夏方舟，楊丹鳳，嚴(yán)金明

（1.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100872；2.劍橋大學(xué) 土地經(jīng)濟(jì)系，劍橋CB3 9EP）

一、問(wèn)題提出

對(duì)于“土地銀行”一詞的含義，學(xué)界有著兩種不同的解讀：一是“代表城市政府集中進(jìn)行土地征購(gòu)、整理、儲(chǔ)備、供應(yīng)和開發(fā)的專門機(jī)構(gòu)[1]”，致力于處理空置、廢棄、欠稅和止贖不動(dòng)產(chǎn)，使之再次投入生產(chǎn)的政府機(jī)構(gòu)，即“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)”；二是《土地科學(xué)詞典》中的“以土地為抵押的辦理長(zhǎng)期放款業(yè)務(wù)的銀行[2]”，即以土地為主要目標(biāo)服務(wù)物，為土地開發(fā)利用事業(yè)服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。 不少學(xué)者認(rèn)同第一類解讀， 認(rèn)為土地銀行就是代表政府集中進(jìn)行土地征購(gòu)、整理、儲(chǔ)備、供應(yīng)和開發(fā)的專門機(jī)構(gòu)，將土地銀行制度等價(jià)于土地儲(chǔ)備制度，即通過(guò)征收、收購(gòu)、收回等方式進(jìn)行土地收儲(chǔ)，再進(jìn)行安置、拆遷、平整、市政建設(shè)等開發(fā)整理工作后有計(jì)劃地將土地投入市場(chǎng)的制度[3-4]。 而另一些學(xué)者更認(rèn)同第二種提法，認(rèn)為土地銀行是以土地金融資產(chǎn)和負(fù)債為主要經(jīng)營(yíng)對(duì)象的綜合性金融企業(yè)[5]，其經(jīng)營(yíng)核心和本質(zhì)是土地資本化、資本股份化、收益長(zhǎng)期化、利益共同化，且往往以農(nóng)地作為主要服務(wù)對(duì)象， 主要業(yè)務(wù)為發(fā)放土地抵押貸款與發(fā)行土地債券， 在性質(zhì)上與城市土地儲(chǔ)備中心有很大差別[6-7]。

造成這一分歧的原因無(wú)從確切考證，筆者認(rèn)為可能是在中英對(duì)譯過(guò)程中出現(xiàn)了理解上的偏差，造成了混淆：土地儲(chǔ)備的英文表述為land banking，而土地銀行為land bank，二者實(shí)為兩個(gè)完全不同的概念，但在引入概念時(shí)出現(xiàn)了誤讀。 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)雖然由于其具有和銀行類似的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力和融資功能，但它并不開展土地抵押貸款，不是真正的金融中介機(jī)構(gòu)而并不具備信用創(chuàng)造功能，與土地銀行在性質(zhì)上其實(shí)有很大差別。 文章從明晰土地銀行和土地儲(chǔ)備概念的角度出發(fā)，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究，對(duì)國(guó)外的土地銀行制度和土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行全面的梳理總結(jié)，比較不同國(guó)家的制度特征，剖析兩種制度之間的核心差異，以期為我國(guó)土地銀行及土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展提供相應(yīng)借鑒。

二、國(guó)外土地銀行制度比較與界定

土地銀行制度在國(guó)外已發(fā)展得較為成熟，已經(jīng)成為土地開發(fā)利用的關(guān)鍵資金支持手段[8]。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，可以發(fā)現(xiàn)雖然各國(guó)土地銀行制度有著基本共通之處，但結(jié)合其自身國(guó)情，又在成立背景、資金來(lái)源、組織結(jié)構(gòu)、主要業(yè)務(wù)以及政府作用等方面有著各自的特點(diǎn)（見(jiàn)表1）。 成立背景上，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，成立土地銀行的背景均是由于當(dāng)時(shí)農(nóng)村發(fā)展困難、資金短缺，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元對(duì)立、農(nóng)業(yè)陷入危機(jī)，因此政府建立具有政策性金融性質(zhì)的土地銀行而提供長(zhǎng)期資金來(lái)源，以扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展；從資金來(lái)源的角度看，各國(guó)在債券融資的基礎(chǔ)上又分別通過(guò)吸納銀行存款、發(fā)行股票、提取盈余公積金和政府預(yù)付等不同方式拓寬了融資渠道[9]；在組織結(jié)構(gòu)方面，各國(guó)的土地銀行分別采取了“自下而上”、“自上而下”、分級(jí)、政府所有和股份制等不同的形式；而在主要業(yè)務(wù)層面，各國(guó)土地銀行在為營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)的農(nóng)民、農(nóng)場(chǎng)以及服務(wù)于農(nóng)業(yè)的廠商企業(yè)提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性的信貸之外，各自衍生有基金、債券等不同的金融產(chǎn)品和金融業(yè)務(wù)[10]；在政府作用方面，絕大多數(shù)國(guó)家政府為推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，均提供針對(duì)農(nóng)地?fù)?dān)保、資金保障、貸款支持、稅收優(yōu)惠等，美國(guó)、南非和法國(guó)等國(guó)家更出臺(tái)了專項(xiàng)法律保障土地銀行穩(wěn)步實(shí)施。

總體來(lái)說(shuō)，盡管各國(guó)政策存在些許差異，然而土地銀行制度一般起步較早，發(fā)展的也較為成熟，應(yīng)歸為土地領(lǐng)域中的一項(xiàng)金融制度，主體是特定的金融機(jī)構(gòu)，資金多來(lái)源于發(fā)行債券，主要業(yè)務(wù)多是發(fā)放生產(chǎn)性貸款，主要服務(wù)目標(biāo)物多為農(nóng)地。 因而，土地銀行制度可被界定為：以提供土地抵押貸款和發(fā)行土地債券等與土地有關(guān)的長(zhǎng)期信用業(yè)務(wù)為主要業(yè)務(wù)，服務(wù)于農(nóng)地開發(fā)利用事業(yè)的特定農(nóng)村金融政策。

表1 主要國(guó)家及地區(qū)土地銀行體系比較分析

三、國(guó)外土地儲(chǔ)備制度比較與界定

在國(guó)外土地銀行蓬勃發(fā)現(xiàn)的同時(shí)，20 世紀(jì)以來(lái)土地儲(chǔ)備制度也在部分國(guó)家得到了建立，主要致力于解決城市發(fā)展與人口劇增導(dǎo)致的住宅供需矛盾、房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格失衡及城市土地低效利用等問(wèn)題，然而在確立背景、管理主體、資金來(lái)源、運(yùn)行機(jī)制和構(gòu)建目標(biāo)等方面，各國(guó)的制度仍各有差別（見(jiàn)表2）。

國(guó)外土地儲(chǔ)備制度的建立，絕大多數(shù)是建立在土地的過(guò)度開發(fā)、后備資源貧乏、城市房地產(chǎn)市場(chǎng)失靈的宏觀背景之下，因而其構(gòu)建目標(biāo)也主要針對(duì)維護(hù)公共利益、促進(jìn)土地利用合理利用、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)和保障城市可持續(xù)發(fā)展等[11]；從管理主體來(lái)看，土地儲(chǔ)備制度執(zhí)行主體多為政府部門或政府下設(shè)的專門機(jī)構(gòu)，具體又分為政府部門直接管理、下設(shè)土地買賣開發(fā)公司、成立官方或半官方開發(fā)機(jī)構(gòu)等形式，但美國(guó)允許私人開發(fā)商進(jìn)行配合開發(fā)；就資金來(lái)源而言，大多數(shù)國(guó)家的土地儲(chǔ)備資金由政府提供，但形式多種多樣，可以是中央政府基金補(bǔ)助、發(fā)行債券、銀行貸款、出售土地或者是地方政府稅收；在運(yùn)行機(jī)制層面，多數(shù)國(guó)家的土地儲(chǔ)備活動(dòng)都由地方政府作為實(shí)施主體， 少數(shù)則由區(qū)域性機(jī)構(gòu)主動(dòng)通過(guò)影響地方政府而共同推行，具體的購(gòu)買、開發(fā)等工作一般由專門成立的公營(yíng)或公私合營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，且大多數(shù)國(guó)家以協(xié)議而非強(qiáng)制性的土地征收為主，同時(shí)有相關(guān)的措施和手段如征收權(quán)和優(yōu)先購(gòu)買權(quán)配合，儲(chǔ)備時(shí)機(jī)也主要結(jié)合預(yù)先規(guī)劃和實(shí)際市場(chǎng)而定。

表2 主要國(guó)家及地區(qū)土地儲(chǔ)備制度分析[4]

雖然各國(guó)的土地儲(chǔ)備制度為適應(yīng)各自國(guó)情而存在著種種差異，但總體而言，土地儲(chǔ)備是公共部門預(yù)先通過(guò)征收、購(gòu)買或者其他方式取得土地，進(jìn)而開展必要的平整、拆遷、平整、市政建設(shè)等整治工作，然后按照城市發(fā)展規(guī)劃將土地按照特定時(shí)序出售、租賃或保有，以影響城市發(fā)展模式、調(diào)控土地市場(chǎng)有序運(yùn)作、避免土地投機(jī)行為并且獲得城鄉(xiāng)土地開發(fā)帶來(lái)的增值收益的過(guò)程[12]。為了實(shí)現(xiàn)公共利益最大化和促進(jìn)城市有序可持續(xù)發(fā)展的目的，國(guó)外土地儲(chǔ)備制度大多依照實(shí)際市場(chǎng)情況，結(jié)合城市規(guī)劃和土地利用計(jì)劃，并配套較為完善的配套法規(guī)體系，以期達(dá)到糾正房地產(chǎn)市場(chǎng)失靈、維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)城市均衡發(fā)展等政策目標(biāo)。 因而，土地儲(chǔ)備制度可被界定為：以政府作為運(yùn)營(yíng)主體與資金來(lái)源，以土地取得、整理和出讓為主要業(yè)務(wù)，針對(duì)城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)“存量、增量、流量”調(diào)整的管理制度。

四、國(guó)外“土地銀行”和“土地儲(chǔ)備”制度比較

根據(jù)前文的界定對(duì)兩種制度進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)雖然土地銀行與土地儲(chǔ)備都是政府主導(dǎo)下建立的土地相關(guān)制度，都是政府的重要調(diào)控手段，在英文翻譯時(shí)也容易混淆，但二者實(shí)為兩種截然不同的制度（見(jiàn)表3）。相較土地儲(chǔ)備，土地銀行出現(xiàn)較早，發(fā)展的較為成熟，實(shí)施主體也偏向于金融機(jī)構(gòu)而非政府或下屬機(jī)構(gòu)。 從調(diào)控對(duì)象上來(lái)看，土地銀行主要著眼于農(nóng)村金融市場(chǎng)，而土地儲(chǔ)備主要是針對(duì)城市的土地；從資金來(lái)源上來(lái)看，土地銀行主要來(lái)源一般為債券，而土地儲(chǔ)備更依賴于政府財(cái)政收入及銀行貸款；從調(diào)控目標(biāo)上看，土地銀行是為滿足發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的需求提供資金保證，而土地儲(chǔ)備不僅是為了提高土地利用率，保證城市各類建設(shè)的用地需求，更是為了維護(hù)社會(huì)公平、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)失靈，維護(hù)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)和諧發(fā)展；從調(diào)控手段上來(lái)看，土地銀行通過(guò)為農(nóng)民提供低利率的土地或不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)注入活力，而土地儲(chǔ)備是按照城市發(fā)展需要，采用收回、收購(gòu)、置換、征用等方法取得土地，然后依據(jù)市場(chǎng)情況出售、租賃或者持有土地，以達(dá)到調(diào)控城市土地市場(chǎng)的目標(biāo)[13]；從運(yùn)作流程上來(lái)看，土地銀行本質(zhì)上仍為銀行，業(yè)務(wù)多是針對(duì)個(gè)人、團(tuán)體或法人機(jī)構(gòu)進(jìn)行，只要是合乎規(guī)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)通常都可較為快捷地得到土地銀行予以的資金支持，而土地儲(chǔ)備涉及的程序極其繁瑣復(fù)雜，首先要符合城市整體的規(guī)劃，在執(zhí)行過(guò)程中手續(xù)流程繁復(fù)，且需要所有相關(guān)部門的通力協(xié)作，征收時(shí)還有可能涉及拆遷問(wèn)題帶來(lái)的諸多不確定因素；再?gòu)馁Y金的需求量來(lái)看，雖然土地銀行是金融機(jī)構(gòu)，但其業(yè)務(wù)涉及資金量通常不大，且資金周轉(zhuǎn)較快，循環(huán)周期不長(zhǎng)，資金鏈運(yùn)行通常比較順暢，對(duì)業(yè)務(wù)間的順序不過(guò)多強(qiáng)調(diào)，而土地儲(chǔ)備涉及土地權(quán)屬的轉(zhuǎn)讓，且通常地塊面積較大，故涉及的資金量也較為龐大，而整個(gè)取得、整理、儲(chǔ)備到出讓的過(guò)程歷時(shí)漫長(zhǎng)，資金回籠慢，地塊的開發(fā)出讓時(shí)序有著重要的意義。

表3 土地銀行制度與土地儲(chǔ)備制度比較

由此可以見(jiàn)，土地銀行制度主要針對(duì)農(nóng)地利用，旨在推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；而土地儲(chǔ)備主要針對(duì)城鎮(zhèn)土地，旨在保障城鎮(zhèn)土地利用效率與公平，兩者結(jié)合的“土地銀行+土地儲(chǔ)備”制度模式可以充分實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)土地“全覆蓋”調(diào)控[14]。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，兩種制度在相互配合的同時(shí)也將相互滲透融合，在這種“土地銀行+土地儲(chǔ)備”制度模式下，土地銀行可以參考土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行農(nóng)地儲(chǔ)備，特別是對(duì)無(wú)力償還貸款的農(nóng)地進(jìn)行儲(chǔ)備，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村農(nóng)地雙儲(chǔ)備，未來(lái)可以依據(jù)糧食安全需要、房地產(chǎn)市場(chǎng)情況進(jìn)行靈活結(jié)構(gòu)調(diào)整；土地儲(chǔ)備可以借鑒土地銀行的信用創(chuàng)造能力，開發(fā)債券等多種金融產(chǎn)品成為土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金的重要來(lái)源，通過(guò)資金杠桿、轉(zhuǎn)移支付等手段間接調(diào)整城市土地儲(chǔ)備，兩者配合將大大促進(jìn)我國(guó)土地市場(chǎng)建設(shè)的完善和城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[15]。

五、結(jié)論與討論

通過(guò)上述的三組制度比較，本文可以得出以下結(jié)論：

第一，土地銀行是帶有一定政策性，通過(guò)土地抵押發(fā)行土地債券而為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供資金的特定金融機(jī)構(gòu)。 發(fā)達(dá)國(guó)家成立農(nóng)村土地銀行，大多是基于當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難、資金短缺導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾突出，而后許多發(fā)展中國(guó)家在工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中為了維持第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提供農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期資金來(lái)源，也相繼建立了類似與我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的、具有政策性金融性質(zhì)的土地銀行。 然而，相較于我國(guó)由于種種限制，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押依然處于探索階段，而國(guó)外的眾多政策性土地銀行在成立初期政府即通過(guò)法律、資金、政策等方面給與大力支持，業(yè)已成熟的農(nóng)地抵押貸款等核心業(yè)務(wù)，為土地開發(fā)和利用提供金融服務(wù)，并隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化業(yè)務(wù)范圍呈現(xiàn)多元化和綜合化態(tài)勢(shì)[16]。

第二，土地儲(chǔ)備是政府為了提高城鎮(zhèn)土地使用效率和維護(hù)社會(huì)公平，在土地尚未開發(fā)利用之前，由政府等公共機(jī)構(gòu)預(yù)先取得并保有，以作為未來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益、開發(fā)租賃盈利或調(diào)控土地供給的行為。 國(guó)外土地儲(chǔ)備制度多是基于城市快速發(fā)展導(dǎo)致的土地不足、無(wú)效利用、地價(jià)上漲等現(xiàn)象而確立的，其帶有規(guī)劃與調(diào)控的色彩，是為了協(xié)調(diào)城市發(fā)展、提高社會(huì)福利而進(jìn)行的一項(xiàng)政府行為，普遍具有以下特點(diǎn)：政府同時(shí)扮演著土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控者與市場(chǎng)參與者兩種身份；涉及資金量巨大，是城市可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

第三，土地銀行與土地儲(chǔ)備無(wú)論從參與主體、開展業(yè)務(wù)和作用領(lǐng)域等方面都大不相同，實(shí)為兩種截然不同的制度，我國(guó)可以結(jié)合兩者設(shè)計(jì)“土地銀行+土地儲(chǔ)備”制度模式，充分實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)土地“全覆蓋”的合理調(diào)控。

國(guó)外的土地管理制度是我國(guó)土地管理相關(guān)實(shí)踐的有利借鑒，然而必須要以充分厘清制度的定義和差異作為前提[17]。 本文通過(guò)充分厘清不同國(guó)家土地銀行與土地儲(chǔ)備兩種制度的概念和特征差異，研究發(fā)現(xiàn)無(wú)論是土地銀行還是土地儲(chǔ)備制度對(duì)于我國(guó)土地市場(chǎng)的合理調(diào)控都具備相當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)意義：土地銀行更多側(cè)重于資金鏈條支撐，而土地儲(chǔ)備制度更關(guān)注政府的宏觀調(diào)控與規(guī)劃，二者的不斷完善都是土地市場(chǎng)得以健康發(fā)展的重要保障。 同時(shí)，我國(guó)土地所有制的特殊性又要求我們?cè)诓杀娙酥L(zhǎng)時(shí)必須結(jié)合本國(guó)實(shí)際，在自然條件的適宜性、社會(huì)制度的可容性、 經(jīng)濟(jì)的可行性以及生態(tài)系統(tǒng)的平衡性這四重框架下考慮別國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們的現(xiàn)實(shí)意義，防止生搬硬套。 因此，在借鑒各國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)可進(jìn)一步摸索符合中國(guó)國(guó)情的“土地銀行+土地儲(chǔ)備”制度體系，以更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“全覆蓋”調(diào)控，充分促進(jìn)土地市場(chǎng)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

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