崔妍

摘 要：行政審批在國外稱為政府管制或政府規(guī)制。（為敘述方便，本文統(tǒng)一稱作政府規(guī)制）西方學(xué)者對政府管理理論的研究從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度展開，以政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)容為理論支持。本文通過梳理文獻(xiàn)，以政府規(guī)制概念為切入點(diǎn)，探討西方政府規(guī)制理論演進(jìn)，有助于系統(tǒng)了解國外政府規(guī)制的進(jìn)展，了解西方國家政府規(guī)制的基本概況，對下一步研究發(fā)達(dá)國家對某一具體行業(yè)進(jìn)行管制的實(shí)踐有重要而基礎(chǔ)的理論鋪墊作用。

關(guān)鍵詞：政府規(guī)制；政府管制；行政審批

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）01-0051-02

西方政府規(guī)制始于20世紀(jì)70年代，以美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家G.J.施蒂格勒在1971年發(fā)表的《政府管制論》為代表，對政府規(guī)制理論產(chǎn)生重要影響。80年代開始，美國、英國和日本等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家開始了放松規(guī)制運(yùn)動。例如美國在20世紀(jì)80年代和90年代進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)規(guī)制的放松；日本從20世紀(jì)70年代開始一直推動規(guī)制改革計(jì)劃，90年代開始不斷增加放松規(guī)制類別以及數(shù)量，形成跨行業(yè)的放松規(guī)制。直到目前，政府規(guī)制依然作為各國政府管理微觀經(jīng)濟(jì)、保護(hù)市場秩序、促進(jìn)管理質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)水平提高的重要職能。理論上有三種關(guān)于政府規(guī)制研究的分析模式，即布雷耶爾模式、史普博模式和施蒂格勒模式。

一、政府規(guī)制的概念

政府規(guī)制是一個(gè)比較寬泛的概念，學(xué)者主要從以下幾個(gè)角度對其進(jìn)行界定。首先，認(rèn)為政府規(guī)制是一種強(qiáng)制性的控制行為，通過政府強(qiáng)制控制干預(yù)來對個(gè)人、企業(yè)組織進(jìn)行管理?！缎屡翣柛窭追蚪?jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》：規(guī)制是政府為控制企業(yè)的價(jià)格、銷售和生產(chǎn)決策而采取的各種行動，政府公開宣布這些行動是要努力制止不充分重視“社會利益”的私人決策。規(guī)制的法律基礎(chǔ)由允許政府授予或規(guī)定公司服務(wù)權(quán)力的各種法規(guī)組成。維斯卡西認(rèn)為，政府規(guī)制是政府以制裁手段，對個(gè)人或組織的自由決策的一種強(qiáng)制性限制。政府主要的資源是強(qiáng)制力，政府規(guī)制就是以限制經(jīng)濟(jì)主體的決策為目的而運(yùn)用這種強(qiáng)制力。史普博認(rèn)為，政府規(guī)制是行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需政策的一般規(guī)則或特殊行為。日本學(xué)者金澤良雄認(rèn)為，政府規(guī)制就是以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制下，以矯正、改善市場機(jī)制內(nèi)在問題為目的，政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體活動的行為。

其次，從政府規(guī)制類型，即經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會性規(guī)制的角度對概念進(jìn)行總結(jié)。伯吉斯在市場不完善的基礎(chǔ)上提出經(jīng)濟(jì)規(guī)制，在外部性的基礎(chǔ)上提出社會規(guī)制。植草益認(rèn)為政府規(guī)制是社會公共機(jī)構(gòu)按照一定規(guī)則對企業(yè)活動進(jìn)行限制的行為。吉爾洪和皮爾斯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)規(guī)制是規(guī)制者的判斷對商業(yè)或市場判斷的決然取代，政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)制僅僅是對眾多私人經(jīng)濟(jì)力量的法律控制形式中的一種。

最后，以政府規(guī)制的具體內(nèi)容為角度來界定政府規(guī)制。斯蒂格利茨認(rèn)為政府規(guī)制涉及對產(chǎn)業(yè)保護(hù)、扶助以及合理化和轉(zhuǎn)化，為了促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新而進(jìn)行的稅收和減輕反托拉斯法的執(zhí)行力度，以及對幼稚工業(yè)的保護(hù)等。薩繆爾森也把政府規(guī)制限定在政府對產(chǎn)業(yè)行為的限制上。

二、政府規(guī)制理論演進(jìn)

西方政府規(guī)制理論經(jīng)過不斷發(fā)展逐漸成熟，形成了幾個(gè)有代表性的理論派別。在政府規(guī)制理論演進(jìn)的過程中，尋求有效的規(guī)制方式，實(shí)現(xiàn)公共利益成為核心任務(wù)與中心目標(biāo)。

（一）公共利益理論

公共利益理論出發(fā)點(diǎn)是為了解決市場失靈，政府作為人民的代表，通過規(guī)制對微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理，合理配置資源，實(shí)現(xiàn)公眾利益和社會福利最大化。波斯納認(rèn)為這一理論有兩個(gè)前提假設(shè)：一是如果讓市場任其發(fā)展，那它將是極端脆弱的，且容易出現(xiàn)運(yùn)行缺乏效率和公平的情況；二是政府的規(guī)制行為幾乎沒有成本。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過實(shí)證性實(shí)驗(yàn)后，揭示出這一理論存在的弊端，包括：實(shí)踐中規(guī)制無效率，規(guī)制的產(chǎn)生并不是完全因?yàn)槭袌鍪ъ`等。施蒂格勒和弗瑞蘭德通過對1912—1937年間美國電力事業(yè)價(jià)格規(guī)制的效果研究揭示出規(guī)制僅僅導(dǎo)致微少的價(jià)格下降，從而否認(rèn)了公共利益理論對價(jià)格的極強(qiáng)規(guī)制作用。維斯卡西認(rèn)為公共利益理論規(guī)范分析的前提是對潛在社會福利的追求，然而沒有說明凈社會福利追求是如何實(shí)現(xiàn)的，只是一種假定。

（二）規(guī)制俘虜理論

規(guī)制俘虜理論也叫作部門利益理論，認(rèn)為政府有基本的資源與權(quán)力，在規(guī)制過程中，利益集團(tuán)不斷說服政府運(yùn)用其權(quán)力為本集團(tuán)服務(wù)，并提供給政府有利條件，規(guī)制者作為經(jīng)濟(jì)人，會選擇有利于自身的行為從而進(jìn)行尋租活動，規(guī)制者成為被規(guī)制者的“俘虜”。這種情況下，政府規(guī)制成為企業(yè)間尋求利潤最大化和壟斷的有力手段。施蒂格勒在《經(jīng)濟(jì)規(guī)制論》中提出，規(guī)制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭取來的，規(guī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要為了規(guī)制產(chǎn)業(yè)自身服務(wù)。1995年，伯恩的“規(guī)制機(jī)構(gòu)生命周期理論”也對該理論做進(jìn)一步闡釋。

（三）放松規(guī)制理論

1982年鮑莫爾、威力格、潘查合著《可競爭市場與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論》一書的出版標(biāo)志著可競爭市場理論的形成。鮑莫爾等人認(rèn)為，由于潛在進(jìn)入者的壓力，即使在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中沒有政府規(guī)制，壟斷者也不可能獲得超額壟斷利潤。因?yàn)椋绻麎艛嗾攉@取超額利潤，那么勢必使得潛在進(jìn)入者參與到市場中來與之競爭，從而導(dǎo)致價(jià)格下降。鮑莫爾等人主張一方面要積極研究能減少沉沒成本的新技術(shù)或工藝，另一方面要排除一切人為的不必要進(jìn)入或退出壁壘。但現(xiàn)實(shí)中符合可競爭市場理論假設(shè)的產(chǎn)業(yè)少，沉沒成本為零的假定也不符合實(shí)際，在理論上有其一定的局限性。

阿夫契和約翰遜在1962年發(fā)表的《在管制約束下的企業(yè)行為》一文中，對投資回報(bào)率規(guī)制進(jìn)行了實(shí)證研究，結(jié)果表明：在投資回報(bào)率規(guī)制下，由于擴(kuò)大資本基數(shù)，可以獲得更多的絕對利潤，因而在利潤最大化的驅(qū)使下，受規(guī)制廠商有過度投資的傾向，其結(jié)果是用過多的資本投資代替其他投入品，造成生產(chǎn)低效率。這種現(xiàn)象被稱為“A-J效應(yīng)”。鮑莫爾和克萊沃里克提出了“規(guī)制滯后效應(yīng)理論”，認(rèn)為在政府調(diào)整規(guī)制政策的間隔期內(nèi)，被規(guī)制企業(yè)可能獲得超過正常利潤的利潤率。

（四）激勵(lì)性規(guī)制理論

激勵(lì)性規(guī)制理論包括特許投標(biāo)制、區(qū)域間標(biāo)尺競爭、RPI-X價(jià)格上限制。特許投標(biāo)規(guī)制由德姆塞茨在1968提出，指政府或公共團(tuán)體在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，引入競爭機(jī)制，通過競標(biāo)方式，將某一產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的特許經(jīng)營權(quán)在一定時(shí)期內(nèi)獨(dú)家轉(zhuǎn)讓給能提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉服務(wù)的企業(yè)，特許經(jīng)營權(quán)到期后再進(jìn)行下一輪的招投標(biāo)。該理論優(yōu)點(diǎn)是使規(guī)制者了解更多成本信息的同時(shí)，也激勵(lì)企業(yè)更多地加入到競爭中來；在投標(biāo)階段有比較充分的競爭，防止尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生。

區(qū)域間標(biāo)桿競爭由雪里福在1985年提出，是將受規(guī)制的全國壟斷企業(yè)分為幾個(gè)地區(qū)性企業(yè)，使特定地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)相似企業(yè)的刺激下提高自身內(nèi)部效率。這要求規(guī)制者確保及時(shí)獲得有效經(jīng)營下的成本和服務(wù)信息，以提供給企業(yè)作為參考。

RPI-X價(jià)格上限制由李特查爾德在1983年提出，最早運(yùn)用于電信業(yè)。RPI-X價(jià)格上限意義在于，當(dāng)規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)之間存在著信息不對稱時(shí)，通過賦予壟斷企業(yè)更多利潤支配權(quán)的方式使其在一定程度上得到信息，以換得提高生產(chǎn)效率的激勵(lì)；同時(shí)賦予被規(guī)制企業(yè)在不超過價(jià)格上限的情況下自由調(diào)整個(gè)別價(jià)格的靈活定價(jià)權(quán)，以提高社會配置效率。

綜上所述，西方政府規(guī)制理論自20世紀(jì)70年代產(chǎn)生以來，先后經(jīng)歷了公共利益理論、規(guī)制俘虜理論、放松規(guī)制理論、激勵(lì)規(guī)制理論幾個(gè)階段。每一個(gè)理論階段與其所處的歷史背景密切相關(guān)。盡管各國家在規(guī)制的內(nèi)容、范圍等實(shí)踐中各不相同，但相對完善的政府規(guī)制理論不斷成為改善政府規(guī)制行為、提高政府績效的重要理論指導(dǎo)。對我國來說，要積極借鑒規(guī)制改革方案運(yùn)用于我國行政審批制度改革中，摸索出一條適合我國實(shí)際發(fā)展需求，有中國特色的規(guī)制改革道路。

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