朱進(jìn)芳

摘 要：在依法治國(guó)背景下，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變治理模式：治理主體由政府完全主導(dǎo)的單一中心向以政府有限主導(dǎo)的多中心轉(zhuǎn)變;治理方式由“政策全能主義”下的運(yùn)動(dòng)式向“法治中心主義”下的法治化轉(zhuǎn)變;治理目標(biāo)由“以物為本”的工具化向“以人為本”的價(jià)值化轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)這一治理模式，需要加快政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建多元參與動(dòng)力機(jī)制;以法治方式推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化相關(guān)領(lǐng)域改革，構(gòu)建制度保障機(jī)制;堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，化解沖突，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：法治;新型城鎮(zhèn)化;治理模式;實(shí)現(xiàn)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D920 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2015）01-0090-07

法治是一個(gè)國(guó)家走向文明的標(biāo)志，也是改革成功與否的關(guān)鍵。只有在法治的軌道上推進(jìn)改革，以法治的思維和方式治理國(guó)家，改革的各項(xiàng)目標(biāo)和現(xiàn)代化國(guó)家治理模式才能實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平提出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”^[1]十八屆四中全會(huì)首次專題討論依法治國(guó)問題，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)行了全面的部署，強(qiáng)調(diào)把法治作為治國(guó)理政的基本方式，這在全面深化改革階段為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)工作提供了方向指引和法治保障。

今后一段時(shí)間，我國(guó)將進(jìn)入以農(nóng)村縣域?yàn)橐劳?，推進(jìn)廣大農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，許多與法治有關(guān)的問題開始凸顯出來。如何解決和糾正傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中存在的各種問題和錯(cuò)誤做法，如何在城鎮(zhèn)化與法治的時(shí)代邂逅中實(shí)現(xiàn)其健康發(fā)展成為一個(gè)不得不深入思考的重大現(xiàn)實(shí)課題。自十八大以來，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的討論很多，但涉及深層次的治理問題較少。中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)理論版在2014年6、7月份發(fā)表了一些關(guān)于法治城鎮(zhèn)化的討論，引起相關(guān)研究者的關(guān)注和響應(yīng)。其實(shí)，“中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)是病態(tài)的公共治理邏輯使然，新型城鎮(zhèn)化需要新的治理模式^[2]?！币虼?，將新型城鎮(zhèn)化置于依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化這一時(shí)代背景中，探討新型城鎮(zhèn)化治理模式的轉(zhuǎn)變及實(shí)現(xiàn)機(jī)制，對(duì)于推動(dòng)法治城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有重要意義。

一、依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化：時(shí)代變遷背景下的國(guó)家治理目標(biāo)

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵3]（p.3）十八屆四中全會(huì)對(duì)推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化這一目標(biāo)進(jìn)行了具體的部署。這是黨合理地吸收國(guó)際學(xué)術(shù)界治理理論的思想精華，并把它與現(xiàn)實(shí)國(guó)情和發(fā)展階段相結(jié)合的一個(gè)理論飛躍和創(chuàng)新，是黨對(duì)政治生態(tài)變遷和現(xiàn)代治理發(fā)展的一種高度自覺和主動(dòng)回應(yīng)。

（一）依法治國(guó)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是黨對(duì)政治生態(tài)變遷的高度自覺

自改革開放以來，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步推進(jìn)，我國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了重大變化。這一變化可以看作是政治生態(tài)從權(quán)威政治邁向日常政治的過程。相比權(quán)威政治的神秘傾向和克里斯瑪色彩，日常政治不再是高高在上的，而是已降格為和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一樣的平等品格，或者說，民眾對(duì)治者的服從主要是基于法理化、制度化的政治權(quán)力，在民眾和治者之間，他們基本上達(dá)到了一種身份和地位的平等化，治者已無什么神秘可言，即使治者有追求神秘化的欲望，也基本上沒有了實(shí)現(xiàn)的可能性^[4]。權(quán)威政治向日常政治的邁進(jìn)將黨和政府置于這樣一種困境：一方面，由于我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，為避免社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的震蕩與沖突，保持穩(wěn)定的現(xiàn)代社會(huì)政治秩序需要黨和政府的權(quán)威，需要建立強(qiáng)有力的政治中心和政治權(quán)威;另一方面，日常政治的興起又具有去權(quán)威化的發(fā)展趨向。要走出這一困境，就必須根據(jù)現(xiàn)代民主政治的發(fā)展規(guī)律和要求，確立法理化的政黨和政府權(quán)威。在傳統(tǒng)權(quán)威政治之下，國(guó)家或者執(zhí)政黨和政府，能夠依靠大規(guī)模的政治動(dòng)員，能夠憑借對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等資源的壟斷實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理;然而在日常政治之下，再照搬這一模式就難以獲得認(rèn)同，可行的道路只能是通過法治的力量，確立法制的權(quán)威。換句話說，必須以政治社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)各種體制機(jī)制和法律、法規(guī)的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，以法治的思維和方式來治理國(guó)家，來增進(jìn)民眾的認(rèn)同。

（二）依法治國(guó)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是黨對(duì)現(xiàn)代治理發(fā)展的主動(dòng)回應(yīng)

自20世紀(jì)后期以來，隨著世界多元化、多極化的不斷發(fā)展以及民主化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，社會(huì)各方力量競(jìng)相表達(dá)自己的權(quán)利與利益，公共管理從傳統(tǒng)的統(tǒng)治向現(xiàn)代治理邁進(jìn)。治理理論的研究隨之成為西方社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)并很快引起了國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。治理理論的研究者認(rèn)為，現(xiàn)代治理與統(tǒng)治和管理存在著本質(zhì)的區(qū)別。首先，治理是多中心的，統(tǒng)治是單中心的。統(tǒng)治一般是以國(guó)家和政府為中心，在我國(guó)就是黨和政府、黨和國(guó)家。治理的中心是多元的：國(guó)家或者政府、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系所構(gòu)成的主體、社會(huì)組織、公民自身，多個(gè)主體形成多元共治的局面，或者多中心治理，它們之間形成合作關(guān)系。其次，統(tǒng)治和治理的區(qū)別表現(xiàn)在權(quán)力的屬性上。統(tǒng)治帶有單方面的強(qiáng)制性，主要通過命令的方式，而治理主要通過談判協(xié)商、對(duì)話合作、溝通交流，注重相互認(rèn)同、契約和共識(shí)的達(dá)成。再次，權(quán)力的關(guān)系也不一樣。統(tǒng)治是自上而下的，體現(xiàn)的是命令和服從，治理是雙向互動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)狀的。公共治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的邁進(jìn)要求我國(guó)的社會(huì)治理模式向更加開放多元的方向發(fā)展：從單一的國(guó)家治理到國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人的良性互動(dòng)，從社會(huì)發(fā)展的單一經(jīng)濟(jì)維度的考量到關(guān)注民生和國(guó)民的幸福指數(shù)，從傳統(tǒng)管理型國(guó)家向現(xiàn)代治理型國(guó)家轉(zhuǎn)變。因此，依法治國(guó)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化這一重大戰(zhàn)略部署可以看作是黨對(duì)現(xiàn)代治理這一時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)的一種主動(dòng)回應(yīng)。需要注意的是，在現(xiàn)實(shí)中國(guó)的話語(yǔ)背景下，治理的現(xiàn)代化雖然具有現(xiàn)代治理主體多元化的含義，但黨和政府依然會(huì)在這個(gè)多中心治理結(jié)構(gòu)中起著核心和主導(dǎo)的作用。只是這個(gè)作用更多應(yīng)該體現(xiàn)為承擔(dān)指導(dǎo)責(zé)任和確立行為準(zhǔn)則的責(zé)任。例如，承擔(dān)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)制度，提出遠(yuǎn)景設(shè)想;在法律制度上提供各種機(jī)制，促使有關(guān)組織領(lǐng)域之間在功能上相互協(xié)調(diào)。endprint

二、依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下新型城鎮(zhèn)化治理模式的轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化治理模式，即解決城鎮(zhèn)化運(yùn)作機(jī)制、運(yùn)作過程、運(yùn)作方式等問題。改革開放30多年來，我國(guó)演繹了波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化史詩(shī)。盡管城鎮(zhèn)化建設(shè)成就巨大，但不可否認(rèn)的是，在城鎮(zhèn)化治理中，政府習(xí)慣依賴政治和行政的力量，通過頒布一系列政策文件，采用一哄而上，忽冷忽熱的運(yùn)動(dòng)方式，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。雖然這短時(shí)間內(nèi)有助于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，但也造成了片面追求土地的城市化、人的片面發(fā)展、社會(huì)不協(xié)調(diào)、交通擁堵等城市病和環(huán)境污染嚴(yán)重、規(guī)劃建設(shè)缺乏特色、千城一面等問題。由于城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐（出現(xiàn)空殼城鎮(zhèn)），公共服務(wù)和社會(huì)保障體系不健全，公權(quán)力未能依法行使，一些地方政府缺乏法治思維和法治觀念，習(xí)慣于大拆大建、強(qiáng)征強(qiáng)拆，導(dǎo)致基層政府與民眾沖突不斷，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。事實(shí)證明，這種傳統(tǒng)治理模式已經(jīng)無法有效適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和多樣化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，在法治的話語(yǔ)背景下，探索適合我國(guó)國(guó)情的政府有限主導(dǎo)的，政府、市場(chǎng)、社會(huì)多維框架下的多中心治理模式，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化治理方式從運(yùn)動(dòng)之治向法治化治理的轉(zhuǎn)變成為必然的選擇。

（一）治理主體由政府完全主導(dǎo)的單一中心向政府有限主導(dǎo)的多中心轉(zhuǎn)變

我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化主要采取自上而下的運(yùn)行模式，政府的角色和功能可用強(qiáng)制性的完全政府替代來概括，即城鎮(zhèn)化基本上由政府主導(dǎo)。政府的行政權(quán)力遍及城鎮(zhèn)化所有領(lǐng)域，通過強(qiáng)行扭曲市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)和信息渠道等措施，并以指令性計(jì)劃、政策、法規(guī)等行政手段取代市場(chǎng)、企業(yè)等民間力量來安排與控制城市發(fā)展。從城鎮(zhèn)的設(shè)置、規(guī)劃、建設(shè)選址，到土地使用的審批、土地功能的改變、改造拆遷等，都離不開政府嚴(yán)格的審批，也正是因?yàn)檫@些嚴(yán)格的審批權(quán)使得政府完全主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

城鎮(zhèn)化需要政府進(jìn)行合理的組織、規(guī)劃與引導(dǎo)。然而，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化過程中的政府作用絕不意味著政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化過程中的一切，目前，政府完全主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的弊端已經(jīng)越來越多地暴露出來。城鎮(zhèn)化的主體是人，人在城鎮(zhèn)中存在著眾多的利益要求，這些個(gè)人的利益要求同公共利益之間也難免會(huì)有沖突。完全依靠政府自身的力量，或者完全依靠市場(chǎng)本身的力量，都難以真正滿足和解決這些利益要求和沖突。因此，建立一種政府規(guī)劃、市場(chǎng)引導(dǎo)和民眾自由選擇相結(jié)合的治理機(jī)制成為必要。政府在新型城鎮(zhèn)化中的作用應(yīng)該體現(xiàn)在：一是集合信息，借鑒先行者的經(jīng)驗(yàn);二是做好戰(zhàn)略規(guī)劃，從宏觀上進(jìn)行調(diào)控;三是在市場(chǎng)和社會(huì)不能做好的時(shí)候，政府要及時(shí)出手，在市場(chǎng)和社會(huì)具備足夠的條件時(shí)，政府要主動(dòng)撤回。要構(gòu)建城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施、轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化所需資金的多元投入機(jī)制，增加城鎮(zhèn)化治理中的民辦和市場(chǎng)元素，對(duì)于很多社會(huì)性的、經(jīng)濟(jì)性的公共事務(wù)，可以嘗試由市場(chǎng)或民間力量來承擔(dān)，鼓勵(lì)企業(yè)和民間資本進(jìn)行投資。

（二）治理方式由“政策全能主義”下的運(yùn)動(dòng)式向“法治中心”主義下的法治化轉(zhuǎn)變

政策和法律是兩種截然不同的社會(huì)治理手段，各有利弊。前者時(shí)效性、針對(duì)性較強(qiáng)而穩(wěn)定性較弱，后者權(quán)威性、穩(wěn)定性較強(qiáng)而時(shí)效性較弱。受社會(huì)資源總量限制、法律制度化不足以及常規(guī)治理能力不足等影響，我國(guó)改革的方法和途徑一直習(xí)慣于“政策之治”，改革主要依靠短期化、靈活性、就事論事、應(yīng)對(duì)式等特征的政策進(jìn)行，已經(jīng)形成了治理公共問題的路徑依賴。這種基于政策全能主義的運(yùn)動(dòng)式治理在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中得到了淋漓盡致的體現(xiàn)。地方政府往往在城鎮(zhèn)化尚缺乏頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃的情況下就一哄而上，依靠政治和行政主體的自覺動(dòng)員，開展城鎮(zhèn)化競(jìng)賽，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化缺乏戰(zhàn)略性、整體性和長(zhǎng)期性。為追求城鎮(zhèn)化的短期成效，許多地方政府對(duì)城鎮(zhèn)化的治理基本上是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)對(duì)式調(diào)整，哪里出現(xiàn)問題就匆忙出臺(tái)單方面的政策措施，制度協(xié)同和配套缺乏，導(dǎo)致一些推動(dòng)城鎮(zhèn)化的公共政策往往自相矛盾，治理措施也流于形式，表面上轟轟烈烈，但短期效果伴隨著運(yùn)動(dòng)終結(jié)而消失。這種運(yùn)動(dòng)式治理由于有違于法治精神，缺乏制度理性，因此帶有極強(qiáng)的不穩(wěn)定性和不確定性。

與傳統(tǒng)運(yùn)動(dòng)式治理不同，現(xiàn)代治理更傾向采取法治化的治理方式。法治化治理是指治理主體運(yùn)用法律所賦予的權(quán)力，嚴(yán)格按照法律制度的原則、要求與方式治理公共問題。綜觀世界城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，一個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，根本上受制于工業(yè)化和制度這兩個(gè)因素。制度是指以憲法、法律、法規(guī)為基本內(nèi)容的正式規(guī)則和以習(xí)俗、傳統(tǒng)、習(xí)慣等形式存在的非正式規(guī)則交錯(cuò)構(gòu)成的一整套的規(guī)則體系。就其功能而言，制度是全社會(huì)的“游戲規(guī)則”，是為了確定人們的相互關(guān)系而為人設(shè)定的一些社會(huì)性制約。

亨廷頓指出：“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程”[5]（p.12）。一般來說，工業(yè)化是通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口的就業(yè)、聚集帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，制度是通過制定和執(zhí)行各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行規(guī)則來影響城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化作為一種致力于提升內(nèi)涵和質(zhì)量的更高級(jí)形態(tài)的城鎮(zhèn)化，必須轉(zhuǎn)變治理方式，實(shí)行法治化治理。也就是說，無論是對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所涉及的各行為主體行為的規(guī)范、約束，還是對(duì)城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的各種矛盾和困境的化解，都要始終貫徹法治的思維和法治的方式，以此維護(hù)社會(huì)的公正，保障城鎮(zhèn)化各項(xiàng)改革的順利進(jìn)行。可以這樣說，沒有有效的法制供給作為保障，新型城鎮(zhèn)化在實(shí)踐中難免會(huì)重走老路。因此，要很好地處理政策與法律的關(guān)系，既要發(fā)揮政策手段的積極作用，又要在“政策鐵板”中為法律植入開辟足夠的制度空間，促進(jìn)政策全能主義向法治中心主義轉(zhuǎn)變。在注重中央政府政策頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，更要重視法治在合適的時(shí)機(jī)跟進(jìn)與確認(rèn)（原則、規(guī)則、實(shí)體、程序與責(zé)任的法治化），以此來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化長(zhǎng)遠(yuǎn)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

（三）治理目標(biāo)由“以物為本”的工具化向“以人為本”的價(jià)值化轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來，在政府部門政績(jī)考核的導(dǎo)向上，一直存在著唯GDP的傾向，也正因?yàn)槿绱?，我?guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化被蒙上了厚重的“功利化”和“工具化”色彩，在價(jià)值取向上“以物為本”。這種取向?qū)⒊擎?zhèn)化發(fā)展片面地理解為城鎮(zhèn)化率的提高，即城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增加和城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，對(duì)城鎮(zhèn)人口如何能夠安居樂業(yè)、如何完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)等問題，則缺乏同等程度的重視和關(guān)注。許多地方政府一味追求城鎮(zhèn)化速度而忽視質(zhì)量，單純追求城鎮(zhèn)化率指標(biāo);不顧地方實(shí)際和特色，盲目制定城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，照搬國(guó)外或其他地方模式，擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，進(jìn)行大躍進(jìn)式的“造城運(yùn)動(dòng)”;甚至以城鎮(zhèn)化之名大規(guī)模圈地，上大項(xiàng)目，搞土地財(cái)政，農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”，最終把城鎮(zhèn)化變成了民怨沸騰的“形象工程”。 不僅城鎮(zhèn)化的主體“人”被遺忘和遮蔽，還造成了資源大量消耗、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境污染嚴(yán)重、社會(huì)矛盾激化等系統(tǒng)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。endprint

城市是人類文明進(jìn)步的載體，承載著人們對(duì)美好幸福生活的追求和夢(mèng)想。城市的主體是人，沒有人的城市化、現(xiàn)代化就不是真正意義上的城市化。新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于以往城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是以人文本，注重內(nèi)涵和質(zhì)量，力求突破過去那種以人口比例增加和規(guī)模擴(kuò)張為主的城鎮(zhèn)化。因此，提高城鎮(zhèn)化的效率不應(yīng)該成為城鎮(zhèn)化治理的最終目的，在效率實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上體現(xiàn)社會(huì)公正，追求人的全面發(fā)展應(yīng)該成為新型城鎮(zhèn)化的最終價(jià)值旨趣。換言之，新型城鎮(zhèn)化治理的根本目的是滿足人在城鎮(zhèn)空間里生存、居住和發(fā)展的需求，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居住生態(tài)公平、和諧的良性發(fā)展。這里面有三層內(nèi)容：一是新型城鎮(zhèn)化治理的的價(jià)值層面要實(shí)現(xiàn)由物本向人本轉(zhuǎn)變，不能為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化;二是城鎮(zhèn)化治理要強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等性;三是城鎮(zhèn)化治理的核心是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化和公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展?？傊?，新型城鎮(zhèn)化治理的目標(biāo)要始終以民眾的幸福感為視角，致力于和諧社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的奮斗愿景。

三、新型城鎮(zhèn)化多中心、法治化治理模式的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

國(guó)家治理現(xiàn)代化，離不開政府的創(chuàng)新和變革，也必須有完備的法治機(jī)制保障。因此，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化多中心、法治化治理模式，必須從以下三個(gè)方面努力。

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化多元參與的動(dòng)力機(jī)制

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代法治視野下，迫切需要實(shí)現(xiàn)政府職能的兩大根本性轉(zhuǎn)變，即從與民爭(zhēng)利的發(fā)展型政府向公共利益服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從行政干預(yù)過多的全能政府向讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用的有限政府轉(zhuǎn)變。2006年我國(guó)把建設(shè)服務(wù)型政府作為當(dāng)代中國(guó)政府變革追求的新目標(biāo)。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸、還政于民，強(qiáng)調(diào)多元社會(huì)治理主體對(duì)社會(huì)公共生活進(jìn)行共同管理，進(jìn)而使公共利益最大化^[6]。從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變表明政府在執(zhí)政理念、職能范圍、運(yùn)作方式、績(jī)效觀、透明度等諸多方面正在發(fā)生變革。當(dāng)前，應(yīng)加快服務(wù)型政府的建設(shè)，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化多元參與動(dòng)力機(jī)制。

1.處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。只要是法律沒有授權(quán)的，政府就不可以妄為;只要是法律沒有明確禁止的，市場(chǎng)都可以有所作為。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，要真正讓市場(chǎng)成為一個(gè)重要的主體或者一個(gè)中心，自主發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。政府的作用主要體現(xiàn)在宏觀調(diào)控和市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域。政府既要解決市場(chǎng)產(chǎn)生的外部性問題，如環(huán)境污染;又要解決公平和公共物品的提供，如義務(wù)教育、公共服務(wù);還要遏制行業(yè)壟斷等問題。總之政府要在市場(chǎng)失靈的地方起作用?，F(xiàn)在最大的問題，恰恰在于政府在市場(chǎng)能發(fā)揮作用的地方起作用，而市場(chǎng)失靈的時(shí)候政府也失靈了。

2.處理好政府和社會(huì)的關(guān)系。要鼓勵(lì)和支持非營(yíng)利組織、志愿性組織的發(fā)展，讓這些組織在政府和市場(chǎng)同時(shí)失靈的地方充分發(fā)揮作用。一方面強(qiáng)化政務(wù)信息公開的制度約束;另一方面推動(dòng)形成政府主導(dǎo)、公眾參與、社會(huì)監(jiān)督的格局，涉及城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展、治理的問題，應(yīng)讓民眾有充分參與表達(dá)的機(jī)會(huì)，真正體現(xiàn)民眾的主體地位。此外，從制度上構(gòu)建公民參與的具體形式，為公民參與提供程序保障。總之，多中心治理，就是要構(gòu)建一個(gè)多元治理體系，在這個(gè)治理體系中，借助法律體系和制度設(shè)計(jì)，把每個(gè)中心的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)邊界都劃分清楚，各自遵守自己的治理邊界，發(fā)揮各自應(yīng)有的作用。

（二）以法治的方式推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化法律制度保障機(jī)制

目前，既有制度的不公正不合理以及新制度建設(shè)和制度供給的嚴(yán)重滯后，成為阻礙新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要障礙。與此同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)涉及土地、人口就業(yè)與保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方面的系統(tǒng)性工程^[7]，因此，以法治方式推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，除了要完善與城鎮(zhèn)化規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)、盡快出臺(tái)《城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃法》、明確規(guī)劃的法律地位、為城鎮(zhèn)化規(guī)劃的編制和實(shí)施提供法律依據(jù)外，還要圍繞一些重要領(lǐng)域，加快改革進(jìn)程，增加有效法律制度供給，為新型城鎮(zhèn)化法治化治理提供切實(shí)的法制保障。

1.推進(jìn)戶籍制度改革。2014年7月30日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，很多省份落實(shí)中央的政策，取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，但有關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等配套政策明顯滯后。一些地方雖然放寬了落戶條件，但落戶“門檻” 依然過高，使得進(jìn)城農(nóng)民工市民化受到極大限制。另外，農(nóng)民工落戶成本負(fù)擔(dān)機(jī)制尚未明確，這些實(shí)際問題都亟待通過具體的制度創(chuàng)新去解決。

2.推進(jìn)土地制度改革。在城鎮(zhèn)化過程中人的自由流動(dòng)與土地要素的不可自由流動(dòng)（流轉(zhuǎn)）二者之間產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖突，農(nóng)村集體土地與城市建設(shè)用地的關(guān)系混亂，各種法律制度中有關(guān)土地管理的制度規(guī)定存在著一定的矛盾，各方的利益訴求未能充分表達(dá)，這些成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心問題。因此，在即將拉開的新一輪土地制度改革中，要從提高建設(shè)用地的集約化程度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)、推進(jìn)農(nóng)民宅基地制度改革等方面入手。在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，推進(jìn)征地制度改革，完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制。要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農(nóng)民平等參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程、共同分享城鎮(zhèn)化成果。

3.完善農(nóng)民工的基本公共服務(wù)。目前，在進(jìn)城農(nóng)民工子女教育、公共衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)等方面依然存在很多障礙和盲區(qū)，這降低了農(nóng)民工市民化的意愿。武漢大學(xué)“農(nóng)民工問題研究” 課題組關(guān)于農(nóng)民工問題的調(diào)查顯示：66.5%的農(nóng)民工表示愿意參加社會(huì)保險(xiǎn)，實(shí)際參加工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工分別占總?cè)藬?shù)的26.2%、8.0%、13.0%、4.8%[8]（p.49），甚至一些地方的農(nóng)民工出現(xiàn)退保的現(xiàn)象。這說明社會(huì)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)和服務(wù)上還存在著問題和不足。因此要著重圍繞農(nóng)民工市民化中迫切需要解決的問題，出臺(tái)相關(guān)制度，真正解決好農(nóng)民工城市融入問題。endprint

4.在財(cái)稅金融制度領(lǐng)域，建立有利于城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制。這是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的物質(zhì)保證。通過加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提升政府提供基本公共物品和服務(wù)的能力。深化城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制，拓寬融資渠道。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)民間資金進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。加大公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投入，對(duì)介于公益性和經(jīng)營(yíng)性之間的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要拓寬融資渠道。

5.深化城鎮(zhèn)行政管理體制改革。我國(guó)縣級(jí)單元聚集了新增城鎮(zhèn)人口的54.3%，是城鎮(zhèn)化的重要層級(jí)，因此，強(qiáng)化縣村鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)揮縣城中心區(qū)的集聚和輻射功效，以重點(diǎn)鎮(zhèn)和中心“村”為結(jié)點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化，必將有效提高新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。目前我國(guó)的行政管理體制，不利于層級(jí)較低的城鎮(zhèn)的發(fā)展。在市管縣的行政體制下，縣域的發(fā)展空間受到極大的限制。因此，要深化行政體制改革為城鎮(zhèn)化建設(shè)保駕護(hù)航;要適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)，兼顧中小城市，重視縣域的發(fā)展，創(chuàng)新市制制度，推行省直管縣改革;在制度設(shè)計(jì)上去“城市偏好”，以行政體制創(chuàng)新沖擊城鄉(xiāng)二元體制;增加低等級(jí)尤其是小城鎮(zhèn)的活力，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。

（三）統(tǒng)籌兼顧，化解沖突，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化利益協(xié)調(diào)和監(jiān)管機(jī)制

法律制度的完善只解決了有法可依的問題，而法律制度能否被有效實(shí)施是另一回事。在新型城鎮(zhèn)化治理的多元參與和制度變革中，不可避免地存在著不同參與主體之間的利益博弈和沖突，這種利益博弈不僅會(huì)影響制度變革的效率，甚至可能造成制度創(chuàng)新——效果悖論。世界城鎮(zhèn)化歷史表明，城鎮(zhèn)化的法律制度和政策能否得到有效地貫徹和執(zhí)行，是關(guān)系城鎮(zhèn)化發(fā)展能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵因素。因此，需要建立并完善城鎮(zhèn)化治理中的利益協(xié)調(diào)和監(jiān)管機(jī)制。

1.建立完善的利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，使新型城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新中不同利益主體的利益得以表達(dá)和協(xié)調(diào)，沖突得以消解。利益協(xié)調(diào)要注重事前控制，即在制度革新階段加強(qiáng)調(diào)研，全面、科學(xué)、客觀地認(rèn)識(shí)制度改革創(chuàng)新中的關(guān)聯(lián)和相互依賴關(guān)系，充分預(yù)見各種可能的利益沖突，統(tǒng)籌兼顧，整體設(shè)計(jì)，最大限度地實(shí)現(xiàn)利益之間的協(xié)調(diào)，從源頭上切斷利益沖突的可能性。同時(shí)，在新制度實(shí)施試點(diǎn)中，加強(qiáng)追蹤和調(diào)研，如果發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中存在利益沖突，及時(shí)采取事后補(bǔ)救，最終實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)。強(qiáng)化中央政府對(duì)新型城鎮(zhèn)化制度的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，既要從國(guó)家和民族的根本利益出發(fā)，超越狹隘的部門和地區(qū)利益，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，擺脫既得利益的干擾，又要避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的短期草率行為。為防止各種主體過度追求區(qū)域利益可能造成的宏觀調(diào)控政策的減效或失效，可以通過完善的法律體系和道德習(xí)俗的雙重約束，以規(guī)范各種主體獲取其制度規(guī)定內(nèi)的合法凈收益的行為^[9]。加大對(duì)制度創(chuàng)新中利益可能受損主體的補(bǔ)償，如對(duì)企業(yè)免稅、金融支持，對(duì)市民化壓力較大的地區(qū)和城鎮(zhèn)給予財(cái)政支持等。建立政府主導(dǎo)、多方參與、成本共擔(dān)的公共成本分?jǐn)倷C(jī)制，協(xié)同有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化。如在推進(jìn)農(nóng)民工市民化的制度創(chuàng)新中，根據(jù)我國(guó)特殊國(guó)情與現(xiàn)實(shí)狀況，實(shí)行以政府負(fù)擔(dān)為主、農(nóng)民工所在企業(yè)與農(nóng)民工共同參與適當(dāng)負(fù)擔(dān)的公共成本分擔(dān)機(jī)制;在農(nóng)村土地征用中，建立規(guī)范和協(xié)調(diào)國(guó)家、地方政府、集體、個(gè)人之間行為和利益分配的制度機(jī)制，以此來化解它們之間的沖突，推進(jìn)制度創(chuàng)新進(jìn)程和效果。

2.完善城鎮(zhèn)化政績(jī)考核體系和問責(zé)監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)在城鎮(zhèn)化過程中之所以會(huì)出現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化等弊端，原因之一在于政府官員政績(jī)考核方面存在問題。土地城鎮(zhèn)化能夠在短時(shí)間內(nèi)為地方政府帶來巨大利益和明顯政績(jī)，人口城鎮(zhèn)化難度則大得多，也復(fù)雜得多，它需要政府在大量具體的公共服務(wù)上增加投入，且結(jié)果往往在短期內(nèi)難以反映。因此，如果不從改變政績(jī)考核的主要指標(biāo)上著手，那么就很難激勵(lì)政府去積極地推動(dòng)有利于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方面的規(guī)則改變和制度變革，城鎮(zhèn)化依然會(huì)被工具化，其價(jià)值目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。因此要建立科學(xué)的政績(jī)考核制度，改變以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主要內(nèi)容的政績(jī)考核導(dǎo)向，將能夠反映新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的內(nèi)容納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，并將考核結(jié)果與各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人職務(wù)變動(dòng)掛鉤。司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力的時(shí)候，要切實(shí)樹立法治意識(shí)，堅(jiān)守法律底線，將自身行為嚴(yán)格限制在法律的軌道內(nèi)，確保法律的權(quán)威性和司法、執(zhí)法的公信力。政府部門在規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地征收、戶籍管理、公共服務(wù)、社會(huì)治理等方面，都要將法律作為行為標(biāo)尺，以贏得公眾對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)同感。要建立嚴(yán)格的城鎮(zhèn)化問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制，加大對(duì)那些不按照城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行、違背法治要求、把城鎮(zhèn)化作為追求部門和個(gè)人利益的領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的問責(zé)和監(jiān)督力度，保證城鎮(zhèn)化法治化治理能夠真正落到實(shí)處。

每個(gè)人都有理由期待和分享法治城鎮(zhèn)化的幸福感受，每個(gè)人也都應(yīng)承擔(dān)起托舉法治中國(guó)的責(zé)任。盡管新型城鎮(zhèn)化治理的法治化需要一系列的實(shí)踐機(jī)制，這會(huì)是一個(gè)復(fù)雜而艱難的構(gòu)建過程，但只要我們始終秉承以人為本的法治理念，以民眾的幸福感為視角，汲取其他國(guó)家和我們自己曾經(jīng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就一定能讓一個(gè)政府公權(quán)力受到約束、社會(huì)公眾廣泛參與、公民基本權(quán)利得到保障、體現(xiàn)社會(huì)公平正義的新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)和助力我們每個(gè)人的幸福中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯：楊 俊]endprint