李宜春 李羽千

(寧波工程學院 人文學院，浙江 寧波 315211)

古代內(nèi)輔體制的統(tǒng)籌性及其啟示

李宜春 李羽千

(寧波工程學院 人文學院，浙江 寧波 315211)

西漢以后歷代中央多有內(nèi)輔機構(gòu)的存在，協(xié)助皇帝統(tǒng)籌決策甚至管理。內(nèi)輔體制具備團隊型、扁平化、統(tǒng)籌性三個現(xiàn)代管理學意義上的重要特征。統(tǒng)籌機構(gòu)具有古今中外的普適性；統(tǒng)籌機構(gòu)的存在是行政管理運行的慣性使然，是克服部門分割、本位主義、因循懈怠等行政體制弊端的必需。統(tǒng)籌機構(gòu)的設置對當前政治、行政體制改革也有重要意義。

內(nèi)輔；團隊型組織； 扁平化； 統(tǒng)籌 ；行政體制改革

西漢以后歷代中央政治制度的一個基本特征，就是內(nèi)輔機構(gòu)的存在，協(xié)助皇帝決策，甚至對全國行政事務統(tǒng)籌管理，經(jīng)常被稱為“政府”、“政本”、“政源”等。與之并存的，則總有一個形態(tài)不盡相同的外朝，主要擔負常規(guī)性的管理職能，或者職能被內(nèi)輔侵奪甚至近乎虛設。以當代先進管理理念的視野，發(fā)掘古代內(nèi)輔體制的團隊型、扁平化、統(tǒng)籌性等合理內(nèi)核并加以借鑒、吸收，對當前政治、行政體制改革有所裨益，有研究價值。

一、“大政所在”與古代內(nèi)輔體制概述

西漢后元二年(公元前87年)，漢武帝臨終前，立8歲的幼子劉弗陵為皇太子，以霍光為大司馬、大將軍，金日磾為車騎將軍，上官桀為左將軍，又以桑弘羊為御史大夫，與丞相田千秋一起受遺詔輔少主。弗陵即位，是為漢昭帝，大司馬、大將軍霍光加領尚書事銜，車騎將軍金日磾副之。

這一事件在古代內(nèi)輔體制乃至整個政治制度發(fā)展過程中具有里程碑意義?；艄廨o政之時，漢朝本有一套成熟的中央行政管理制度，即以丞相為首的三公九卿制度。漢初丞相是百官之首，代表皇帝平大政，總百官，事無不統(tǒng)，威勢很盛。這樣的丞相容易引起皇帝猜忌，以霍光為首的內(nèi)輔機構(gòu)來制衡以丞相為首的官僚體制，是漢武帝長期猜忌丞相、“決事禁中”的必然結(jié)果。之后，朝廷重大決策中心進一步由丞相那里轉(zhuǎn)移到中朝或曰內(nèi)朝，“政事一決于光”。每當公卿朝會，霍光對丞相田千秋說：“始與君侯俱受先帝遺詔，今光治內(nèi)，君侯治外，宜有以教督，使光毋負天下。”田千秋則推辭說：“唯將軍留意，即天下幸甚?！苯K不肯有所言?；艄廨o政，標志著中國歷史上一個新型的政治制度正式出現(xiàn)，這就是內(nèi)輔制度；清代學者錢大昕認為，“此西京朝局之變”。[1](P75)

其實，這次體制的重大變化，影響的不僅是西漢，還有后世；西漢以后歷代中央政治制度的一個基本特征，就是內(nèi)輔機構(gòu)的存在，如臺灣著名學者許倬云說：“中國歷史上內(nèi)朝與外朝的區(qū)分，列朝都有之。整個中國政府制度演變的趨勢，常由內(nèi)朝逐漸奪取了外朝的權(quán)力?！盵2]( P231)

內(nèi)輔機構(gòu)更為便捷地接近皇帝，輔助皇帝決策乃至管理,成為歷代大政之所在。內(nèi)輔在西漢被稱為內(nèi)朝、中朝，后來又有宰相、輔政、宰輔等多種稱謂；而縱觀歷史，稱為內(nèi)輔較為合適。因為較為典型的統(tǒng)籌機構(gòu)最早在西漢出現(xiàn)時，即被明確為“內(nèi)輔”。西漢中朝的首領為領尚書事、大司馬；西漢稱之為“內(nèi)輔之臣”。如哀帝時大司馬王莽罷職，朝野歸望于外戚傅喜，大司空何武、尚書令唐林上書說傅喜“內(nèi)輔之臣也”。后來王莽加九錫時，策曰：“登大司馬，職在內(nèi)輔?！?/p>

我們平常所謂的“××制”，即是“××負責制”。如“黨委制”即是黨委發(fā)揮領導核心作用。但目前并不是有黨委的單位、部門都是實行黨委制，如中小學校有黨委，卻實行校長制，即校長負責制。因此，從大政所在、決策中心的角度來看，西漢前期是三公制，內(nèi)朝出現(xiàn)后是中朝—三公制。西漢三公始終發(fā)揮總領大政的職責，而中朝主要協(xié)助皇帝決策，內(nèi)朝官、中朝官就是內(nèi)輔。西漢凡大將軍、驃騎將軍、車騎將軍、衛(wèi)將軍、前后左右將軍都具備內(nèi)朝官資格；凡加官大司馬或官居大司馬者，都具內(nèi)朝官資格，且為內(nèi)朝首領。凡加給事中、諸吏者都具備內(nèi)朝官資格。而加侍中或散騎、(中)常侍、左右曹者，有些具備，有些則不然。而光祿勛、大夫、博士等常通過加官而具內(nèi)朝官資格。西漢尚書關通內(nèi)外信息，居國家政務核心，是“百官之本，國家樞機”；尚書官員是“禁門內(nèi)樞機近臣”。加領(或平、視)尚書事銜者，則是內(nèi)朝官首領，而大司馬、將軍常兼領尚書事。

東漢是尚書臺制，尚書臺既是內(nèi)輔，又秉鈞執(zhí)政，作為外朝的三公、諸卿職責削弱。東漢尚書臺作為中央樞機的地位更加重要。西漢領尚書事者常居尚書辦公；東漢的錄尚書事雖然名譽較之西漢更為崇高，錄者基本是 “五府”，即太傅(上公)、太尉、司徒、司空(合稱三公)和大將軍，品秩最高，但由于錄者不常居尚書臺辦公，不常居中央樞機，故其內(nèi)輔作用不如西漢。許多東漢名臣是以尚書臺官員如尚書令、尚書仆射、尚書的身份發(fā)揮內(nèi)輔作用并名垂青史的。

三國兩晉南北朝、隋朝是三省制。中書省、門下省是內(nèi)輔，主要負責決策，有魏晉“政歸中書”、北魏“政歸門下”之謂；尚書省既是內(nèi)輔，又秉鈞執(zhí)政，作為外朝的諸公、諸卿幾近徒具形式。西晉荀勖由守中書監(jiān)遷守尚書令，“勖久在中書，專管機事，及失之，甚罔罔悵悵?；蛴匈R之者，勖曰：奪我鳳凰池，諸君賀我邪！”[3](P758)這說明當時中書的內(nèi)輔作用、在朝政中的核心作用比尚書大。也有一些官員通過加領(錄)尚書事銜成為內(nèi)輔。此間常有三省官職互兼的情況，也有很多特定安排的“輔政”體制。

唐是政事堂/中書門下制，前期的政事堂主要發(fā)揮輔助決策的內(nèi)輔作用，中后期的中書門下則既是內(nèi)輔，又秉鈞執(zhí)政，作為外朝的尚書六部、寺監(jiān)職責因之削弱。唐代的內(nèi)輔制度即宰相制度。唐朝中書省、門下省在宮中，尚書省在宮外。唐初，中書、門下長官中書令、侍中是宰相團隊主要成員；在726年張說單任仆射、不再擁有宰相加銜之前，尚書省的實際長官仆射基本上都不用加銜，或通過加銜，或通過兼任中書令、侍中而加入宰相團隊。726年以后，有的仆射通過加銜成為宰相，有的不加則不是宰相；侍中、中書令則罕授，授亦多給節(jié)將，多不在朝，僅具備宰相資格而已。唐代宰相“品位既崇，不欲輕以授人，故常以他官居宰相職，而假以他名”，[4](P1182)這樣的“他名”即是宰相加銜，前期主要有“知政事”、“參預朝政”、“參與機務”、“同中書門下三品”等，中后期則基本統(tǒng)一為“同中書門下平章事”?；实劭梢赃x擇幾個五品以上職事官，對其加銜作為宰相。唐初，宰相團隊在設于門下省的政事堂綜理政務，683年后政事堂遷到中書省。玄宗開元十一年(公元723年)，中書令張說改政事堂為“中書門下”，“分曹以主眾務”，分吏房、機務房、兵房、戶房、刑禮房共五房，后也仍稱為中書政事堂或中書都堂。此后“宰臣數(shù)少，始崇其任，不歸本司”，“不復視本司事矣”，宰相成為專任，中書政事堂遂成為協(xié)助皇帝的決策機關、內(nèi)輔機關，同時也是對百司、地方的最高行政管理機關。唐代翰林學士也是內(nèi)輔。翰林院設于內(nèi)廷，翰林學士號為“內(nèi)相”、“天子私人”，剝離了中書門下的一些決策大權(quán)。

宋沿襲唐，又發(fā)展為二府制，中書與樞密院對柄大政，分別稱為“東府”“西府”，合稱“二府”；作為外朝的尚書六部、寺監(jiān)等職能削弱。宋代的內(nèi)輔制度即其“宰執(zhí)制度”，以同中書門下平章事為宰相，也稱“宰臣”，另外增加副宰相之職——參知政事；還有樞密院。“樞密本兵，與中書對掌機務”。[5](P3770)參知政事和樞密院正副長官通稱為“執(zhí)政”，宰相與“執(zhí)政”合稱“宰執(zhí)”“宰輔”等。宰相、副宰相名稱多有變化。神宗改制前，宮中設“中書門下”為宰相治事之所，又稱“政事堂”，題榜曰“中書”，宮外則另設有尚書、中書、門下三省。元豐改制時，試圖建立三省并重、互相制衡的新體制，但出現(xiàn)了行政程序過于復雜、決策效率低等弊病，不久即回歸舊體制。另外，宋代翰林學士等侍從兩制官員，也具備較濃的內(nèi)輔色彩。

明為閣部制，內(nèi)閣為內(nèi)輔，六部九卿、寺監(jiān)為外朝，閣部相持。朱元璋猜忌大臣專權(quán)，撤掉中書省、廢掉丞相，由皇帝直接管理六部和政務。明成祖正式設置內(nèi)閣，內(nèi)閣參與機務。仁宗繼位后，內(nèi)閣職權(quán)漸重，以翰林院官員、六部尚書或侍郎等入閣，兼任殿閣大學士。按規(guī)定，內(nèi)閣“掌獻替可否，奉陳規(guī)誨，點檢題奏，票擬批答，以平允庶政”，內(nèi)閣與六部沒有隸屬關系，所以閣部相持成為明政治的一個基本特色。雖然沒有明確內(nèi)閣的統(tǒng)籌與秉鈞執(zhí)政職責，但行政運作的慣性驅(qū)使它在“文墨議論”與“隱然相職”的職能之間變化，并以后者為主，與以吏部為首的外朝相爭不止。一部明史簡直就是關于閣權(quán)的爭論史。

清朝為皇帝——軍機處制。軍機處號稱“絲綸出納，職居密勿”，為全國“行政總匯”、“隱然政府”，具備統(tǒng)籌、內(nèi)輔職責，輔佐皇帝施行個人獨裁，而內(nèi)閣僅輔佐決策次要政務，部院、寺監(jiān)更在其次。軍機處主要職掌撰寫諭旨、廷寄上諭、參贊軍國機務等。上報皇帝的文書，凡重大事情以奏折“請旨”者歸軍機處，其他次要的歸內(nèi)閣。但清朝皇帝多獨裁、猜忌大臣，軍機處內(nèi)輔色彩不如明之內(nèi)閣，更不如唐宋之中書門下。

綜上所述，內(nèi)輔機構(gòu)的主要職責是輔佐皇帝統(tǒng)籌大政，具體為處樞機、掌機要、備咨詢、初決策、代王言等，常帶有“參預政事”“知政事”“參與機務”等特定稱謂。如成為內(nèi)輔成員，歷代多有“大拜”之謂；如退出內(nèi)輔機構(gòu)，歷代多謂之“罷政事”。有的內(nèi)輔則還對全國行政事務統(tǒng)籌管理，可謂權(quán)兼內(nèi)外，如唐之宰相、宋之宰執(zhí)。

二、內(nèi)輔體制的統(tǒng)籌性、扁平化和團隊型特征

內(nèi)輔體制具備團隊型、扁平化、統(tǒng)籌性這三個現(xiàn)代管理學意義上的重要特征。

加官屬于臨時頭銜，即在朝廷開始設置的正常官僚體制中所沒有的官職，通常沒有定額，沒有品秩，多數(shù)屬于差遣性質(zhì)；加官有時也指兼任另一官職。加官制、差遣制是中國古代政治、行政制度的一個基本特征，許多朝代都存在；它也是內(nèi)輔制度的重要一環(huán)，許多朝代都通過對正常官僚體制中的一些官員加官、加特定的臨時頭銜，使之成為差遣官，成為內(nèi)輔；如西漢的侍中、左右曹、諸吏、散騎、給事中以及大司馬、領尚書事等；東漢的錄尚書事；隋朝的“參預朝政”、“參掌機密”等；唐朝則主要是同中書門下平章事、同中書門下三品等；宋朝主要是同中書門下平章事、參知政事等，明代主要是內(nèi)閣大學士，清朝主要是軍機大臣。唐朝和宋朝元豐改制前的翰林學士，也屬于加官、差遣官，元豐改制后則成為常制官。

加官制、差遣制使得內(nèi)輔機構(gòu)具備了鮮明的團隊型組織特征。正常官僚體系中官員職位的任用、晉升，遵循的多是資歷原則；品秩、官位較高的官員未必是最具能力者或皇帝最信任者，皇帝又對其不便更換。而內(nèi)輔團隊多為差遣型，無定額，無編制，皇帝可根據(jù)需要隨時相對靈活地從官僚體系中抽調(diào)一些他認為合適的精英組成內(nèi)輔團隊。充任內(nèi)輔者的品秩多以本官，多數(shù)并非最高級別的官員。這樣，內(nèi)輔機構(gòu)體現(xiàn)出現(xiàn)代管理學意義上團隊型組織的開放、動態(tài)等許多重要特征，有利于打造精英團隊，提高輔助決策、管理的效率和水平。

內(nèi)輔機構(gòu)的團隊型特征，又與其扁平化、統(tǒng)籌性管理特征密不可分。

部門分割、協(xié)調(diào)配合機制不暢、遇事推諉、效率低下，是古今管理中的通?，F(xiàn)象。古代的內(nèi)輔體制在克服這些官僚體系常見弊端方面發(fā)揮了積極作用。上述內(nèi)輔機構(gòu)都具備高于各職責部門之上的綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌乃至管理的職能。如西漢尚書成為“百官之本，國家樞機”；東漢尚書是“文昌天府，眾務淵藪”，“光武親總吏職，天下事皆上尚書，與人主參決，乃下三府”。魏晉南北朝尚書省、中書省、門下省的統(tǒng)籌作用也很明顯，而魏晉“政歸中書”、北魏“政歸門下”之謂，則反映出不同時期三省不同的統(tǒng)籌地位。另外，魏晉南北朝和隋朝為加強三省之間的協(xié)調(diào)，三省官職經(jīng)?；ゼ妗蓵x中書監(jiān)、令多同時是錄尚書事，東晉103年間這樣的兼任共占69年。蕭梁時，徐勉、周舍、何敬容等曾長期兼任尚書官員和門下省侍中。南北朝許多中書舍人長期兼任尚書、門下之職。隋朝又有高颎以左仆射兼納言，趙芬以右仆射兼內(nèi)史令；蘇威以納言兼度支尚書等，又參掌吏部選事。

三省之職互兼，除權(quán)力分配的因素外，更主要的是有利于提高行政效率，克服三省之間壁壘隔閡、相互推諉、過度牽制等弊端，這是行政運作的慣性使然。尚書、中書、門下三省是唐朝核心的中央機關。唐太宗于貞觀元年說：“中書詔敕或有差失，則門下當然駁正。人心所見，至有不同，茍論難往來，務求至當，舍己從人，亦復何傷。比來或護己之短，遂成怨隙，或茍避私怨，知非不正，順一人之顏情，為兆民之深患，此乃亡國之政也?！盵6](P1937)他指出了當時中書、門下之間關系所存在的兩個極端：一是各守門戶、相互敵視的本位主義，二是相互包庇的好好主義。宋代宰相司馬光在分析唐朝始終存在中央統(tǒng)籌機構(gòu)而宋沿其制時說：“謹按西漢以丞相總百官，而九卿分治天下之事。光武中興，身親庶務，事歸臺閣，尚書始重，而西漢公卿稍以失職矣”；魏晉南北朝時期尚書、中書、門下基本分立；“唐初，始合中書、門下之職，故有同中書門下三品、同中書門下平章事。其后又置政事堂，蓋以中書出詔令，門下掌封駁，日有爭論，紛紜不決，故使兩省先于政事堂議定，然后奏聞。開元中，張說奏改政事堂為中書門下。自是相承，至于國朝，莫之能改。非不欲分也，理勢不可復分也。”

因為三省體均分立，決策權(quán)分散很容易造成互相猜忌、牽制、爭執(zhí)以及推諉搪塞、效率低下、決策不公等弊端。事實上，唐代雖有三省和三省制度，但不是三省制、三省負責制，三省沒有一并成為中央決策、管理中樞；唐朝大政之所在，前期是政事堂，后期是中書門下，它們都是高于三省六部的全國軍政要務總攬、統(tǒng)籌機構(gòu)；玄宗以后，中書門下的統(tǒng)籌職能更是進一步加強，既是中樞決策輔助機關，又是國家最高行政管理機關。所以，說唐朝是政事堂/中書門下制，比說成三省制更為妥帖。

北宋初年的官制設置偏重于權(quán)力制衡，如設樞密院以分宰相軍事權(quán)，設三司以分宰相財政權(quán)。至和二年(1055)，知諫院范鎮(zhèn)說：“今中書主民，樞密院主兵，三司主財，各不相知。故財已匱而樞密院益兵不已，民已困而三司取財不已。”神宗元豐改制，試圖變更唐宋一直實施的具備統(tǒng)籌大政性質(zhì)的中書政事堂制，代之以三省并重、互相制衡的新體制；改變宰相聯(lián)合辦公統(tǒng)籌大政的舊制，強調(diào)“三省分班奏事”，詔曰：“自今事不以大小，并中書省取旨，門下省復奏，尚書省施行”。[7](P7871)但是，三省體均容易出現(xiàn)相互爭執(zhí)、效率低下、推委搪塞等弊端。事實上，元豐新官制自始就不斷在爭議中發(fā)生變異，實際偏離了神宗初衷。

一是三省分班奏事仍改不了“柄歸中書”的局面，三省分立制衡的設想沒有達到。改制不久，公事“日告留滯，比之舊中書稽延數(shù)倍”。為提高效率，不得不淡化門下省的封駁職能；又下令“尚書省官權(quán)于門下、中書省治事”，尚書官員實際地位依舊較低。

二是三省分班奏事變成合班奏事。元豐八年，神宗去世，哲宗即位，尚書左丞(副宰相)呂公著認為，三省分班奏事適用于皇帝親決政事，而三省合班奏事適用于“責成輔弼”。他說：“唐太宗用隋制，以三省長官共議國政，事無不總，不專治省事。國朝之制，每便殿奏事，止是中書、樞密院兩班”；而神宗實行三省分班奏事，“此蓋先帝臨御歲久，事多親決，執(zhí)政大臣大率奉行成命，故其制在當時為可行。今來陛下始初聽政，理須責成輔弼。”右司諫蘇轍也上言，認為三省制僅適用于處理大事和不需要議論的事，“至于日生小事，及事之方議者，一切依此，則迂緩之弊所從出也”；新的三省體制下，三省之間“參考之益未見，而迂滯之害先著”。于是，又恢復了三省合班奏事。

三是回歸到中書政事堂統(tǒng)籌體制。元祐元年(1086)，左仆射司馬光與其他三個宰執(zhí)共同商定一份奏稿；不久，司馬光去世。元祐四年(1089)，司馬光的兒子司馬康向哲宗上奏此稿。奏稿分析了三省制度的源流以及出現(xiàn)具備統(tǒng)籌職能的內(nèi)輔機構(gòu)的必然性，主張“乞合中書、門下兩省為一”。司馬光指出，宋建國后實行中書政事堂制度，“百有馀年，官師相承，中外安帖”，“故文書簡徑，事無留滯”。而元豐改制后，出現(xiàn)了公文旅游、效率低下，即“文字太冗，行遣迂回”，“困于留滯”。他們主張“欲乞依舊，令中書、門下通同職業(yè)，以都堂為政事堂。每有政事差除及臺諫官章奏，已有圣旨三省同進呈外，其余并令中書、門下官同商議，簽書施行。事大則進呈取旨降敕札，事小則直批狀指揮，一如舊日中書門下故事”；“如此則政事歸一，吏員不冗，文書不繁，行遣徑直”。但司馬光等宰執(zhí)的建議未被采納。南宋初年，宰相李綱上書言十事，其一曰“政出多門，紀綱紊亂，宜一歸之于中書，則朝廷尊?！苯ㄑ兹?1129)，朝廷“指揮：中書、門下省并為一?！庇谑?，宋代由三省并重體制又回歸到中書政事堂統(tǒng)籌體制。

宋代雖然由樞密院分割宰相軍政之權(quán)，但事實上，宋代“中書總文武大政，號令所從出”，“夫宰相代天理物，無所不統(tǒng)”。在和平歲月里，樞密院相對獨立，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭，宰相立即負責軍事決策。一是有關軍政須二府聚議，二是宰相常兼任樞密使，副宰相參知政事常兼任樞密副使。北宋約27宰相兼任樞密使，約占宰相總?cè)藬?shù)的40%；南宋則高達80%。宋代有很多人主張廢樞密院。如慶歷二年(1042)，張方平上奏說，主張“省樞密院，歸于中書”，他說：“分軍民為二體，別文武為兩途，宣敕并行，議論難一，事無任責，更相顧望。自古為理，患在多門?！盵8](P486)熙寧五年(1072)，郭逢原上言主張：“當廢去樞府，并歸中書”，“合文武于一道，歸將相于一職，復兵農(nóng)于一民”。[9](P486)

北宋又設三司，“號曰計省”，“掌邦國財用之大計，總鹽鐵、度支、戶部之事”。三司之設有分割相權(quán)之意，但主張宰相統(tǒng)籌財政之權(quán)的聲音一直不斷。至和二年(1055)，知諫院范鎮(zhèn)說：“宰相制國用，從古然也。”司馬光主張置總計使之官，使宰相領之，說：“豈有食貨國之大政，而謂之非宰相之事乎?！笔聦嵣?，宋代宰相是領導財政的，三司的財權(quán)多受宰相影響甚至控制。到元豐改制時，三司取消，歸并戶部，名正言順地歸于宰相統(tǒng)籌范圍。

總之，宋代元豐改制三省并重制實踐的失敗，宋代宰相對軍政、財政的統(tǒng)籌以及三司的廢除，證明了超越于部門之上的統(tǒng)籌機構(gòu)存在的必然性。

明太祖猜忌中書省這樣的統(tǒng)籌機構(gòu)而廢之，“罷丞相，設五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙門，分理天下庶務，彼此頡頑”。但后來明朝不得不設立內(nèi)閣。雖然明朝規(guī)定內(nèi)閣的職責主要是參謀、顧問，“政歸六部，權(quán)在人主，而內(nèi)閣參謀，又不得專制處事”，但事實上內(nèi)閣事權(quán)有過很大的擴張，內(nèi)閣與六部、言官之間發(fā)生了持久而激烈的矛盾，這恰好表明行政運作的慣性需要一個能起到總攬、統(tǒng)籌機構(gòu)的存在；內(nèi)閣雖然發(fā)揮內(nèi)輔統(tǒng)籌作用被許多當時人認為是名不正言不順，但事實上它不可避免地在不斷的抨擊中負重運行，發(fā)揮了很大的統(tǒng)籌作用，號稱“隱然相職”。

清代軍機處也“隱然政府”，帶有明顯的統(tǒng)籌色彩。嘉慶帝說，軍機處“本為籌辦軍務；而各直省寄信事件以及在京各衙門遇有應降諭旨，勢不能紛令群工承繕，是以俱由軍機處擬寫、交發(fā)，令事有統(tǒng)匯，以昭劃一。”光緒帝上諭也說：“軍機處為行政總匯?！?/p>

內(nèi)輔機構(gòu)的團隊型、扁平化、統(tǒng)籌性特征，又恰與一些新型組織理論的主張契合。近幾十年來，隨著知識經(jīng)濟等新世界潮流的出現(xiàn)，使得以工業(yè)經(jīng)濟活動的專業(yè)化、集中化、穩(wěn)定性為基本原則、以計劃和控制為核心職能的傳統(tǒng)層級組織不適應時代。知識社會產(chǎn)生了許多新的理念，如統(tǒng)籌、扁平化、合作、柔性、信任等，與之相應地，學習型組織、扁平化組織、網(wǎng)絡組織、有機——適應性組織、倒金字塔組織等新型組織理論，開始對傳統(tǒng)的層級制組織存在的弊端進行反思、補救，其觀點的精髓大多相似之處，而扁平化管理則是其最核心的理念。扁平化理論主張減少管理層級，建立一個核心組織以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與其它組織間的關系，減少層級制帶來的上下和橫向溝通的障礙，增加相互之間的聯(lián)系，尤其是橫向聯(lián)系。具有扁平化、統(tǒng)籌性特征的古代內(nèi)輔體制可以發(fā)揮高效、靈活、溝通等優(yōu)勢，對官僚體制通常存在的僵化、低效等弊端起到了預防、救濟作用。

三、統(tǒng)籌機構(gòu)的普適性及啟示

統(tǒng)籌機構(gòu)是對一般行政部門官僚化的矯正，由統(tǒng)籌機構(gòu)來輔助最高決策或日常管理，可謂是行政運行的慣性使然，是克服部門分割、本位主義、協(xié)調(diào)配合機制不暢、遇事推諉、效率低下、因循僵化等行政體系常有弊端的必然選擇，它的存在具有古今中外的普適性，日本的首相官邸體制、美國的總統(tǒng)辦事機構(gòu)體制、中國的中共中央書記處體制(1956～1966年)等即是典型的例證。

日本的首相官邸主導體制。戰(zhàn)后日本政壇曾長期存在“官(僚)高政(治)低”的現(xiàn)象。日本的官僚系統(tǒng)按“年功序列”原則進行干部晉升，包括首相在內(nèi)的政治家難以對各省廳事務次官及其以下的人事進行干預；日本的政策思路長期主要由官僚體系來承擔，較少受到政治家的干擾；如首相大平正芳說，大臣(政治家)不過是官廳的匆匆過客；宮澤喜一則認為，首相就和鐵路司機一樣，誰來駕駛都沒有關系。1970年代以來，日本努力改變“政出于官僚部門”的“由下而上”決策模式，主張“政出于首相及其官邸”的“自上而下”決策模式，為此便加強首相官邸的作用，建立以首相官邸為主導的體制，以選舉產(chǎn)生的政治家為決策人，重用“政策知識分子”，控制政策制定的領導權(quán)，防止其落入自民黨“族議員”和官廳官僚的手中。2001年首相森喜朗對中央政府機構(gòu)進行了二戰(zhàn)后首次大規(guī)模改革，目的就是“從官僚主導到政治主導”；由原總理府、經(jīng)濟企劃廳和沖繩開發(fā)廳合并而成的內(nèi)閣府成為首相的輔助機構(gòu)，超越于各省廳之上，有權(quán)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌各省廳。2009年民主黨鳩山由紀夫競選時主張，上臺后組建“國家戰(zhàn)略局”，作為首相的輔佐機構(gòu)、政治主導的政府政策中樞，地位超越于內(nèi)閣部門，以矯正“政府和執(zhí)政黨二元體制”，確立“真正的政治主導、首相官邸主導”的決策體制。由于阻力較大，設置后的戰(zhàn)略局的職責與設想的有一些變化，但建立綜合性統(tǒng)籌機構(gòu)的趨勢是很難遏制的。

美國的總統(tǒng)辦事機構(gòu)。近幾十年來，一些過去僅僅從事白宮內(nèi)部事務管理的總統(tǒng)私人助手班子，發(fā)展成為代替內(nèi)閣會議在美國最高層決策和發(fā)布命令的一種制度性機構(gòu)，稱為“白宮班子，”正式名稱為總統(tǒng)辦事機構(gòu)、總統(tǒng)行政辦公室、總統(tǒng)行政班子。主要分為兩部分：一是白宮辦公廳，包括白宮辦公廳主任、總統(tǒng)國家安全事務助理、新聞秘書及其它冠以總統(tǒng)助理、特別助理、總統(tǒng)顧問和特別顧問頭銜的總統(tǒng)私人助手；二是一些委員會、辦公室?？夏岬虾湍峥怂蓵r期，幕僚班子的權(quán)限從白宮外部少量事務擴展到國家內(nèi)政、外交一切領域。尼克松任命的國內(nèi)事務委員會主任埃利希曼把主管國內(nèi)事務的各行政部門置于自己的領導之下?；粮褚钥偨y(tǒng)國家安全事務助理這唯一的頭銜，馳騁外交領域，又自稱忙于兩種工作，一是協(xié)助總統(tǒng)決策，二是協(xié)助執(zhí)行。里根總統(tǒng)聲稱：“推進部長為中心的政治”，但實際上所倚重的仍是白宮班子，將原來由全體閣員參加的內(nèi)閣會議制度改為按政策領域劃分的、由部分相關閣員及幕僚共同參加的內(nèi)閣委員會制度。

西方這種統(tǒng)籌機構(gòu)可能因為設立欠妥容易產(chǎn)生一些弊端，如可能危害分權(quán)與制衡原則，造成總統(tǒng)(或首相、總理)個人專制；這種體制的嚴重膨脹可能喪失原有的效率優(yōu)勢，出現(xiàn)無所不包的“總統(tǒng)部”(首相部、總理部)；而與內(nèi)閣各部之間的職責不清可能會導致一個雙層政府，造成管理混亂等。但對其制約的機制還是存在的。如美國總統(tǒng)在政治結(jié)構(gòu)中所受到的權(quán)力制衡因素如政黨、壓力集團及新聞媒介等，也同樣會作用到總統(tǒng)辦事機構(gòu)身上。

我國的中共中央書記處體制(1956～1966年)。中共七大之后，中央設立書記處為最高領導機構(gòu)。1956年八大設立中共中央政治局常委會作為最高領導機構(gòu)，鄧小平被毛澤東選定為新的書記處的主要負責人。開始時，鄧小平主張新的書記處是政治局的辦事機構(gòu)，負責傳送和收發(fā)國務院和中央軍委的文件；毛澤東則主張它在中央政治局及其常務委員會領導之下處理中央日常工作；凡是黨政軍各方面送中央常委的報告、文件都要先送書記處。一般問題，書記處討論決定，即可下達、執(zhí)行；重大問題，書記處先拿意見再報中央常委討論、決定。1958年中共中央成立五個領導小組，即財經(jīng)、政法、外事、科學、文教，小組具體工作都歸口中央書記處管理，書記處成為中央黨務、政務、軍事等所有領域的名副其實的“總參謀部”。應該說，作為當時最高決策和日常管理支持體系的書記處，在鄧小平主持的十年期間，為我國進行社會主義建設的積極探索做出了重要而特殊的貢獻。文革開始后，取消了書記處制度。1980年，黨的十一屆五中全會決定恢復中央書記處，在中央政治局和它的常務委員會的領導下，負責處理中央日常工作。

黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》指出，要按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責關系，進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設置。目前我國行政管理中存在著一些問題，如部門之間協(xié)調(diào)配合機制不夠健全，部門壁壘，遇事推諉，缺乏全局觀念，本位主義意識嚴重，影響整體決策的效率；權(quán)力部門化、部門利益化、利益法定化問題比較突出，等等。在現(xiàn)行的立法和管理決策過程中，相關部門的影響是非常明顯的，有時候可以說是部門主導型的。這樣的公共政策過程，有時難免權(quán)力部門化、部門利益化、利益法定化的問題，公共政策制定成本很高，周期很長，效率也很低；部門利益的爭奪、扯皮和推諉也使政府所代表的公平、正義的天平發(fā)生傾斜。

因此，完善政府公共政策制定的機制，防止政府被部門“俘獲”，這是最值得我們高度重視的問題，這與健全部門間協(xié)調(diào)配合機制一起，成為管理體制改革中最為艱巨的任務。而構(gòu)建“大統(tǒng)籌體制”，即設置一個超越于政府各部門的，主要擔負決策、統(tǒng)籌職能的統(tǒng)籌機構(gòu)，對于解決上述問題具有極為重要的積極意義。承擔“決策權(quán)”職責的，應該是超越于各部門的統(tǒng)籌機構(gòu)，這樣才能提高政府決策的效能，提高政府的權(quán)威和公信力。

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責任編輯 胡號寰 E-mail:huhaohuan2@126.com

2015-05-18

寧波市基層社會治理研究基地2014年課題項目(JD14JZ)

李宜春(1972-)，男，山東聊城人，教授，博士，主要從事政治與行政制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新研究。

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1673-1395 (2015)08-0084-06