王化峰

摘要：新世紀(jì)以來，我國進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新階段。黨中央國務(wù)院高度重視“三農(nóng)”工作，各級財政特別是中央財政每年對“三農(nóng)”的投入不斷加大，但是目前財政支農(nóng)資金管理存在許多問題，導(dǎo)致截留挪用資金和資金使用效率不高等現(xiàn)象屢有發(fā)生。作者針對存在的問題，從厘清責(zé)任、規(guī)范行為的視角出發(fā)，提出改進(jìn)財政支農(nóng)資金管理方式的意見和建議以供決策者和實際工作者參考。

關(guān)鍵詞：財政支農(nóng)資金；責(zé)任；行為規(guī)范；建

一、導(dǎo)言

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入工業(yè)化中期，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，工農(nóng)協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展已成為必然趨勢。為確保障國家糧食安全，逐步增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，中央政府逐年加大了對“三農(nóng)”資金的預(yù)算投入。據(jù)統(tǒng)計，2006到2013年8年間，中央預(yù)算安排財政支農(nóng)資金累計達(dá)到6.63萬億元。為了加強(qiáng)財政支農(nóng)資金的管理各級政府采取了一系列措施，取得了一定的效果。但是由于支農(nóng)資金涉及面廣、管理難度大，目前仍然存在許多問題。據(jù)中國紀(jì)檢監(jiān)察報2015 年3月29日披露，2014年中央巡視組第一輪巡視反應(yīng)，2014年全國查處各種涉農(nóng)補(bǔ)貼案件6000 多起，涉及資金 20多億元，涉農(nóng)資金已成為貪污腐敗的高發(fā)領(lǐng)域。中國財政雜志2014第13期刊登題為新時期財政支持“三農(nóng)”發(fā)展的對策建議的文章，反應(yīng)財政支農(nóng)投入過于分散，使用效率不高。該文同時還指出財政支農(nóng)資金缺少有效的績效考評機(jī)制（羅曼、修竣強(qiáng)，2014）。當(dāng)然，缺乏有效的績效評價就不會有好的效益和效果。作者從“中國知網(wǎng)”等數(shù)據(jù)庫查閱這方面的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，專家、學(xué)者和實際工作者的研究、討論主要集中在建立財政支農(nóng)資金績效評價和監(jiān)督的重要性、財政支農(nóng)資金績效評價指標(biāo)的設(shè)置等方面。對如何實施財政支農(nóng)資金績效評價行動研究不多，特別是對財政支農(nóng)資金管理過程中的評價主體、責(zé)任主體、監(jiān)督主體的責(zé)任和行為規(guī)范沒有厘清。至此，讀者可能會提出疑問，如此簡單的常識問題，還值得研究和探討？作者十多年來在縣一級擔(dān)任財政部門負(fù)責(zé)人，真實環(huán)境或者說實際工作中的情況是，財政支農(nóng)資金評價主體、被評價的責(zé)任主體甚至監(jiān)督主體常常交織在一起，已成為影響財政支農(nóng)資金管理效率不高的重要因素。因此，作者基于對當(dāng)前財政支農(nóng)資金存在問題分析的基礎(chǔ)上，提出明確責(zé)任，規(guī)范行為，改進(jìn)財政支農(nóng)資金管理、評價和監(jiān)督方式的意見和建議，以供決策者和實際工作者參考。為便于簡潔地表述分析過程和結(jié)果，本文定義的財政支農(nóng)資金績效評價責(zé)任主體，是指在財政支農(nóng)資金管理過程中行使管理權(quán)限的單位和個人，即通常所說的支農(nóng)資金績效評價的客體；績效評價的實施主體是指財政支農(nóng)資金績效評價的組織者，特指政府財政、涉農(nóng)部門；監(jiān)督主體是指政府審計、監(jiān)察部門、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)。

二、財政支農(nóng)資金管理存在主要問題的表象

（一）財政支農(nóng)資金管理部門多，資金使用效率低下

當(dāng)前財政支農(nóng)資金管理部門多，呈現(xiàn)“九龍治水”的景象。從國務(wù)院部委來看，就有發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象、糧食、國土資源、扶貧、科技、教育、文化、衛(wèi)生、民政、財政等十幾個部門。 支農(nóng)資金在這些部門內(nèi)部又歸屬于不同的司局管理。而這些資金經(jīng)過中央一級分配后，再下到地方，又要經(jīng)過3到4級，其管理機(jī)構(gòu)之多，各種資金管理辦法、項目編報指南政出多門不言而喻。周榮青（2010）認(rèn)為中央、地方各級政府與財政部門、涉農(nóng)管理部門在支農(nóng)資金管理中，存在多重復(fù)雜代理關(guān)系，并運用迪克西特的觀點分析得出財政支農(nóng)資金效率低下有其必然性。范存惠（2007）分析了我國基層涉農(nóng)部門在支農(nóng)資金管理過程中的行為選擇，認(rèn)為基層個體決策者的理性選擇，導(dǎo)致集體選擇的非理性，財政支農(nóng)資金投入分散，支持效果受到了很大的約束。而Glaser和Strauss（1967）提倡，基于數(shù)據(jù)研究中發(fā)現(xiàn)“理論”，而不是從已有的理論中演繹可驗證的假設(shè)（Kathy C. Charmaz，2006），并強(qiáng)調(diào)只有保持與實證數(shù)據(jù)的緊密聯(lián)系，才能構(gòu)建出經(jīng)得起檢驗有意義而且有效的理論（Kathleen M. Eisenhardt，1989）。周榮青和范存會等學(xué)者的分析具有一定的合理性，但是仍然沒有完全抓住問題的關(guān)鍵所在。

（二）財政支農(nóng)資金審批分配制度不規(guī)范存在隨意性

財政支農(nóng)資金從中央切塊到部門后主要是按照項目審批來分配的，但是，項目立項評估、申報以及程序漏洞很多。即：項目審批公開透明度不夠，也沒有嚴(yán)格的制度約束，加之為爭取資金，體現(xiàn)“政績”，下級政府和部門向上跑項目熱情高；不少企業(yè)鉆資金管理部門多等空子，同一項目多部門、多渠道、重復(fù)申報；當(dāng)然也不排除上級領(lǐng)導(dǎo)簽批隨意的現(xiàn)象。同時，很多項目論證不充分，缺乏科學(xué)性。有些地方為盡快爭取資金，隨意或倉促編報項目的情況比比皆是。難以談得上尊重農(nóng)民群眾意愿。特別是部分產(chǎn)業(yè)扶持項目，沒有經(jīng)過氣候調(diào)查、實地考察等科學(xué)認(rèn)證，這些產(chǎn)業(yè)往往風(fēng)險很大，失敗的概率很高，農(nóng)戶利益受損也在必然之中。財政支農(nóng)項目資金申報、審批和分配的盲目性和隨意性導(dǎo)致支農(nóng)資金效益難以發(fā)揮（胡克訓(xùn)、楊清海、吳文杰，2014）。

（三）基層支農(nóng)項目管理不規(guī)范存在資金被截留挪用等現(xiàn)象

大量的財政支農(nóng)資金經(jīng)過層層審批分配下達(dá)到基層后，由于項目眾多，且縣級及其以下項目管理的專業(yè)人員不足，而且往往是，項目批準(zhǔn)后，匆匆搭個班子。對項目目標(biāo)分解、細(xì)化、落實責(zé)任等基礎(chǔ)工作往往做不到位。支農(nóng)資金支出缺乏專業(yè)、科學(xué)、合理認(rèn)定，浪費嚴(yán)重。另外，在貧困地區(qū)，地方財政對農(nóng)業(yè)事業(yè)投入不足，財政支農(nóng)資金管理部門虛列財政支農(nóng)項目成本套取資金，甚至擠占、挪用、套用項目資金等現(xiàn)象比較嚴(yán)重。（賀夏蓉，2015）指出，當(dāng)前涉及支農(nóng)資金分配的各環(huán)節(jié)層層貪腐。某地一筆支農(nóng)資金（扶貧款）從市到縣被侵吞 40%，從縣到鄉(xiāng)又被克扣 40%。廣東省 2014 年就查處涉農(nóng)領(lǐng)域違紀(jì)違法案件 6539 件。

三、問題主要成因分析

眾所周知，每年中央一號文件都要強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”問題，為了加強(qiáng)逐年增多的政府財政支農(nóng)資金管理，中央和省以及各級政府都制定了一系列規(guī)章制度來進(jìn)行管理和監(jiān)督，各級紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法機(jī)關(guān)也都按照法律制度的規(guī)定查處涉農(nóng)案件，但是為什么涉農(nóng)違法違紀(jì)現(xiàn)象屢禁不止，而且范圍如此之廣。作者認(rèn)為不是中央不重視支農(nóng)資金的管理工作，也不是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處不力。如前文所述，支農(nóng)資金管理中存在的截留挪用以及效益低下問題的重要原因則是我們的管理制度存在漏洞，這個漏洞主要是我們的是評價體系存在許多模糊之處，其根源就是在財政支農(nóng)資金管理過程中的評價主體、責(zé)任主體、監(jiān)督主體的責(zé)任不清晰，行為不規(guī)范。

（一）支農(nóng)資金評價體系的責(zé)任主體不明確

近幾年政府財政部門和相關(guān)涉農(nóng)部門相繼制定了支農(nóng)資金評價辦法，這些辦法最大問題是沒有完全厘清責(zé)任主體。反應(yīng)在現(xiàn)實工作中，比如農(nóng)民補(bǔ)貼被挪用僅僅只是處分村干部、基層涉農(nóng)部門經(jīng)辦人員，一般至多處分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)了事。財政支農(nóng)建設(shè)資金特別是項目資金這是財政支農(nóng)資金的大頭，其使用和建設(shè)效益低下，如何追究責(zé)任，追究誰的責(zé)任，至今仍然模糊不清，這方面被問責(zé)的案件少之又少。其主要原因當(dāng)然應(yīng)歸于責(zé)任主體不明確，加之，為提高支農(nóng)資金的規(guī)模效益，近些年從中央到地方大力推進(jìn)的支農(nóng)資金的整合運動，不同部門資金整合到一起捆綁使用，其責(zé)任主體則更加模糊。因而“查證難、評價難、披露難、處理難”（金麗萍，2005）等問題長期難以解決。對支農(nóng)資金違法違規(guī)問題，造成資金損失浪費等問題的懲處長期停留在表面，并未能全面追溯到管理混亂的關(guān)鍵點之上的所有人和事。

（二）財政支農(nóng)資金評價實施主體、監(jiān)督主體責(zé)任不明確

從當(dāng)前財政資金預(yù)算管理要求來看，對區(qū)域財政支農(nóng)資金面上的評價由當(dāng)?shù)刎斦块T負(fù)責(zé)，而涉農(nóng)部門則負(fù)責(zé)歸屬于其本部門管理的財政支農(nóng)資金的評價。從實際操作來看，兩者都有問題。自從實施專項資金的縣級報賬制以來，縣級財政部門農(nóng)業(yè)財政業(yè)務(wù)股室在日常工作中疲于應(yīng)付項目報賬和資金撥付，僅僅履行了像單位出納會計一樣的職責(zé)，根本無法實施財政監(jiān)督，更談不上認(rèn)真做好支農(nóng)資金的績效評價工作。同樣，涉農(nóng)部門也忙于項目建設(shè)而疏于本屬于其實施的監(jiān)督評價工作。從理論和實踐上看，管理存在模糊的邊界問題，管理主體往往可跨越其管理邊界行動，其目的是為了避免出現(xiàn)管理的真空地帶。但是，支農(nóng)項目在招標(biāo)、驗收過程中出現(xiàn)的涉農(nóng)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、財政、審計、紀(jì)檢監(jiān)察部門甚至檢察機(jī)關(guān)一起上，共同簽字，責(zé)任嚴(yán)重不清的亂象，而這種狀況又常常被誤解宣傳為對此項工作高度重視、工作積極主動的“關(guān)口前移”，其實這往往是一種熱情過度的“越位”和疲于奔命的“缺位”并存的管理病態(tài)。

（三）會計核算體系轉(zhuǎn)換不到位也是責(zé)任不清重要因素

從2000年開始實行的財政集中會計核算體系，逐步顯露出其弊端，近幾年通過國庫集中支付制度改革力圖進(jìn)行糾正。但是實施財政會計集中核算十年來，絕大多數(shù)部門的會計機(jī)構(gòu)和會計人員被撤銷和解散。實行國庫集中支付后，短時間內(nèi)恢復(fù)機(jī)構(gòu)和人員并達(dá)到一定的核算水平并不現(xiàn)實，加之精簡機(jī)構(gòu)一直是國家機(jī)構(gòu)改革的“大政方針”，因而，對于恢復(fù)縣級涉農(nóng)部門會計機(jī)構(gòu)和人員缺乏強(qiáng)制性的規(guī)定，很多地方采取了財政集中核算和國庫集中支付雙軌制運行，不少部門的會計核算仍然由財政部門代理。與此同時，實行專項資金的縣級報賬制，即使涉農(nóng)部門獨立進(jìn)行會計核算，但是在其核算對象上也往往缺少專項資金這一大塊。支農(nóng)資金責(zé)任主體無形中被剝奪了資金核算權(quán)利和義務(wù)。表面上看涉農(nóng)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村不具有資金撥付的最終決定權(quán)力，不經(jīng)手資金支付，可避免截留挪用資金現(xiàn)象的發(fā)生，但是，實質(zhì)上這些管理主體及有關(guān)人員虛列項目成本挪用專項資金，虛報冒領(lǐng)騙取補(bǔ)貼資金卻屢禁不止。由于責(zé)任不清晰，甚至出現(xiàn)了為達(dá)到其利益涉農(nóng)資金管理主體即部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與資金使用主體共謀違法違規(guī)的現(xiàn)象，支農(nóng)資金的管理負(fù)效應(yīng)有增無減。

四、結(jié)論和建議

明確財政支農(nóng)資金評價主體、責(zé)任主體、監(jiān)督主體的責(zé)任，才能建立、完善和實施科學(xué)的評價體系，才能規(guī)范約束各級各部門的行為，財政支農(nóng)資金管理和使用中存在的問題才可望有效解決。為此，建議從以下幾個方面入手做好工作。

（一）正確劃分資金性質(zhì)實行科學(xué)的分類管理和核算

明確將財政支農(nóng)建設(shè)的項目資金和農(nóng)民的補(bǔ)貼補(bǔ)助資金劃分開來，并實行分類管理。對于農(nóng)民補(bǔ)貼補(bǔ)助資金在明確部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村責(zé)任的基礎(chǔ)上可繼續(xù)實行縣級報賬管理，這對于避免截留挪用資金仍然會起著良好的作用。對于財政支農(nóng)建設(shè)資金在保留國庫集中支付的形式下，取消現(xiàn)行的縣級報賬制辦法，由部門進(jìn)行資金審核把關(guān)并決定資金何時支付，支付多少。對于整合的財政支農(nóng)資金，縣級政府應(yīng)成立項目管理部門并集項目管理、資金管理、會計核算和項目績效評價為一體。明確管理的主體并實現(xiàn)責(zé)任主體、會計核算和項目績效評價主體相一致才能真正達(dá)到誰主管、誰負(fù)責(zé)，責(zé)權(quán)清晰，獎懲明確。

（二）加強(qiáng)財政、審計監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)依法查處力度

財政、審計等監(jiān)督部門從支農(nóng)資金日常管理中脫離出來，為的是有更超脫的地位、更多的時間和精力做好監(jiān)督工作。財政部門特別是縣級財政部門應(yīng)改變什么都管，而什么都管不精的狀況，切實做好對涉農(nóng)部門財政支農(nóng)資金的績效評價工作，加強(qiáng)財政和會計監(jiān)督。審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察和檢察等司法機(jī)關(guān)同樣要擺脫盲目參與支農(nóng)項目的具體檢查驗收以及貌似”關(guān)口前移”的責(zé)任不清的事項。審計部門應(yīng)集中精力審計和查實財政支農(nóng)資金在使用過程的違規(guī)、違紀(jì)事項。紀(jì)檢監(jiān)察和檢察等司法機(jī)關(guān)應(yīng)積極關(guān)注重大項目、關(guān)注設(shè)計農(nóng)民群眾切身利益的事項，并及時依法查處財政支農(nóng)資金違法違紀(jì)案件，以真正起到震懾作用。

（三）研究并賦予支農(nóng)資金規(guī)劃、項目論證、申報、審批各環(huán)節(jié)的責(zé)任權(quán)重

財政支農(nóng)資金從預(yù)算到執(zhí)行，一般要經(jīng)過從上級政府到基層項目實施主體的層層分配?；鶎右玫巾椖抠Y金，必須先規(guī)劃論證、形成項目、然后申報項目、獲得上級部門審批這樣一些程序，項目建成后本級政府要組織驗收，上級涉農(nóng)部門最后也要進(jìn)行驗收。在這些程序中每個環(huán)節(jié)管理主體都有管理權(quán)利，按照責(zé)權(quán)對等的原則，理所當(dāng)然應(yīng)該負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任。國家應(yīng)考慮研究這些責(zé)任主體應(yīng)付有量化的可操作的責(zé)任權(quán)重，使這些責(zé)任主體則明確其歸責(zé)的量的大小，慎用其權(quán)力，監(jiān)督部門在查處中也好追根溯源，進(jìn)行“量刑”，以形成上下負(fù)責(zé)、全方位歸責(zé)、歸責(zé)清晰的評價體系。只有這樣，才能增強(qiáng)多層級管理、多部門管理、多重代理、涉及廣大人民群眾利益的財政支農(nóng)資金在使用過程中的嚴(yán)肅性，促使各級、各部門科學(xué)地安排資金、合理地使用資金，達(dá)到提高資金使用效益的目的。

鑒于文章篇幅有限，也為了盡量簡明扼要地廓清當(dāng)前支農(nóng)資金管理、評價、監(jiān)督存在的問題，因此，本研究有關(guān)評價、監(jiān)督主體沒有涉及群眾、社會輿論以及人大機(jī)關(guān)等。（作者單位：浙江越秀外國語學(xué)院國際商學(xué)院）

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