梁 波

一、城市精細(xì)化管理的基本內(nèi)容和意義

城市精細(xì)化管理是指將精細(xì)化管理理念引入城市管理中，綜合應(yīng)用現(xiàn)代管理理論和現(xiàn)代信息技術(shù)，對城市管理各個(gè)工作環(huán)節(jié)實(shí)施信息化指揮、網(wǎng)格化管理、精量化定責(zé)、精準(zhǔn)化操作，并采取合理調(diào)配資源、優(yōu)化工作流程、細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)、完善考核體系等措施，建立與之相配套的一系列規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)城市管理數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化、無縫隙、全覆蓋、無死角管理。[1]

城市精細(xì)化管理強(qiáng)調(diào)管理目標(biāo)精確、管理過程精心、管理結(jié)果精品。從管理的要素來講，主要包括：一是管理制度精細(xì)化，即對管理內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、流程、方法進(jìn)行細(xì)化并用制度的形式固定下來，為規(guī)范執(zhí)法提供制度保障，達(dá)到長效管理的目的；二是組織架構(gòu)精細(xì)化，即通過職能調(diào)整重組和流程優(yōu)化，按專業(yè)、按層次、按崗位科學(xué)合理地調(diào)整城市管理機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人力資源配置，形成基本職能清晰、崗位職責(zé)明確的管理體制；[2]三是管理對象精細(xì)化，即充分分析管理對象的職能配置，按照不同類別、層級進(jìn)行細(xì)化分類，實(shí)行網(wǎng)格化管理；四是管理辦法精細(xì)化，即對各類城市管理問題進(jìn)行細(xì)致的研究，提煉出不同類別、不同行業(yè)、不同區(qū)域乃至不同事項(xiàng)的管理規(guī)律，采用不同的方法和手段進(jìn)行相應(yīng)的管理；五是考核評價(jià)精細(xì)化，即統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)，明確考核依據(jù)，按照“科學(xué)、客觀、公正”的原則，建立起與精細(xì)化管理相配套的城市管理績效考核體系，形成橫向到邊、縱向到底、任務(wù)到崗、責(zé)任到人的考核機(jī)制。

城市精細(xì)化管理作為一種現(xiàn)代化的管理模式，既是一種新的管理方法和技術(shù)，更是一種新的管理理念和思路。它能夠優(yōu)化城市資源配置，合理整合城市管理力量，提高城市管理效率，提升城市承載能力，為建設(shè)現(xiàn)代化城市提供有力保障；城市精細(xì)化管理，對內(nèi)有助于實(shí)現(xiàn)“服務(wù)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)城市、服務(wù)市民”的城管宗旨，為廣大市民創(chuàng)造完備的城市功能、舒適的生活環(huán)境，提升城市文明程度，加快構(gòu)建和諧城市。對外能不斷提升城市品位和檔次，塑造良好的城市形象，優(yōu)化投資環(huán)境，增強(qiáng)城市的吸引力、競爭力?？梢哉f，城市精細(xì)化管理是城市管理模式變革背景下的大勢所趨。

二、濟(jì)南城市精細(xì)化管理工作實(shí)踐

（一）健全管理體制，構(gòu)建大城管格局

將創(chuàng)新城市管理體制擺在社會管理創(chuàng)新全局的重要位置，成立了城市綜合管理委員會，由市長任主任，市直相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、各區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任成員，負(fù)責(zé)制定城市管理總體規(guī)劃和實(shí)施細(xì)則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理城市管理的重要事項(xiàng)，組織開展城市管理綜合性考核。[3]委員會各成員單位圍繞城市管理工作，各司其職，密切配合，就城市管理的重大事項(xiàng)進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)；按照分級管理、各有側(cè)重的原則，合理界定和劃分市、區(qū)兩級城市管理職責(zé)和權(quán)限。在此基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)管理重心下移，進(jìn)一步細(xì)化了街道和社區(qū)的管理職責(zé)，強(qiáng)化了街道和社區(qū)在城市管理中的基礎(chǔ)地位。

通過建立職責(zé)明確、權(quán)限分明的管理體制，既發(fā)揮了城管（執(zhí)法）局在城市管理中的主管職能部門作用，又便于協(xié)調(diào)相關(guān)部門和調(diào)動(dòng)社會各界力量共同管理城市。

（二）轉(zhuǎn)變管理理念，推行人性化管理

通過開展一系列調(diào)研、談心、教育活動(dòng)，大力加強(qiáng)城市管理系統(tǒng)行風(fēng)、政風(fēng)建設(shè)，率先推出“為民城管”理念，大力推行城市人性化管理，努力打造人民滿意的城管品牌。

采用“地圖思維”規(guī)范便民攤點(diǎn)設(shè)置，有效地緩解了攤販生計(jì)與城市管理的沖突；動(dòng)員社會力量共同關(guān)愛失業(yè)人員和困難商販，幫助他們尋找就業(yè)機(jī)會、改善生活條件；設(shè)立了全國第一家攤販救助基金，將城市管理對象納入救助體系；[3]成立了環(huán)衛(wèi)工法律咨詢服務(wù)工作站和法律服務(wù)團(tuán)，為全市環(huán)衛(wèi)工免費(fèi)提供法律援助。一項(xiàng)項(xiàng)人性化的城管活動(dòng)，把城管系統(tǒng)全體職工緊緊聯(lián)在一起，把城管職工與廣大市民緊緊聯(lián)在一起，初步構(gòu)建了“服務(wù)、管理、執(zhí)法”一體化的城市管理模式，做到先服務(wù)、再管理、后執(zhí)法，而且用服務(wù)的手段去解決大多數(shù)的問題。

（三）創(chuàng)新管理手段，打造智慧城管

依托數(shù)字化城管網(wǎng)絡(luò)，采用“網(wǎng)格化管理+數(shù)字化監(jiān)督”的綜合管理模式，建立了城市管理指揮調(diào)度中心、處置單位、專業(yè)處置隊(duì)伍三級管理體制，規(guī)范操作流程，做到應(yīng)急處置、監(jiān)督督辦、考核評價(jià)“三個(gè)到位”，加快推進(jìn)智慧城管建設(shè)。

一是搭建市、區(qū)、街道、社區(qū)四級城市管理物聯(lián)網(wǎng)，對全市城管公共設(shè)施進(jìn)行信息編碼管理，并將基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)和城市公共設(shè)施部件全部納入城管監(jiān)督指揮平臺，實(shí)現(xiàn)城管要素的物聯(lián)化和可視化管理；[4]二是全面推進(jìn)數(shù)字化城管進(jìn)社區(qū)，升級完善街道、社區(qū)數(shù)字城管監(jiān)控平臺，建立健全街道社區(qū)巡查舉報(bào)機(jī)制；三是與公安、氣象等部門實(shí)現(xiàn)資源共享，并整合、共享各區(qū)街道的視頻監(jiān)控；四是加強(qiáng)數(shù)字化城管與12345熱線、12319市政熱線和公安110等熱線的互動(dòng)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)一線接入多點(diǎn)聯(lián)動(dòng)。[5]

（四）堅(jiān)持問題導(dǎo)向，破解城管難題

堅(jiān)持“群眾的期盼就是城管工作努力的方向”原則，牢固樹立問題意識，著力發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，并在破解難題上抓創(chuàng)新求突破。

一是持續(xù)開展領(lǐng)導(dǎo)帶班早巡查和“大排查、大督導(dǎo)、大整改”常態(tài)化活動(dòng)，著力提高主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的比率；二是加強(qiáng)與12345熱線政務(wù)監(jiān)督熱線、政務(wù)面對面等新聞媒體的良性互動(dòng)，確保新聞媒體曝光的問題第一時(shí)間處置、第一時(shí)間反饋；三是對于城市管理中易反復(fù)、難根治的問題，創(chuàng)新管理方法，采取劃分重點(diǎn)區(qū)域、深化專項(xiàng)整治、進(jìn)行管理模式試點(diǎn)、加大科技投入等方法分門別類加以治理，力求有所突破。如采取“一二三”的思路，進(jìn)行拆違控違，即大力開展“一次性專項(xiàng)整治行動(dòng)”：對重點(diǎn)部位的既有違法建筑進(jìn)行專項(xiàng)整治；實(shí)施績效考核“兩個(gè)延伸”：向居民小區(qū)、向城市周邊延伸；堅(jiān)持做到“三個(gè)不放”：違法建設(shè)不停工不放過、不拆除不放過、責(zé)任追究不落實(shí)不放過。

（五）吸引市民參與，創(chuàng)建百姓城管機(jī)制

注重發(fā)揮廣大市民參與城市管理的積極性，著力打造全民共建、共管、共享的百姓城管新機(jī)制，走出了一條“開門、開放”辦城管的新路。采取設(shè)立百姓城管工作站、組建百姓城管協(xié)會、聘請百姓城管監(jiān)督員等多種方式，通過開展“百姓城管大講堂”、“百姓城管體驗(yàn)日”等系列活動(dòng)，積極為市民搭建城市管理參與平臺，吸引市民關(guān)心、投身城市管理。如百姓城管協(xié)會實(shí)現(xiàn)了市民既是城市管理對象又是城市管理主體的有機(jī)統(tǒng)一，有自己的章程、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和法定代表人，參與者覆蓋離退休干部、公務(wù)員、企事業(yè)職工、在校學(xué)生和經(jīng)商業(yè)戶等各個(gè)群體，成為目前國內(nèi)最大的民間城市管理團(tuán)體。許多城市管理中的老大難問題，由百姓城管協(xié)會出面，很快就得到妥善解決。[6]

三、濟(jì)南城市精細(xì)化管理面臨的問題和挑戰(zhàn)

（一）城市管理法律法規(guī)不完善

城市精細(xì)化管理首先應(yīng)以具備法律依據(jù)為前提。然而，目前濟(jì)南市尚沒有一部獨(dú)立完備的城市管理法律，城市管理工作主要是依據(jù)市政府207號令和206號令。由于206號令為2003年發(fā)布，主要內(nèi)容是相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章條文的直接移入與匯編，隨著時(shí)間的推移，其中的部分城市管理法律、法規(guī)、規(guī)章或修改或廢止或更新，變化較大，許多條文已不適用于當(dāng)前城市管理執(zhí)法工作。而207號令是政府規(guī)章，市城管執(zhí)法局因此獲得授權(quán)行使綜合執(zhí)法的主體資格，但從法理基礎(chǔ)上講，依據(jù)不夠充分。此外，就全市層面來說，還沒有統(tǒng)一城市管理和城市管理執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不同地區(qū)、不同部門在行使城市管理職責(zé)時(shí)，做法常常不一致，甚至造成工作被動(dòng)。

（二）城市管理長效機(jī)制不牢固

城市管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及工商、環(huán)保、園林、城管、安全、消防、交通等政府的多個(gè)職能部門，各部門的工作側(cè)重點(diǎn)和法律依據(jù)不同，部門之間存在著一定的職責(zé)交叉，這就有可能造成城市管理中出現(xiàn)多頭執(zhí)法或相互推諉的現(xiàn)象。雖然濟(jì)南市近些年一直在努力探索城市管理的長效機(jī)制，注重加強(qiáng)部門間的協(xié)作、配合。但由于各部門之間未能從根本上建立起穩(wěn)固的溝通交流、信息分享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)及監(jiān)督考評等機(jī)制，在實(shí)際的城市管理工作中一些好的制度、措施很難發(fā)揮長效作用，城市管理與綜合執(zhí)法活動(dòng)往往帶有突擊式、迎查式、運(yùn)動(dòng)式傾向，導(dǎo)致某些城市管理問題常常是反反復(fù)復(fù)難以根治。

（三）城管執(zhí)法人員面臨現(xiàn)實(shí)壓力

一是比較待遇不高、工作壓力大。城市管理涉及到城市生活的方方面面，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的管理過程，要隨時(shí)準(zhǔn)備應(yīng)對一些突發(fā)問題，而且隨著生活水平提高，市民對城市管理工作的標(biāo)準(zhǔn)也提出了更高的要求。與政府其他許多部門相比，城管執(zhí)法人員工作壓力大、經(jīng)常需要加班加點(diǎn)工作，正常的休息、節(jié)假日常常無法保證；二是發(fā)展空間狹小。目前，城管執(zhí)法人員大部分使用事業(yè)編制，而絕大多數(shù)的事業(yè)編制都設(shè)在中隊(duì)，再加上部門之間缺乏橫向交流機(jī)會，一線隊(duì)員基本上得不到晉升，自我實(shí)現(xiàn)的需求難以得到滿足，從而一定程度上影響了其工作積極性；三是社會認(rèn)可度低。由于城市管理對象的敏感性，再加上部分媒體進(jìn)行負(fù)面報(bào)道，每當(dāng)執(zhí)法人員和執(zhí)法相對人發(fā)生沖突時(shí)，圍觀群眾大都會站在執(zhí)法對象一邊，群眾的不理解和不支持，也讓執(zhí)法隊(duì)員對自己的工作價(jià)值產(chǎn)生了懷疑。

（四）城市發(fā)展帶來的管理問題

隨著濟(jì)南空間開發(fā)戰(zhàn)略和城市發(fā)展戰(zhàn)略的大力推進(jìn)，城市管理工作也不斷遇到一些棘手問題。一方面，大量的“新區(qū)開發(fā)”、“舊城改造”等重大工程建設(shè)項(xiàng)目密集施工、快速推進(jìn)，而相關(guān)的配套設(shè)施、管理措施又難以及時(shí)跟進(jìn)，給城市管理工作帶來了諸如噪聲污染、渣土運(yùn)輸、衛(wèi)生維護(hù)等一系列問題；另一方面，濟(jì)南作為省會城市群經(jīng)濟(jì)圈的核心城市，其人口聚集效應(yīng)也不斷凸顯，由此帶來了大量的進(jìn)城務(wù)工人員。這部分人員由于自身素質(zhì)和能力的限制，往往沒有固定工作和住所，在街頭上從事著各種低層次的生產(chǎn)方式謀生，如維修、加工、擺攤點(diǎn)、開小餐館、做小生意等，常常帶來占道經(jīng)營、亂倒亂扔、違規(guī)搭建等相關(guān)問題，這也進(jìn)一步加大了城市管理的難度。

四、進(jìn)一步推進(jìn)濟(jì)南城市精細(xì)化管理的幾點(diǎn)建議

（一）完善法規(guī)體系，為城市精細(xì)化管理提供法律保障

一方面，要立足于全局和現(xiàn)實(shí)，盡快對濟(jì)南現(xiàn)行的涉及城市管理領(lǐng)域的法規(guī)、文件、制度進(jìn)行梳理整合，對不適用或相互抵觸的法規(guī)、文件、規(guī)章予以修改、廢止，及時(shí)出臺新的政府令或地方法規(guī)，或者參考武漢市出臺《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》的做法，制定城市管理法典，以適應(yīng)當(dāng)前工作需要；另一方面，要注重細(xì)節(jié)，針對城市管理的方方面面并結(jié)合以往城管工作中的成功經(jīng)驗(yàn)，立規(guī)矩、定制度，制定全市統(tǒng)一的城市管理和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，做到凡事有法可依，有規(guī)可循，無漏洞，無死角，使城市管理由粗放走向精細(xì)。

（二）建立長效機(jī)制，為城市精細(xì)化管理提供制度保障

一是強(qiáng)化城市管理相關(guān)部門間的溝通協(xié)作機(jī)制。要整合各相關(guān)部門已建的或正在建設(shè)的服務(wù)平臺和監(jiān)管平臺，建成涵蓋城市管理與行政執(zhí)法、應(yīng)急指揮、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、違法建設(shè)防控、市政基礎(chǔ)設(shè)施等各方面的城市綜合管理平臺，采用端口對接、資源共享等方式，加強(qiáng)各部門間的信息共享。通過定期召開城市管理委員會成員單位聯(lián)席會議和城市管理事務(wù)協(xié)調(diào)督辦會議，共同研究解決城市管理中的重大問題；二是健全市、區(qū)、辦事處、居委會四級聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化街道辦事處的主體地位，加大城管工作重心下移的深度，充分發(fā)揮社區(qū)在城市管理執(zhí)法工作中的作用；三是完善城市精細(xì)化管理監(jiān)督考評機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)化城市精細(xì)化管理工作目標(biāo)考評，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行一把手負(fù)責(zé)制，將城市管理責(zé)任履行情況和績效納入領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核。堅(jiān)持日巡查、月檢查、季通報(bào)、年獎(jiǎng)懲制度，實(shí)現(xiàn)定性與定量相結(jié)合、檢查與抽查相結(jié)合，分類指導(dǎo)與分類考核相結(jié)合，使檢查考評工作更加科學(xué)合理；[7]四是強(qiáng)化便民場所、設(shè)施的常態(tài)化管理機(jī)制。要因地制宜，規(guī)劃建設(shè)一批便民攤點(diǎn)、停車場、儲藏室、休閑健身場所等設(shè)施，并落實(shí)管理責(zé)任人，以有效解決城市管理中存在的違章建設(shè)取締難、馬路市場易回潮等問題。

（三）普及城管文化，為城市精細(xì)化管理營造良好氛圍

一是要強(qiáng)化黨和政府的主導(dǎo)地位，積極發(fā)揮社會輿論的導(dǎo)向和監(jiān)督作用，廣泛宣傳健康文明的生活方式，跟蹤報(bào)道城市精細(xì)化管理的各項(xiàng)工作，表揚(yáng)先進(jìn)，曝光落后，引導(dǎo)群眾增強(qiáng)文明意識、衛(wèi)生意識和城市管理意識；[8]二是要關(guān)注工地、城郊接合部和城中村等外來民工的工作和生活場所，加強(qiáng)對外來民工的規(guī)范、培訓(xùn)和教育，使他們認(rèn)識到工作生活在這座城市，就意味著已成為城市的一員，自覺遵守有關(guān)城市管理規(guī)定；三是要積極創(chuàng)建城管文化宣傳平臺，開展豐富多樣的宣傳活動(dòng)，廣泛宣傳城管文化，形成人人關(guān)注、人人參與城市精細(xì)化管理的良好氛圍。如可參考濟(jì)南交警部門與電視臺合作創(chuàng)辦《交通進(jìn)行時(shí)》欄目的做法，開辦一檔城市管理類節(jié)目，普及城市管理法規(guī)，糾正違法行為，增強(qiáng)居民維護(hù)城市環(huán)境和管理秩序的意識。

（四）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，為城市精細(xì)化管理提供力量保證

一是要加強(qiáng)對城管隊(duì)伍的教育與培訓(xùn)。切實(shí)提高城管人員思想水平和敬業(yè)精神，使其熟練掌握業(yè)務(wù)知識，正確處理城市管理與為民服務(wù)的關(guān)系，增強(qiáng)依法行政、應(yīng)急處置和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力，提高城管隊(duì)伍的整體素質(zhì)；二是要充分發(fā)揮媒體的正面宣傳引導(dǎo)作用。在全社會范圍內(nèi)，加大對城管系統(tǒng)典型人物的宣傳力度，增進(jìn)人們對城管工作的理解和支持，提高城管這一職業(yè)的社會認(rèn)可度，增強(qiáng)城管隊(duì)伍的職業(yè)自豪感；三是要注重對基層城管人員特別是一線執(zhí)法人員的人性化管理，改善工作和生活環(huán)境，拓寬晉升和交流渠道，適當(dāng)增加福利待遇（如設(shè)立職業(yè)補(bǔ)助），提高其工作滿意度，進(jìn)一步激發(fā)他們的工作熱情。

[1]李軍.城市管理需要精細(xì)化[J].現(xiàn)代城市,2011(2).

[2]賀升炫.城市精細(xì)化管理的基本思路[J].城市管理,2006(10).

[3]中共濟(jì)南市委宣傳部調(diào)研組. 為人民管理城市——濟(jì)南市創(chuàng)新城市管理的實(shí)踐及啟示[J].求是,2012(5).

[4]楊魯豫.政府工作報(bào)告[N].濟(jì)南日報(bào),2014-01-20.

[5]崔偉康.濟(jì)南市天橋區(qū)全力打造“和諧城管”紀(jì)實(shí)[J].機(jī)構(gòu)與行政,2014(8).

[6]楊新欣.城市管理“濟(jì)南模式”的創(chuàng)新與啟示[J].中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào),2012(4).

[7]巫漢平.與時(shí)俱進(jìn) 開創(chuàng)城市管理精細(xì)化工作嶄新局面[J].城鄉(xiāng)建設(shè),2007(1).

[8]李銘,王雁南.呼喚城市管理精細(xì)化[N].濟(jì)寧日報(bào),2010-07-26.