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論法治政府的新內(nèi)涵

關(guān)保英

摘要法治政府內(nèi)涵的認(rèn)知經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過程，上世紀(jì)80年代其已有了相對確定的含義，然而，在傳統(tǒng)的法治政府內(nèi)涵中包括了一些較為片面的理論和實(shí)踐認(rèn)知，諸如存在治理對象、治理理念、治理規(guī)則和治理方式等的誤讀。因此，我們認(rèn)為，法治政府新內(nèi)涵的認(rèn)知應(yīng)當(dāng)以依法治國系統(tǒng)化、動(dòng)態(tài)化、結(jié)構(gòu)化和技術(shù)化為背景，強(qiáng)調(diào)開放式政府治理的范疇、價(jià)值化政府治理的范疇、過程化政府治理的范疇和給付性政府治理的范疇。

關(guān)鍵詞法治政府;認(rèn)知背景;新內(nèi)涵

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)對我國依法治國作出了頂層設(shè)計(jì)，其中關(guān)于法治政府有很多新的理念和要求，例如行政決策終身責(zé)任追究、創(chuàng)新執(zhí)法體制、推進(jìn)綜合執(zhí)法、建構(gòu)守法誠信的法治政府、重大行政決策合法性審查和責(zé)任追究等，這些關(guān)于法治政府的精神使我國法治政府的內(nèi)涵有了新的變化。這些內(nèi)涵究竟應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行解讀，我國學(xué)界盡管已有一些評(píng)價(jià)和認(rèn)知，但該問題的系統(tǒng)研究可以說還有待深入。正是基于這樣的考慮，筆者撰就本文，擬對我國在依法治國大背景下法治政府的新內(nèi)涵作較為系統(tǒng)的解讀，以希對法治理論和實(shí)務(wù)有所裨益。

一、傳統(tǒng)法治政府內(nèi)涵的誤讀

在我國，政府行政系統(tǒng)與法治關(guān)系的認(rèn)知和內(nèi)涵確定經(jīng)過了一個(gè)較為漫長的發(fā)展過程，1978年我國提出依法治國的十六字方針以前，關(guān)于政府行政系統(tǒng)與法治的關(guān)系是這樣框定的，即認(rèn)為政府行政系統(tǒng)承擔(dān)著行政法的制定與實(shí)施功能，并從制度上賦予了行政法作為管理法的屬性，就是說行政系統(tǒng)既是行政法的造法主體，也是行政法的當(dāng)然執(zhí)行者①。在“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針誕生以后，我國政府行政系統(tǒng)與法的關(guān)系上出現(xiàn)了一個(gè)政府法治的概念，這個(gè)概念所強(qiáng)調(diào)的是政府行政系統(tǒng)在行政權(quán)行使中自身應(yīng)當(dāng)接受和適用一定的行為規(guī)則，而政府行政系統(tǒng)在職權(quán)行使中也應(yīng)當(dāng)依據(jù)相應(yīng)的行政法制度為之。尤其在上世紀(jì)80年代，政府法治已經(jīng)有了相對確定的含義，它也曾經(jīng)為我國行政權(quán)行使的規(guī)范化提供過法律上的解釋和法治邏輯②。1999年我國在憲法第十三條修正案中提出了建設(shè)法治國家的要求，該概念提出以后，政府行政系統(tǒng)與法的關(guān)系逐漸有所明朗，就是要求我們能夠通過行政實(shí)在法對行政系統(tǒng)的權(quán)力進(jìn)行約束和規(guī)范。由此可見，在《決定》頒布之前，經(jīng)過若干個(gè)歷史階段我國的法治政府已經(jīng)有了一定的內(nèi)涵，例如我們都知道要通過行政組織法為行政機(jī)關(guān)進(jìn)行合理的職權(quán)分配，要通過行政程序法保證行政權(quán)行使的有序性，要通過行政救濟(jì)法對行政侵權(quán)行為予以救濟(jì)等等③。這些內(nèi)涵在《決定》出臺(tái)之后，我們可以將其定位為傳統(tǒng)內(nèi)涵，那么傳統(tǒng)的關(guān)于法治政府的內(nèi)涵究竟怎么樣呢?一方面，它基本上使我們形成了法治政府的含義;另一方面，它存在著諸多方面的誤讀，換言之，在傳統(tǒng)的法治政府內(nèi)涵中包括了一些對法治政府較為片面的理論和實(shí)踐認(rèn)知，筆者試將這些認(rèn)知概括為下列方面。

第一，對治理對象的誤讀。法治政府的治理對象究竟是什么，這既是一個(gè)非常敏感的問題也是一個(gè)不得不做出選擇的問題。我國傳統(tǒng)法治政府的治理對象從廣義上講是政府行政系統(tǒng)，這似乎是沒有爭議的④，然而當(dāng)我們在建構(gòu)法治政府時(shí)，我們似乎對治理的對象是有所選擇的。在筆者看來，我們選擇了政府行政系統(tǒng)的一部分機(jī)構(gòu)，就是將某一個(gè)特定的機(jī)構(gòu)作為治理的對象。我國的若干行政法典則，其調(diào)整對象都是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，即是說行政執(zhí)法主體成了法治政府的基本治理對象，而就一個(gè)行政過程而論，它包括了決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、信息機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等若干不同的機(jī)構(gòu)類型。在一個(gè)周延的治理對象之中，上列主體都應(yīng)當(dāng)被納入到治理對象之中，都應(yīng)當(dāng)成為法治政府的治理標(biāo)的。顯然將治理的注意力或者焦點(diǎn)集中在行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)便下意識(shí)的誤讀了治理的對象，因?yàn)樗鼪]有將法治政府作為一個(gè)系統(tǒng)工程來看待，更沒有將法治政府與依法治國的宏觀理念予以有機(jī)結(jié)合，該誤讀對我國法治政府的建構(gòu)起到了非常負(fù)面的效應(yīng)。

第二，對治理理念的誤讀。法治政府從法律邏輯上講是對政府行政系統(tǒng)行為模式的一個(gè)價(jià)值判斷，該價(jià)值判斷所要求的是政府權(quán)力行使的理性化和權(quán)力行使的自覺性，尤其對規(guī)則遵守的自覺性，這應(yīng)當(dāng)是法治政府的最高境界。然而我國傳統(tǒng)的法治政府理念中所強(qiáng)調(diào)的是對政府個(gè)別敏感行為的一個(gè)控制，而這個(gè)控制所追求的是某個(gè)個(gè)別行為的規(guī)范化，是某個(gè)個(gè)別行為的刻板化，而不是行為過程的理性化。我們知道，我國雖然在行政程序立法方面制定了三個(gè)具有代表性的法典，即《行政許可法》、《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》，這三個(gè)典則都與特定的行政行為聯(lián)系在一起，即與行政許可行為、行政處罰行為和行政強(qiáng)制行為聯(lián)系在一起，而客觀事實(shí)是我國行政系統(tǒng)之中至少還有20多種與這三類行政行為相并列的行政行為⑤，而這些并列的行政行為對行政執(zhí)法而論同樣是非常重要的，但我們并沒有將這些廣泛的行政行為納入到程序法典之中。還應(yīng)指出，法治政府絕對不能夠簡單的理解為通過法律對政府權(quán)力進(jìn)行毫無節(jié)奏的控制，使政府權(quán)力在運(yùn)行過程中呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)。而我國傳統(tǒng)的法治政府理念是將行政過程的規(guī)范化完全與對行政權(quán)的控制混在一起，我們知道在一些法治發(fā)達(dá)國家，行政權(quán)已經(jīng)進(jìn)入了行政給付的時(shí)代，在這樣的時(shí)代格局下行政法的控權(quán)已經(jīng)不是行政法的最高境界，由此我們認(rèn)為我國傳統(tǒng)法治政府的理念是存在較為嚴(yán)重的誤讀的。

第三，對治理規(guī)則的誤讀。法治政府是由一定的行政法典則和行政法規(guī)范構(gòu)成的，這是沒有任何爭議的，但是法治政府中的行政法典構(gòu)成和行政法典的立法主體則是非常具體的。我國《立法法》關(guān)于與法治政府有關(guān)的典則作了下列名稱上的確定，那就是法律層面上的法治政府典則，行政法規(guī)層面上的法治政府典則，政府規(guī)章層面上的法治政府典則和地方性法規(guī)層面上的法治政府典則等⑥。我們可以籠統(tǒng)的講上列各個(gè)位階的行政法典則都是法治政府典則體系的構(gòu)成部分，它們都能夠成為法治政府的法律淵源。但從“自然公正”的現(xiàn)代法治理念出發(fā)，法治政府的行為規(guī)則原則上是不能夠產(chǎn)出于行政系統(tǒng)之內(nèi)的，如果能夠從行政系統(tǒng)之內(nèi)產(chǎn)出，也需要通過嚴(yán)格的法律授權(quán)。質(zhì)而言之，有關(guān)法治政府的典則和規(guī)范應(yīng)當(dāng)來自于政府行政系統(tǒng)之外，也就是說來自于立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范體系，而我國傳統(tǒng)法治政府的概念來自于行政系統(tǒng)規(guī)范之中，很少從法律角度去框定法治政府的行為規(guī)則，這顯然是存在誤讀的。

第四，對治理方式的誤讀。行政法治在其發(fā)展過程中經(jīng)過了若干不同的歷史階段，這些歷史階段在不同的國家有著微弱區(qū)別，但從總體上講具有較大的相似性和趨同性。例如在英國的行政法治發(fā)展中就先后有“紅燈理論”、“黃燈理論”和“綠燈理論”等較為形象的歷史斷代⑦;而在美國則具有“傳送帶”模式、尊嚴(yán)模式和服務(wù)模式等歷史斷代⑧。不同的歷史時(shí)代行政法治所體現(xiàn)的規(guī)范模式是完全不同的，在這個(gè)過程中從對行政權(quán)的帶有強(qiáng)制力的控制到讓行政權(quán)慢慢地滲入到公眾生活之中，然后再到通過私法上的契約關(guān)系將行政系統(tǒng)與社會(huì)公眾予以聯(lián)結(jié)，這些過程的脈絡(luò)都體現(xiàn)了法治政府不同的治理方式。進(jìn)入21世紀(jì)之后有關(guān)法治政府的治理方式已經(jīng)有了更加具有時(shí)代精神的氣象，其中給付行政和服務(wù)政府就是非常典型的。在有些國家的行政法學(xué)中甚至出現(xiàn)了公共服務(wù)法學(xué)的概念:“該課題的目標(biāo)是: ( 1)辨別公共服務(wù)法律職業(yè)——包括其背后的價(jià)值與倫理的獨(dú)特或典型特征; ( 2)通過與公共服務(wù)法律人和非法律專業(yè)公務(wù)人員的聯(lián)系來闡明法律在公共行政中的角色與功能?！雹嵊纱丝梢?，政府法治發(fā)展到21世紀(jì)，其在調(diào)控方式上已經(jīng)不僅僅限于對權(quán)力的約束和限制，而在于從深層次上要求政府提供公共服務(wù)的創(chuàng)造性。而我國傳統(tǒng)法治政府在治理方式上卻對此沒有任何回應(yīng)。

二、法治政府新內(nèi)涵的認(rèn)知背景

《決定》關(guān)于依法治國有諸多非常精辟的表述，其中提到我國依法治國的指導(dǎo)思想、依法治國的基本原則、依法治國要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，尤其提出了依法治國包括法治國家、法治政府和法治社會(huì)三個(gè)有機(jī)聯(lián)系的方面，這三個(gè)方面是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一，存在著非常密切的邏輯關(guān)系，因此我們對法治政府新內(nèi)涵的認(rèn)知應(yīng)當(dāng)說是有一定的主客觀背景的。具體地講，法治政府如果向上推演就是法治國家，若向下推演則是法治社會(huì)。總而言之，法治政府在依法治國的體系之中具有承上啟下的價(jià)值，這就要求我們，要科學(xué)的解釋法治政府的內(nèi)涵就必須首先從法治國家的含義出發(fā)，通過厘清法治國家的基本精神進(jìn)而推演法治政府的內(nèi)涵。其次要從法治社會(huì)的發(fā)展進(jìn)路中尋求法治政府進(jìn)一步發(fā)展的脈絡(luò)。就法治國家而論，要求我們的國家機(jī)器必須受制于憲法和相應(yīng)的法律原則，而國家機(jī)關(guān)無論其承擔(dān)什么樣的職能都必須形成符合時(shí)代精神的新的法律關(guān)系，當(dāng)然法治國家在《決定》中還有諸多新的規(guī)范和要求⑩;就法治社會(huì)而論，《決定》指出:“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。”這個(gè)論斷是對我國新的法治環(huán)境下法治社會(huì)的總體定位，法治政府應(yīng)當(dāng)說建立在法治社會(huì)的基礎(chǔ)之上，但同時(shí)它對法治社會(huì)的建構(gòu)也有著非常積極的作用。上列兩個(gè)方面是我們探討和把握法治政府新內(nèi)涵之背景的出發(fā)點(diǎn)。具體的講，法治政府新內(nèi)涵的認(rèn)知背景應(yīng)當(dāng)和下列方面予以有機(jī)的結(jié)合，并且可以說下列若干方面就是法治政府新內(nèi)涵的客觀背景。

第一，依法治國系統(tǒng)化的認(rèn)知背景。《決定》指出:“全面推進(jìn)依法治國是一個(gè)系統(tǒng)工程”這個(gè)論斷對于我國建設(shè)法治國家和法治政府以及法治社會(huì)具有劃時(shí)代的意義。之所以這樣說是因?yàn)樵凇稕Q定》出臺(tái)之前我們的依法治國在有些環(huán)節(jié)上具有較為明顯的選擇性，我們在制定法律時(shí)常常帶有強(qiáng)烈的問題意識(shí)，就是哪個(gè)環(huán)節(jié)存在需要解決的問題，就制定相應(yīng)的典則，這樣的選擇性顯得更為突出。而在法律的執(zhí)行和實(shí)施中，我們也常常用政策指導(dǎo)執(zhí)法行為，這便出現(xiàn)了諸多非理性的執(zhí)法方式，其中選擇性執(zhí)法就是這些非理性執(zhí)法方式中的一種?。不論立法中的選擇性還是執(zhí)法中的選擇性都與依法治國的系統(tǒng)工程是相對立的，我們要強(qiáng)調(diào)的是，我國的法治政府之所以沒有達(dá)到相對理想的狀態(tài)，是與這樣的選擇性密不可分的?！稕Q定》關(guān)于依法治國是系統(tǒng)工程的論斷也體現(xiàn)在《決定》對依法治國的具體要求上，例如《決定》將法治體系概括為五個(gè)范疇，那就是完備的法律規(guī)范體系，高效的法治實(shí)施體系，嚴(yán)密的法制監(jiān)督體系，有力的法治保障體系，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系等，我們認(rèn)為法治政府的新內(nèi)涵與這個(gè)系統(tǒng)化的法治體系密不可分，換句話說系統(tǒng)化的法治體系是法治政府新內(nèi)涵確定的大背景之一。這要求我們在審視和構(gòu)建法治政府時(shí)也應(yīng)當(dāng)具有體系化的眼光，也應(yīng)當(dāng)將法治政府的規(guī)范體系和實(shí)施體系作為一個(gè)系統(tǒng)工程來看待?？傊?，如果沒有依法治國的系統(tǒng)化這個(gè)背景，法治政府的新內(nèi)涵也就無法予以框定。

第二，依法治國動(dòng)態(tài)化的認(rèn)知背景。2010年我國宣布社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成?，這個(gè)向全世界所做的宣示行為在我國依法治國的歷史中是一個(gè)重大事件，它意味著我國的法律體系已經(jīng)有了一個(gè)屬于我們自己的客觀定在，這本來是一個(gè)很正面的東西。然而在我國法治實(shí)踐中它卻遭到了一定范圍的誤解，即是說有人以此作出判斷認(rèn)為我國已經(jīng)是一個(gè)完善的法治國家，顯然這從方法論上混淆了依法治國中動(dòng)態(tài)和靜態(tài)的辯證關(guān)系，當(dāng)我們宣布我國法律體系已經(jīng)建成時(shí)，我們是從靜態(tài)的角度對我國依法治國進(jìn)行認(rèn)知的，這是必須予以強(qiáng)調(diào)的?！稕Q定》非常合理的糾正了這樣的偏見，明確指出我國雖然有靜態(tài)的法律體系，但我們離動(dòng)態(tài)的法治體系還有非常長的距離，《決定》在這個(gè)問題的判斷上是實(shí)事求是的。在筆者看來我們關(guān)于依法治國有動(dòng)態(tài)和靜態(tài)之分的方法論是十分關(guān)鍵的，它為我們進(jìn)行法治國家、法治政府和法治社會(huì)的建設(shè)指明了符合時(shí)代精神的方法論，可以說依法治國動(dòng)態(tài)化的大背景為我們確立法治政府的新內(nèi)涵指出了具體的道路，這也是我們在法治政府建設(shè)中將整個(gè)建設(shè)視為一個(gè)過程，而不是視為一個(gè)行為的原因之所在。很難想象如果沒有這種動(dòng)態(tài)化的判斷，我們能夠?qū)⒂嘘P(guān)的行政決策納入到法治政府的內(nèi)涵之中?。事實(shí)上法治國家、法治政府和法治社會(huì)三者的關(guān)系就是在相對動(dòng)態(tài)的框架中體現(xiàn)出來的，因?yàn)樗鼈兎从沉艘婪ㄖ螄幸粋€(gè)相對完整的過程，這樣的動(dòng)態(tài)化使我們對法治政府新內(nèi)涵的確定眼前一亮。

第三，依法治國結(jié)構(gòu)化的認(rèn)知背景。依法治國是一個(gè)結(jié)構(gòu)化的東西，這也是《決定》的一個(gè)重大理論貢獻(xiàn)和實(shí)踐貢獻(xiàn)，可以說傳統(tǒng)的依法治國理論并沒有對治理國家的過程以及治理國家的法律模式做出有層次的結(jié)構(gòu)化的處理，“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”雖然反映了依法治國的若干方面，但它并不是一個(gè)完整的結(jié)構(gòu)，因?yàn)樗]有反應(yīng)社會(huì)系統(tǒng)在依法治國中的地位和價(jià)值?。而《決定》首先指出依法治國要有典則體系，其次要求依法治國應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)法律的實(shí)施，再次強(qiáng)調(diào)依法治國必須進(jìn)行有效的法律監(jiān)督，第四要求依法治國必須有相應(yīng)的保障機(jī)制，第五要求在依法治國中要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。這五個(gè)方面是一個(gè)帶有立體感的結(jié)構(gòu)，尤其關(guān)于法治保障的判斷是非常有新意的。《決定》還用新的十六字方針來概括這個(gè)結(jié)構(gòu)“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，這樣的結(jié)構(gòu)不但強(qiáng)調(diào)了法律人共同體在依法治國中的作用，更為重要的是將社會(huì)公眾作為依法治國的主體。毫無疑問依法治國的結(jié)構(gòu)化是法治政府新內(nèi)涵的另一個(gè)認(rèn)知背景，反過來說如果沒有依法治國的結(jié)構(gòu)化，我們對法治政府的理解則要片面得多，這同時(shí)使我們在解讀依法治國的新內(nèi)涵時(shí)有了廣闊的思維空間。事實(shí)上《決定》在對法治政府建設(shè)中有關(guān)具體要求的判斷所遵循的也是結(jié)構(gòu)化處理的原則。

第四，依法治國技術(shù)化的認(rèn)知背景。習(xí)近平同志在《決定》的說明中指出:“我們在立法領(lǐng)域面臨著一些突出問題，比如，立法質(zhì)量需要進(jìn)一步提高，有的法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實(shí)際問題有效性不足，針對性、可操作性不強(qiáng);立法效率需要進(jìn)一步提高。還有就是立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出，有的立法實(shí)際上成了一種利益博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規(guī)不大管用，一些地方利用法規(guī)實(shí)行地方保護(hù)主義，對全國形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法治統(tǒng)一?！边@從表面上是針對我國目前依法治國中的立法行為而言的，但在筆者看來，是將依法治國當(dāng)成一個(gè)高度技術(shù)化的東西來看待的。例如依法治國應(yīng)當(dāng)與客觀規(guī)律相一致，這不單單包括法律與客觀規(guī)律的一致性，還包括法治其他方面與客觀規(guī)律的契合性;還如依法治國應(yīng)當(dāng)從客觀實(shí)際出發(fā)尤其要從中國的實(shí)際出發(fā)，不能夠在超越中國實(shí)際的情況下進(jìn)行立法和執(zhí)法方面的舉措;還如依法治國應(yīng)當(dāng)有針對性和可操作性，我們認(rèn)為這樣的針對性和操作性是辯證哲學(xué)具體問題具體分析在依法治國中的體現(xiàn)?;還如依法治國應(yīng)當(dāng)是具有高效率的，而不應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)依法治國中呈現(xiàn)出低效率的行為方式，等等。這些判斷都表明依法治國帶有非常明顯的技術(shù)色彩，也就是說我們不能夠在依法治國中受唯心主義的驅(qū)動(dòng)，受形而上學(xué)的驅(qū)動(dòng)，這些符合科學(xué)的對依法治國的技術(shù)處理是法治政府內(nèi)涵確定的另一個(gè)背景，該背景大大地改善了我國傳統(tǒng)上用一些機(jī)械的模式來建構(gòu)法治政府的弊害。

三、法治政府新內(nèi)涵的范疇

《決定》關(guān)于法治政府建設(shè)僅從外延來看提出了六個(gè)方面的內(nèi)容。一是全面履行政府職能就是要求政府行政系統(tǒng)必須明確自己所承擔(dān)的職能，而且應(yīng)當(dāng)對職能進(jìn)行科學(xué)分解，根據(jù)職能的分解由行政主體分別履行自己的職能，同時(shí)政府行政系統(tǒng)作為一個(gè)有機(jī)的整體要將所有的職能予以完成和實(shí)現(xiàn);二是健全依法決策機(jī)制，就是要求行政系統(tǒng)要科學(xué)決策和民主決策，使每一個(gè)行政決策都具有合法性和合理性，如果行政系統(tǒng)出現(xiàn)了錯(cuò)誤的行政決策，就應(yīng)當(dāng)有人對此買單，而且錯(cuò)誤決策的追究是終身的，行政系統(tǒng)由于決策的不作為而使國家遭受損失的同樣應(yīng)承擔(dān)責(zé)任;三是深化行政執(zhí)法體制改革，包括對相關(guān)職能部門的行政執(zhí)法進(jìn)行綜合，包括政府主體資格的規(guī)范化等;四是堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范、公正文明執(zhí)法，即是說行政執(zhí)法既要講公正性也要有適度的法治文明;五是強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，要求對行政權(quán)力既要進(jìn)行內(nèi)在的制約也要進(jìn)行外在的制約，通過制約防止行政越權(quán)和行政濫用職權(quán)的發(fā)生;六是全面推進(jìn)政務(wù)公開，我國的信息公開已經(jīng)有新的突破，而《決定》更是提出政務(wù)信息化的新的公開理念。上列六個(gè)方面所揭示的僅僅是法治政府的外延，當(dāng)然在這些外延中包括了法治政府的相關(guān)內(nèi)涵，從上面關(guān)于法治政府內(nèi)涵的認(rèn)知背景、內(nèi)涵確定的方法論以及《決定》關(guān)于法治政府外延的規(guī)定等切入，筆者試對法治政府新內(nèi)涵的范疇作出如下解釋。

第一，強(qiáng)調(diào)開放式政府治理的范疇。政府治理的封閉化和開放化是相互對立的，換言之在政府治理封閉化的情形下，政府治理的開放性是受到制約的，反之政府治理的開放性則是對封閉化的一個(gè)否定。我國傳統(tǒng)的政府治理在內(nèi)涵上呈現(xiàn)出了明顯的封閉傾向?，這個(gè)封閉化包括政府權(quán)力行使對相關(guān)外在因素的排斥，例如對較為發(fā)達(dá)的治理理念的排斥，對相關(guān)社會(huì)系統(tǒng)的排斥，對相關(guān)國家機(jī)關(guān)的排斥等等。而《決定》所體現(xiàn)的法治政府新的精神氣質(zhì)則具有明顯的開放性，例如《決定》要求:“把公眾參與、專家討論、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確?！边@些要求充分體現(xiàn)了政府治理的開放性，當(dāng)然《決定》還有諸多方面都體現(xiàn)了政府治理的開放性。我們認(rèn)為政府治理的開放性對于新的歷史條件下政府治理的價(jià)值選擇意義非常重大，因?yàn)檎卫砼c社會(huì)系統(tǒng)本身就是一個(gè)事物的兩個(gè)方面本身即是相互滲透的，如果人為的將政府系統(tǒng)與社會(huì)予以隔絕那就必然會(huì)造成政府權(quán)力的無效性乃至于破壞性。

第二，強(qiáng)調(diào)價(jià)值化政府治理的范疇。孟德斯鳩指出:“法律應(yīng)該量身定做，僅僅適用于特定的國家，倘若一個(gè)國家的法律適用于另一個(gè)國家，那是罕見的巧合。各種法律應(yīng)該與業(yè)已建立或想要建立的政體性質(zhì)和原則相吻合，其中包括藉以組成這個(gè)政體的政治法，以及用以維持這個(gè)政體的公民法?！?這段精辟論述是對法律而言的，而從另一個(gè)角度看它也是對國家治理而言的。進(jìn)一步講依據(jù)孟德斯鳩有關(guān)法律治理和國家治理的原理，治理本身即帶有明顯的本土特色，不能夠?qū)⑵渌麌业闹卫砟Ｊ皆獠粍?dòng)的移植到另一個(gè)國家去，我國的政治體制和文化傳統(tǒng)決定了我國的政府治理必須從我國政治體制和憲法規(guī)范出發(fā)，例如我們要強(qiáng)調(diào)黨對法治政府的領(lǐng)導(dǎo)，這實(shí)質(zhì)上是以我國相關(guān)的行政生態(tài)為基礎(chǔ)的?！稕Q定》在基本原則中就強(qiáng)調(diào)了社會(huì)主義法治理念在依法治國中的統(tǒng)攝地位，強(qiáng)調(diào)了依法治國必須從中國實(shí)際出發(fā)等等，在法治政府的建設(shè)中我們的治理也必然帶有相應(yīng)的價(jià)值屬性，甚至可以說我們的治理是一種價(jià)值化的治理，《決定》在對行政權(quán)力制約的規(guī)定中有這樣的內(nèi)容:“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效?！蔽覀冋J(rèn)為價(jià)值化的政府治理能夠充分體現(xiàn)法治政府建設(shè)中人民當(dāng)家作主的地位。

第三，強(qiáng)調(diào)過程化政府治理的范疇。前面已經(jīng)指出我國傳統(tǒng)的政府治理中將治理的側(cè)重點(diǎn)集中在對行政行為的治理上尤其集中在對具體行政行為的治理上。若從行政法關(guān)系的角度出發(fā)?對行政行為的治理是沒有錯(cuò)的，因?yàn)檎切姓袨閷⑿姓黧w與行政相對人予以聯(lián)結(jié)，正是行政行為體現(xiàn)了行政權(quán)力行使的狀況。但是具體行政行為或者行政行為僅僅是行政權(quán)力的末端，易而言之，在行政行為作出之前行政系統(tǒng)已經(jīng)存在了一個(gè)行為過程，那么若要使對行政行為的治理更加有效就必須把行政權(quán)作為一個(gè)整體進(jìn)行治理。《決定》在這個(gè)問題上理念是非常清楚的，例如《決定》首先從政府職能進(jìn)行規(guī)范，要求行政組織和行政程序必須規(guī)范化，更為重要的是《決定》將行政決策納入到了治理之中。我們知道行政決策本是行政管理學(xué)范疇的問題，行政法在通常情況下并不容易對行政決策進(jìn)行調(diào)整，而新的行政法治內(nèi)涵則將行政決策的科學(xué)化、民主化、合法化作為了法治政府的內(nèi)容，這就使得法治政府的治理是一種過程性的治理，這種過程治理必然能夠在治理過程中強(qiáng)調(diào)行政目標(biāo)的重要性，尤其強(qiáng)調(diào)政府目標(biāo)在實(shí)現(xiàn)過程中的重要性，該新內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)引起我國學(xué)界和實(shí)務(wù)部門的高度重視，因?yàn)樗赡軐ξ覈ㄖ握畮砀锩宰兓?/p>

第四，強(qiáng)調(diào)給付性政府治理的范疇。鄧小平同志早在上世紀(jì)80年代就指出管理就是服務(wù)，但是改革開放三十多年來我國政府行政權(quán)的運(yùn)作向來就是以行政高權(quán)對社會(huì)過程的規(guī)范乃至于干預(yù)為趨向的，這與我國行政權(quán)運(yùn)行的傳統(tǒng)是分不開的。我們在建國初期借鑒了前蘇聯(lián)關(guān)于管理法的行政法模式，這種模式可以簡單的概括為:“行政法作為一種概念范疇就是管理法，更確切一點(diǎn)說，就是國家管理法。”?顯然，行政系統(tǒng)對整個(gè)社會(huì)過程的控制是行政權(quán)運(yùn)作的基本特征。由此可見傳統(tǒng)的法治政府概念之中雖然強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部行為的規(guī)范化，但并不因此削弱政府對私人生活空間的干預(yù)，我國法治進(jìn)程中也曾經(jīng)有過由管制到給付的個(gè)案，例如2003年發(fā)生的孫志剛案就導(dǎo)致我們廢止了收容審查制度，而代之以社會(huì)救助制度?，但這樣的個(gè)案并沒有能夠從根本上使政府由管制變?yōu)榉?wù)的行政模式?！稕Q定》在多處提出了在新的歷史條件下政府行政系統(tǒng)強(qiáng)化對社會(huì)服務(wù)和對公眾服務(wù)的重要性，例如《決定》提出“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他社會(huì)組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定?！薄稕Q定》還指出“強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)”，《決定》還要求:“推定政務(wù)公開信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)”，上列這些規(guī)定都弱化了政府行政系統(tǒng)管制的色彩，強(qiáng)化了行政權(quán)的服務(wù)屬性。上文已經(jīng)提到給付行政已經(jīng)是當(dāng)代行政法的主流，而《決定》對給付行政和服務(wù)行政的法治價(jià)值作出了感應(yīng)，足見《決定》關(guān)于法治政府在新的內(nèi)涵上所體現(xiàn)的時(shí)代精神。

注:

①行政系統(tǒng)兼行政立法與執(zhí)法于一身的特殊身份是在我國1982年憲法中明確規(guī)定的，憲法在確立了行政系統(tǒng)法律執(zhí)行者的身份以后，賦予國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)力，職能部門制定政府規(guī)章的權(quán)力等，而地方省級(jí)政府也有規(guī)章制定權(quán)，這實(shí)際上使行政系統(tǒng)有了雙重身份。在這種特殊身份下，行政法治內(nèi)涵的確定也就比較復(fù)雜了。

②應(yīng)當(dāng)說明的是，上世紀(jì)80年代所形成的政府法治的概念是以制度的“制”為重點(diǎn)的，它要求政府行政系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)有一系列制度構(gòu)造，而在構(gòu)造過程中盡可能通過法律規(guī)范予以規(guī)定。有關(guān)政府行政系統(tǒng)的組織法、有關(guān)政府行政系統(tǒng)的內(nèi)部工作機(jī)制、有關(guān)政府行政系統(tǒng)的編制規(guī)則都是政府法制的構(gòu)成范圍，后來人們用政府法治的概念取代了政府法制的概念，其在內(nèi)涵上也有了新的變化。

③正如《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出的:“行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償?！?/p>

④法治政府的概念在我國產(chǎn)生初期似乎與依法行政的概念沒有明確界限，如果這兩個(gè)能夠有所等同的話，在有關(guān)治理對象的問題上并不是十分清晰的。因?yàn)橐婪ㄐ姓傅氖切姓?quán)受到法律調(diào)整的一個(gè)過程，在這個(gè)過程中，只要某一主體介入其就是治理的對象。進(jìn)一步講，真正意義的依法行政既包括用法律對行政系統(tǒng)進(jìn)行治理，也包括行政主體運(yùn)用法律對行政相對人的治理，這個(gè)過程中的微妙關(guān)系在我國學(xué)術(shù)界鮮有學(xué)者系統(tǒng)研究。

⑤2014年1月14日，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》，該通知將行政行為的種類分成27種。

⑥近年來諸多地方通過行政規(guī)范性文件規(guī)范政府行為，例如一些地方和部門制定了行政決策程序規(guī)定，一些地方和部門制定了行政自由裁量基準(zhǔn)規(guī)則，一些地方和部門制定了政府信息公開規(guī)則等等。這使得法治政府的行政法淵源顯得更加復(fù)雜。

⑦參見【英】卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯《法律與行政》(上冊)，楊偉東等譯，商務(wù)印書館2004年版，第92頁。

⑧參見葉俊榮《環(huán)境行政法的正當(dāng)法律程序》，臺(tái)北翰蘆圖書出版有限公司2001年版，第23頁。

⑨【新西蘭】邁克爾·塔格特:《行政法的范圍》，金自寧譯，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第123頁。

⑩《決定》將法治國家的內(nèi)涵框定在下列方面:一是有關(guān)憲法和法律的制定與實(shí)施，包括憲法監(jiān)督，完善立法體制，推進(jìn)科學(xué)立法民主立法、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法等;二是保證公正司法，提高司法公信力，包括完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，優(yōu)化司法職能配置、推進(jìn)嚴(yán)格司法、保障人民群眾參與司法、加強(qiáng)人權(quán)司法保障等;三是加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)，包括建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊(duì)伍、加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)、創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制等。應(yīng)當(dāng)說，法治國家在《決定》中有兩種涵義，一是廣義的，二是狹義的。在廣義法治國家中包括法治政府和法治社會(huì)，而在狹義法治國家中則不包括法治政府和法治社會(huì)。如果我們把法治政府作為一個(gè)獨(dú)立事物來看待的話，那么，法治國家也只能作狹義解釋了。

?選擇執(zhí)法是行政法治實(shí)踐中的一種變態(tài)執(zhí)法現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為執(zhí)法主體對不同的執(zhí)法對象采取區(qū)別對待方式，有違執(zhí)法公正性。

?我國2010年宣布社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成后，學(xué)界有兩種認(rèn)識(shí)，一種認(rèn)為這個(gè)判斷是準(zhǔn)確的，我國法律體系已經(jīng)形成體系且有了自己的特色。另一種認(rèn)為如果運(yùn)用我國法律體系基本建成的措辭則更加準(zhǔn)確一些，因?yàn)槲覈审w系中還缺少一些重要的法律典則，如民法典、行政程序法典、新聞法典等。在《決定》中我們強(qiáng)調(diào)了在今后的立法中應(yīng)當(dāng)下很大的功夫，從這個(gè)角度講，我國法律體系還需要進(jìn)一步完善。

?行政決策本是行政管理學(xué)中的一個(gè)技術(shù)問題，其屬于科學(xué)范疇，將其納入到法律調(diào)整之中是有很大難度的，正因?yàn)槿绱?，我國行政法治中幾乎沒有行政決策的概念，但《決定》強(qiáng)調(diào)依法治國是一個(gè)系統(tǒng)工程，即是說既有結(jié)構(gòu)性又是一個(gè)過程，而作為政府行政系統(tǒng)的職權(quán)行使而論，第一環(huán)節(jié)就是在若干方案中進(jìn)行選擇，這個(gè)行為是其他行為過程的前提，那么，作為過程化治理行政決策被納入法治政府之中就順理成章了。

?應(yīng)當(dāng)說，“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”在其所處的法治背景中就基本上是針對立法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)等法內(nèi)體制而言的，其并沒有將其他社會(huì)主體納入到法治系統(tǒng)之中，這其中的道理是非常明顯的。

?我們知道，《決定》出臺(tái)的背景是十八屆三中全會(huì)關(guān)于改革開放的頂層設(shè)計(jì)，新的歷史條件下的改革開放已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)和攻堅(jiān)期，在如此復(fù)雜的社會(huì)背景下進(jìn)行改革開放，就必須在規(guī)范的規(guī)制下進(jìn)行。從這個(gè)角度講，《決定》的制定就是具體問題具體分析的結(jié)果，而《決定》中的一系列內(nèi)容都充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

?我國的政府信息公開制度起步較晚，而且法律典則地位較低，即目前還沒有法律層面上的政府信息公開法，這便導(dǎo)致我國行政系統(tǒng)的權(quán)力行使仍然存在較為嚴(yán)重的封閉化傾向，公眾對行政過程的參與和滲入受制于諸多條件，這樣的封閉性使整個(gè)行政權(quán)的行使相對滯后。

?【法】孟德斯鳩:《論法的精神》(上冊)，許明龍譯，商務(wù)印書館2014年版，第15頁。

?一個(gè)行政過程必然存在于一個(gè)具體的行政法關(guān)系之中，即是說，行政主體的權(quán)力行使只有具體到行政法關(guān)系之中才是法律化和法治化的。而行政相對人承受行政主體的作用也是在具體的行政法關(guān)系中為之的，能夠?qū)⑿姓P(guān)系兩方主體聯(lián)結(jié)起來的就是行政行為。因此，傳統(tǒng)行政法重在對行政行為的治理是合乎邏輯的。

?【蘇】B.M.馬諾辛等:《蘇維埃行政法》，黃道秀譯，群眾出版社1983年版，第29頁。

?該案的結(jié)果是國務(wù)院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

〔責(zé)任編輯:李杏〕

On New Connotation of the Government Ruled by Law

Guan Baoying

Abstract:The cognition of the connotation of the government ruled by law has undergone a development process.It had relatively definite meaning in the eighty＇s of last century.However，the traditional connotation includes some one-sided cognition in theory and practice，such as the misreading about the object，concept，rules and ways of governance.Therefore，against a backdrop of systematical，dynamic，structured and technical tendency in ruling the country by law，when we cognize its new connotation，we should emphasize categories of open，valuable，process and payment governance.

Key words:the government ruled by law; backdrop of cognition; new connotation

作者簡介關(guān)保英，上海政法學(xué)院教授、博導(dǎo)上海201701

中圖分類號(hào)D920.0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)1001-8263( 2015) 01-0022-07