劉海麗 （北京大學(xué)信息管理系 北京 100871）

公共圖書館管理外包是指公共圖書館把日常管理職能以合同形式外包給社會組織。1997年夏威夷島州圖書館決定將圖書館管理外包，隨后取消了外包；同年，加利福尼亞州的河濱縣（Riverside County）圖書館把該縣圖書館系統(tǒng)的管理運營，以合同形式外包給了美國的LSSI①（Library Systems & Services， 圖書館系統(tǒng)和服務(wù)公司）。夏威夷島州圖書館和加利福尼亞州的河濱縣圖書館管理的外包引起了美國各界的強烈反應(yīng)，人們認(rèn)為這種“日常管理職能”外包對公共圖書館的公共運營構(gòu)成威脅，有“販賣”公共圖書館和公共圖書館私有化之嫌。

LSSI管理的公共圖書館系統(tǒng)已經(jīng)成為美國第五大圖書館系統(tǒng)。根據(jù)筆者統(tǒng)計，在美國，與LSSI簽訂管理外包合同的公共圖書館有29個（以總館計）。目前，美國仍有21個公共圖書館的管理由LSSI負(fù)責(zé)，加利福尼亞州9個、田納西州5個、德克薩斯州3個、佛羅里達(dá)州兩個、堪薩斯州1個、俄勒岡州1個，這21家共有85個分館。

據(jù)筆者統(tǒng)計，LSSI目前管理的21個公共圖書館中，7個有分館，約占總數(shù)的33%。從分館數(shù)量來看，最多的是位于加利福尼亞州的河濱縣圖書館系統(tǒng)，多達(dá)35個分館；其次是俄勒岡州的杰克遜縣（Jackson County）和佛羅里達(dá)州的薩穆特縣（Sumter County）圖書館系統(tǒng)各有6個；再次是加利福尼亞州的雷丁沙斯塔（Redding Shasta）和圣克拉麗塔（Santa Clarita）圖書館系統(tǒng)各有3個；最后是田納西州的德國鎮(zhèn)（Germantown）圖書館系統(tǒng)有兩個。從這一統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，LSSI既能管理小型圖書館，也能管理中型圖書館，具備了一定的管理能力。

據(jù)筆者統(tǒng)計，從美國公共圖書館管理外包的時間坐標(biāo)來看，1997—2003年，公共圖書館管理外包的數(shù)量（以總館計算）增長平穩(wěn)，平均每年增加1.3個；2004—2007年，增長較為迅速，平均每年增加2.5個；2008年、2009年沒有增加；2010—2013年，增長更快一些，平均每年增加3.3個。從總體來看，美國公共圖書館管理外包數(shù)量增加有起有落，但總體增長趨勢是加速上升的。

1 模 式

美國公共圖書館管理外包主要有兩種模式，一種是館長職能外包，一種是整體運作外包。

1.2 館長職能外包

在這種模式下，LSSI聘用館長，通過館長對公共圖書館進行管理。員工仍然采用原有的雇傭方式，是公共雇員（public employee）。LSSI聘用的館長可以是LSSI的職員，也可以另外聘請，但必須符合合同規(guī)定的任職條件。

2000年，北達(dá)科他州的法戈市（Fargo）與LSSI簽訂合同，委托LSSI管理法戈公共圖書館。合同規(guī)定，圖書館館長由LSSI聘請，原有圖書館員工仍在圖書館工作，是公共雇員，LSSI根據(jù)工作需要可雇傭自己公司的員工或另外聘請其他人員，LSSI對圖書館的所有管理通過館長實現(xiàn)。2003年，由于LSSI延遲支付供貨商費用，導(dǎo)致法戈公共圖書館與供貨商關(guān)系緊張、訂單取消，法戈市因此與LSSI提前解除了合同，然而法戈市對LSSI所聘館長查爾斯·佩斯（Charles Pace）的服務(wù)很滿意，查爾斯是LSSI的員工，與LSSI有雇傭合同，因此法戈市賠償了一筆錢給LSSI作為解除合同和終止查爾斯與LSSI雇傭合同的費用，隨后法戈市聘請了查爾斯，并給予其公共雇員的待遇[1]。新澤西州林登市（Linden）2001—2004年的管理外包合同與法戈市相似，不同之處是LSSI指派的館長是作為公共雇員來雇傭的，因此合同終止時，林登市并不需要補償LSSI[2]。

曾經(jīng)采用館長職能外包的公共圖書館還有新澤西州的澤西市（Jersey City）公共圖書館（1999—2001年）、加利福尼亞州的赫米特市（Hemet）公共圖書館（2000—2004年）。曾經(jīng)采用這種模式外包管理的公共圖書館都與LSSI取消了合同，因此目前沒有公共圖書館采用這種外包形式，這也從一個側(cè)面反映了這種外包形式可能存在的問題。

1.2 整體運作外包

美國大部分公共圖書館的管理外包都采取這種模式。在這種模式下，建筑、辦公家居、文獻資源等資產(chǎn)歸圖書館所有，LSSI負(fù)責(zé)圖書館的管理、購置資源、監(jiān)督、雇傭等所有有關(guān)運營的工作。當(dāng)?shù)卣驁D書館理事會保留制定政策的權(quán)力和職能。LSSI按規(guī)定時間向當(dāng)?shù)卣?、議會或圖書館理事會報告圖書館的運營情況。

2011年，阿普蘭市（Upland）將圖書館管理外包給了LSSI，該市由于經(jīng)濟原因?qū)е聢D書館服務(wù)時間變短、資源采購量下降及裁員。簽訂合同后，雙方角色基本不變，阿普蘭市政府的職責(zé)是通過市議會和圖書館董事會制定政策和指導(dǎo)方向，負(fù)責(zé)建筑維護、內(nèi)部保潔、增加和維護基礎(chǔ)設(shè)施，所產(chǎn)生的費用由市政府支付；LSSI負(fù)責(zé)雇傭和管理員工、采購信息資源、日常管理、提供圖書館服務(wù)、支付員工工資和資源采購費用以及向市議會報告圖書館績效；圖書館因復(fù)印、出租、罰款、捐獻、募捐和撥款而得到的所有收入歸市政府所有；圖書館的原有員工（包括高級管理人員）優(yōu)先應(yīng)聘管理外包后的職位，以保證圖書館服務(wù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，但LSSI不會雇傭所有的老員工，志愿者服務(wù)仍然保留；LSSI將會繼續(xù)執(zhí)行阿普蘭市圖書館與其他公共圖書館的合作協(xié)議[3]。

2 爭 論

2.1 圖書館運營費用和服務(wù)

LSSI在簽訂合同時承諾降低運營費用，這是LSSI吸引公共圖書館管理外包的重要原因之一。美國90%以上的公共圖書館在選擇管理外包時都面臨著資金困難，如2006年俄勒岡州的杰克遜縣圖書館因經(jīng)濟問題關(guān)閉了該縣的15個分館，解雇了125名員工，成為美國歷史上圖書館關(guān)門事件中規(guī)模最大的一次；2007年，杰克遜縣政府與LSSI簽訂了合同，委托其運營該縣圖書館，費用大約為以往運營經(jīng)費的一半[4]。

LSSI承諾的增加服務(wù)表現(xiàn)在圖書館開放時間變長、資源購置費用提高、活動更加豐富。例如，阿普蘭與LSSI簽訂合同后，其開放時間從每周42小時增加到50小時，資源購置預(yù)算從每年80 460美元增加到125 000美元，增加了55%，總預(yù)算從1 584 789美元降到了1 343 217美元，降低了15%[3]。但羅伯特·C·沃德（Robert C. Ward）通過比較卡拉巴薩斯（Calabasas）和河濱縣圖書館管理外包后的財政投入和服務(wù)發(fā)現(xiàn)，卡拉巴薩斯圖書館服務(wù)增加的同時，運營費用也提高了，河濱縣圖書館運營費用增加的同時，整體服務(wù)反而是下降的[5]。羅伯特考察了河濱縣圖書館系統(tǒng)1997—1998年和2001—2002年的財政支出和服務(wù)情況后指出：1997年簽訂合同時，河濱縣圖書館節(jié)約了15%的經(jīng)費，但2001—2002年財政費用比1997—1998年上漲了18%，相比之下，雖然該圖書館的資料增加了6%，但流通下降了25%，咨詢服務(wù)下降了25%，到館率下降了26%，因此在預(yù)算增長了18%的情況下，整體服務(wù)反而下降了25%，其服務(wù)的單位成本上漲了58%[5]。

2.2 員工身份的改變和員工福利[6]

（1）圖書館員工從公共雇員轉(zhuǎn)變成LSSI職員。公共圖書館在與LSSI簽訂合同時，要求LSSI優(yōu)先雇傭圖書館的原有員工，如杰克遜縣圖書館2007年外包時雇傭了原來70%的員工。在LSSI管理下，圖書館員工不再是公共雇員，而變成了LSSI的職員。成為LSSI職員意味著LSSI可根據(jù)員工表現(xiàn)處理問題員工，這解決了公共管理下圖書館處理問題員工的難題。但并非所有LSSI管理下的公共圖書館員工都是LSSI職員，如在赫米特市公共圖書館，所有員工仍然是公共雇員。而且在一些圖書館，老員工仍然享受以前的待遇，新員工的待遇要低一些，這種做法會引起矛盾。LSSI和圖書館員工一致認(rèn)為，所有員工歸LSSI管理時，簽訂合同的效果更好。

（2）LSSI付給員工更少的工資，降低員工福利。LSSI付給員工的工資總額比同等的公共雇員少，這是LSSI節(jié)約經(jīng)費的重要方法。LSSI更容易淘汰表現(xiàn)不好的員工，同時獎勵優(yōu)秀員工的彈性很大。有員工透露，進入LSSI第一年，其工資上漲了10%，而許多員工的工資十年都未增長，這種做法不利于員工的穩(wěn)定[7]。盡管LSSI的激勵機制有利于績效管理，但傾向于少付工資的做法并不能吸引最優(yōu)秀的員工。同時，LSSI為員工提供健康和醫(yī)療保險——401(k)計劃，這是美國應(yīng)用于私人公司的一種個人退休金計劃，由雇員和公司共同繳存，而公共雇員享有固定養(yǎng)老金[8]。

（3）LSSI雇傭?qū)I(yè)水平較低的員工。LSSI有時會減少稱職員工，轉(zhuǎn)而雇傭不稱職員工，或增加志愿者數(shù)量。增加志愿者的做法可更好地利用本地免費資源來增加服務(wù)，但也降低了專業(yè)性。使用志愿者服務(wù)節(jié)約的經(jīng)費歸公司所有，而非投入到圖書館或歸政府所有。

2.3 資源共享

一些公共圖書館將管理外包給LSSI后，有一些未實施外包的公共圖書館不愿意與他們共享資源。這樣就會造成資源共享的困難，對用戶造成不便。隨著LSSI管理的圖書館越來越多，其管理的公共圖書館之間也會交流資源。

當(dāng)然也有一些未實施外包的公共圖書館與LSSI管理的公共圖書館共享資源，如圣比拿迪盧（San Bernadino）、默里埃塔（Murrieta）、 莫雷諾谷（Moreno Valley）圖書館，這些圖書館都與河濱縣圖書館建立了聯(lián)合目錄[6]。

總體來說，由于管理主體的不同，會造成LSSI管理的公共圖書館與公共運營的公共圖書館之間共享資源的一些障礙。

2.4 運營管理透明度

作為地方政府的公共機構(gòu)，公共圖書館的許多信息是透明的，如預(yù)算信息、會議時間、決策過程。當(dāng)圖書館由LSSI運營時，人們?nèi)钥色@得政府部門的決策信息，但LSSI控制下的各項因素（包括圖書館收益、花費和服務(wù)細(xì)節(jié)要求）就難以獲得了，因為LSSI并不公布所有的信息，特別是利潤。信息不透明則難以為將來的規(guī)劃提供參考，因為如果沒有詳細(xì)信息，政府不能分析費用的效能和效力。

人們可以獲得LSSI的預(yù)算水平，但預(yù)算的執(zhí)行情況不易獲得。河濱縣在將圖書館外包給LSSI時，保留了一個具有豐富圖書館經(jīng)驗的館員職位，他負(fù)責(zé)監(jiān)督合同的執(zhí)行情況。但由于信息不對稱，負(fù)責(zé)監(jiān)督的館員并不能全面監(jiān)督所有事項，如藏書的質(zhì)量可能下降、員工水平被人為降低、創(chuàng)新方法因為費用問題而被忽視[6]。其他未設(shè)專職監(jiān)督合同館員的圖書館，得到的相關(guān)信息更少。

2.5 思想信息自由流動

一種觀點認(rèn)為，公共圖書館管理外包影響美國民主。因為圖書館構(gòu)筑了思想、觀點自由流動的基石，這是圖書館存在的社會價值，與利潤無關(guān)。圖書館為人們提供公平和多樣化的機會。因此，公共圖書館是美國民主的基石，其專業(yè)員工不僅僅是用來“傳遞”圖書，更重要的是傳播尊重知識、尊重思想的理念[9]。公共圖書館管理外包會影響這些理念的傳遞。

3 合同取消案例和沖突案例

3.1 合同取消案例

美國有29個公共圖書館（以總館計算）曾經(jīng)與LSSI簽訂管理外包合同，但有8個公共圖書館后來因費用太高或其服務(wù)效果沒有達(dá)到預(yù)期而與LSSI終止了合同。這8個公共圖書館與LSSI簽訂合同的時間在1998—2007年之間；平均合同年限為6年；合同時間最長10年，是加利福尼亞州的卡拉巴薩斯縣圖書館；合同時間最短3年，是新澤西州的澤西市公共圖書館。

目前來說，這些公共圖書館與LSSI取消管理外包合同的主要原因有以下兩方面。

（1）公共政策制定與執(zhí)行的矛盾。美國各地的公共圖書館在管理外包時，政府均保留了公共政策制定的權(quán)力，以實現(xiàn)對公共圖書館發(fā)展方向的指導(dǎo)。但在實施外包后，政策目標(biāo)的執(zhí)行主體是LSSI，LSSI與政府的目的并不完全相同，因此會發(fā)生政策目的與執(zhí)行不一致的矛盾?？ɡ退_斯縣和LSSI于1998年簽訂合同，2007年終止合同，該縣對LSSI的管理服務(wù)是滿意的，但該縣認(rèn)為圖書館管理移交公共管理后，更容易做決策。在合同期間，所有的決策必須通過LSSI的一名高層管理人員，而這名人員并不是全職待在卡拉巴薩斯的；合同終止后，卡拉巴薩斯縣對圖書館有了更多的控制權(quán)[10]。

（2）圖書館績效評估的困難。2007年圣胡安市與LSSI簽訂合同，由LSSI管理該市圖書館，在合同期間，該市圖書館從2 500平方英尺的拖車式活動房屋擴展到了16 000平方英尺的永久建筑，但市政官員對LSSI的績效并不滿意，2013年與其終止了合同[11]。

3.2 沖突案例

LSSI運營公共圖書館的過程并不總是一帆風(fēng)順，由于公司利益與公共利益的沖突、對公共圖書館人事權(quán)的爭奪，導(dǎo)致了LSSI與公共圖書館或地方政府的一些矛盾。

（1）為公眾服務(wù)與追求利益的矛盾。LSSI作為公司，其最重要的目的是實現(xiàn)利潤最大化，而公共圖書館最重要的目的是為公眾提供知識和服務(wù)，由于公共圖書館每年付給LSSI的費用是有限的，因此LSSI會設(shè)法用最少的費用為公眾服務(wù)，這就難免造成為降低服務(wù)成本而縮減服務(wù)的情況。2005年，米林頓市與LSSI簽訂合同，委托LSSI管理米林頓市公共圖書館，館長和館員都是LSSI的雇員。2012年12月4日，LSSI解雇了館長，原因是館長在2012年12月3日向市長議員董事會報告說讀者很難借到特別需要的書——舊書或非暢銷書，LSSI不愿意提供這些服務(wù)，因為這些服務(wù)會造成額外的負(fù)擔(dān)；同時，他還說，他被要求從特定公司采購設(shè)備，即使他能在別的地方找到更便宜的設(shè)備[12]。隨后米林頓政府發(fā)文稱將會考慮與LSSI終止合同。12月14日，米林頓市公共圖書館董事會舉行了公眾聽證會。2013年3月5日，該市與LSSI更新了合同內(nèi)容[12]。

（2）人事權(quán)的爭奪。公共圖書館管理外包給LSSI后，LSSI負(fù)責(zé)人員的聘請、管理、解雇，因此政府對公共圖書館人事權(quán)利的控制、監(jiān)督就變得非常薄弱。德國鎮(zhèn)2004年開始委托LSSI管理該市圖書館，2013年LSSI解雇了館長，解雇15分鐘后通知了德國鎮(zhèn)市領(lǐng)導(dǎo)，該市領(lǐng)導(dǎo)對于解雇德國鎮(zhèn)社區(qū)圖書館館長而未提前收到通知非常惱火，他們決定更改合同，以確保更好的溝通，要求LSSI在解雇高級員工前要通知市里，未經(jīng)同意，LSSI不能“對圖書館運營做重大改變”[13]。對于為何解雇館長，LSSI提供了極少的信息，德國鎮(zhèn)官員說他們對館長的工作知之甚少，LSSI不會和市里討論解雇的事，因為他們聲明對人事不做評論[13]。

4 結(jié) 語

美國的公共圖書館管理外包在不斷發(fā)展、變化當(dāng)中。LSSI管理的公共圖書館系統(tǒng)已經(jīng)成為美國第五大圖書館系統(tǒng)，但這種管理外包在美國引起的爭議一直不斷。2011年，加利福尼亞州為圖書館管理外包通過了《議會法案第438號》（Assembly Bill 438），該法列舉了圖書館外包需具備的條件，包括合同、雇傭、財政績效和其他方面，規(guī)定：任何市或董事會必須在外包公共圖書館前公告其目的；不能解雇員工；加利福尼亞州已經(jīng)外包或私有化的圖書館需要在2019年1月1日前達(dá)到新要求[14]。這些規(guī)定無疑提高了公共圖書館外包的門檻，為外包設(shè)定了規(guī)范。

美國在公共圖書館外包時采用的模式、面臨的爭論、發(fā)生的沖突可為我國公共圖書館管理外包提供借鑒，我國可吸取其中的經(jīng)驗教訓(xùn)，并與我國的實際情況相結(jié)合來實施管理外包。

注 釋：

①LSSI（Library Systems & Services，圖書館系統(tǒng)和服務(wù)公司）：1981年成立，總部位于美國馬里蘭州，主要為圖書館提供各種服務(wù)，包括數(shù)據(jù)庫、員工、編目、咨詢等。目前，LSSI是美國唯一一家提供圖書館服務(wù)的私營公司。

[1]Staff L J. Fargo PL Cancels LSSI Contract [EB/OL].[2014-09-08].http://lj.libraryjournal.com/2003/09/ljarchives/fargo-plcancels-lssi-contract/.

[2]Oder N. LSSI in NJ: One Contract Ends, Efforts Continue [EB/OL].[2014-09-08].http://lj.libraryjournal.com/2004/04/ljarchives/lssiin-nj-one-contract-ends-efforts-continue/.

[3]Dunn S. Report: Outsourcing the Management of the Upland Public Library[EB/OL].[2014-09-08].http://extras.mnginteractive.com/live/media/site203/2012/0531/20120531_015357_ON31-UPLIBRARYMEET.pdf.

[4]Stark T. A Cautionary Tale of Privatization[J].Public Libraries,2011,50(2):15-16.

[5]Ward R C. The Outsourcing of Public Library Management an Analysis of the Application of New Public Management Theories from the Principal-Agent Perspective[EB/OL].[2014-09-14].http://aas.sagepub.com/content/38/6/627.short.

[6]Best J. Outsourcing Management of U.S. Public Libraries-What Can We Learn?[EB/OL].[2015-01-21].http://www.lianza.org.nz/sites/default/files/best_j_outsourcing_management_of_us_public_libraries.pdf.

[7]Martin R S, Broun S L, Claes J, etc. The Impact of Outsourcing and Privatization on Library Services and Management[EB/OL].[2015-01-21].http://www.ala.org/tools/sites/ala.org.tools/files/content/outsourcing/outsourcing_doc.pdf.

[8]LSSI LLC 401K PLAN[EB/OL].[2015-01-21]. http://www.qdrodesk.com/plans/LSSI-LLC-401K-PLAN-54325.shtml.

[9]Schuman P G. The Selling of the Public Library: It's Not Just''Outsourcing'', I t'sP rivatization[J].L ibrary Journal,1998,123(13):503.

[10]Everett N. Tale of Two Libraries[EB/OL].[2014-10-13]. http://www.signalscv.com/archives/32637/.

[11]Price G[EB/OL].[2015-01-25].http://www.infodocket.com/2012/09/01/a-texas-public-library-terminates-contract-with-lssi/.

[12]Silence S D. Private Contractor Fires Millington Library Director[EB/OL].[2014-09-08].http://www.commercialappeal.com/news/2012/dec/10/private-contractor-fires-millington-library/.

[13]Price G. Tennessee: LSSI Fires Germantown Librarian Without Notice to Suburb[EB/OL].[2014-09-08].http://www.infodocket.com/2013/08/09/germantown-tennessee-lssi-firesgermantown-librarian-without-notice-to-suburb/.

[14]California State. Assembly Bill No. 438[EB/OL].[2015-01-25].http://leginfo.legislature.ca.gov/faces/billNavClient.xhtml?bill_id=201120120AB438.