郭蕊

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契約·責(zé)任·服務(wù)：當(dāng)代公共行政的工具性價值闡釋

郭蕊

摘要：公共行政價值是對政府與社會關(guān)系的應(yīng)然性概括。當(dāng)社會需求隨著社會發(fā)展而不斷變化時，公共行政的工具性價值也呈現(xiàn)出一個動態(tài)調(diào)整的過程，以體現(xiàn)出其對公共行政發(fā)展歷史、現(xiàn)實及趨向的反思與前瞻。然而，當(dāng)工具性價值包含著如此眾多的內(nèi)容、承擔(dān)著如此繁重的任務(wù)時，難免會誤入價值叢生甚至價值悖論的境遇。因此，梳理出現(xiàn)時代公共行政的工具性價值是非常必要的。如果我們從政府與社會、公民的形成關(guān)系入手，或者說從公共權(quán)力與社會、公民權(quán)利的關(guān)系入手就不難理順出政府秉持契約、責(zé)任、服務(wù)價值在推動社會發(fā)展中的重要作用。三者之間形成的邏輯上的遞進(jìn)與事實上的承接關(guān)系是現(xiàn)代公共行政最基本的價值導(dǎo)向。

關(guān)鍵詞：公共行政價值；契約；責(zé)任；服務(wù)

郭蕊/沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院講師，博士（遼寧沈陽110034）。

一、問題的提出

價值是對客體與主體之間“存在關(guān)系”的意義研究，是對“客體的存在、作用以及它們的變化對于一定主體需要及其發(fā)展的某種適合、接近或一致”的研究。[1]在行政學(xué)領(lǐng)域，公共行政價值就是研究政府對于社會的有用性問題，是公共行政組織在為滿足社會需要、實現(xiàn)公共利益而運用公共行政權(quán)力的過程中應(yīng)遵循的價值準(zhǔn)則的總稱。

學(xué)術(shù)界往往將公共行政價值做以目標(biāo)性價值和工具性價值的區(qū)分。目標(biāo)性價值是人類社會面對如洛克所言的“自然狀態(tài)”下的種種不便時想出的“正當(dāng)救濟(jì)辦法”[2]，歸根結(jié)底就是要促進(jìn)人的生存與發(fā)展權(quán)。工具性價值是服務(wù)于目標(biāo)性價值的手段和途徑，效率、公平、民主、正義、責(zé)任、公益等都曾被視為公共行政的工具性價值。公共行政實踐就是在不斷選擇和調(diào)整工具性價值以規(guī)范公共行政實踐的過程中逐步實現(xiàn)其目標(biāo)性價值的過程。

在公共行政實踐的發(fā)展過程中，人們一直在思考工具性價值的選擇問題，也曾經(jīng)歷過不同范式下的工具性價值。然而，相比于目標(biāo)性價值的唯一性，人們對于工具性價值的選擇則顯得較為活躍和隨意，并因此導(dǎo)致了諸多分歧和混亂。為什么會出現(xiàn)這些混亂，如何厘清工具性價值之間的關(guān)系，新的時代背景下的工具性價值應(yīng)該是什么，這些問題都是本文所著力研究的內(nèi)容。

二、公共行政工具性價值的整體描述

本文認(rèn)為，契約、責(zé)任、服務(wù)是當(dāng)代公共行政最基本的三個工具性價值，之所以提出這三種價值與政府產(chǎn)生和存在的邏輯密不可分。政府的產(chǎn)生源于人們對于美好、有序生活的向往和對突破自身局限性束縛的渴望，因此，通過與國家簽訂契約和讓渡部分權(quán)利以謀求舒適、安全與和平的生活。正是因為人們的簽訂契約過程中付出了一些“權(quán)利成本”，所以政府應(yīng)將維護(hù)和實現(xiàn)公民權(quán)利視為基本責(zé)任，是與公民簽訂的契約中的重要組成部分，因而也成為經(jīng)驗層面的一個基本價值導(dǎo)向。并且人們對政府的要求是一個可以為社會提供服務(wù)的政府而不是以權(quán)力至上、抑制社會發(fā)展的管制型政府，服務(wù)成為政府的基本任務(wù)。由此觀之，契約、責(zé)任與服務(wù)價值貫穿于政府存在與發(fā)展的全過程，三者之間形成了邏輯上的遞進(jìn)與事實上的承接關(guān)系。其中，契約價值是工具性價值的基礎(chǔ)，是現(xiàn)代公共行政生態(tài)環(huán)境的價值所指，缺少對契約的信守就無從形成責(zé)任與服務(wù)的價值導(dǎo)向；責(zé)任與服務(wù)價值是契約價值的具體表征，是契約精神指引下的行政行為價值指引，而責(zé)任與服務(wù)價值則處在同等位階上，是對政府行為方式的約定，但二者也是和而不同的，它們分別為公共行政提供的是義務(wù)與角色的價值導(dǎo)向。易言之，這三元價值必須具備一定的閉合特征，以保證規(guī)范效力等級的清晰和人本價值上的一以貫之。

三、契約價值：保障公民權(quán)利的歷史約定

契約能夠成為公共行政的經(jīng)驗性價值在于它對于公共行政對象的人文關(guān)懷與價值尊重，在于它對政府與社會關(guān)系及社會成員之間的關(guān)系提供行為規(guī)范，更在于它對政府規(guī)范行使權(quán)力提供了邊界與制衡的約定。當(dāng)然，確定價值與踐行價值之間還不能畫上等號，還需要公共行政在國家、政府、社會層面貫徹這一價值。

在國家層面上，契約體現(xiàn)為國家和人民之間訂立的憲法。契約針對的主要對象就是公共權(quán)力，要解決的主要問題就是公共權(quán)力“從哪里來、到哪里去”的問題。其中“從哪里來”就是關(guān)注公共權(quán)力的來源，確立的是主權(quán)在民的原則，這是最樸素的民主思想；“到哪里去”則關(guān)注的是公共權(quán)力存在的意義，公共權(quán)力存在要以維護(hù)和保障公民權(quán)利、實現(xiàn)公共利益為使命，確立的是權(quán)利神圣不可侵犯的原則，其實質(zhì)就是對自由的關(guān)照。二者一起就構(gòu)成了公共權(quán)力的合法性基礎(chǔ)和契約存在的價值與意義。

在政府層面，契約要解決的問題就是如何將憲法精神貫徹執(zhí)行下去，如何將憲法中普遍、抽象的原則轉(zhuǎn)化為具體規(guī)制公權(quán)與保障私權(quán)的行為，這也是憲政的存在基礎(chǔ)。憲政的理論前提假設(shè)是建立在人性的不完善并有覬覦權(quán)力和濫用權(quán)力傾向并會通過理性的算計追求個人利益偏好的基礎(chǔ)上的，在這一假設(shè)下可以推導(dǎo)出政府也是理性人，在運行過程中也會表現(xiàn)出自利傾向。避免權(quán)力被濫用及責(zé)任約束乏力的重要途徑在于推進(jìn)憲政的發(fā)展。憲政主張以法律對民主行政進(jìn)行限制，法律既限制政府的行為，又將限制包括公民在內(nèi)的多元治理主體的行為，保障民主行政的發(fā)展。

在社會層面上，遵照英國思想家梅因關(guān)于“從身份到契約”的社會發(fā)展論斷，契約在現(xiàn)代社會中扮演著“權(quán)利轉(zhuǎn)換工具”的角色，曾經(jīng)在傳統(tǒng)社會中由身份決定的權(quán)利正在向由契約保障的權(quán)利轉(zhuǎn)換。確保這種轉(zhuǎn)換順利平穩(wěn)進(jìn)行的關(guān)鍵在于公民權(quán)利意識的覺醒，更在于現(xiàn)代政府要為公民提供一個健康的契約環(huán)境，不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的效率契約，更要擴(kuò)充人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會公正、公共利益、社會責(zé)任等內(nèi)容。此外，當(dāng)契約價值照進(jìn)社會現(xiàn)實時，人們更希望看到的是一種內(nèi)化的自覺行動，是建立在主觀認(rèn)同基礎(chǔ)上的承諾以及積極、主動的自覺行為，平等與自愿是其核心特征。這也是契約與規(guī)則的差異所在。后者是出于對主體行為的懷疑和不信任產(chǎn)生的，這與傳統(tǒng)公共行政時期秉持的消極權(quán)力觀及對組織及個人行為的限制是吻合的，官僚制下的規(guī)則控制實質(zhì)就是一種規(guī)則強(qiáng)制或規(guī)則強(qiáng)權(quán)，而契約則是卡藍(lán)默所言的“接近于共同體所產(chǎn)生的一種共識?！盵3]從規(guī)則到契約的轉(zhuǎn)變其實質(zhì)是從強(qiáng)制到認(rèn)同、從被動到主動、從消極到積極的轉(zhuǎn)變。政府在社會領(lǐng)域內(nèi)秉承契約價值就是要發(fā)掘與尊重公民的主體意識，在公開、透明的氛圍中通過對話、溝通、協(xié)商的方式以產(chǎn)生和交換更多信息，減少政府與社會由于信息不對稱和有限理性帶來的盲目的非理性。這也是保障政府與社會互信、提高社會對政府認(rèn)同度的重要途徑，是政府確保其存在社會領(lǐng)域內(nèi)合法性和正當(dāng)性的保障。

四、責(zé)任價值：公共行政的義務(wù)指引

在政府及其權(quán)力的來源問題上，與君權(quán)神授論和暴力起源論不同，社會契約的價值在于它力求證明公民權(quán)利對于政府的存在及運行具有價值權(quán)威性和制度優(yōu)先性，同時證明了政府所掌握的公共權(quán)力既不是自生的，也不是終極的，更不是無限的，它產(chǎn)生于承擔(dān)公共責(zé)任的需要，就要用來維護(hù)和實現(xiàn)公民權(quán)利，這是政府存在的基本責(zé)任。探究政府的責(zé)任價值離不開對責(zé)任本質(zhì)的探尋。對于人類社會來說，承擔(dān)責(zé)任既不是上天的旨意，不是與生俱來的行為，也不是個人的自覺意愿，而是人類為了維持自身存在和社會發(fā)展在個體身上引起的主觀認(rèn)識和內(nèi)心體驗，是人類通過勞動和語言交流，在擺脫動物狀態(tài)的相互交往中達(dá)成的共識，是人類社會反思與省察的結(jié)果。所以說，責(zé)任是一種理性力量，體現(xiàn)了人類的社會性本質(zhì)。同時，責(zé)任還是一種至善的力量，是由價值觀確立的信念，進(jìn)而形成的態(tài)度和引發(fā)的行為。它作為一種主觀意識形式存在于人的內(nèi)心之中，是一種經(jīng)過人的精神處理而內(nèi)化了的任務(wù)表現(xiàn)形式，體現(xiàn)出主觀認(rèn)同并可以內(nèi)化為責(zé)任感的主觀能動性，是人對自身所提出的基于責(zé)任心、責(zé)任感而產(chǎn)生的內(nèi)驅(qū)力，與其道德水準(zhǔn)有著不可分割的內(nèi)在聯(lián)系的任務(wù)表現(xiàn)形式。當(dāng)承擔(dān)責(zé)任上升到精神層面時，它就成為一種信仰，是對自己所負(fù)使命的忠誠和信守，是人性的升華。就社會個體而言，對責(zé)任的信仰和信守是推動社會進(jìn)步的力量。

面對如此至上的美德，人們自然希望政府也能具備這種特質(zhì)，所以在與政府形成的契約關(guān)系中，政府的合法性不僅在于它來自于公民的一致同意和授權(quán)委托——這僅確立了政府存在的形式要件，更主要的是，政府天然地負(fù)有保障每一個立約人生存與發(fā)展之不可推卸的責(zé)任，應(yīng)按照社會契約規(guī)定的內(nèi)容忠誠地履行維護(hù)公民權(quán)利和公共利益的責(zé)任，實現(xiàn)公民自由、平等及社會正義，這才是貫穿于政府發(fā)展始終的基本責(zé)任，是政府存在的價值所在。

在現(xiàn)代民主制中，政府責(zé)任是一個完整的體系：按照積極責(zé)任（responsibility）的程度授予公共權(quán)力，公共權(quán)力的行使被嚴(yán)格限定在積極責(zé)任的范疇內(nèi)，超過這個范圍就會根據(jù)濫用公共權(quán)力的損害程度追究相應(yīng)的消極責(zé)任（accountability）。構(gòu)建完整的責(zé)任體系就是既要使積極責(zé)任能夠?qū)?quán)力起到正激勵作用，又不致使它失去約束和控制而成為不負(fù)責(zé)任的放縱權(quán)力或成為阻礙權(quán)力行使的羈絆。這是對政府責(zé)任體系的完整理解，也是現(xiàn)實中政府責(zé)任的運行規(guī)則，人們將其融入到了對于政府的各種制度設(shè)計中。比如在韋伯設(shè)計的理性官僚制中，整個官僚體系就是一個責(zé)任中心系統(tǒng)，包含了個人的崗位責(zé)任、組織的層級責(zé)任以及行政系統(tǒng)的執(zhí)行責(zé)任。然而，無論責(zé)任在其中發(fā)揮怎樣的作用，它都是以規(guī)則和制度強(qiáng)制約束的被動行為，都難以擺脫服務(wù)于行政效率的工具性角色。這樣一來，人們看到的是官僚系統(tǒng)拖沓、冗雜、僵化、滯后和行政官僚爭奪權(quán)力、妥協(xié)責(zé)任的一面，人們更失望于政府有悖訂立契約之初的責(zé)任承諾，理想中的責(zé)任政府幾近幻滅。

究其原因在于公共行政缺少對責(zé)任的倫理道德的善惡價值判斷，對責(zé)任的工具性控制和硬性約束使責(zé)任的精神與價值內(nèi)核游離出行政體系。因此，筆者認(rèn)為，鑒于價值是激發(fā)信念、引導(dǎo)行為的正能量，所以，政府的責(zé)任價值僅應(yīng)包含政府的積極責(zé)任，而不包含消極責(zé)任的內(nèi)容。因為消極責(zé)任是為了限制權(quán)力擴(kuò)張、防止謀取不正當(dāng)利益和規(guī)避承擔(dān)責(zé)任這種“人之惰性”而采取的規(guī)制手段，屬于行政體系中的“下位”概念，如果在價值層面中雜糅進(jìn)“刀劍性”的問責(zé)內(nèi)容，相當(dāng)于貶損了“價值”的價值，是價值堅守上的“過猶不及”，也違背了政府與社會之間最初的契約。

此外，政府秉承責(zé)任價值還在于責(zé)任要成為政府行為的內(nèi)驅(qū)力，通過責(zé)任的“自致引領(lǐng)”（self-lead）而不是規(guī)則的“預(yù)設(shè)控制”(pre-control)達(dá)成公共行政的價值準(zhǔn)則，為此，就要加強(qiáng)每一個公務(wù)員的責(zé)任意識。之所以這里將價值的承擔(dān)主體放在具體的公務(wù)員身上，是因為無論有多少嚴(yán)密的制度和規(guī)則（假使有的話），它所發(fā)揮的規(guī)范效力總是有局限的，并且無論將責(zé)任描述為多么崇高的境界，它都需要在每一個具體的行政行為中“接地氣”，而實施具體行政行為的只能是眾多的公務(wù)員。因此，對于行政系統(tǒng)內(nèi)部而言，只有將發(fā)展的落腳點放在人的主體性上，去關(guān)注人的價值及人的心智模式的改善，尊重人的主體性地位及主動治理性，所有的規(guī)章制度才是真正有意義的。只有公務(wù)員真正將責(zé)任內(nèi)化為自己的信念和信仰，用軟性的道德及倫理自覺力量去填充外在責(zé)任約束的縫隙，才能使責(zé)任回歸其本身的倫理道德意志。因此，可以說政府的責(zé)任價值是行為主體在特定社會關(guān)系中對特定任務(wù)的自由認(rèn)知和自覺服從，是主體在道德理想支配下自由選擇為善的必然行為。

秉承責(zé)任價值的政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任與道德責(zé)任幾個方面。其中，政治責(zé)任強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任主體與公共權(quán)力授予主體之間的契約關(guān)系，對選任的政務(wù)官來說，要對立法機(jī)關(guān)、對選民負(fù)責(zé)；要努力致力于維護(hù)社會穩(wěn)定、保障國家安全、確保公民生命和財產(chǎn)不受侵犯及創(chuàng)建良好社會秩序；要在具體的工作中使其行為既符合政策、法律、法規(guī)、行政命令的要求，更要符合人民的利益，尊重公民權(quán)利。它體現(xiàn)的是對公共責(zé)任的尊重及對公共權(quán)力的敬畏，是超越法律規(guī)定的主觀責(zé)任感，與是否違法并無必然關(guān)聯(lián)。行政責(zé)任主要是國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在行政活動中履行和承擔(dān)的義務(wù)，是與行政職位緊密相連的責(zé)任形式。責(zé)任主體承擔(dān)行政責(zé)任包括既要承擔(dān)起與所在職位要求相符的崗位責(zé)任，又要從整個行政體系分工與合作的角度承擔(dān)層級責(zé)任。法律責(zé)任是政府必須按照法律規(guī)定采取行動和行使權(quán)力，對于法律規(guī)定的行為有執(zhí)行的責(zé)任，體現(xiàn)了法治的基本精神和要求。法律責(zé)任直指公共權(quán)力的具體使用與處置，其意圖就是要使政府的一切行動都要受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束，并且要忠實地按照法律規(guī)定執(zhí)行。道德責(zé)任相對于其他責(zé)任來說是一種更加積極、主動、自覺的責(zé)任，是責(zé)任主體的獲得自我價值實現(xiàn)的感受，在這四項責(zé)任中，它是涉及范圍最廣、要求最高，存在和貫穿于其他三項責(zé)任中的基礎(chǔ)性責(zé)任。在我國，道德責(zé)任是以堅持“為人民服務(wù)”、以實現(xiàn)和維護(hù)公共利益的行政價值為基礎(chǔ)的，以廉潔奉公、求真務(wù)實、人本高效、關(guān)愛群眾、遵紀(jì)守法等為行為準(zhǔn)則的，在具體的工作中，自覺遵守和履行職業(yè)規(guī)范、端正行為動機(jī)、堅持職業(yè)操守、不斷強(qiáng)化責(zé)任信念等，體現(xiàn)的是社會道德風(fēng)尚對政府及其行政人員的思想境界要求。

五、服務(wù)價值：公共行政的角色指引

秉承契約與服務(wù)價值決定了政府自身的“站位”和應(yīng)扮演的角色，這就意味著政府不是站在統(tǒng)治者、管控者的角度去處理政府與社會的關(guān)系，而是由于承接了社會的信任和公民權(quán)力的委托去保障公民權(quán)利和促進(jìn)社會發(fā)展，是政府要為社會服務(wù)、滿足公民需求的緣由。對于社會來說，政府從管控者到服務(wù)者角色轉(zhuǎn)變的背后反映出的是公共權(quán)利行使方式和作用領(lǐng)域的變化，是公民從被動接受管理到主動提出服務(wù)需求以及政府不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量、滿足社會和公眾需求的轉(zhuǎn)變過程，其實質(zhì)是公共權(quán)力回歸和服務(wù)于社會的過程，也是形成服務(wù)行政范式與確立服務(wù)行政價值的過程。服務(wù)行政作為公共行政發(fā)展史上區(qū)別于任何一種統(tǒng)治型、管控型行政形態(tài)之處在于它將社會理想與政府使命有機(jī)統(tǒng)一在一起，將公共權(quán)力的來源與公共權(quán)力的用途結(jié)合起來，因而成為一種可欲的理想目標(biāo)和基本的價值形態(tài)。服務(wù)價值的確立超越了之前管理主義下官本位、國家（政府）本位、權(quán)力本位的觀念，取而代之的是以公民和社會作為行政本位的行政理念，映射出的是公共行政目標(biāo)性價值中對于人的價值的尊重，公民權(quán)利得到充分實現(xiàn)使得主權(quán)在民具有完全意義。以服務(wù)價值引導(dǎo)政府的權(quán)力行為不是狹隘的局限在組織機(jī)構(gòu)的精簡、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和政府職能的轉(zhuǎn)換，而是站在更高的平臺上、以更廣闊的視野構(gòu)建以回應(yīng)性、公共性、法治、公正、自由等為核心的公共行政價值體系，使公民權(quán)、社會責(zé)任、公共利益等價值量度重新置回現(xiàn)代公共行政話語的中心。在這一價值導(dǎo)向下，人們希望創(chuàng)建服務(wù)型政府，就是“在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，在社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務(wù)者的角色，并通過法定程

序，按照公民意志組建起來，以‘為公民服務(wù)’為宗旨，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的政府?！盵4]

公共行政的服務(wù)價值不是空洞、抽象的理念，而是要將這種站在人類治理文明發(fā)展最高點上的理念投射到現(xiàn)實的公共行政實踐當(dāng)中去，用服務(wù)而不是管制的方式為社會制定公平的規(guī)則、彌補(bǔ)市場缺陷、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。具體來說，在政治層面上，服務(wù)行政是民主政治的實踐形式，是將服務(wù)精神貫徹到政府決策過程與增強(qiáng)決策的透明度、保障公眾參與、實現(xiàn)社會均衡發(fā)展和維護(hù)公民主體性的基本要求；在經(jīng)濟(jì)層面，政府是為彌補(bǔ)市場缺陷或不足而存在的，提供公平的交易規(guī)則、凈化純潔的市場競爭環(huán)境、強(qiáng)化市場競爭監(jiān)督、發(fā)揮政府在調(diào)解收入差距上的基礎(chǔ)性作用、提高經(jīng)濟(jì)效率和效益等都是政府服務(wù)價值的體現(xiàn)；在社會層面，政府要在個人與社會經(jīng)濟(jì)理性無法超越的領(lǐng)域，如社會保障與救濟(jì)等與公民生存權(quán)利密切結(jié)合領(lǐng)域發(fā)揮服務(wù)作用，考諸實際，在我國《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中，將公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會保險、社會服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、公共衛(wèi)生幾個重大項目列入規(guī)劃行列，涵蓋了每個公民從出生到死亡整個生命過程中的所有社會福利與保障問題，如果政府真的能做好這些領(lǐng)域內(nèi)的“服務(wù)員”就是體現(xiàn)了公共行政的服務(wù)價值。

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責(zé)任編輯：賀春健

文章編號：1671-6531（2015）07-0001-04

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

中圖分類號：D63