王　銳

略論新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的政府責(zé)任

王銳

摘要：新生代農(nóng)民工的市民化是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)組成部分。目前，新生代農(nóng)民工市民化過程中還存在許多制度性障礙。政府應(yīng)推進(jìn)制度創(chuàng)新，改革戶口管理制度，構(gòu)建平等的就業(yè)制度，完善社會(huì)保障制度，完善住房保障和供應(yīng)體系，從而促進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化。

關(guān)鍵詞：新生代農(nóng)民工；市民化；政府責(zé)任；制度供給

中圖分類號(hào)：C924.21

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-1999（2015）07-0031-02

作者簡(jiǎn)介：王銳（1988-），男，碩士，自貢廣播電視大學(xué)（四川自貢643000）助教，研究方向?yàn)檎螌W(xué)、思想政治教育。

收稿日期：2015-05-04

2010年的中央一號(hào)文件指出：要推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵(lì)有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。采取有針對(duì)性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題［1］。這是中央文件中第一次使用“新生代農(nóng)民工”的提法，并明確要求“著力解決新生代農(nóng)民工問題”。促進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化，需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，推進(jìn)制度創(chuàng)新，消除制度障礙。

一、新生代農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵

“新生代農(nóng)民工”是相對(duì)于20世紀(jì)80年代外出務(wù)工的“第一代”農(nóng)民工而言的，指于90年代初次外出務(wù)工或經(jīng)商的農(nóng)村流動(dòng)人口［2］。近幾年的《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告》和《清華大學(xué)中國城鎮(zhèn)化調(diào)查》以“80后”來稱呼該群體。

在我國，“市民”特指在城鎮(zhèn)居住的非農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民。新生代農(nóng)民工市民化是指新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民的過程。促進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化，對(duì)于我國的現(xiàn)代化進(jìn)程具有重要戰(zhàn)略意義，它影響到農(nóng)村人口向城市有序遷移，影響到城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，影響到數(shù)億農(nóng)村人口的生存狀態(tài)，是落實(shí)“四個(gè)全面”和實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”的客觀需要。

二、制度供給方面的問題

新生代農(nóng)民工市民化也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要有相應(yīng)的相對(duì)完善的制度支撐。目前，有關(guān)制度體系還存在一些問題。

城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度最初是為了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷而設(shè)計(jì)的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代結(jié)束后，在市場(chǎng)力量的沖擊下，處于“鎖定”狀態(tài)的戶籍制度的客觀局限性依然存在。即使像“鄭州模式”這樣的戶籍改革形式上取消了戶籍，但也并未解決附著于戶口上的其他權(quán)利和制度問題。戶籍制度仍限制著新生代農(nóng)民工融入城市，他們還不能真正享有戶籍背后應(yīng)有的權(quán)利和均等的公共服務(wù)。

（一）就業(yè)制度問題

政府應(yīng)依法履行保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)利的職責(zé)，但現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)行狀況卻較差。在一些城市，政府追求地方短期利益，對(duì)用人單位不給予法定社會(huì)保險(xiǎn)和勞動(dòng)保護(hù)條件的行為默許甚至縱容，農(nóng)民工不容易獲得平等的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)利。

在技能培訓(xùn)和職業(yè)教育方面向農(nóng)民工實(shí)行政策傾斜，但政策覆蓋面總體較小，培訓(xùn)教育質(zhì)量與效果也較差。新生代農(nóng)民工獲得培訓(xùn)的機(jī)會(huì)很少?？梢宰灾鲄⒓拥?，許多人又往往因經(jīng)濟(jì)原因無法參加。職業(yè)技能水平直接影響到農(nóng)民工的收入增長(zhǎng)和職業(yè)穩(wěn)定性。

（二）住房制度問題

住房是新生代農(nóng)民工能夠在城市扎根的基本條件。由于戶籍的限制，他們卻難以成為城市住房保障制度所要保障的對(duì)象。居無定所，必定影響其工作和生活。購買商品房，對(duì)于普通市民而言都已是沉重的負(fù)擔(dān)，對(duì)于整體收入水平偏低的新生代農(nóng)民工而言更是難上加難。城市的經(jīng)濟(jì)適用房，其保障對(duì)象是以城市中低收入居民為主，新生代農(nóng)民工基本上沒有機(jī)會(huì)。

（三）社會(huì)保障制度問題

對(duì)于進(jìn)入城市工作生活的新生代農(nóng)民工來說，

社會(huì)保障能夠?qū)嵸|(zhì)性地增加他們留城追夢(mèng)的安全感。近些年，許多地方政府已經(jīng)開始將城市社會(huì)保障的有關(guān)政策向農(nóng)民工群體傾斜，正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工可以參保。但是，這并不意味著新生代農(nóng)民工已被納入城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障體系，真正參加或享有醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)的新生代農(nóng)民工占比仍然很小。這跟政府對(duì)企業(yè)與農(nóng)民工投保行為的監(jiān)管缺位和有關(guān)宣傳缺乏持久性、系統(tǒng)性都有關(guān)系。

制度供給缺失的根本原因在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是在特殊的歷史時(shí)期形成的，已成為我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)嚴(yán)重障礙。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)是“城鄉(xiāng)分割，一國兩策”，表現(xiàn)為“城市保護(hù)、城市偏向，歧視農(nóng)民”［3］。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不只是將城鄉(xiāng)在空間上分割、戶籍上限制，更主要的是在與戶籍掛鉤的就業(yè)、住房、社會(huì)保障、子女教育等方面，實(shí)行的是“一國兩策”。

三、制度視角下政府的責(zé)任

李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)“城鎮(zhèn)化關(guān)系到我國現(xiàn)代化的成敗”。新生代農(nóng)民工市民化問題是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的難點(diǎn)之一。在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用的政府，要解放思想，轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)行制度改革和創(chuàng)新，為新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化創(chuàng)造良性的政策環(huán)境，并積極引導(dǎo)其他社會(huì)主體參與配合。

（一）改革戶口管理制度

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工市民化的一大障礙。戶籍制度的改革不可能一蹴而就，在繼續(xù)深化戶籍制度改革的同時(shí)，要積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

2014年7月，公開發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出了戶籍制度改革的目標(biāo)：“進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國家人口基礎(chǔ)信息庫，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。到2020年，基本建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)，有效支撐社會(huì)管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶?！币蟆案魇?、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據(jù)本意見，統(tǒng)籌考慮，因地制宜，抓緊出臺(tái)本地區(qū)具體可操作的戶籍制度改革措施”［4］。戶籍制度改革的步伐要加快，同時(shí)必須堅(jiān)持以人為本、尊重群眾意愿的原則，防止出現(xiàn)“被落戶”現(xiàn)象。居住證制度是變革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度的一個(gè)十分重要的過渡性措施，使得戶籍改革由原先的“一次性、高門檻”模式過渡到“漸進(jìn)式、低門檻”模式。只要符合最低居住條件，就可以在居住地申領(lǐng)居住證。居住證持有人具備一定條件后，再到居住地申請(qǐng)登記常住戶口。要保證居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧?dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利，還需要建立和完善一系列配套的制度措施。要逐步剝離附著在戶口上的公共服務(wù)和福利功能，還原并突出其人口登記、信息管理功能。

（二）改革基本公共服務(wù)制度

1.構(gòu)建平等的就業(yè)制度

影響新生代農(nóng)民工收入的因素，除了其自身能力和素質(zhì)以外，主要是就業(yè)制度。政府應(yīng)堅(jiān)持以持續(xù)穩(wěn)定提供就業(yè)機(jī)會(huì)為前提，把構(gòu)建以公平獲得勞動(dòng)報(bào)酬和改善勞資關(guān)系為重點(diǎn)、加強(qiáng)新生代農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)和教育為關(guān)鍵的平等就業(yè)制度作為就業(yè)層面制度改革和政策創(chuàng)新的核心。一方面，構(gòu)建和諧勞資關(guān)系，建立農(nóng)民工工資合理增長(zhǎng)機(jī)制。保證并逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)訂立和履行勞動(dòng)合同的監(jiān)督執(zhí)法力度，加強(qiáng)職業(yè)安全衛(wèi)生指導(dǎo)和管理。另一方面，發(fā)展面向全體農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)和教育，提高新生代農(nóng)民工就業(yè)能力和素質(zhì)。完善職業(yè)培訓(xùn)和教育制度，把新生代農(nóng)民工納入國民培訓(xùn)教育體系。堅(jiān)持尊重自主選擇、市場(chǎng)導(dǎo)向與政府投入兼顧的原則，形成企業(yè)、政府、勞動(dòng)者、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)的教育培訓(xùn)機(jī)制。加大公共財(cái)政專項(xiàng)投入，引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化企業(yè)培訓(xùn)的責(zé)任。

2.建立住房保障和供應(yīng)體系

將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，意味著中央和地方政府都要在這方面加大財(cái)政投入。要逐步完善政策性支持之外的農(nóng)民工住房供應(yīng)體系，鼓勵(lì)企業(yè)提供標(biāo)準(zhǔn)化工人宿舍，進(jìn)一步規(guī)范和培育住房租賃市場(chǎng)，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)提供低總價(jià)、小戶型的普通商品房。構(gòu)建適合新生代農(nóng)民工特點(diǎn)的住房保障體系，主要住房供應(yīng)源為政府、市場(chǎng)、用工企業(yè)。政府組織建設(shè)適用于農(nóng)民工的保障性住房，其中，公租房應(yīng)占較大比例。市場(chǎng)包括規(guī)范有序的租賃市場(chǎng)和公開透明的一二級(jí)市場(chǎng)，租賃市場(chǎng)提供相對(duì)低端、便宜、生活功能齊全的普通出租房。

3.完善社會(huì)保障制度

加強(qiáng)有關(guān)立法工作，加強(qiáng)社會(huì)保障有關(guān)知識(shí)的宣傳和咨詢服務(wù)。針對(duì)新生代農(nóng)民工的特點(diǎn)和市民化意愿，修改完善社會(huì)保障法、勞動(dòng)法及其配套的相關(guān)政策法規(guī)。

實(shí)行分層分段管理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)。國務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)保障“十二五規(guī)劃”綱要》早就提出了這項(xiàng)任務(wù)：以農(nóng)民工為重點(diǎn)，妥善解決人

員流動(dòng)過程中社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，實(shí)現(xiàn)制度的有效銜接，逐步提高各項(xiàng)社會(huì)保障水平，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體之間的社會(huì)保障待遇差距。地方政府要聯(lián)系地方實(shí)際，建立和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)章制度。

為職工購買社會(huì)保險(xiǎn)，許多用人單位尤其是私營(yíng)企業(yè)、集體企業(yè)缺乏主動(dòng)性、積極性。對(duì)此，要強(qiáng)化政府的監(jiān)督責(zé)任。政府相關(guān)職能部門應(yīng)定期檢查企業(yè)員工的工傷、醫(yī)療等保險(xiǎn)辦理情況，督促用人單位貫徹落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)和政策的精神與要求。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見[EB/OL].（2010-02-01）.http：// politics.people.com.cn/GB/1026/10893985.html.

[2]王春光.新生代農(nóng)村流動(dòng)人口的社會(huì)認(rèn)同與城鄉(xiāng)融合的關(guān)系[J].社會(huì)學(xué)研究，2001（3）.

[3]劉鐵芳.鄉(xiāng)村教育的問題與出路[J].讀書，2001（12）.

[4]國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見[EB/OL].（2014-07 -30）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014 -07/30/content_8944.htm.

（編輯：米盛）