素的影響，決策很難做到完全理性和精準(zhǔn)。而大數(shù)據(jù)能夠更全面地收集和實時處理社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域數(shù)據(jù)，通過對這些海量數(shù)據(jù)的交換、整合、分析、挖掘，可直觀呈現(xiàn)數(shù)據(jù)背后的經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行規(guī)律，使決策者能夠超越科層制的信息傳遞模式，既了解宏觀發(fā)展趨勢也知道實時的微觀運(yùn)作數(shù)據(jù)，視野更加敏銳、前瞻。大數(shù)據(jù)還可以憑借其海量數(shù)據(jù)和強(qiáng)大的微觀仿真技術(shù)，模擬推演各種不同政策實施若干時段后的社會效果，從而使決策者能夠超越慣性思維和偏見，大大提高決策的科學(xué)性、預(yù)見性和精準(zhǔn)性，真正實現(xiàn)“運(yùn)籌帷幄，決勝千里”。最后，在決策實施效果的跟蹤反饋階段，大數(shù)據(jù)能將大量的客觀數(shù)據(jù)快速匯集給決策者，實現(xiàn)對決策實施過程的實時監(jiān)控，從而明確決策的實施效果和改進(jìn)方向。

（二）增強(qiáng)治理能力，打造高效政府

李國杰院士曾經(jīng)說過，“治大國需要大智慧，智慧來源應(yīng)該是數(shù)據(jù)”。在大數(shù)據(jù)時代，人類以前無法理解的復(fù)雜情況，數(shù)據(jù)可以解讀其中的含義，過去難以掌控的未知因素，數(shù)據(jù)可以給出精準(zhǔn)的預(yù)測。在政府治理領(lǐng)域，通過大數(shù)據(jù)與物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)的綜合應(yīng)用，將改變社會治理問題的解決框架，即通過物聯(lián)化、數(shù)據(jù)化、智能化搭建一個智能平臺，提升政府整體數(shù)據(jù)分析能力，揭示出傳統(tǒng)技術(shù)方式難以展現(xiàn)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，使有限的資源得到最為合理的配置，使失控的狀態(tài)變得可控、可預(yù)測〔3〕，為解決政府危機(jī)預(yù)警、信息安全、食品衛(wèi)生、道路交通、地質(zhì)災(zāi)害、社會輿情、環(huán)境保護(hù)等社會治理難題提供技術(shù)解決途徑，使政府治理從“權(quán)威治理”邁向“數(shù)據(jù)治理”，從而極大增強(qiáng)了政府的治理能力。如國家疾控中心與百度合作通過大數(shù)據(jù)分析流行趨勢控制傳染病疫情；北京市通過大數(shù)據(jù)分析優(yōu)化城市規(guī)劃化解城市交通擁堵頑疾；海云數(shù)據(jù)的“智慧警務(wù)”為社會治安提供動態(tài)監(jiān)控和科學(xué)預(yù)警等。大數(shù)據(jù)不僅可使傳統(tǒng)的治理難題迎刃而解，而且將成為新時期解決新問題的必然選擇。

（三）提升服務(wù)水平，打造服務(wù)型政府

構(gòu)建以人為本、惠及全民的民生服務(wù)新體系，是《綱要》提出的一項重要目標(biāo)。在公共服務(wù)方面，大數(shù)據(jù)平臺有助于促進(jìn)政府簡政放權(quán)、提升服務(wù)水平。第一，大數(shù)據(jù)可以通過數(shù)據(jù)統(tǒng)籌實現(xiàn)業(yè)務(wù)統(tǒng)籌，為促進(jìn)簡政放權(quán)提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)能夠打破信息孤島現(xiàn)象，整合政府人口、教育、社保、醫(yī)療、工商、稅收等方面數(shù)據(jù)，再造政府審批流程，推動一批行政審批事項簡化、下發(fā)或合并、撤銷，實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓百姓少跑腿”，既提高了行政審批效率，又減去了民眾辦事奔波之苦，極大地提升了公眾的滿意度。第二，政府利用大數(shù)據(jù)可以全面感知和預(yù)測公共所需的服務(wù)信息，及時發(fā)現(xiàn)需求熱點，為用戶提供更智能化的便民服務(wù)。目前，一系列以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的智慧教育、智慧醫(yī)療、智慧旅游、智慧城管、智慧交通等系統(tǒng)，將會為公眾提供更優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。第三，可以利用大數(shù)據(jù)對公眾服務(wù)需求進(jìn)行多維度多層次細(xì)分，以便提供更個性化、更精準(zhǔn)的服務(wù)，如政府正大力推行的精準(zhǔn)扶貧項目等。

（四）實現(xiàn)陽光治理，打造廉潔政府

利用大數(shù)據(jù)可以強(qiáng)化政府的自身管理，提升廉潔行政能力。大數(shù)據(jù)的全樣本統(tǒng)計和數(shù)據(jù)的實時獲取以及關(guān)聯(lián)性分析，使大數(shù)據(jù)具有識別、追溯、關(guān)聯(lián)、重現(xiàn)等能力，可以讓所有人、所有物的行為可見。所以，利用大數(shù)據(jù)可以優(yōu)化、細(xì)化權(quán)力運(yùn)行流程，讓治理過程處處留痕，使政府治理行為更加“可視化”，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行，用數(shù)據(jù)鐵籠實現(xiàn)制度鐵籠，避免政府工作人員的行為失范。在大數(shù)據(jù)時代，政府治理進(jìn)行暗箱操作已經(jīng)失去可能，大數(shù)據(jù)將成為遏制權(quán)力尋租和腐敗問題的利器。

二、推進(jìn)政府治理創(chuàng)新的制約因素分析

《綱要》把大數(shù)據(jù)建設(shè)定位成“推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動力，提升政府治理能力的新途徑”，并且從落實角度給出了“時間表”和“路線圖”，但在政府實際工作中，要發(fā)揮大數(shù)據(jù)治理作用還任重而道遠(yuǎn)，面臨很多制約因素。

（一）人們的思維意識比較落后

大數(shù)據(jù)不僅是一種資源，更是一種思維方式，這種思維方式在各個領(lǐng)域都表現(xiàn)出它的創(chuàng)造性。但是，我們多數(shù)人的思維理念往往落后于技術(shù)的發(fā)展，阻礙了大數(shù)據(jù)在政府治理過程中的深入應(yīng)用。我們國家是一個人口大國、互聯(lián)網(wǎng)大國、手機(jī)大國，但不是一個數(shù)據(jù)大國。麥肯錫的一項研究表明，我國2010年新增數(shù)據(jù)量不到美國的1/10〔4〕。我們?nèi)狈Φ牟皇强晒┦占臄?shù)據(jù)或手段，而是缺乏收集數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)的意識，缺乏用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)說話的素養(yǎng)。我們的傳統(tǒng)思維更傾向于粗略的主觀定性，排斥精確的客觀定量，養(yǎng)成了重觀點、輕數(shù)據(jù)的文化習(xí)慣，其與數(shù)據(jù)文化的沖突必將阻礙政府的治理創(chuàng)新發(fā)展。

（二）數(shù)據(jù)開放共享困難

據(jù)統(tǒng)計，我國政府掌握著80%以上的數(shù)據(jù)，但由于技術(shù)和體制原因，這些數(shù)據(jù)分散在不同部門、不同層級、不同地域中，數(shù)據(jù)之間相互割裂、自成體系，從而阻礙了數(shù)據(jù)的流動共享，不能充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源作為“生產(chǎn)要素、無形資產(chǎn)和社會財富”的應(yīng)有作用。主要表現(xiàn)在：一是有些政府部門或公共機(jī)構(gòu)把獲取的數(shù)據(jù)看成部門的利益和權(quán)力不愿共享開放；二是有些政府人員擔(dān)心信息安全問題不敢共享開放；三是相關(guān)人員把握不準(zhǔn)數(shù)據(jù)共享開放原則和標(biāo)準(zhǔn)而不會共享開放〔5〕；四是數(shù)據(jù)共享開放的標(biāo)準(zhǔn)、制度、法律法規(guī)尚不健全，不能形成數(shù)據(jù)共享開放的剛性約束。

（三）數(shù)據(jù)安全風(fēng)險加大

在大數(shù)據(jù)時代，“萬物皆聯(lián)網(wǎng)，無處不計算”將成為現(xiàn)實，前所未有的數(shù)據(jù)會被上傳到云端，存儲在各個機(jī)構(gòu)的服務(wù)器中。而大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅讓某些機(jī)構(gòu)甚至個人透過這些數(shù)據(jù)擁有無所不在的眼睛，而且還會擁有第三只眼睛，即透過表面信息看見深層信息，透過過去信息發(fā)現(xiàn)未來信息，而這很可能成為一種權(quán)力濫用的渠道。隨著數(shù)據(jù)越來越詳盡、數(shù)據(jù)挖掘和解讀技術(shù)的不斷提高，個人隱私、組織機(jī)密甚至國家秘密都將受到前所未有的安全風(fēng)險挑戰(zhàn)。

（四）數(shù)據(jù)人才缺乏

大數(shù)據(jù)最大的價值是能分析和挖掘數(shù)據(jù)背后的客觀規(guī)律，要實現(xiàn)這些價值需要大量的數(shù)據(jù)科學(xué)家。目前，我國對政府大數(shù)據(jù)的應(yīng)用尚處于探索階段，相關(guān)專業(yè)人才十分缺乏。據(jù)蓋特納咨詢公司的預(yù)測，2015年大數(shù)據(jù)為全球帶來440萬個IT新崗位中有2/3的人才缺口，其中中國大數(shù)據(jù)人才缺口達(dá)100萬人。中國雖是人才大國，但從我國現(xiàn)有的人才儲備和現(xiàn)有學(xué)科設(shè)置的方面來看，能夠直接從事于大數(shù)據(jù)研究和應(yīng)用的創(chuàng)新人才十分稀缺，這將成為制約政府治理創(chuàng)新的瓶頸。

三、推進(jìn)政府治理創(chuàng)新的有效對策

《綱要》是國家面向未來的重大戰(zhàn)略，要實施這一戰(zhàn)略，推進(jìn)政府治理創(chuàng)新，需要政府在樹立大數(shù)據(jù)理念、弘揚(yáng)數(shù)據(jù)文化、加快完善大數(shù)據(jù)法律體系、著力培養(yǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)人才等方面打好組合拳。

（一）樹立大數(shù)據(jù)理念

樹立大數(shù)據(jù)理念是推進(jìn)政府治理創(chuàng)新的重要條件，否則即使手握利器，也難以提升治理能力，遇到治理難題就會出現(xiàn)“老辦法不管用，新辦法不會用”的現(xiàn)象。為此，我們應(yīng)從以下幾方面做起：一是要通過引導(dǎo)、學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，在公務(wù)員中推行數(shù)據(jù)治國的理念，確保大數(shù)據(jù)在政府治理體系內(nèi)有效推進(jìn)，逐步建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機(jī)制。二是通過扶持基于數(shù)據(jù)的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)，在全社會傳播大數(shù)據(jù)技術(shù)和理念，弘揚(yáng)數(shù)據(jù)文化。三是通過開放數(shù)據(jù)舉辦大數(shù)據(jù)競賽，開啟萬眾創(chuàng)新模式，激勵社會力量協(xié)同政府共同解決治理難題。

（二）引領(lǐng)全社會的數(shù)據(jù)開放

數(shù)據(jù)增值的關(guān)鍵在于整合，但自由整合的前提是數(shù)據(jù)的開放〔4〕，所以說，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府步入大數(shù)據(jù)時代的起點，也是最大的難點。為此，一要抓緊啟動大數(shù)據(jù)立法，因為完整的數(shù)據(jù)開放立法體系會為數(shù)據(jù)開放提供法律基礎(chǔ)。二要對數(shù)據(jù)進(jìn)行分級管理，從國家層面編制“數(shù)據(jù)開放清單”，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供制度依據(jù)。三要結(jié)合實際情況積極探索多樣化的數(shù)據(jù)開放模式，在免費(fèi)開放基礎(chǔ)上，探索數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)捐贈等形式，最大程度地釋放數(shù)據(jù)價值。四要引導(dǎo)社會機(jī)構(gòu)參與數(shù)據(jù)開放共享，激活全社會數(shù)據(jù)潛力。

（三）全方位保障數(shù)據(jù)安全

大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)安全問題已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的法律界限，亟需數(shù)據(jù)開放與保護(hù)的制衡機(jī)制，使數(shù)據(jù)采集與使用有紅線、有禁區(qū)，以此規(guī)范政府自身行為和企業(yè)行為，減少大數(shù)據(jù)帶來的危害。一要加強(qiáng)法律保護(hù)，建立符合中國國情的數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)應(yīng)用規(guī)范，完善數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的法律法規(guī)，為數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)保護(hù)提供法理依據(jù)。二要加強(qiáng)制度保護(hù)，在國家層面出臺政策，明確各級政府在大數(shù)據(jù)建設(shè)中的職責(zé)，建立數(shù)據(jù)保密與風(fēng)險分級管理機(jī)制。三要加強(qiáng)技術(shù)保護(hù)，對涉及政府大數(shù)據(jù)的軟硬件產(chǎn)品全部國產(chǎn)化、自主化，對數(shù)據(jù)應(yīng)用設(shè)立權(quán)限和規(guī)范，主動與安全防控能力強(qiáng)的社會力量合作，開發(fā)符合要求的云安全產(chǎn)品，與國家權(quán)威的安全測評機(jī)構(gòu)合作，開展數(shù)據(jù)安全評估、監(jiān)督與審計，調(diào)集全社會力量筑牢“防火墻”。

（四）多渠道加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)

政府大數(shù)據(jù)的發(fā)展，人才是關(guān)鍵，大數(shù)據(jù)人才隊伍建設(shè)是政府領(lǐng)導(dǎo)要關(guān)注的核心問題。一是要建立多層次人才培養(yǎng)體系，通過支持高等院校增設(shè)大數(shù)據(jù)相關(guān)課程和專業(yè)、鼓勵與知名大數(shù)據(jù)公司的合作辦學(xué)、充分發(fā)揮云平臺認(rèn)證教育的作用等方式，盡快培養(yǎng)本土數(shù)據(jù)科學(xué)人才；二是要做好吸引人才工作，大力引進(jìn)大數(shù)據(jù)高端人才；三是要營造有利于高端人才脫穎而出的發(fā)展環(huán)境，建立相應(yīng)的制度和激勵機(jī)制。

未來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，大數(shù)據(jù)將在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生中承擔(dān)著越來越重要的角色，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、先導(dǎo)性地位也將越來越突出。同時，大數(shù)據(jù)也將通過多渠道的數(shù)據(jù)采集和快速的數(shù)據(jù)處理，提升政府治理創(chuàng)新能力，實現(xiàn)政府的管理創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新，為建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國提供有力支撐。

〔1〕國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》〔N〕.光明日報，2015-09-06.

〔2〕高華麗，閆建.政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略〔J〕.探索，2015（1）.

〔3〕徐繼華，馮啟娜，陳貞汝.智慧政府：大數(shù)據(jù)治國時代的來臨〔M〕.北京：中信出版社，2014：18-19.

〔4〕涂子沛.大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命〔M〕.南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2012：327.

〔5〕單志廣.關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要〔EB/OL〕.http：//news. xinhuanet.com/info/2015-09/17/c_134632375.htm，2015-09-17.

責(zé)任編輯 李雯

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1009-1203（2015）06-0085-03

2015-10-12

朱友紅（1965-），女，山西洪洞人，中共山西省委黨校信息網(wǎng)絡(luò)教研部副教授，主要研究方向為網(wǎng)絡(luò)文化。