邰鵬峰 李江萍

[摘要] 作為改革開放前沿陣地的浦東在監(jiān)管體制改革中率先試點，實現(xiàn)了管理機構(gòu)的調(diào)整、管理方式的轉(zhuǎn)變、管理重心的下沉，優(yōu)化了食品安全保障、執(zhí)法效能、行政服務，但是在法制配套、專業(yè)監(jiān)管、改革效應、工作對接、執(zhí)法隊伍建設等方面存在諸多問題與挑戰(zhàn)，進一步優(yōu)化與改革的空間仍舊很大。

[關鍵詞] 市場監(jiān)管 體制改革 思考

[中圖分類號] F121 [文獻標識碼] A [文章編號]1004-6623（2015）02-0029-04

[作者簡介] 邰鵬峰（1978 — ），山東莒縣人，法學博士，社會學博士后，上海市浦東新區(qū)行政學院副教授，研究方向：體制改革與公共服務；李江萍（1963 — ），河北石家莊人，上海市浦東新區(qū)行政學院副教授，教學處處長，研究方向：行政體制改革。

一、當前市場監(jiān)管體制改革的三類模式

黨的十八屆三中全會提出“改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”，為改革指明了方向。2014年國務院第20號文件《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）指出，加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設置市場監(jiān)管機構(gòu)，原則上不另設執(zhí)法隊伍①。目前體制改革正在積極推進：在國家層面，中央已明確中編辦、工商總局牽頭落實十八屆三中全會改革任務；在地方層面，深圳、上海、浙江、 天津、遼寧、吉林、重慶兩江新區(qū)、武漢東湖新區(qū)等地紛紛整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門，組建市場監(jiān)督管理局（委），試圖用一個強有力的部門打破地方保護。

現(xiàn)在，地方層面進行的體制改革模式存在差異，各有千秋，目前大致形成三類模式。其中，在機構(gòu)設置上，深圳模式呈現(xiàn)上下統(tǒng)一、中間分開的“紡錘型”；浙江模式呈基層統(tǒng)一、上面分立的倒金字塔型；天津模式呈全行政區(qū)域內(nèi)的垂直管理的圓柱型。在改革的主要內(nèi)容方面，僅有浙江模式保留了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的三塊牌子；在改革的優(yōu)勢與亮點方面，深圳模式充分考慮了普通商品與食品、藥品之間的不同，對食品藥品實現(xiàn)了專業(yè)化監(jiān)管；浙江模式一方面使各部門的優(yōu)勢得以發(fā)揮，這其中包括工商部門覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的優(yōu)勢、質(zhì)監(jiān)部門的檢驗檢測優(yōu)勢、食藥監(jiān)部門的專業(yè)優(yōu)勢，另一方面執(zhí)法資源得以充分整合。而天津模式則是著力于健康產(chǎn)品的統(tǒng)一監(jiān)管；在改革中面臨的挑戰(zhàn)方面，深圳模式主要在于隊伍建設的瓶頸、基層監(jiān)管方式的變革等方面；浙江模式主要集中于屬地管理帶來的地方保護主義、食品藥品安全工作的重要性被降低、專業(yè)性被削弱等問題；天津模式主要集中于內(nèi)部行政流程。有學者認為，改革只不過是將部門間的推諉扯皮變成部門內(nèi)的協(xié)調(diào)。

二、浦東市場監(jiān)管模式的主要創(chuàng)新

1. 監(jiān)管體制改革的主要內(nèi)容

浦東市場監(jiān)管體制改革的內(nèi)容主要涉及三個方面：一是管理機構(gòu)的調(diào)整，將浦東新區(qū)工商分局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)分局統(tǒng)一調(diào)整，設立浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局，統(tǒng)一行使三部門職能，同時將物價局的價格監(jiān)督檢查職能劃入市場監(jiān)督管理局的內(nèi)設機構(gòu)——市場規(guī)范監(jiān)督管理處。二是管理重心的下沉。在原工商所的基礎上，組建基層市場監(jiān)督管理所，將相關的人員、職能下沉到基層，基層一線得以充實，力量得以加強。三是管理方式的調(diào)整，三部門實現(xiàn)了由上海市局垂直管理到浦東新區(qū)屬地管理方式的轉(zhuǎn)變；同時整合行政執(zhí)法資源與職能，實現(xiàn)了“綜合執(zhí)法”。

2. 監(jiān)管體制改革的主要創(chuàng)新

著力于提高執(zhí)法效能，探索“集約化”監(jiān)管方式。由局監(jiān)管處牽頭，每一個業(yè)務處室把年度檢查計劃報區(qū)層面統(tǒng)一搭建的業(yè)務信息平臺?；凇昂喜⑼愴棥钡脑瓌t，對同一家企業(yè)進行檢查時，相關處室共同參加。通過梳理與合并，可進行日常集約式執(zhí)法檢查的任務有57項，可實現(xiàn)對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的干擾降到最低這一目標①。

著力于提升行政服務水平，統(tǒng)一市場準入和窗口服務。浦東市場監(jiān)管局成立前，市場準入和對外服務業(yè)務是由各個部門分別負責的。以開辦餐飲為例，機構(gòu)改革前，工商局負責核名、辦理工商營業(yè)執(zhí)照、食品流通許可證等手續(xù)，食藥監(jiān)局負責辦理餐飲服務許可證等手續(xù)，辦理人可能需要來來回回多次，時間成本與經(jīng)濟成本都比較高；機構(gòu)改革后，所有業(yè)務集中在市場監(jiān)管局辦理，通過流程再造，從串聯(lián)到并聯(lián)，實現(xiàn)企業(yè)“出生證”同步，全過程申請、提交文件、補正、領證都只需在市場監(jiān)管局的窗口辦理，減少了往返遞交材料的時間和程序。

著力于構(gòu)筑全過程監(jiān)管體系，職能無縫銜接。首先，食品安全是百姓關注的熱點，更有效的監(jiān)管是改革的重點。過去是分段而治，質(zhì)監(jiān)局管生產(chǎn)環(huán)節(jié)，工商局管流通環(huán)節(jié)，食藥監(jiān)管食品消費環(huán)境，改革后，就是一個市場監(jiān)管局，責任更加清晰，破解了“九龍治水”的弊端?！?+1”實現(xiàn)了食品“生產(chǎn)—流通—消費”全過程監(jiān)管，破解了長期困擾執(zhí)法監(jiān)管的“前店后場、集中配餐、現(xiàn)制現(xiàn)售”等環(huán)節(jié)交叉的經(jīng)營業(yè)態(tài)監(jiān)管難題。其次，以食品藥品監(jiān)管一體化、產(chǎn)商品質(zhì)量監(jiān)管一體化、公眾訴求處置一體化、執(zhí)法辦案一體化、市場準入一體化等“五個一體化”為重點，在機制創(chuàng)新上不斷探索。比如產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管方面，整合原分屬質(zhì)監(jiān)、工商的生產(chǎn)、流通兩個環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)管職能，建立了產(chǎn)品商品質(zhì)量問題從生產(chǎn)領域到流通領域、從流通領域到生產(chǎn)領域的“雙向追溯”機制，建立《浦東新區(qū)重點產(chǎn)品（商品）質(zhì)量監(jiān)督目錄》，統(tǒng)一不合格產(chǎn)品處理制度，建設產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系，對偽劣產(chǎn)品“堵源截流”。

著力于提升食品安全保障水平，統(tǒng)一食品安全監(jiān)管。市場監(jiān)管體制改革前，食品安全監(jiān)管是由質(zhì)監(jiān)、工商等多個部門共同承擔的工作，職責的不清晰導致的推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。生產(chǎn)、流通、消費（含餐飲環(huán)節(jié)）三個階段的食品安全監(jiān)管由一個局統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一執(zhí)法，實現(xiàn)了食品監(jiān)管的無縫銜接，消弭了過去一直不清晰、也難以理清的職責邊界，這其中包括諸如前店后廠、集中配餐、飲品的沖調(diào)制售等經(jīng)營行為與業(yè)態(tài)；實現(xiàn)了質(zhì)監(jiān)的技術力量與工商豐富的人力資源、完善機構(gòu)體系的優(yōu)勢互補；實現(xiàn)了原有聯(lián)動監(jiān)管機制障礙的消除與生產(chǎn)、流通、消費（含餐飲環(huán)節(jié)）的連續(xù)監(jiān)管。

3. 浦東市場監(jiān)管體制改革的成效

簡政放權進一步落實，監(jiān)管重點、薄弱環(huán)節(jié)與一線監(jiān)管力量得到加強。改革中，大力推進簡政放權、職能下沉、夯實基層，市場監(jiān)督管理局內(nèi)設機構(gòu)精簡了41.4%，機關編制精簡了25%，在全區(qū)設立了36+X（36個街鎮(zhèn)和國際旅游度假區(qū)、臨港地區(qū)）個基層派出機構(gòu)，80%的人員在基層一線從事監(jiān)管執(zhí)法工作。

登記制度改革進一步深化，政府職能轉(zhuǎn)變得以加速推進。自2014年1月1日起，原三局進駐市民中心的企業(yè)登記、食品藥品許可、組織機構(gòu)代碼證辦理窗口完成整合，初步實現(xiàn)“一口受理、一表申請、一門辦理”。探索“先照后證”登記制度改革、住所和經(jīng)營范圍登記改革、以“負面清單”管理模式進行外資登記制度改革等。試點外資企業(yè)設立和變更登記一口受理，實現(xiàn)外資批準文件、營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證、稅務登記證、食品前置許可“五證聯(lián)辦”，全程辦理期限由原來的12個工作日縮短至5個工作日。

原有職能與資源進一步整合，市場監(jiān)管效能逐步提升。統(tǒng)一監(jiān)管標準，整合監(jiān)管職能，再造管理流程，促使程序更優(yōu)、效率更高。執(zhí)法資源配置更加合理。

服務民生進一步突出，社會對改革的認同度不斷增強。改革的內(nèi)容獲得了社會各界的共鳴，改革的初步成效獲得了公眾認同，改革的示范效應獲得了充分肯定。

三、市場監(jiān)管體制改革存在的問題與挑戰(zhàn)

浦東的市場監(jiān)管體制改革，總體來講進展順利、初見成效，但是由于改革涉及的內(nèi)容多、部門多、環(huán)節(jié)多，改革的力度空前，必然會存在一些難點，在改革的過程中需要重點關注。

1. 缺乏統(tǒng)一的配套法制保障。一是因無地方立法權所限，在監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)上仍然沿用原四部門的數(shù)百部法律法規(guī)，缺乏統(tǒng)一的配套法制保障。二是法規(guī)體系滯后形成新的問題與瓶頸。在法規(guī)體系方面，現(xiàn)行法規(guī)的執(zhí)法主體均無“市場監(jiān)管部門”。

2. 政府職能的優(yōu)化仍有空間。雖然實行了“大部制”，部門間的職能交叉、重復等進一步減少，但在具體工作中，仍舊涉及到職能劃分不清的情況。

3. 綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管的挑戰(zhàn)。如何真正做到 綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管相統(tǒng)一、切實提升綜合監(jiān)管效能，基層監(jiān)管執(zhí)法人員仍不同程度存在知識結(jié)構(gòu)不匹配、心理不適應等問題。

4. 擴大改革效應的挑戰(zhàn)。在改革推進過程中，如何在形成改革共識、增進內(nèi)部認同的同時，進一步體現(xiàn)惠民、利民，取得更加廣泛的社會認同，迫切需要研究。

5. 與上級部門的工作對接存在諸多不便。一是工作量的增加，這既包括對上聯(lián)系的工作量，也包括綜合性的會議（法規(guī)、黨建等）的內(nèi)容重復；二是工作思路、部署與上級的不一致，往往就會使上級工作的針對性、有效性與指導性大打折扣，甚至形成負面影響。

四、推進市場監(jiān)管模式改革的思考

（一）突出政府職能的轉(zhuǎn)變，提高監(jiān)管的執(zhí)行力

隨著市場監(jiān)管局的成立與職能的有機整合，推進監(jiān)管工作的整體化、系統(tǒng)化與創(chuàng)新監(jiān)管機制是當務之急。一是基于業(yè)務流程的再造，著力于梳理業(yè)務流程，形成清晰的工作鏈條；二是要致力于合理配置資源，提高監(jiān)管效率、降低監(jiān)管成本，實現(xiàn)監(jiān)管的多環(huán)節(jié)的可追溯；三是要創(chuàng)新監(jiān)管模式，跨前一步，建立事前、事中與事后的全過程、全覆蓋監(jiān)管；四是要在重心下移的同時，理順綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管的關系。一方面要研究如何更好地把握屬地管理與條塊結(jié)合的關系，加地對條線職能的整合統(tǒng)籌，切實體現(xiàn)“3+1”體制優(yōu)勢；另一方面，要根據(jù)職能特點和履職要求，理順綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管的關系，關注提升基層執(zhí)法人員的積極性和執(zhí)行力，促進綜合性和專業(yè)性的互補，提升綜合監(jiān)管能力。監(jiān)管流程創(chuàng)新的前提是依法行政。在工作程序上，要在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，進行執(zhí)法程序和監(jiān)管流程的再造，化繁為簡，使市場監(jiān)管更加規(guī)范統(tǒng)一、有序高效。

（二）突出執(zhí)法隊伍的整體履職能力，提升監(jiān)管的專業(yè)性

加強執(zhí)法隊伍的能力建設，一要充分借鑒法國執(zhí)法監(jiān)管方面的履職成效。法國的市場行政執(zhí)法監(jiān)督雖然起步晚，但是監(jiān)督機構(gòu)的權力很大，可以進入企業(yè)調(diào)查，檢查人員配備必要的武器，將調(diào)查結(jié)果移交法院判決，對市場經(jīng)營者具有充分的約束。二要打造一支業(yè)務精、作風硬的市場監(jiān)管隊伍，這是市場監(jiān)管體制改革成敗與否的關鍵。為此，要進一步加強市場監(jiān)管部門的能力建設，提升隊伍綜合素質(zhì)；要加快團隊文化建設，加速思想融合。盡快形成良性的用人激勵機制。完善選人用人制度，在職級、待遇上給予干部平臺空間，保持隊伍的相對穩(wěn)定和人才吸引力。加強對隊伍的監(jiān)督、培訓與教育，培養(yǎng)隊伍良好的職業(yè)操守，強化對行政權力的制約，提升依法行政水平。要突出食品藥品監(jiān)管的專業(yè)性，可適時成立健康產(chǎn)品監(jiān)管局，最終與市場監(jiān)管局并列。例如，美、英、日盡管實踐不同，但都將食品藥品等健康產(chǎn)品作為特殊商品進行監(jiān)管。從理論上說，市場監(jiān)管的對象是各類市場主體交易行為，目的是維護市場秩序和環(huán)境；而健康產(chǎn)品監(jiān)管的對象是特定產(chǎn)品質(zhì)量安全，屬于公共安全范疇，兩者的定位和范式截然不同。

（三）推進市場監(jiān)管手段的信息化，提高監(jiān)管工作的法制化

引入辦公自動化、市場準入、行政監(jiān)管三大信息系統(tǒng)，推進監(jiān)管手段的信息化，將市場監(jiān)管的創(chuàng)新成果以信息化的形式固定下來，既提高工作效率，形成工作對象的數(shù)據(jù)庫，也可以對監(jiān)管人員形成再監(jiān)管，最終實現(xiàn)行政成本的節(jié)省、資源的共享并及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，將監(jiān)管工作全面納入法制化。與市場監(jiān)管管理體制改革的要求相適應，大力推進制度建設，將市場監(jiān)管體制改革的成果與經(jīng)驗以制度的形式固化下來。

（四）加強市場治理的第三種力量，注重改革的示范效應

廣開言路，通過公開聽證、民意調(diào)查等多種渠道讓社會公眾參與。同時，要加強對市場監(jiān)管機構(gòu)的問責與評估，引入獨立于政府之外的第三方，建立問責與評估機制，推進市場監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)范化與市場監(jiān)管的社會化。在食品快速檢測等技術領域加大政府購買服務力度，深化與社會組織、市場主體的協(xié)作關系，完善政府購買社會服務的機制。及時梳理體制改革過程中的成效、經(jīng)驗與問題。促進改革的自我完善和后續(xù)改革的開展。要及時關注社會反響，增進社會認同，以確保改革的實效性、長效性，讓群眾共享改革的成果。

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