段金德

摘 要：公民參與是行政決策中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是促使政府部門(mén)承擔(dān)公共責(zé)任和實(shí)現(xiàn)良好治理的一個(gè)重要手段。由于理論研究和實(shí)踐起步較晚，當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)行政決策中的公民參與研究集中在公民參與的價(jià)值、公民參與的環(huán)境、參與的制約因素和應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：公民參與；行政決策；良好治理

建設(shè)和諧社會(huì)需要人民維系蓬勃向上的社會(huì)氛圍。政府應(yīng)根據(jù)民情民意增強(qiáng)自身決策的靈活性、適應(yīng)性。但民意具有不穩(wěn)定性，可能隨著時(shí)空轉(zhuǎn)換而變化，這就要求政府時(shí)刻關(guān)注事關(guān)民眾切身利益的事情。這種關(guān)注應(yīng)體現(xiàn)在決策的各個(gè)環(huán)節(jié)。

一、核心概念的界定

決策，簡(jiǎn)單地說(shuō)，是指人對(duì)事情作出決定或選擇。學(xué)界對(duì)行政決策有著不同的理解。例如：“行政決策是指享有公共權(quán)力的公共行政部門(mén)針對(duì)行政管理問(wèn)題，在運(yùn)用定性分析與定量分析的基礎(chǔ)上，擬訂、選擇決策方案的一系列思維活動(dòng)和實(shí)踐活動(dòng)的過(guò)程”[1]?！肮残姓Q策是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在其管轄權(quán)限內(nèi)所制定的決策，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)者在行政管理活動(dòng)中，為履行自己的職能，依法處理行政事務(wù)而進(jìn)行的決策活動(dòng)。”[2]張國(guó)慶認(rèn)為行政決策是指“具有行政決策權(quán)的組織或個(gè)人為了有效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)從多種可能的行政方案中作出選擇或決定的過(guò)程?！盵3]公民參與，通常又稱(chēng)為公共參與、公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)。本文所論述的是行政決策中的公民參與，它是指與行政決策有關(guān)的公民參與，強(qiáng)調(diào)增加政府與公民的互動(dòng)、互信。

二、公民參與價(jià)值探析

學(xué)者們多角度闡述了公民參與的意義。俞可平認(rèn)為：“公民參與有利于增強(qiáng)政府和決策的合法性，是維護(hù)社會(huì)和諧的有力杠桿，能夠促進(jìn)社會(huì)生活的和諧與安定?！盵4]有學(xué)者指出，“公共參與的民主實(shí)踐是培育合格公民的唯一手段?！盵5]侯秀芳認(rèn)為公民參與有利于公共管理主體的多元化，從而使社會(huì)走向治理之路。[6]王云從公民、社會(huì)、政府和公共決策四個(gè)視角概括出公民參與有利于實(shí)現(xiàn)公民權(quán)、有利于促進(jìn)社群意識(shí)的形成、有利于政治民主化和現(xiàn)代行政過(guò)程的形成、有利于公共政策真正的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)政府和公民良性互動(dòng)。[7]陳炳水從五個(gè)方面闡述了公民參與行政決策的功能與價(jià)值，表現(xiàn)在：豐富民主政治的內(nèi)涵、推動(dòng)現(xiàn)代民主政治和公共政治的發(fā)展、實(shí)現(xiàn)政治的民主化和法制化、真正的實(shí)現(xiàn)決策的民主化，科學(xué)化、實(shí)現(xiàn)公民的政治權(quán)利。[8]

毋庸置疑，行政決策中公眾參與日益重要，尤其是進(jìn)入二十世紀(jì)后，民主與行政聯(lián)系日益密切，傳統(tǒng)的政治行政“二分法”和行政中保持“價(jià)值中立”受到了責(zé)難。行政過(guò)程中也需要體現(xiàn)民主、公平、正義。正如羅爾斯在《正義論》中所述：“正義是政府重要的組織原則。”我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府也應(yīng)因時(shí)而變，既要將將公民參與看作獲取民意的一種渠道，也要把擴(kuò)大參與納入政府改革的理念中。

三、我國(guó)公民參與行政決策的環(huán)境分析

（一）我國(guó)公民參與決策的主體分析

學(xué)界對(duì)公民參與行政決策的主體存在一定的爭(zhēng)議。李學(xué)海認(rèn)為：“雖然我們是社會(huì)主義國(guó)家，但參與的主體是公民，因?yàn)楣竦闹阜Q(chēng)范圍要比人民大，包括全體社會(huì)成員?！盵9]王建軍教授也持有類(lèi)似觀點(diǎn)，他指出，公民一詞具有穩(wěn)定的內(nèi)涵，它是與“國(guó)家”相對(duì)應(yīng)的概念，更能體現(xiàn)當(dāng)代社會(huì)的民主法制性質(zhì)。因此，在現(xiàn)代社會(huì)中，民主參與的體是指公民而非人民。[10]喬杰認(rèn)為行政決策主體為政府核心層主體、以非政府組織為代表的中間層決策主體和以社會(huì)公眾為主體的外部層決策主體。[11]部分教科書(shū)把公民參與決策的主體劃分為五個(gè)部分。主要包括：（1）利益集團(tuán)。（2）政黨。（3）公民。（4）大眾傳媒（5）智庫(kù)。不同的歷史時(shí)期，決策主體發(fā)揮著不同的作用：

第一階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府單一決策主體。建國(guó)以后，我國(guó)面臨著艱難復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境。受到客觀條件約束，經(jīng)濟(jì)上的嚴(yán)格管控、政治上的高度統(tǒng)一使得政府成為決策的唯一主體，第三部門(mén)組織、社會(huì)公眾和媒體等其他潛在主體只能服從執(zhí)行政府的各項(xiàng)政策。決策事務(wù)由政府統(tǒng)一管理，其他主體無(wú)法參與決策過(guò)程，更沒(méi)有分權(quán)管理。此時(shí)的政府是行政決策的唯一主體，扮演著“全能”政府的角色。[12]導(dǎo)致非政府主體無(wú)法參與行政決策的原因有很多，主觀上非政府主體認(rèn)為他們擁有的是一個(gè)萬(wàn)能的政府，無(wú)需主動(dòng)參與?？陀^上，非政府主體參與決策的渠道嚴(yán)重匱乏。

第二階段：從一元到多元主體轉(zhuǎn)變時(shí)期。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，人民民主意識(shí)和參政議政意識(shí)不斷增強(qiáng)。公民參與制定政策的主客觀條件愈發(fā)成熟。國(guó)家為了推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，逐漸加快了決策科學(xué)化和民主進(jìn)程。政府有意識(shí)的組織其他參與主體進(jìn)入決策議程。此階段政府在決策中仍然處于強(qiáng)勢(shì)的地位，其他參與主體發(fā)揮作用仍受到限制。

第三階段：多元參與主體格局逐漸行成。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在電動(dòng)自行車(chē)事件、廈門(mén)PX項(xiàng)目危機(jī)事件、重慶出租車(chē)司機(jī)罷運(yùn)事件等重大公共危機(jī)的沖擊下。政府意識(shí)到以往僵硬的決策系統(tǒng)很難靈活應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)。因此，十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。

（二）我國(guó)公民參與行政決策的模式分析

決策模式是決策主體的構(gòu)成及其活動(dòng)方式，與其他決策相比，行政決策具有地域性、合法性和政治性等基本特點(diǎn)。[13]王錫鋅教授認(rèn)為，“我國(guó)傳統(tǒng)的行政決策模式屬于管理主義模式。在這種模式下，行政機(jī)關(guān)被視為公共利益的代表，公眾和個(gè)人被視為具體利益和個(gè)別利益的代表。在日常管理的議程設(shè)置上，一般是由行政機(jī)關(guān)及其智囊團(tuán)體主導(dǎo)議程設(shè)置，公眾在程序和結(jié)果上幾乎沒(méi)有影響力。”[14]

隨著政治現(xiàn)代化穩(wěn)步推進(jìn)，管理主義模式漸趨衰落。參與式治理模式正在形成。在這種模式中，公眾被視為利益相關(guān)者，是需要在治理過(guò)程中緊密團(tuán)結(jié)、分享政策影響力的伙伴。這種模式不僅符合世界行政決策發(fā)展的大趨勢(shì)，而且對(duì)中國(guó)而言，更具有工具性、教育、心理和文化等多方面的意義。[14]張康之教授站在后工業(yè)化這一時(shí)代背景下，極力倡導(dǎo)：“基于政府是唯一性的社會(huì)治理主體的事實(shí)而提出的參與治理的想法應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠?，在多元治理主體并存的條件下，對(duì)政府治理，公眾參與模式的替代模式應(yīng)當(dāng)是一種合作治理模式。合作治理是一種開(kāi)放的治理，治理過(guò)程中涉及的各個(gè)治理主體都能夠平等地發(fā)揮其作用，對(duì)于關(guān)涉到公共利益的每一項(xiàng)公共事務(wù)，都能夠平等地發(fā)表意見(jiàn)和積極地采取合作行動(dòng)。用包容排除僵化的可能性，使治理過(guò)程充滿(mǎn)了政府與社會(huì)的互動(dòng)，迸發(fā)出活力和創(chuàng)造力?！盵15]以是否納入公共參與為標(biāo)準(zhǔn)可以把決策模式劃分為政府決策和公共決策。建設(shè)服務(wù)性政府必須加快體制機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)行政決策模式從政府決策到公共決策的轉(zhuǎn)變。

（三）公民參與行政決策途徑分析

公民參與的途徑一定程度上反映了行政體系對(duì)公眾的開(kāi)放程度。有學(xué)者做了如下歸納：1、關(guān)鍵公眾接觸；2、公民調(diào)查；3、公民投訴；4、公民創(chuàng)制和復(fù)決。[16]還有學(xué)者將公民參與的主要形式概括為四種：1、決策前，公眾意愿的表達(dá)以及行政人員對(duì)利益的綜合；2、公眾參與決策的制定和評(píng)估；3、行政執(zhí)行中公眾的協(xié)助與配合；4、直接選舉。[17]王云將多樣化的公民參與的形式概括為聽(tīng)證制度、咨詢(xún)委員會(huì)、公示制度、民意調(diào)查、網(wǎng)上征集意見(jiàn)和座談會(huì)、論證會(huì)等形式。[7]改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)公民參與行政決策的途徑，主要有聽(tīng)證制度、政府熱線電話、新聞發(fā)言人制度、公示制度、官民個(gè)別接觸、信訪制度。日益豐富的參與渠道方便了公民的參與，有利于推動(dòng)決策民主化、理性化。

（四）行政決策機(jī)制分析

盡管學(xué)界對(duì)行政決策機(jī)制的定義各不相同，但本質(zhì)上都把它看作公民參與行政決策的重要保障，如果沒(méi)有規(guī)范、完善的參與運(yùn)行機(jī)制，公民的參與難以真實(shí)有效。錢(qián)潔認(rèn)為，行政決策公民參與的運(yùn)行機(jī)制是關(guān)于公民參與行政決策的一套具體程序和基本制度安排。[18]梁仲明和王建軍把行政決策機(jī)制理解為行政體制的重要組成部分，是有關(guān)行政決策活動(dòng)的運(yùn)行過(guò)程和工作方式所形成的相關(guān)規(guī)則和制度體系。[19]針對(duì)現(xiàn)階段行政決策機(jī)制出現(xiàn)的問(wèn)題，有學(xué)者提議應(yīng)著眼于參與渠道的制度化、運(yùn)行程序的規(guī)范化和決策監(jiān)督的效能化。張維平提倡通過(guò)改革行政決策評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制；完善行政戰(zhàn)略體系下行政決策民意吸收機(jī)制；健全決策公正透明機(jī)制。[20]徐秀霞主張要依法保障公眾有效參與行政決策；依法保障專(zhuān)家咨詢(xún)?cè)谛姓Q策中的作用；依法確定決策制定程序，規(guī)范政府行政決策決定行為；建立和完善行政決策評(píng)估、反饋制度，為政府后續(xù)決策提供借鑒；完善行政決策責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)責(zé)的統(tǒng)一。[21]筆者認(rèn)為要想實(shí)現(xiàn)行政決策機(jī)制的科學(xué)化、制度化。必須要加快制定出臺(tái)《行政程序法》，健全公眾參與行政決策的意見(jiàn)反饋機(jī)制、公眾參與行政決策的責(zé)任機(jī)制和公眾參與行政決策的民意表達(dá)機(jī)制。

五、公民參與行政決策面臨的困境研究

學(xué)界主要從參與主體條件、內(nèi)部參與機(jī)制、外部制度建設(shè)三個(gè)維度對(duì)公民參與行政決策中面臨的困境做出闡述。

（一）參與主體意識(shí)和能力不足

1.參與熱情不高，參與意識(shí)不強(qiáng)。在政治現(xiàn)代化進(jìn)程中，公民在政治上常常表現(xiàn)出冷漠，喪失參與熱情?，F(xiàn)階段我國(guó)仍有部分公民仍然沒(méi)有意識(shí)到自己的政治權(quán)利，參與的主動(dòng)性和自覺(jué)性較低。如隨大流，沖動(dòng)性參與，發(fā)泄不滿(mǎn)情緒等，缺少規(guī)范化、程序化。[22]

2.參與能力不足。“如果個(gè)人能夠行使這樣的影響，我們即認(rèn)為他是有政治能力的；或者，如果他相信自己能夠行使這樣的影響，那么他就是有主觀能力的。”[23]公民參與的效力和公民參與能力的水平成正比。提高公民參與能力，是實(shí)現(xiàn)民主參與的前提。公民能力最初是指公民的政治參與能力，后來(lái)擴(kuò)展到行政參與能力。導(dǎo)致公民參與能力的原因有很多，除了公眾理性參與知識(shí)和能力不足外，長(zhǎng)期以政府為絕對(duì)主體的決策模式也抑制了公民參與能力的提高。

（二）外在制度環(huán)境建設(shè)欠缺

1.我國(guó)傳統(tǒng)政治文化的消極層面，嚴(yán)重制約了公民參與決策的發(fā)展。消極層面主要表現(xiàn)為：公民文化的缺失，公民主體意識(shí)的薄弱。在中國(guó)進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的今天，表現(xiàn)在中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中的“官本位”、“權(quán)威崇拜”和“與世無(wú)爭(zhēng)”等的政治心理，至今還或多或少地影響著人們的觀念和行為。[24]

2.公民參與決策亟需制度完善。李勇軍認(rèn)為，受政治體制發(fā)展滯后的影響，人民代表大會(huì)制、社會(huì)協(xié)商對(duì)話制、聽(tīng)證制、信訪制、基層群眾自治制等制度并沒(méi)有充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能。普通公民在社會(huì)生活中遇到問(wèn)題不是去尋找制度途徑而是去尋找各種其他途徑。[25]這些年相繼出臺(tái)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行規(guī)定》、《城市規(guī)劃編制辦法》。上述制度分別從社會(huì)建設(shè)與管理、環(huán)境和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃方面保障了公民參與決策。此外，政府信息公開(kāi)規(guī)定、聽(tīng)證會(huì)制度、重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度也推動(dòng)了公民有序參與決策。但有關(guān)參與的代表性、參與的透明性以及議程的設(shè)定規(guī)則仍需要進(jìn)一步完善。已有的法律、法規(guī)在適用范圍的規(guī)定上，經(jīng)常采用“重大事項(xiàng)”、“可以采取”等模糊性詞匯，為政府留下較大的自由裁量權(quán)，不利于公民的監(jiān)督。

3.民眾參與行政決策缺乏穩(wěn)定通暢的合法參與途徑好參與平臺(tái)。俞可平認(rèn)為，公民即使有很高的參與熱情和參與需求，但缺乏通暢的合法參與途徑。公民正常的政治參與受阻，而非法的或非正常的公民參與則大量出現(xiàn)。[4]最近幾年群體性事件頻頻出現(xiàn)，表明公民參與決策和意愿表達(dá)渠道被嚴(yán)重阻塞。

4.公民社會(huì)的建設(shè)還不成熟。我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展緩慢，相關(guān)配套制度建設(shè)不足，公民意識(shí)還未完全覺(jué)醒。部分政府官員迷戀權(quán)力，忽視第三部門(mén)的積極作用。不但不支持，反而有意刁難甚至壓制它們的正常發(fā)展。建設(shè)公民需要挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化并賦予其時(shí)代精神、積極培育良好的公民參與氛圍、積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入決策。

（三）、政府方面

1.政府對(duì)信息的壟斷依然存在。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)公共行政體系處于封閉的狀態(tài)，從行政決策的制定到政策法規(guī)的執(zhí)行，都是在不透明的狀態(tài)下運(yùn)行的。改革開(kāi)放以來(lái)，盡管在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤┦袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，但由于政治體制和行政體制改革相對(duì)落后以及對(duì)信息控制領(lǐng)域的開(kāi)放不夠到位，使得我國(guó)目前的公共行政透明度還有待進(jìn)一步提高，這直接限制了公民參與的范圍，即使是允許公民參與的社會(huì)公共事務(wù)，也往往在參與內(nèi)容上有諸多限制。[26]公共決策議題的設(shè)定被政府單方壟斷，缺乏事后反饋，這無(wú)疑挫傷公民參與行政決策的積極性。

2.政府對(duì)公民參與存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，決策機(jī)關(guān)民主意識(shí)淡薄。行政機(jī)關(guān)已經(jīng)習(xí)慣了這樣一種觀念，即“‘一言堂在做出決定方面‘群言堂更加快捷，而按照民主程序來(lái)爭(zhēng)取多數(shù)同意，需要經(jīng)過(guò)辯論、審議、妥協(xié)和表決等法定步驟，有時(shí)會(huì)延誤機(jī)遇?！盵27]決策者習(xí)慣于控制政策過(guò)程，對(duì)下級(jí)和公民發(fā)號(hào)施令。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生，一方面受傳統(tǒng)觀念的影響，認(rèn)為公民參與屬于政治領(lǐng)域。公共行政以效率為目的。另一方面，也體現(xiàn)了政府對(duì)我國(guó)公民參與意識(shí)和參與能力的信心不足。

3.“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論帶來(lái)的困擾。政府部門(mén)潛意識(shí)里把公民看作自利的、理性的效用最大化者，認(rèn)為公民的“私利”會(huì)影響公共決策的公共性。這無(wú)疑把個(gè)體利益與公共利益對(duì)立起來(lái)。不能以公益為名，漠視群眾合理的利益訴求。政府不能也絕不應(yīng)該把公民放在政策制定的對(duì)立面，必須傾聽(tīng)群眾呼聲，并做出適當(dāng)?shù)姆答仭?/p>

4.公民參與的政策法規(guī)體系缺失嚴(yán)重。人數(shù)眾多的公民參與容易受到個(gè)別或少數(shù)激進(jìn)分子的煽動(dòng)，做出對(duì)社會(huì)具有破壞性的負(fù)面行為。公眾可能因?yàn)槿狈Ρ匾男畔⒑蛯?zhuān)業(yè)技能而降低決策的質(zhì)量。為此法律對(duì)公眾參與制度和具體參與行為加以規(guī)范是不可或缺的。[28]公民參與的程度、參與途徑、程序保障、權(quán)利救濟(jì)在我國(guó)法律中缺乏明確規(guī)定。此外公民參與行政執(zhí)法監(jiān)督、公民參與公共行政績(jī)效評(píng)估也缺乏配套制度。這就導(dǎo)致我國(guó)公民在參與行政決策中多處于被動(dòng)地位，挫傷了公民參與的積極性。除了上述要素外，公民參與行政決策的程度還受到經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科學(xué)水平的制約。

六、推動(dòng)公民參與行政決策的建議研究

（一）公民層面

1.增強(qiáng)公民參與意識(shí)，提高參與能力。公民參與的基礎(chǔ)能力主要有：一是以政治意識(shí)為基礎(chǔ)的政治能力。二是以文化知識(shí)能力為基礎(chǔ)的思維能力。三是表達(dá)能力。四是必要的社會(huì)熱情。[29]要激發(fā)公民參與意識(shí)，鼓舞公民參與的熱情，首先要變革落后的傳統(tǒng)政治文化；其次，創(chuàng)新教育理念，讓公民自小就樹(shù)立參政議政意識(shí)；接著社會(huì)應(yīng)傳授公民一些實(shí)際操作知識(shí)，提高公民參與的能力；最后大力發(fā)展社會(huì)資本，積極鼓勵(lì)非政府主體參與行政決策。

2.提高參與者的代表性。參與者整體能否代表公民的切身利益是公民參與行政決策成功與否的關(guān)鍵。為防止參與者異化，必須訴諸法律嚴(yán)格規(guī)范代表的產(chǎn)生方式，把真正有熱情、有能力的公民納入決策主體。僅僅依靠法律等外部控制手段是不夠的，庫(kù)伯認(rèn)為，“內(nèi)部控制塑造行為的能力最終來(lái)源于一系列內(nèi)化了的態(tài)度、價(jià)值觀和信仰，而非外部規(guī)則和程序?！盵30]必須加強(qiáng)倫理培訓(xùn)，使參與者合理衡量私人利益與公共利益，自覺(jué)遵守參與規(guī)范，做出科學(xué)化、理性化的決策。

（二）外部制度環(huán)境層面

1.建立健全公民參與行政決策法律制度，保障公民參與權(quán)利。由于法律法規(guī)不健全，程序上缺乏參與的具體實(shí)施辦法，有些地方公民參與的積極性、主動(dòng)性很難調(diào)動(dòng)。[31]運(yùn)轉(zhuǎn)良好的制度是公民能否有效參與的關(guān)鍵。有學(xué)者以公民如何有序、適度融入到重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這一制度安排為例，提出決策主體首先應(yīng)借助利益相關(guān)者分析，確立評(píng)估對(duì)象。其次選擇合適的評(píng)估組織形式，通過(guò)多種方式收集相關(guān)意見(jiàn)。然后組織聽(tīng)證會(huì)，進(jìn)行政策方案信息的溝通與選擇。最后過(guò)社會(huì)調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)評(píng)議等，收集反饋信息，制定風(fēng)險(xiǎn)控制及化解預(yù)案。筆者建議政府應(yīng)盡快建立政策咨詢(xún)公開(kāi)制度、公共政策聽(tīng)證制度、公共政策評(píng)估制度和決策追責(zé)制度。

2.強(qiáng)化公民參與的責(zé)任意識(shí)?，F(xiàn)階段我國(guó)公民的參與主要還是在黨和政府的主導(dǎo)下進(jìn)行。所以，黨和政府應(yīng)該大力營(yíng)造參與型的政治文化，使廣大公民摒棄傳統(tǒng)政治文化的束縛，積極地參與到國(guó)家事務(wù)的管理中來(lái)。參與型的政治文化應(yīng)使公民具有平等、自主、強(qiáng)烈的責(zé)任感等特征，它是公民主體意識(shí)覺(jué)醒的產(chǎn)物。[32]除了黨和政府的積極領(lǐng)導(dǎo)，還必須重視培養(yǎng)與公民利益息息相關(guān)的社區(qū)價(jià)值、精神，以此來(lái)及激勵(lì)引導(dǎo)個(gè)人樹(shù)立主人翁精神和責(zé)任意識(shí)。

3.擴(kuò)大決策中的公民參與范圍，加深參與程度。必須重視農(nóng)民工等和其他弱勢(shì)群體的利益。在參與實(shí)踐中，面對(duì)同樣的參與機(jī)遇，高收入者和專(zhuān)業(yè)人士都有較多的時(shí)間和較高的能力發(fā)揮其影響力，弱勢(shì)群體則處于明顯的劣勢(shì)。從社會(huì)公平和行政倫理的角度上說(shuō)，他們都需要一定的政策傾斜來(lái)彌補(bǔ)他們先天的不平等。在確定決策方案時(shí)要充分了解弱勢(shì)群體的意見(jiàn)，提供可根據(jù)實(shí)際情況自選的多種方案或其它形式的補(bǔ)償?shù)?，為其生活提供基本的保障，發(fā)揮他們?cè)谔岣哒呖山邮招院驼哔|(zhì)量上的積極作用。

4.強(qiáng)化公民參與的程序觀念。我國(guó)公民參與的制度不斷完善，但程序觀念薄弱的問(wèn)題不僅存在于公民中，政府官員無(wú)視程序、違規(guī)簡(jiǎn)化程序的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，進(jìn)而導(dǎo)致了公民參與徒有其表，參與實(shí)質(zhì)意義的喪失。為此要著重解決以下兩個(gè)問(wèn)題：首先，各地應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐奈幕⒘?xí)慣等因素，制定符合地情、社情的具體實(shí)施細(xì)則；另一方面，在操作中，嚴(yán)格遵守文本的規(guī)定，不能隨意簡(jiǎn)化程序，以保證公平、正義，使公民參與的實(shí)質(zhì)意義得以實(shí)現(xiàn)。[6]

（三）政府層面

1.加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)。所謂政務(wù)公開(kāi)，就是將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果向相關(guān)人群和公眾公開(kāi)，使相關(guān)人和公眾知悉。[33]第一，應(yīng)該明確知情權(quán)在憲法中的權(quán)利地位。第二，應(yīng)該調(diào)整國(guó)家保密制度，為信息公開(kāi)立法，滿(mǎn)足公民知情權(quán)，推動(dòng)公民參與公共事務(wù)。第三，應(yīng)該構(gòu)建適應(yīng)信息現(xiàn)代化要求的政府信息公開(kāi)模式。[22]公開(kāi)的信息應(yīng)包括：政府制定該行政決策的思路、政府對(duì)該行政決策的必要性和可行性的初步論證、相關(guān)部門(mén)對(duì)該行政決策的意見(jiàn)尤其是可能對(duì)公眾產(chǎn)生直接影響的相左意見(jiàn)；政府對(duì)公民參與過(guò)程中所獲取的意見(jiàn)和建議的反饋；政府對(duì)采納或未采納公民意見(jiàn)和建議的理由的說(shuō)明。[34]

2.拓展公民參與政府決策渠道。公民的參與需求與政府可提供的途徑、渠道經(jīng)常會(huì)構(gòu)成一對(duì)矛盾。要想解決這對(duì)矛盾，必須要與時(shí)俱進(jìn)，充分發(fā)揮信息技術(shù)的作用，不斷創(chuàng)新參與渠道。有學(xué)者主張進(jìn)一步完善現(xiàn)有的渠道，一要加強(qiáng)人大代表、政協(xié)委員角色的發(fā)揮。二要進(jìn)一步落實(shí)、完善黨和政府設(shè)立的來(lái)信來(lái)訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、群眾座談會(huì)等渠道。三是重視與合理規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與，緩解網(wǎng)絡(luò)表達(dá)無(wú)力等現(xiàn)象。四是不斷完善行政決策聽(tīng)證制度。五要建構(gòu)與完善民主化、科學(xué)化的決策體系。六是大力發(fā)展民間思想庫(kù)和專(zhuān)門(mén)性的市場(chǎng)調(diào)查機(jī)構(gòu)，包括民意調(diào)查機(jī)構(gòu)等。[35]

3.轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)觀念，主動(dòng)納入民意。公民并不是被管理的對(duì)象，他們是政府服務(wù)的主體，納入公民意愿是科學(xué)民主決策的必要手段。政府應(yīng)積極培養(yǎng)公民的參政能力，營(yíng)造良好的參與氛圍。各級(jí)政府必須盡快改變對(duì)公民參與行政決策的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，應(yīng)把公民參與融入決策看成是一種責(zé)任和義務(wù)。把增進(jìn)公民參與看作促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，打造服務(wù)型政府的必經(jīng)之路。

4.政府要適時(shí)對(duì)民意做出反饋?；貞?yīng)性原則是善治中重要的原則之一?；貞?yīng)有利于激發(fā)公民的參與熱情。公民參與實(shí)際是政府和公民的雙向互動(dòng)過(guò)程。公民參與的效力高低，不僅取決于公民參與程度的高低，還和政府是否及時(shí)反饋密切相關(guān)?；貞?yīng)不僅包括行政執(zhí)行后的反饋，更要在設(shè)定議程階段吸收、反饋民意。

七、研究評(píng)估

隨著公民參與意識(shí)的提高，政府對(duì)決策科學(xué)性、理性化的日益重視，我國(guó)學(xué)者對(duì)公民參與行政決策的研究熱情也十分高漲，現(xiàn)有研究不僅引入了西方公民參與研究的代表性成果，而且對(duì)我國(guó)公民參與實(shí)踐開(kāi)展了較為廣泛和深入的探索。雖然分析路徑與研究方法各異、理論取向與實(shí)踐導(dǎo)向不同，但現(xiàn)有研究不同程度地推進(jìn)了公民參與領(lǐng)域的知識(shí)積累與理論發(fā)展。筆者梳理歸納出以下幾個(gè)特征和存在的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，提出未來(lái)研究公民參與決策應(yīng)注意的問(wèn)題。

（一）公民參與行政決策研究的基本特點(diǎn)

1.從分析方法和研究路徑看，我國(guó)公民參與行政決策分析可分為制度——結(jié)構(gòu)分析和過(guò)程——事件分析兩種分析路徑，個(gè)案研究與定量研究逐漸興起。制度——結(jié)構(gòu)分析主要采用一般分析方法對(duì)公民參與決策進(jìn)行研究。文章多以公民參與決策興起的背景、公民參與的價(jià)值、公民參與環(huán)境存在的問(wèn)題和應(yīng)對(duì)措施作為框架。以公民參與的價(jià)值為例，有學(xué)者認(rèn)為公民參與有利于實(shí)現(xiàn)公民權(quán)、有利于促進(jìn)社群意識(shí)的形成、有利于政治民主化和現(xiàn)代行政過(guò)程的形成、有利于公共政策真正的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)政府和公民良性互動(dòng)。[7]隨著信息化和全球化進(jìn)程的推動(dòng)，公共部門(mén)所面對(duì)的組織環(huán)境，開(kāi)始變得越來(lái)越復(fù)雜。公民參與有利于擴(kuò)大決策資源的提取范圍，并為公共決策者提供智力支持。[36]還有很多學(xué)者利用過(guò)程——事件分析法對(duì)公民參與公共決策展開(kāi)研究。趙銀翠以電動(dòng)自行車(chē)事件為背景，深入地剖析了公民參與決策的權(quán)利體系：“公民參與行政決策是現(xiàn)代行政民主的必然要求，參與的實(shí)現(xiàn)需要一系列權(quán)利相互配合，其中最重要的權(quán)利是參與權(quán)、知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)。”[37]程艷新把廈門(mén)PX項(xiàng)目事件作為研究對(duì)象，指出公共利益難以界定、民主與效率是公民參與決策的兩大困境。提出了六條完善公民參與政府決策渠道的建議。

2.我國(guó)學(xué)者是對(duì)公共政策制定中公民參與的研究還主要停留在宏觀制度層面，反復(fù)論證公民參與的意義，有關(guān)制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新公民參與路徑不足。研究缺乏實(shí)證分析作為論點(diǎn)支撐。很多學(xué)者都指出了公民參與存在問(wèn)題，但是建議措施缺乏可操作性，僅僅停留在理論推導(dǎo)。例如某學(xué)者提出要構(gòu)建社會(huì)評(píng)估制度，可是在標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)上卻沒(méi)有論證。還有一位學(xué)者認(rèn)為形成科學(xué)化、民主化規(guī)范化行政決策機(jī)制，要確保反映民意、要使行政決策責(zé)任定型化、要切實(shí)解決行政決策過(guò)程的法制化?？墒俏恼录葲](méi)有舉出實(shí)例論證，也沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明如何改進(jìn)現(xiàn)有的決策機(jī)制以反映民意，加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)。

3.對(duì)公共政策制定中公民參與的討論常常與公民政治參與攪和在一起。公民參與的研究最初是從政治學(xué)的視野進(jìn)行的，在政治行政二分法遭到批判后，從行政學(xué)的角度來(lái)探討公民參與成為熱潮。簡(jiǎn)要的說(shuō)政治參與屬于政治學(xué)研究主題，關(guān)注以選舉為主題的相關(guān)參與活動(dòng)。[38]通常劃分為直接參與和間接參與。而行政決策中的公民參與，是指為了保證行政決策的民主、公正與科學(xué)，受行政決策影響的利害關(guān)系人、組織以及專(zhuān)家學(xué)者等多種社會(huì)角色通過(guò)法定的程序直接參與到行政決策過(guò)程中發(fā)表意見(jiàn)并施加影響的活動(dòng)。孫柏瑛教授參照當(dāng)代公民參與理論，將公民參與劃分為關(guān)鍵公眾接觸、公民調(diào)查、公民投訴、公民聽(tīng)證、公民論壇和社區(qū)發(fā)展公司。[39]很明顯，兩個(gè)概念的本質(zhì)是不同的，研究公民參與行政決策應(yīng)明確界定政治參與和公民參與的范圍。

（二）未來(lái)研究展望

1.在引進(jìn)西方公民參與理論的基礎(chǔ)上，立足本國(guó)實(shí)際，構(gòu)建具有中國(guó)特色的公民參與理論。由于西方發(fā)達(dá)國(guó)家公民參與理論和實(shí)踐起步早，因此對(duì)西方公民參與理論的引介成為國(guó)內(nèi)研究的一個(gè)重要內(nèi)容。劉淑妍和朱德米借鑒托馬斯的“有限決策模型”，從有效參與、社會(huì)性、技術(shù)性、矛盾性四個(gè)維度，建立公眾參與機(jī)制分析框架。[40]盡管學(xué)者有著自己的分析見(jiàn)解，但也很多論點(diǎn)明顯借鑒甚至照搬西方公民參與的研究。研究方法上也多以文獻(xiàn)研究和一般分析性研究為主缺乏實(shí)證分析。

2.保持問(wèn)題意識(shí)，提高理論聯(lián)系實(shí)際的能力。國(guó)內(nèi)研究大多是一種宏觀性的描述或探析，或者是對(duì)公眾參與行政決策的某個(gè)方面進(jìn)行局部研究，理論與實(shí)踐之間存在脫節(jié)。例如公民參與決策的重要性已不言自明，重要的是如何有效融入公民參與。劉福元結(jié)合案例指出參與效力過(guò)高、過(guò)低都會(huì)對(duì)決策造成不利影響。為實(shí)現(xiàn)公民參與的平衡性，他提出了四點(diǎn)建議。[41]未來(lái)的研究要從實(shí)踐出發(fā)建構(gòu)可操性強(qiáng)的公眾參與決策機(jī)制，提升公眾參與行政決策的有效性和行政決策的科學(xué)性、高效性。

3.運(yùn)用比較分析方法，實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新。當(dāng)前很多學(xué)者對(duì)西方公民參與理論的研究?jī)H限于基礎(chǔ)性層面的介紹，并沒(méi)有關(guān)注到他們研究公民參與方法和路徑，結(jié)合國(guó)情橫向比較分析并提出設(shè)計(jì)方案的少之又少。正所謂“他山之石，可以攻玉”，我們應(yīng)借鑒其最新的公民參與策略、公民參與模型以及公民參與的定量研究，發(fā)展本土化理論。事實(shí)上，不少學(xué)者基于歸納分析，提出了一些創(chuàng)新性的研究成果，例如魏淑艷等人比較了中日韓在保障公民知情權(quán)方面的制度建設(shè)，建議制定《信息自由法》、[42]孫伯強(qiáng)從而個(gè)體參與和組織參與的角度比較分析了中美公共政策制定中的公民參與方式、[43]有些學(xué)者主張借鑒西方的違憲審查制度，盡快出臺(tái)《行政決策程序法》，以法律形式規(guī)范決策程序，對(duì)行政決策整個(gè)過(guò)程的步驟、順序、形式和期限做出相互銜接的制度性規(guī)定，又對(duì)每個(gè)步驟做出具體操作性的規(guī)定。[44]（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理系）

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