岳映平

一、我國農(nóng)村反貧困歷程回顧

新中國成立以來，中國政府一直致力于解決貧困問題，經(jīng)過不斷地探索與實踐，逐步走出了一條中國特色的反貧困道路?；仡欀袊簇毨v史，大致經(jīng)歷以下幾個階段：

1.新中國成立至改革開放：計劃經(jīng)濟反貧時期

新中國成立之初，百業(yè)待興，人民群眾生產(chǎn)生活水平極其低下，貧困問題尤其是絕對貧困普遍存在。但由于思想觀念、認識水平上的差距，沒有從戰(zhàn)略高度和理論高度來認識貧困問題，也沒有實行專門的扶貧措施，主要通過社會主義改造，建立人民公社集體經(jīng)濟體制，實行計劃經(jīng)濟平均主義分配原則，來保障人民群眾生產(chǎn)生活需要，并對生活極其困難的貧困人口實行“五?！惫B(yǎng)和社區(qū)合作醫(yī)療制度。然而，事實證明，高度集中的指令性計劃經(jīng)濟并不能有效地促進國民經(jīng)濟社會快速發(fā)展，由于當時發(fā)展水平總體滯后，以及面臨諸多機制體制障礙，貧困問題沒有得到有效解決。按照當時確定的貧困標準，1978年貧困人口達 2.5億人，貧困發(fā)生率為 30.7%。

2.1978年至1985年：反貧摸索時期

改革開放初，中國政府高度重視農(nóng)村反貧工作，如采取核減農(nóng)業(yè)稅，免征社隊企業(yè)所得稅，提高糧食補貼標準，實行免費教育和對口幫扶等扶貧措施。1979年9月，中共中央出臺《關于加快農(nóng)村發(fā)展若干問題的決定》，設立支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金，支出5億元重點用于貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)。在反貧模式上，逐步由直接救助向大力發(fā)展貧困地區(qū)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變。1983年1月，中共中央印發(fā)《關于當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題的通知》，指出不僅要對農(nóng)民實行直接補貼等相關措施，更要鼓勵農(nóng)民發(fā)揮當?shù)刭Y源優(yōu)勢，開展多種經(jīng)營，大力發(fā)展生產(chǎn)。1984年9月，中共中央、國務院印發(fā)了新中國成立以來第一個專門針對貧困地區(qū)脫貧的政策文件——《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，決定從1984年冬季開始，采取以工代賑方式加快貧困地區(qū)道路、中小型農(nóng)田水利、人畜飲水建設；同時，還成立了貧困山區(qū)工作小組專門負責檢查貧困地區(qū)的各項扶貧措施落實情況。

這一時期，貧困地區(qū)發(fā)展更受益于農(nóng)村體制改革所釋放的經(jīng)濟活力，建立以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)民土地包干到戶，農(nóng)產(chǎn)品市場全面放開，農(nóng)產(chǎn)品收購價格大幅提高；同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繁榮發(fā)展為大量農(nóng)村剩余勞動力提供了非農(nóng)就業(yè)機會，勞動報酬得到了較大提升，農(nóng)民生產(chǎn)積極性大大提高。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革推動農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)民收入不斷提高，農(nóng)村貧困人口大幅減少。貧困人口由1978年的2.5億人下降到 1985年的 1.25億人，貧困發(fā)生率下降至14.8%，平均每年減少的貧困人口高達1786萬人，是貧困人口減少最多的時期。

3.1986年至1993年：反貧探索時期

經(jīng)過改革開放后的反貧困摸索，我國正式將“農(nóng)村扶貧”提上議事日程，開始了有組織、有規(guī)模、有計劃的扶貧運動。一是制定符合國情的貧困線標準，以1985年為基數(shù)，將貧困線標準定為農(nóng)村人均純收入206元／月。二是于1986年成立了專門的扶貧領導機構(gòu)——國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組 （1993年更名為國務院扶貧開發(fā)領導小組）。三是正式提出采取開發(fā)式的反貧模式，改變過去單純救濟式反貧。四是明確扶貧對象和范圍，確定了全國18個集中連片貧困地區(qū)、331個國家重點貧困縣以及386個省重點貧困縣，實行集中扶貧。五是實行專項的扶貧政策，每年預算專項扶貧資金用于貧困地區(qū)發(fā)展，并在投資政策、產(chǎn)業(yè)政策方面給予貧困地區(qū)特殊支持。到1993年末，貧困人口從1985年的1.25億人下降到1993年的8000萬人，平均每年減少640萬人，貧困發(fā)生率由14.8%下降到 8.7%。

4.1994年至2000年：扶貧攻堅時期

1994年，國務院制定了第一個專項扶貧規(guī)劃——《國家八七扶貧攻堅計劃（1994－2000年）》。該規(guī)劃明確了扶貧目標，決定從1994年到2000年，力爭用7年左右的時間，基本解決全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題；明確了扶貧對象，進一步調(diào)整國家重點扶貧區(qū)域，重點扶貧攻堅全國592個國家貧困縣；創(chuàng)新扶貧模式，繼續(xù)實行開發(fā)式反貧模式，同時注重能力扶貧，切實增強貧困地區(qū)自我發(fā)展能力；創(chuàng)新扶貧措施，采取產(chǎn)業(yè)開發(fā)、勞務開發(fā)、資源開發(fā)和異地開發(fā)等多種扶貧方式，制定了信貸政策、財稅政策、投資政策、社會幫扶、國際合作等多種扶貧措施。到2000年底，除少數(shù)社會保障對象和生活在自然環(huán)境惡劣地區(qū)的特困人口外，全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題基本得到解決，八七扶貧攻堅計劃確定的目標基本實現(xiàn)，貧困人口總量減少至3209萬人，貧困發(fā)生率下降到3.4%，平均每年減少貧困人口680萬人。

5.2001年至2010年：鞏固溫飽成果時期

國家八七扶貧攻堅計劃取得了階段性勝利，農(nóng)村貧困形勢開始從普遍性、絕對貧困向區(qū)域性、相對貧困演變。在這一時期，少數(shù)貧困人口的溫飽問題仍未解決，而且解決的難度更大；初步解決溫飽問題的貧困人口，溫飽水平還不穩(wěn)定；基本解決溫飽問題的貧困人口，其溫飽標準還很低。按照2001年貧困線標準631元計算，農(nóng)村貧困人口達到9422萬人，貧困發(fā)生率為10.2%。2001年，國務院頒布實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010年）》，以盡快解決少數(shù)貧困人口的溫飽問題，同時鞏固已經(jīng)取得的扶貧成果，全面提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)。在扶貧對象上，繼續(xù)瞄準以少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)等所在的592個國家貧困縣，同時將瞄準對象向貧困鄉(xiāng)、村轉(zhuǎn)移。在扶貧模式上，一是繼續(xù)實行開發(fā)式扶貧模式；同時，協(xié)同推進貧困地區(qū)民生社會事業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設，建立完善社會保障制度，促進社會全面進步。二是更加注重能力扶貧，引進國外“參與式”減貧理念，創(chuàng)造了參與式的整村推進模式，自下而上由村級組織制定貧困村扶貧規(guī)劃，在此基礎上形成縣級、省級規(guī)劃，發(fā)揮貧困人口在減貧過程中的主動性、積極性、創(chuàng)造性，提高其發(fā)言權(quán)、決策權(quán)，不斷提高貧困農(nóng)戶自我積累、自我發(fā)展能力。在扶貧措施上，實施產(chǎn)業(yè)扶貧、以工代賑、科技扶貧、就業(yè)培訓、勞務輸出、移民搬遷六大扶貧工程。在政策保障上，繼續(xù)加大財政扶貧資金投入，增加扶貧貸款的同時，實行定點幫扶、社會扶貧、東西協(xié)作、國際交流與合作等措施。到2010年底，貧困人口從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人，貧困發(fā)生率從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%，平均每年減少貧困人口670萬人。

6.2011年至今：全面提升發(fā)展能力時期

2011年貧困線標準提高到2300元／年，我國貧困人口達1.28億人，貧困發(fā)生率達13.4%。因此，從根本上改變貧困地區(qū)經(jīng)濟社會落后狀況，全面提高貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，到2020年同步實現(xiàn)全面小康，是一個長期、復雜、艱苦的奮斗過程。

在深入全面總結(jié)新中國成立以來農(nóng)村反貧經(jīng)驗與做法的基礎上，以貧困地區(qū)到2020年同步實現(xiàn)小康為戰(zhàn)略目標，2011年，國務院制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020 年）》，對“新十年”扶貧開發(fā)事業(yè)作出了系統(tǒng)地安排部署。一是扶貧目標更加明確：到2020年，穩(wěn)步實現(xiàn)扶貧對象“兩不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房），貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。二是扶貧對象更加精準：重點扶貧全國11個集中連片特困區(qū)和西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州以及少數(shù)民族、婦女兒童和殘疾人等特殊群體，瞄準對象明確指向貧困地區(qū)的貧困農(nóng)戶。三是扶貧模式更加科學：實行開發(fā)式扶貧和能力扶貧模式，同時與社會保障制度、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、總體發(fā)展規(guī)劃相銜接。四是扶貧措施更加系統(tǒng)：構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧、國際合作“四位一體”的大扶貧格局；同時綜合采取財稅支持、投資傾斜、金融服務、產(chǎn)業(yè)扶持、土地使用、生態(tài)建設、人才保障等多種保障措施。農(nóng)村反貧困進入全面提升貧困地區(qū)發(fā)展能力，全面提升貧困地區(qū)發(fā)展水平的新時期。

二、我國農(nóng)村反貧困路徑的演變分析

我國農(nóng)村反貧困路徑選擇的演變是一個相輔相成、逐步完善的過程，是與當時特定階段性貧困形勢相適應的，是符合中國貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的。

1.救濟式反貧

救濟式反貧是指對貧困地區(qū)進行單純的實物或資金救助，其目的是解決貧困地區(qū)和貧困人口的基本生存保障問題，本質(zhì)上是一種“輸血式”反貧。新中國成立以后，當時生產(chǎn)力水平低，經(jīng)濟發(fā)展落后，人民群眾的生活溫飽問題甚至是生存問題都難以保障。在這種形勢下，我國主要采取了救濟式的反貧困方式，如對農(nóng)村五保供養(yǎng)戶進行實物救濟，對農(nóng)民進行糧食補貼，對農(nóng)民生產(chǎn)生活進行資金補助。這種反貧困方式在當時特定背景下起到積極作用，解決了部分貧困人口的生活保障問題，但收效甚微。因為已經(jīng)得到救助的貧困人口，在消化完救助物后立即又會面臨生存威脅，而且救濟式反貧需要強大的財力支持作后盾，而當時薄弱的國力財力并不可能對龐大的貧困人口進行一一救助。實踐證明，救濟式反貧并不能真正解決貧困問題，迫切需要對反貧方式進行創(chuàng)新和補充。

2.開發(fā)式反貧

開發(fā)式反貧于1983年1月 《中共中央關于當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題的通知》中首次提出，通知指出，在生產(chǎn)上要發(fā)揮當?shù)刭Y源優(yōu)勢，開展多種經(jīng)營，改變過去單純救濟做法。1986年，開發(fā)式反貧在我國有組織、有規(guī)劃、有計劃的扶貧事業(yè)開始后正式實行。1994－2000年實施的八七扶貧攻堅計劃，將開發(fā)式反貧模式全面鋪開。在2001－2010年的十年反貧計劃中，則直接以“扶貧開發(fā)”為題，頒布實施了我國首個扶貧開發(fā)專項規(guī)劃——《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010年）》，將開發(fā)式反貧方式貫穿于整個反貧困計劃之中。開發(fā)式反貧是指以市場為需求，適當利用貧困地區(qū)優(yōu)勢資源進行開發(fā)性的生產(chǎn)建設，大力發(fā)展商品經(jīng)濟，通過勞動生產(chǎn)率的提高和生產(chǎn)力的大力發(fā)展來帶動貧困人口脫貧致富。與分散援戶的救濟式反貧相比，開發(fā)式反貧注重依靠貧困地區(qū)自身資源來促進貧困地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展，通過增強貧困地區(qū)“造血”功能來解決貧困問題，因此開發(fā)式反貧是一種“造血”式反貧方式。但開發(fā)式反貧方式往往通過外部力量，借助外力來增強“造血”功能，因此本質(zhì)上是一種“外部造血式”的反貧方式（陳標平、胡傳明，2009）。應該說，開發(fā)式反貧模式在中國取得了顯著成效，到2010年底，累計減少了2億多貧困人口，基本解決了貧困人口的溫飽問題，貧困地區(qū)貧困人口的生產(chǎn)生活條件得到極大改善。

3.能力扶貧

開發(fā)式反貧注重以經(jīng)濟建設為中心，能有效地解決“收入貧困”或“經(jīng)濟貧困”問題，但不能從根本上解決貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展問題，必須尋找一種能夠增強貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，切實增強貧困地區(qū)“內(nèi)部造血”功能的反貧方式。這種反貧方式就是能力扶貧。

能力扶貧方式起源了1998年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主、印度經(jīng)濟學家阿馬蒂亞·森的能力貧困理論（阿馬蒂亞·森，2012）。森從自由視角對發(fā)展進行重新闡釋，認為發(fā)展應該是擴展人們真實自由的一個過程，自由既是發(fā)展主要手段，也是發(fā)展的終極目的。這里所說的“自由”即是指一個人所具有的可行能力，包括一個人所具有的能夠?qū)崿F(xiàn)自身自由的現(xiàn)實能力或所擁有的機會?？尚心芰Ρ粍儕Z就意味著能力貧困，能力貧困不僅表現(xiàn)為收入貧困，還包括教育水平、醫(yī)療衛(wèi)生條件等社會安排差異，也包括是政治民主、體制機制等方面的不公平。能力貧困是一個比收入貧困更精確的概念，能更準確地反映相對貧困狀態(tài)，更能反映貧困的“真實性”。因此，著力解決貧困地區(qū)能力貧困問題，大力提升可行能力，才能從根本上改變貧困狀況，實現(xiàn)貧困地區(qū)和貧困人口全面發(fā)展。

我國能力扶貧概念最早于1994年八七扶貧攻堅計劃提出，指出“在解決溫飽問題的同時，通過鼓勵貧困縣發(fā)展骨干企業(yè)，改變縣財政困難，增強自我發(fā)展能力”。2001－2010年的十年扶貧開發(fā)綱要中再次提出能力扶貧，指出“主要依靠貧困地區(qū)自身力量，來提高貧困農(nóng)戶自我積累、自我發(fā)展能力”。但在2010年以前，我國主要以開發(fā)式反貧模式為主，而能力扶貧模式?jīng)]有得到很好地體現(xiàn)。2011年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》中明確，要充分發(fā)揮貧困地區(qū)和貧困人口的主動性和創(chuàng)造性，強化扶貧對象的主體地位，著力增強扶貧對象的自我發(fā)展能力，立足自身實現(xiàn)脫貧致富，這標志著我國反貧困歷程正式進入了能力扶貧階段。

三、新時期我國農(nóng)村反貧困的路徑選擇

新時期我國農(nóng)村貧困形勢呈現(xiàn)新的特點：一是絕對貧困與相對貧困并存。當前我國貧困人口分布呈現(xiàn)區(qū)域集中分布與插花分散并存的特點，貧困人口規(guī)模呈現(xiàn)動態(tài)變化特征，絕對貧困仍然嚴重。同時，由于我國農(nóng)村貧困線標準偏低，人民群眾生活需求的層次水平在逐步提高，與全國一般發(fā)展水平相比，農(nóng)村貧困人口的生產(chǎn)生活差距越來越大，大部分脫貧的貧困人口的收入水平基本位于貧困線附近，進入中高收入階層的機會很小，相對貧困更加突出。二是收入貧困與能力貧困并存。隨著貧困線標準的不斷提高，當前我國農(nóng)村貧困人口不斷表現(xiàn)出嚴重的收入貧困特征。同時由于農(nóng)村生產(chǎn)力水平低，基本公共服務供給短缺，農(nóng)村居民在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、民主政治、信息透明性保證、社會防護性保障等方面的權(quán)利和機會不平等，造成能力貧困更加突出。三是長期性與暫時性貧困并存。隨著貧困人口的不斷減少，剩下的大部分貧困人口屬于長期性貧困，他們的脫貧任務會更加艱巨；已經(jīng)脫貧的貧困人口，由于缺乏資產(chǎn)儲蓄，自我發(fā)展和抵御風險的能力較差，返貧機率較大。因此，單一的常規(guī)的反貧模式和反貧手段難以解決當前農(nóng)村多樣化貧困問題。

根據(jù)馬克思貧困理論，生產(chǎn)力是一切社會發(fā)展的最終決定力量，貧困問題產(chǎn)生的根源在于生產(chǎn)力水平的不發(fā)達。鄧小平理論告訴我們，發(fā)展才是硬道理，只有解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，才能消滅剝削、消除兩極分化，最終實現(xiàn)共同富裕。我國貧困問題產(chǎn)生的原因很多，有經(jīng)濟的、社會的、歷史的、自然的、地理的等諸多原因，但根本原因在于貧困地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展水平滯后，經(jīng)濟增長缺乏內(nèi)生動力，自我發(fā)展能力不足。因此，只有大力發(fā)展生產(chǎn)力，全面提升貧困地區(qū)自我發(fā)展能力，增強發(fā)展的內(nèi)生動力和長遠后勁，才能從根本上解決貧困問題，順利實現(xiàn)貧困地區(qū)到2020年同步建成全面小康的偉大目標。

圖1 新時期我國農(nóng)村反貧困的分析框架和路徑選擇

新時期我國農(nóng)村反貧困的分析框架和路徑選擇（如圖1）應以全面提升貧困地區(qū)發(fā)展能力為反貧目標，采取救濟式反貧、開發(fā)式反貧、能力扶貧相結(jié)合的綜合反貧模式；在反貧對象上，采取收入貧困和能力貧困相結(jié)合的“多維”識別標準，精準識別出具體的貧困農(nóng)戶；在反貧措施上，根據(jù)貧困農(nóng)戶的不同狀況和特點，有針對性地制定差異化的反貧措施。

1.趙曦著：《中國西部農(nóng)村反貧困模式研究》，商務印書館2009年版。

2.國務院：《國家八七扶貧攻堅計劃（1994－2000 年）》，《國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室網(wǎng)站》2006年3月3日http：／／www.cpad.gov.cn ／publicfiles／business／htmlfiles／FPB ／lszlcx／201103 ／164444.html.

3.國務院：《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010 年）》，《國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室網(wǎng)站》2006年3月3日http：／／www.cpad.gov.cn ／publicfiles／business／htmlfiles／FPB ／lszlcx／201103 ／164445.html.

4.國務院新聞辦公室：《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展 （白皮書）》，人民出版社2011年11月版。

5.中共中央、國務院：《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 （2011－2020 年）》，《新華網(wǎng)》2011 年 12 月 1 日 http： ／／news.xinhuanet.com／politics／2011－12／01／c＿111209711.htm.

6.李莎：《從救濟式到開發(fā)式：中國扶貧思想的轉(zhuǎn)變》，《三峽大學學報（人文社會科學版）》2005年第1期。

7.陳標平、胡傳明：《建國60年中國農(nóng)村反貧困模式演進與基本經(jīng)驗》，《求實》2009年第7期。