[摘要] 上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要行業(yè)協(xié)會參與市場治理和應(yīng)對國際貿(mào)易新規(guī)則的挑戰(zhàn)。行業(yè)協(xié)會實際運行存在的俱樂部化傾向和“會員邏輯”強化、大企業(yè)控制與精英治理、功能“缺位”與“越位”、政府職能轉(zhuǎn)移和政府擔憂等問題，制約了其功能和作用的發(fā)揮，須通過組建行業(yè)協(xié)會聯(lián)合組織，形成體系化的行業(yè)組織結(jié)構(gòu)；增強行業(yè)協(xié)會的代表性，規(guī)范內(nèi)部治理機制；加快制定和完善行業(yè)協(xié)會法及相關(guān)法律、法規(guī)；加大政府對行業(yè)協(xié)會吸引人才的支持力度等措施消除障礙因素。

[關(guān)鍵詞] 自貿(mào)區(qū) 行業(yè)協(xié)會 能力建設(shè)

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）02-0078-04

[基金項目] 2012年上海市社科規(guī)劃一般課題“社會組織孵化器發(fā)展模式研究：理論框架與實證分析”（項目批準號2012BSH004）。

[作者簡介] 馮夢成（1976 —），安徽金寨人，華東理工大學法律社會學研究中心副研究員，上海浦東新區(qū)行政學院副教授，社會學博士，研究方向：社會治理法治化。

一、問題的提出

行業(yè)協(xié)會是國家和市場之外的“第三條道路”，與政府一道參與市場的治理。 因此，中國（上海）自貿(mào)區(qū)不僅需要行業(yè)協(xié)會參與市場治理，為其發(fā)展提供廣闊的空間，而且還對其能力提出了新的要求和期待。例如，自貿(mào)區(qū)將著重突出投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、金融創(chuàng)新和綜合監(jiān)管四個方面的制度創(chuàng)新。其中，監(jiān)管制度創(chuàng)新將很大程度上決定和制約著其他方面創(chuàng)新步伐，這對包括行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的市場治理主體提出了創(chuàng)新的要求。又如，自貿(mào)區(qū)遵循的管理模式是“一線放開、二線管住”，服務(wù)貿(mào)易和投資自由化如何能在一個區(qū)域內(nèi)被管住。對此，行業(yè)協(xié)會有沒有一個創(chuàng)新性的有效解決辦法？再如，上海自貿(mào)區(qū)還肩負著應(yīng)對TPP（泛太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議）挑戰(zhàn)的使命，行業(yè)協(xié)會如何發(fā)揮自身功能，將TPP對我國產(chǎn)業(yè)的負面影響降到最低，并將潛在收益最大化。

二、行業(yè)協(xié)會參與自貿(mào)區(qū)建設(shè)的

能力問題分析

從上海市及其浦東新區(qū)行業(yè)協(xié)會的運行實際看，行業(yè)協(xié)會要在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中發(fā)揮作用還存在以下問題與困境：

（一）俱樂部化傾向和“會員邏輯”強化

浦東新區(qū)的行業(yè)協(xié)會絕大多數(shù)都面臨著激烈的同行業(yè)競爭，尤其是來自上海市同行業(yè)的協(xié)會。按照相關(guān)政策規(guī)定，市級行業(yè)協(xié)會有權(quán)發(fā)展全市包括浦東新區(qū)的企業(yè)單位作為會員，而浦東的行業(yè)協(xié)會只能發(fā)展浦東新區(qū)的企業(yè)成為自己的會員。企業(yè)為了避免同時繳費給區(qū)行業(yè)協(xié)會和市行業(yè)協(xié)會，往往只選擇其中一家。不僅如此，《關(guān)于“十二五”期間促進浦東新區(qū)社會組織發(fā)展的財政扶持意見》提出了鼓勵長三角區(qū)域、全國性行業(yè)協(xié)會入駐浦東的政策，浦東行業(yè)協(xié)會還面臨著外來行業(yè)協(xié)會的競爭。在此激烈競爭的背景下，為了自身生存與發(fā)展，行業(yè)協(xié)會走向俱樂部化和強化“會員邏輯”在所難免。而這一狀況使得行業(yè)協(xié)會難以發(fā)揮彌補市場失靈和政府失靈的功能。

自貿(mào)區(qū)選擇金融服務(wù)、航運服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會服務(wù)領(lǐng)域擴大開放。隨著這六大領(lǐng)域在浦東的集聚，一批相關(guān)的行業(yè)協(xié)會也會隨之設(shè)立。而要更好的發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的行業(yè)管理、服務(wù)和協(xié)調(diào)功能，在“一業(yè)多會”的競爭制度環(huán)境下，顯然需要克服其可能導(dǎo)致的俱樂部化和“會員邏輯”強化問題。

（二）大企業(yè)控制與精英治理

從上海及其浦東實際看，行業(yè)協(xié)會突出表現(xiàn)出大企業(yè)控制和精英治理這一特征。例如，上海行業(yè)協(xié)會的會長人選大體有四種：由在行業(yè)中起帶頭作用的大企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)擔任；由剛退下來的大企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人擔任；由政府有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)兼任，日常工作則由熟悉行業(yè)情況的常務(wù)副會長主持；由退下來的政府官員擔任。再如，作為國家率先建立的高科技園區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)的張江高科技園區(qū)集聚了近20家行業(yè)協(xié)會，其運作形式主要有三類：一是依托大型企業(yè)集團，這類協(xié)會約占園區(qū)協(xié)會總量的56%；二是依托大學和科研院所，這類協(xié)會約占園區(qū)協(xié)會總量的31%；三是依托開發(fā)公司和基地公司，這類協(xié)會約占園區(qū)協(xié)會總量的13%。而這三種類型的運作模式，均具有較強的號召力、凝聚力和吸引力，有很高的權(quán)威性、代表性，在企業(yè)中影響力較大，受到企業(yè)的高度認可。

盡管目前大企業(yè)控制和精英治理對行業(yè)協(xié)會發(fā)展發(fā)揮了積極正面的作用，但是也必須正視其可能帶來的負面影響：一是精英治理所固有的家長式作風、獨斷專行、寡頭治會等特性，不利于民主治會及其協(xié)會的可持續(xù)發(fā)展。二是大企業(yè)會員綁架協(xié)會，扭曲協(xié)會功能，損害公共利益。

自貿(mào)區(qū)建設(shè)將為中小企業(yè)發(fā)展提供了更大空間，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是解除進入壁壘，使得以前只有國有大企業(yè)才可以進入的領(lǐng)域，中小企業(yè)，特別是民企也可進入；二是金融改革與開放，將會解決困擾中小企業(yè)融資難問題。由此，中小企業(yè)將會在自貿(mào)區(qū)內(nèi)快速發(fā)展。鑒于這一趨勢，行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革和調(diào)整勢在必行。

（三）功能“缺位”與“越位”

行業(yè)協(xié)會兼具有“行業(yè)集體性”和“準公共性”兩重性質(zhì)。如果行業(yè)協(xié)會不能兼顧這兩重屬性，或者任何一方發(fā)生了扭曲或變異，會發(fā)生行業(yè)協(xié)會失靈現(xiàn)象，主要表現(xiàn)“缺位”和“越位”問題。

從功能的“缺位”上看，行業(yè)協(xié)會主要發(fā)揮的是服務(wù)和協(xié)調(diào)功能，行業(yè)監(jiān)督管理和自律職能則欠缺。例如，張江高科技園區(qū)行業(yè)協(xié)會的功能定位為：政府管理的“手臂”；服務(wù)企業(yè)的“智庫”；關(guān)注產(chǎn)業(yè)的“眼睛”。從行業(yè)協(xié)會參與園區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的情況看，其作用為：一是面向政府，發(fā)揮承接性的橋梁作用。二是面向企業(yè)，發(fā)揮組織性的平臺作用。三是面向產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮前瞻性的研究作用?？梢?，行業(yè)協(xié)會主要工作是對企業(yè)服務(wù)工作以及承擔政府對企業(yè)服務(wù)的一些事務(wù)性工作，行業(yè)監(jiān)督管理和自律功能比較缺乏。而從功能的“越位”看，比較典型的是行業(yè)協(xié)會與會員企業(yè)共謀價格聯(lián)盟、市場分割等方式聯(lián)合起來侵犯其他社會群體或者公共利益。

自貿(mào)區(qū)建設(shè)著眼于建立高水平的開放型經(jīng)濟體系，以推動我國更加深入的參與全球化的競爭之中。它對行業(yè)協(xié)會功能提出了全方位的要求，不僅需要行業(yè)協(xié)會研究全球自由貿(mào)易政策，為政府出謀劃策，而且需要其積極參加多邊貿(mào)易談判，談判中體現(xiàn)行業(yè)利益以及利用多邊貿(mào)易規(guī)則和本國法律法規(guī)，維護會員的利益；不僅需要行業(yè)協(xié)會反映和協(xié)調(diào)行業(yè)發(fā)展的問題并提出建設(shè)性建議，而且需要行業(yè)協(xié)會加強與各國行業(yè)協(xié)會聯(lián)系，及時為會員企業(yè)提供商務(wù)信息；不僅需要行業(yè)協(xié)會代表本行業(yè)應(yīng)對國際貿(mào)易爭端，而且需要行業(yè)協(xié)會發(fā)揮行業(yè)自律功能，減少國際貿(mào)易摩擦，并在自貿(mào)區(qū)事中、事后監(jiān)管體系中發(fā)揮作用。因此，行業(yè)協(xié)會失靈問題必須得到矯正。

（四）政府職能轉(zhuǎn)移和政府擔憂

當前我國政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能進程緩慢，政府對行業(yè)協(xié)會擔憂，即擔心放權(quán)后，行業(yè)協(xié)會有沒有能力管好，權(quán)力會不會濫用，從而容易引發(fā)市場失控。

這一狀況在浦東表現(xiàn)為：一是政府轉(zhuǎn)移職能的步伐不夠快。由于職能轉(zhuǎn)變涉及到部門利益，政府實施大部委辦制，機構(gòu)雖少了，但政府包攬職能的格局沒有大的變化，企業(yè)與政府之間仍然維系著較濃色彩的依附關(guān)系，以致于行業(yè)協(xié)會希望承接政府轉(zhuǎn)移的職能（例如行業(yè)內(nèi)企業(yè)資質(zhì)認定及等級評定、專業(yè)技術(shù)職稱、執(zhí)業(yè)資格認定、行檢行評等），希望承接政府授權(quán)、委托的職能（例如行業(yè)內(nèi)重大投資、改造、開發(fā)項目可行性前期論證以及對項目的責任監(jiān)督等活動）多數(shù)仍然難以實現(xiàn)。二是部分行業(yè)協(xié)會還不具備足夠的能力承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能。部分行業(yè)協(xié)會人員偏少，管理素質(zhì)跟不上，加之缺乏資金，缺乏信息，難以為會員企業(yè)提供高質(zhì)量的服務(wù)，直接影響了行業(yè)協(xié)會的權(quán)威性。

自貿(mào)區(qū)建設(shè)首要的任務(wù)便是加快政府職能轉(zhuǎn)變，即按照國際化、法制化的要求，積極探索建立以國際高標準投資和國際貿(mào)易體系相適應(yīng)的行政管理體系，推進政府管理由注重事先審批，轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管。這就要求作為承接部分政府職能的行業(yè)協(xié)會進行相應(yīng)的能力建設(shè)，以使政府“放心”的下放權(quán)力。

三、提升行業(yè)協(xié)會參與自貿(mào)區(qū)

建設(shè)能力的對策分析

提升行業(yè)協(xié)會參與自貿(mào)區(qū)建設(shè)能力，應(yīng)在借鑒市場經(jīng)濟高度發(fā)達國家經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要，針對行業(yè)協(xié)會存在問題及其原因，采取一些有力度的政策措施。

（一）組建行業(yè)協(xié)會聯(lián)合組織，形成體系化的行業(yè)組織結(jié)構(gòu)

基于行業(yè)和市場發(fā)展的需要，并與國際接軌，可以嘗試將我國的商會改造成為行業(yè)協(xié)會的聯(lián)合組織。當前我國的商會是以民營企業(yè)家為主體的統(tǒng)戰(zhàn)組織，隸屬于統(tǒng)戰(zhàn)部工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)，例如，浦東新區(qū)工商聯(lián)依托各街道、鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)建立了41家基層商會，其中街鎮(zhèn)商會37家、國家級開發(fā)區(qū)商會1家、市級開發(fā)區(qū)商會2家、區(qū)級園區(qū)商會1家?；鶎由虝闹饕δ茉谟谶M行政治協(xié)商活動，為私營個體工商業(yè)者提供參政的機會和舞臺。同時，通過“親商、安商、穩(wěn)商”工作，做好政府與企業(yè)家的溝通橋梁。另外基層商會還時常扮演地方政府不方便出面的角色，為本地政府對外招商引資搭建平臺?？梢?，商會的許多工作與行業(yè)協(xié)會基本上雷同的。但是，如將商會改造成行業(yè)協(xié)會的聯(lián)合組織（商會），其主管（指導(dǎo)）單位必須作出改變。這是因為工商聯(lián)是統(tǒng)戰(zhàn)組織，缺乏行業(yè)管理方面的人員和知識，沒有行業(yè)協(xié)會的工作經(jīng)驗。而作為聯(lián)合組織的商會，由商務(wù)委指導(dǎo)管理較為合適。

鑒于自貿(mào)區(qū)建設(shè)剛剛起步，其著力擴大開放的金融服務(wù)、航運服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會服務(wù)等六大領(lǐng)域尚未完全發(fā)育成熟。筆者認為，相關(guān)的六大產(chǎn)業(yè)在成立行業(yè)協(xié)會時維持原有的“一行一會”模式，只允許成立一家行業(yè)協(xié)會。而待相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)育成熟時，再采取“一行多會”模式，并成立相應(yīng)的聯(lián)合組織。這樣，可以避免“一行多會”帶來的消極影響。

（二）增強行業(yè)協(xié)會的代表性，規(guī)范內(nèi)部治理機制

一方面，要增強行業(yè)協(xié)會的代表性。目前，很多行業(yè)協(xié)會的會員行業(yè)覆蓋率并不高。上海全市200多家行業(yè)協(xié)會只覆蓋了6萬多家企業(yè)，盡管會員中大企業(yè)比較多、占GDP的比重較大，但相對于全市企業(yè)數(shù)量而言，覆蓋面不到10%。當前行業(yè)協(xié)會出現(xiàn)代表性不足的問題，原因在于：官辦行業(yè)協(xié)會社會合法性差，影響了企業(yè)入會的積極性，而民辦行業(yè)協(xié)會入會門檻高，排斥了中小企業(yè)入會。顯然，行業(yè)協(xié)會需要通過提高社會認同、降低甚至是取消入會門檻等方式拓寬會員覆蓋面，吸引更多的中小企業(yè)加入。只有這樣，才能使行業(yè)協(xié)會代表行業(yè)全體成員或多數(shù)成員的共同利益和要求，而不是少數(shù)會員的利益和要求，才能使其真正代表整個行業(yè)。

另一方面，要重視規(guī)范內(nèi)部治理機制。浦東行業(yè)協(xié)會內(nèi)部治理規(guī)范化程度較低，突出表現(xiàn)為兩個方面：一是認識并不十分充分。有的行業(yè)協(xié)會將規(guī)范化建設(shè)看做是應(yīng)付管理部門的一種形式，只要能過關(guān)就行了；也有的行業(yè)協(xié)會認為自己只要業(yè)務(wù)做好了就可以，規(guī)范化建設(shè)可以放在其次；還有的行業(yè)協(xié)會認為規(guī)范化的要求太麻煩。二是法人治理結(jié)構(gòu)未落到實處。由于準入環(huán)節(jié)非常嚴格，登記成立時行業(yè)協(xié)會在形態(tài)上都具有法人治理結(jié)構(gòu)。但是，由于后續(xù)監(jiān)管不力，使得一些行業(yè)協(xié)會在實際中并沒有按照法人治理結(jié)構(gòu)來運作，組織章程成了擺設(shè)，會員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會等沒有真正發(fā)揮作用?；诖?，一則政府部門有必要在梳理已有的規(guī)范化建設(shè)相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合各行業(yè)協(xié)會特點，分類制定出更加具體更加全面的規(guī)范化建設(shè)指導(dǎo)意見或建設(shè)指南。在規(guī)范內(nèi)部結(jié)構(gòu)時，要特別注意在理事會中給予中小企業(yè)代表一定的席位以及注意擴大會員大會的權(quán)力；另一方面，要運用年檢、評估和執(zhí)法監(jiān)察等手段，加強對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督管理，從而使行業(yè)協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)更加規(guī)范和運行更加有效。

（三）加快制定和完善行業(yè)協(xié)會法及相關(guān)法律法規(guī)

我國目前將行業(yè)協(xié)會視為一般的社會團體組織進行管理，行業(yè)協(xié)會依法成立運行的主要法規(guī)是《社會團體登記管理條例》。這對于行業(yè)協(xié)會帶有明顯的市場性質(zhì)的組織，在法律支持上顯得不足，十分有必要對行業(yè)協(xié)會應(yīng)進行專門立法，以便于協(xié)會活動有法可依，有章可循。一方面，通過清晰的界定行業(yè)協(xié)會的權(quán)力及其范圍，特別明確與政府間的職能邊界，改變目前政府對行業(yè)協(xié)會授權(quán)或委托的隨意性，從法律上樹立行業(yè)協(xié)會的權(quán)威性；另一方面，通過建立行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督制度和程序，對行業(yè)協(xié)會進行有效調(diào)控，防止其出現(xiàn)違反競爭的行為。當然，還需要進一步建立和完善其他相關(guān)法律法規(guī)，尤其是競爭法律、法規(guī)，來規(guī)范行業(yè)協(xié)會的行為。

（四）加大政府對行業(yè)協(xié)會吸引人才的支持力度

人才匱乏是包括行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的社會組織的普遍現(xiàn)象，社會組織在經(jīng)費、工作條件、社會地位、人員待遇等方面缺乏對高層次人才的吸引力。例如，浦東新區(qū)行業(yè)協(xié)會目前所提供的人員薪資福利待遇十分有限，稅前年收入往往不及上海市職工的平均水平。有幾家行業(yè)協(xié)會的秘書長在加入行業(yè)協(xié)會時曾經(jīng)不領(lǐng)取薪水，或者僅領(lǐng)取每月1千元的低薪。同時，行業(yè)協(xié)會通常也很少提供績效工資、津貼等福利。在此情況下，對人才缺乏吸引力的行業(yè)協(xié)會更是巨大挑戰(zhàn)。

政府應(yīng)加強對行業(yè)協(xié)會的支持力度，借鑒國外經(jīng)驗，通過政府設(shè)立行業(yè)協(xié)會發(fā)展基金，或者是聯(lián)合一些社會力量成立專項基金來支持行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，提高行業(yè)協(xié)會工作人員的待遇，從而增強行業(yè)協(xié)會對人才的吸引力。同時，可通過對協(xié)會服務(wù)收入免征所得稅和營業(yè)稅的方式支持行業(yè)協(xié)會發(fā)展。

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