魏立國(guó) 張海峽

淺析基層民行工作的窘境及對(duì)策

魏立國(guó) 張海峽

民訴法是國(guó)家的基本法律，是規(guī)范民事訴訟程序的基本規(guī)則，是檢察機(jī)關(guān)開展民事檢察監(jiān)督的重要依據(jù)。此次民訴法修改的主要內(nèi)容包括七個(gè)方面：一是完善了調(diào)解與訴訟相銜接的機(jī)制；二是進(jìn)一步保障了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利；三是完善了當(dāng)事人舉證制度；四是完善了簡(jiǎn)易程序；五是強(qiáng)化了法律監(jiān)督；六是完善了審判監(jiān)督程序；七是完善了執(zhí)行程序。新民訴法實(shí)施以來(lái)，基層檢察院的民行工作遇到了新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。如何破解工作中遇到的困難，盡快適應(yīng)修訂后的民事訴訟法，準(zhǔn)確、充分地發(fā)揮憲法賦予的法律監(jiān)督職能是基層檢察機(jī)關(guān)的工作重心所在。

對(duì)基層民行工作的積極作用

擴(kuò)大監(jiān)督范圍，完善了監(jiān)督體系

新民訴法分別將原法的第十四條修訂為：人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督；原法第二百零八條修訂為：最高人民法院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定的情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共公益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議，并報(bào)上級(jí)人民檢察院備案；也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。并新增了第二百三十五條：人民檢察院有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。此三項(xiàng)條款，正式將民事調(diào)解、民事執(zhí)行也納入了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范疇，拓寬了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍。近年來(lái)，民事執(zhí)行工作普遍存在執(zhí)行難、執(zhí)行亂的現(xiàn)象，而檢察機(jī)關(guān)又苦于沒(méi)有明確的法律支持，辦理此類案件時(shí)，僅能依靠與法院進(jìn)行個(gè)案協(xié)商解決，一定程度上抑制了執(zhí)行權(quán)威和司法權(quán)威。此次修正，將民事執(zhí)行活動(dòng)全部納入了法律監(jiān)督之中，完善了法律監(jiān)督的體系。

增加監(jiān)督方式，提升了監(jiān)督效力

依照修改前的民訴法規(guī)定，抗訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的唯一法定方式。新民訴法第二百零九條，正式將檢察建議也列為檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)法定方式。其規(guī)定:有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴。也就是說(shuō)，當(dāng)事人遇到第二百零九條規(guī)定的三種情形之一時(shí)，既可以向人民檢察院申請(qǐng)抗訴，也可以向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議。此外，第二百零八條也規(guī)定各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議?？梢?，檢察建議已經(jīng)成為可以用于民事檢察監(jiān)督全程的另一法定方式，修改后的民訴法施行后也必將成為民行檢察部門的一個(gè)主要監(jiān)督方式。

近年來(lái)，涉及民事審判的申訴、上訪數(shù)量明顯增多?？乖V，只能解決一個(gè)“訴”的問(wèn)題，在這些案件中，多數(shù)是不能或不宜重新啟動(dòng)訴訟程序的，對(duì)于不適宜以抗訴予以糾正的錯(cuò)誤裁判和違法行為的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)往往力不從心。新法將檢察建議正式寫入法律，改變了以往檢察機(jī)關(guān)只能單純通過(guò)抗訴一種方式進(jìn)行法律監(jiān)督的困境，開啟了多元化訴訟監(jiān)督的格局，提升了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效力。

豐富監(jiān)督手段，強(qiáng)化了監(jiān)督作用

在民訴法修改前，基層民行部門在辦案實(shí)踐中，多依據(jù)的是法院的原始審判卷宗，又多以書面審查形式為主，案件審查的全面性相對(duì)較弱。特別是在辦理一些抗訴案件時(shí)，在對(duì)一些證據(jù)進(jìn)行核實(shí)時(shí)，因法律沒(méi)有明確的授權(quán)，一些單位或個(gè)人并不配合調(diào)查，致使案件事實(shí)無(wú)法查清，案件只能作不抗訴處理。修改后的民訴法第二百一十條規(guī)定：人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)被法律予以確認(rèn)后，書面審理與調(diào)查核實(shí)權(quán)相得益彰，將更有利于還原案件的真實(shí)情況，方能更好地維護(hù)民事雙方當(dāng)事人在訴訟中的平衡地位，同時(shí)也可以防止法院自由裁量權(quán)的濫用，有助于維護(hù)司法公正。

新法賦予檢察機(jī)關(guān)以更多的監(jiān)督權(quán)力，強(qiáng)化了監(jiān)督力度的同時(shí)，也給民行工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

基層民行工作面臨的困難

息訴案件工作量和息訴難度加大

修改后的民訴法第二百零九條規(guī)定：“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴：（一）人民法院駁回再審申請(qǐng)的；（二）人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的；（三）再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤的?！边@就為當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)提出申訴設(shè)置了一個(gè)先向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彽那爸贸绦颍串?dāng)事人要向檢察機(jī)關(guān)提出申訴就必須先以向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彏榍疤?，否則當(dāng)事人將承擔(dān)檢察機(jī)關(guān)不予受理的法律后果。

修改后的民訴法將檢察機(jī)關(guān)受理申訴案件規(guī)定為整個(gè)訴訟過(guò)程的最后環(huán)節(jié)，且將當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)抗訴或檢察建議限定為一次，這將降低符合抗訴條件的申訴案件比例，抗訴后糾正改判的難度更大，當(dāng)事人寄予的期望值更高，息訴工作量和息訴難度明顯增大。

審限短，工作壓力大

修改后的民訴法將民行部門辦案期限縮短至三個(gè)月，在提高案件辦案效率的同時(shí)，給基層院增加不少壓力。民訴法修改前，民行部門辦案期限是從調(diào)閱卷宗之日起算，在三個(gè)月內(nèi)辦結(jié)。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱卷宗的時(shí)間往往受制于人民法院。卷宗能否調(diào)閱取決于卷宗是否及時(shí)歸檔、法院領(lǐng)導(dǎo)是否及時(shí)批準(zhǔn)調(diào)閱等方面。在基層院，對(duì)于一些比較復(fù)雜的卷宗材料，調(diào)閱時(shí)間往往長(zhǎng)達(dá)一月之久，再加上閱卷，核實(shí)清楚一些基本情況，最長(zhǎng)的時(shí)間可達(dá)半年甚至更久。修改后的民訴法將民行部門辦案期限統(tǒng)一為三個(gè)月，要求三個(gè)月內(nèi)檢察機(jī)關(guān)必須給當(dāng)事人回復(fù)。這一規(guī)定雖符合提高案件辦理效率的基本精神，但對(duì)于基層院，如果辦理的是復(fù)雜一些的案件，在三個(gè)月內(nèi)要做到調(diào)閱到卷宗，吃透案件爭(zhēng)議點(diǎn)，吃透案情，拿出處理結(jié)論，則是擺在民行部門面前的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

申訴少，抗訴案件數(shù)量受限

民訴法修改前，當(dāng)事人不服生效判決的，可以向法院申訴，也可以向檢察機(jī)關(guān)申訴。近幾年，隨著民行檢察宣傳力度的加強(qiáng)，民行檢察的職能逐步深入人心。當(dāng)事人不服生效判決后，大部分選擇向檢察機(jī)關(guān)申訴，民行部門的辦案案源得到了保障。修改后的民訴法對(duì)當(dāng)事人不服生效判決的申訴途徑進(jìn)行了限制。根據(jù)這一規(guī)定，當(dāng)事人不服生效裁判必須先向人民法院申訴，只有人民法院未對(duì)申訴進(jìn)行恰當(dāng)處理時(shí)，當(dāng)事人才能向檢察機(jī)關(guān)申訴。而在司法實(shí)踐中，絕大部分裁判確有錯(cuò)誤的案件可能經(jīng)過(guò)法院的再審環(huán)節(jié)都能得到合理的解決。此外，對(duì)于那些放棄向法院申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)利的當(dāng)事人，因不服法院的生效裁判來(lái)檢察機(jī)關(guān)申訴的，因其缺乏修改后民訴法規(guī)定申訴受理的前置條件，檢察機(jī)關(guān)不予受理。高門檻導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)申訴案件的減少，直接影響到民行部門抗訴案件辦理的數(shù)量。

基層民行工作窘境的破解

破解目前基層民行工作所面臨的窘境，就要解決人員、案源、機(jī)制上存在的問(wèn)題，要做到：激發(fā)活力，向人員要能力；擴(kuò)大宣傳，向社會(huì)要助力；完善制度，向機(jī)制要潛力。

優(yōu)化配置，提升人員的素質(zhì)能力

高素質(zhì)的民行檢察人員是提高工作效率，提升辦案質(zhì)量、解決訴累，做好息訴工作的前提保證?；庀⒃V工作壓力，解決人員短缺現(xiàn)狀，除向政府部門申請(qǐng)?jiān)黾泳幹仆?，主要還得挖掘內(nèi)部潛力。我市檢察機(jī)關(guān)目前所開展的主副崗（或稱AB崗）人事管理改革，便是解決此項(xiàng)難題的破解之路。依據(jù)該辦法，現(xiàn)有民行工作人員定位為本崗的主崗（或A崗）人員，另依據(jù)工作所需人員數(shù)量情況，在全院范圍內(nèi)挑選熟悉或精通民行工作的干警擔(dān)任民行部門副崗（或稱B崗）人員，個(gè)人認(rèn)為，還可以從新招錄的大學(xué)畢業(yè)生或需要進(jìn)行全面鍛煉的年輕干警中選擇一些人擔(dān)任民行部門的從崗（或稱C崗）。從崗（或稱C崗）人員充任主副崗（或稱AB崗）人員的助手，協(xié)助主副崗（或稱AB崗）人員辦理民行案件。民行部門負(fù)責(zé)人可依據(jù)工作量的大小及副崗人員的特長(zhǎng)情況將一些民行案件分配給副崗人員兼職辦理，或在副崗人員工作階段性空閑時(shí)，將其抽調(diào)到民行部門，專項(xiàng)從事民行工作。此舉，一則更有利于基層警力的合理調(diào)配，緩解主崗（或A崗）人員工作壓力；二則可以調(diào)動(dòng)年輕干警的工作積極性，在日常工作中完成新老接替，避免人員斷層。此外，還應(yīng)注重加強(qiáng)對(duì)新升民行工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培養(yǎng)，經(jīng)常性組織民行干警進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，除采取老帶新的傳幫帶辦法，還應(yīng)采取參加培訓(xùn)班、研討會(huì)等辦法快速提升人員的民行業(yè)務(wù)能力水平，力爭(zhēng)將基層民行部門打造成一支召之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝的精英隊(duì)伍。

擴(kuò)大宣傳，營(yíng)造社會(huì)助力的氛圍

案源直接決定著民行檢察監(jiān)督的價(jià)值，案源匱乏是制約民行檢察工作發(fā)展的“瓶頸”。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)大力開展服務(wù)民生、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)等活動(dòng)，民行部門可以此為契機(jī)，采取固定與流動(dòng)方式相結(jié)合的辦法，大力開展民行檢察宣傳工作。固定宣傳是指基層民行部門可依托本院設(shè)立的檢察服務(wù)站，在其服務(wù)職能中增設(shè)民行服務(wù)。此外，還可以依托本轄區(qū)所設(shè)立的政務(wù)大廳，增設(shè)民行檢察工作接待處，在上述兩個(gè)固定場(chǎng)所內(nèi)派遣專門人員從事民行宣傳、申訴、信訪接待等工作。流動(dòng)宣傳是指基層民行部門可采取進(jìn)社區(qū)、下企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村等方式進(jìn)行流動(dòng)宣傳。宣傳以新民訴法的修改，民行檢察工作的性質(zhì)、職責(zé)、受案范圍、立案標(biāo)準(zhǔn)、辦案程序等方面內(nèi)容為主，雙管齊下，以最大力度進(jìn)行民行檢察的宣傳工作，其目的一則在于增進(jìn)群眾對(duì)民行檢察工作的了解，進(jìn)而提升民行檢察監(jiān)督工作的社會(huì)影響；二則在于暢通申訴渠道，拓寬案件來(lái)源；三則在于引導(dǎo)群眾理性上訪，避免無(wú)理纏訴，減少民行部門的息訴壓力。

完善聯(lián)系機(jī)制，確保監(jiān)督效果

民行檢察作為法律監(jiān)督的一種手段，只有完善工作聯(lián)系機(jī)制，與相關(guān)職能部門共同配合，才能發(fā)揮檢察權(quán)的整體監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。

一是要完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門的工作聯(lián)系制度。要和自偵、控申、刑事、預(yù)防等部門建立信息溝通制度，及時(shí)互通情況，注意發(fā)現(xiàn)申訴案源，發(fā)揮檢察權(quán)的整體監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)監(jiān)督和糾正違法的能力。二是要加強(qiáng)與法院之間的工作聯(lián)系制度。要樹立與法院監(jiān)督與配合并重的意識(shí)，積極獲取相關(guān)工作信息，并善于從信息中發(fā)掘案源，對(duì)民事訴訟活動(dòng)中特別是執(zhí)行活動(dòng)中存在的問(wèn)題要主動(dòng)出擊，進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)司法公正。三是要加強(qiáng)與各律師事務(wù)所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，加大與環(huán)境保護(hù)局、民政局、物價(jià)局等行政執(zhí)法部門的聯(lián)系，建立定向聯(lián)系制度，互通情況，對(duì)個(gè)案開展重點(diǎn)合作，從而不斷強(qiáng)化提高辦案質(zhì)量，提升民行檢察的法律監(jiān)督能力和執(zhí)法公信力。

（魏立國(guó)、張海峽，遼寧省吉林市豐滿區(qū)人民檢察院。）