王新心

（中國政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100088）

鄉(xiāng)村治理理論的來源及其核心觀點

王新心

（中國政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100088）

中國鄉(xiāng)村治理理論的提出既得益于西方社會大行其道的治理理論，又得益于建國后人們在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域所進行的大量實踐。文章在結(jié)合以往研究成果的基礎(chǔ)之上，將鄉(xiāng)村治理理論的核心觀點凝煉為以下幾個方面的內(nèi)容：強調(diào)多元化的治理主體，倡導(dǎo)多元化的權(quán)力配置，將鄉(xiāng)村公共利益最大化視為鄉(xiāng)村治理的首要目標并且努力追求自主化的治理過程。

鄉(xiāng)村治理理論；來源；核心觀點

一、鄉(xiāng)村治理理論的來源

鄉(xiāng)村治理理論的提出既得益于西方社會大行其道的治理理論，又得益于建國后人們在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域所進行的大量實踐。換言之，正是二者的有機結(jié)合才催生出了中國的鄉(xiāng)村治理理論。

鄉(xiāng)村治理理論的第一個重要來源便是西方治理理論。上世紀八十年代末，世界銀行提出了“治理危機”這一概念，從此以后，人們開始對“治理”這一問題格外關(guān)注。治理理論之所以能夠受到眾多學(xué)者與政府官員的青睞主要是緣于其所主張的治理（governance）與傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)治（goverment）有著本質(zhì)上的區(qū)別。正如美國著名學(xué)者羅西瑙所指出的那樣，治理與統(tǒng)治分別指代兩個完全不同的概念。治理是一種在共同目標指引下所從事的管理活動，這種活動即使沒有得到正式的授權(quán)，也依然能夠有效地發(fā)揮其作用。[1]治理固然需要一定的權(quán)威參與其中，但是這里的權(quán)威已經(jīng)不再局限于政府部門，任何社會自治或中介組織、任何志愿性團體都有資格成為治理主體，都有機會成為權(quán)威。這種治理主體多元化的主張被鄉(xiāng)村治理理論所借鑒，并成為后者所提出的鼓勵農(nóng)村村民及民間組織參與鄉(xiāng)村治理，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理主體多元化這一主張的直接誘因。治理理論還認為，治理應(yīng)該是一個治理主體與治理客體彼此互動的過程，它與由上而下進行的單向度的管理有著巨大的差異，這一點對于鄉(xiāng)村治理理論中的權(quán)力配置學(xué)說的形成也產(chǎn)生了重要的影響。此外，治理理論中所倡導(dǎo)的管理手段與方式多樣化也為鄉(xiāng)村治理理論所繼承，并成為鄉(xiāng)村治理過程中所堅持的一項重要原則。這樣的例子還有很多，它們足以說明鄉(xiāng)村治理理論與西方治理理論之間是有著密切聯(lián)系的，鄉(xiāng)村治理理論是可以導(dǎo)源于西方治理理論的。

鄉(xiāng)村治理理論的第二個重要來源便是建國后人們在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域所進行的大量實踐。上世紀五十年代中期，中國的許多地區(qū)都開始對鄉(xiāng)村治理的具體模式進行探索，從1956年的撤區(qū)并鄉(xiāng)，到1957年的以鄉(xiāng)代鎮(zhèn)，雖調(diào)整頻繁，但卻在當時發(fā)揮了積極的作用。然而從1957年年底開始，這些模式紛紛土崩瓦解。1957年的冬天，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域開始了一場聲勢浩大的并社與勞動協(xié)作運動，這場運動打破了原有的專區(qū)界、縣界以及鄉(xiāng)界，對當時的鄉(xiāng)村制度建設(shè)工作產(chǎn)生了重大影響，并使得原有的鄉(xiāng)村治理模式難以為繼。在1958年8月，中央決定用規(guī)模更大的人民公社來取代原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。這一決定做出之后，很快引發(fā)了全國范圍內(nèi)的人民公社運動，而在這場運動中，鄉(xiāng)被并進了人民公社，成為了公社的一部分。到了上世紀60年代中期，人民公社成為了縣級以下的主要政權(quán)形式，它與大躍進交相呼應(yīng)、彼此配合，同時它也造就了一種完全無法適應(yīng)當時的經(jīng)濟發(fā)展水平的鄉(xiāng)村治理方式。這樣一種尷尬的境況直到改革開放以后才得到逐步地緩解。從上世紀70年代末到80年代末的十余年間，以經(jīng)濟管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c的鄉(xiāng)村治理變革取得了顯著成效：統(tǒng)分結(jié)合、包產(chǎn)到戶的承包責(zé)任制逐步取代了舊有的經(jīng)濟管理體制，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到充分激發(fā)，勞動生產(chǎn)率不斷提高，鄉(xiāng)村居民的生活狀況也有了很大程度的改觀。在隨后的十年間，村民自治在鄉(xiāng)村治理過程中所發(fā)揮出的作用在不斷加強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政機構(gòu)改革雖然無法徹底突破精簡—膨脹循環(huán)往復(fù)的怪圈，但改革者在這一領(lǐng)域的探索與努力卻從未間斷。進入21世紀以后，中國的鄉(xiāng)村治理發(fā)展到一個新的階段。在這一階段，村民自治開始作為一項制度在全國范圍內(nèi)推行，政府職能的轉(zhuǎn)變開始逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重點，農(nóng)村稅費領(lǐng)域的改革也取得了實質(zhì)性突破。這些鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的實踐不僅為鄉(xiāng)村治理的持續(xù)優(yōu)化創(chuàng)造了有利條件，更為鄉(xiāng)村治理理論的形成與發(fā)展提供了豐富的養(yǎng)料。

二、鄉(xiāng)村治理理論的核心觀點

作為一種現(xiàn)象的鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生于古代，而作為一種理論的鄉(xiāng)村治理則是當代的產(chǎn)物，這種產(chǎn)生于當代的鄉(xiāng)村治理理論只是要對自古至今的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)象作出理論上的闡釋。鄉(xiāng)村治理必然要涉及到治理主體、權(quán)力配置、治理目標以及治理過程等問題，而對其所作出的解釋便構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理理論所持有的觀點，在鄉(xiāng)村治理理論所持有的眾多觀點當中，最為核心的觀點莫過于以下四種。

(一)強調(diào)多元化的治理主體

多元化的治理主體始終是鄉(xiāng)村治理理論所格外看重的，鄉(xiāng)村治理理論認為鄉(xiāng)村治理不應(yīng)該僅由政府這一單一主體來完成，政府之外的社會組織、志愿性團體以及鄉(xiāng)村居民等都應(yīng)當成為鄉(xiāng)村治理的主體。鄉(xiāng)村治理需要有多元性的治理資源來作支撐，而這些資源往往是掌握在不同社會成員或組織手中，為了能夠利用這些資源以使其更好地為鄉(xiāng)村治理服務(wù)，就必須要首先肯定這些社會成員或組織的治理主體地位，只有這樣才能夠引導(dǎo)這些社會成員或組織向鄉(xiāng)村治理靠攏，進而才能使其將手中所握有的治理資源投入到鄉(xiāng)村治理當中。因此，正是這種治理資源的多元性決定了鄉(xiāng)村治理必須要有多元治理主體，或者說，治理主體多元化是充分利用多元性治理資源以實現(xiàn)有效治理的必然要求。[2]

對于多元治理主體如何發(fā)揮其應(yīng)有作用這一問題，鄉(xiāng)村治理理論也給出了明確的答案。鄉(xiāng)村治理理論認為，在進行鄉(xiāng)村治理的過程中有三種比較典型的模式：第一種模式是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的模式，這一模式主要適用于比較貧困的鄉(xiāng)村或工商業(yè)重鎮(zhèn)。目前，全國大約有10%左右的鄉(xiāng)村在依循這一模式。[3]這種模式雖然有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“集中財力辦大事”，但卻在很大程度上削弱了其他各類治理主體的功能。第二種模式為村莊自治模式，適用于這一模式的村莊一般都具有較強的經(jīng)濟實力，能夠自主處理本村莊的各類事務(wù)，在這一過程中，上級政府更多的是扮演引導(dǎo)者的角色，而對于村莊的內(nèi)部事務(wù)，上級政府則插手較少。在這樣的條件下，村莊內(nèi)的村民、民間組織與村莊外的各類社會組織都可以有效地參與到鄉(xiāng)村治理中來。不難看出，村莊自治模式有利于大幅度提高多元治理主體的治理參與度。第三種模式為無序模式，依循這種模式的鄉(xiāng)村在中國的全部鄉(xiāng)村中所占比重較大，目前已超過60%。[3]無序模式與上面提到的兩類模式明顯不同，在這類模式當中，鄉(xiāng)村政府既無法從上級得到大量的政治撥付，也無法從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)那里獲得足夠多的外部收入，部分鄉(xiāng)村政府債務(wù)纏身，艱難度日?？梢哉f，這類模式很難幫助鄉(xiāng)村走向繁榮。通過比較，很容易看出只有第二種模式能夠較好地調(diào)動多元治理主體的積極性，進而能夠更為有效地推動鄉(xiāng)村治理主體的多元化進程。正如鄉(xiāng)村治理理論所指出的那樣，這種村莊自治模式“蘊含了現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型的更大可能”。[4]

（二）倡導(dǎo)多元化的權(quán)力配置

如果說治理主體的多元化是由治理資源的多元性所決定的，那么權(quán)力配置的多元化則是治理主體多元化的客觀要求，因為在治理主體的身份得到確證以后，對于治理權(quán)力的索取與擁有便成為了一種必然。[5]

在以往的鄉(xiāng)村治理過程中，人們總是覺得鄉(xiāng)村治理權(quán)只能歸政府所有，覺得只有在政府運用治理權(quán)來進行鄉(xiāng)村治理時才是一種實至名歸。在政府單獨掌握治理權(quán)力的條件下，治理權(quán)力的運行方向往往都是由上向下，也就是說，治理權(quán)力的運行只是單向而不是雙向。鄉(xiāng)村治理理論則破除了這一思維定勢，研究該理論的學(xué)者普遍認為權(quán)力的配置應(yīng)該實現(xiàn)多元化，政府只是掌握鄉(xiāng)村治理權(quán)力的一元。[6]在我國的鄉(xiāng)村中，一直存在著一種鄉(xiāng)村公共權(quán)力，與國家權(quán)力相比較時，人們往往會賦予這種鄉(xiāng)村公共權(quán)力以私權(quán)力的名號，然而正是這樣的私權(quán)力在鄉(xiāng)村治理過程中展現(xiàn)出了一種國家權(quán)力所不具備的功能。任何一個民間組織或個人，只要其被鄉(xiāng)村居民所認可并被賦予一定的公共權(quán)力，這個組織或個人便掌握了這種私權(quán)力，并且可以運用這種權(quán)力來為鄉(xiāng)村居民做事。這種權(quán)力的獲取方式使得權(quán)力的運行方向由單向變?yōu)榱穗p向，使得權(quán)力的配置由一元配置變?yōu)榱硕嘣渲?，使得鄉(xiāng)村治理由原來的國家治理變?yōu)榱藝遗c社會共同治理。

（三）將鄉(xiāng)村公共利益最大化視為鄉(xiāng)村治理的首要目標

鄉(xiāng)村治理理論認為，鄉(xiāng)村公共利益最大化應(yīng)該被當作鄉(xiāng)村治理的首要目標。這一目標是引導(dǎo)政府部門、民間機構(gòu)、私人組織以及鄉(xiāng)村居民等多元主體密切合作的重要條件，同時它也是整合各類治理資源的必要前提。鄉(xiāng)村治理理論破除了這樣一種狹隘的觀點，這種觀點認為社會組織或個人的行為代表私人利益而只有政府部門的行為才代表公共利益，社會組織或個人所追求的只是私人利益最大化，而只有政府部門所追求的才是公共利益的最大化。在破除這種傳統(tǒng)觀點的同時，鄉(xiāng)村治理理論又進一步指出政府組織與社會組織或個人所追求的目標是能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一的，通過多元治理主體之間的合作來實現(xiàn)公共利益的最大化也是切實可行的。鄉(xiāng)村治理過程中的全部治理行為都要將公共利益作為目標導(dǎo)向，一切有助于增加鄉(xiāng)村居民福祉，有助于增進鄉(xiāng)村公共利益的做法，都可以被而且應(yīng)該被引入鄉(xiāng)村治理當中，而那些有害于或者是不利于增進鄉(xiāng)村公共利益的做法與行為則都應(yīng)該被排除在鄉(xiāng)村治理以外。[7]

當然，將鄉(xiāng)村公共利益最大化視為鄉(xiāng)村治理的首要目標并不意味著鄉(xiāng)村治理理論否認私人組織或個人追求私人利益的合理性。鄉(xiāng)村治理理論雖然不像英國哲學(xué)家杰里米·邊沁那樣認為私人利益才是唯一的現(xiàn)實利益而公共利益與私人利益相比只是一種抽象，是一種私人利益的加和，其增進的唯一途徑便是增進私人利益。[8]但鄉(xiāng)村治理理論卻依然重視私人利益的增進。鄉(xiāng)村治理理論認為，鄉(xiāng)村的公共利益是不能夠脫離私人利益而單獨存在的，這種公共利益最后一定會落實到不同的個體身上，一定會為不同的個體所同時享有，因此增進鄉(xiāng)村公共利益就是在增進鄉(xiāng)村私人利益。

（四）追求自主化的治理過程

鄉(xiāng)村治理歷來是一個不確定因素較多而且較為復(fù)雜的過程，鄉(xiāng)村生活當中各類問題的解決都要被納入到這一過程之中。以往的經(jīng)驗表明，這些產(chǎn)生于社會最底層的問題由于其自身所具有的零散與瑣碎特征而使得政府無法將其全部納入視野當中，當鄉(xiāng)村社會問題無法全部轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}時，治理盲區(qū)就必然產(chǎn)生。為了更為有效地解決各類鄉(xiāng)村問題進而最大限度地縮小治理盲區(qū)，鄉(xiāng)村治理理論提出要努力追求自主化的治理過程，要通過各類非政府組織、鄉(xiāng)村居民等治理主體的自主治理來更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村生活的安定有序。鄉(xiāng)村治理理論認為，鄉(xiāng)村居民以及其他各類非政府組織一方面要堅定不移地貫徹國家的各類政策與方針，接受國家的宏觀管理；另一方面也要努力做好鄉(xiāng)村自治與自主的工作。奧斯特羅姆所提出的自主治理理論認為，想要實現(xiàn)自主治理就必須要解決好三個問題，首先要解決好新制度的供給問題，也就說自治組織的各項具體制度應(yīng)該由誰來設(shè)計；其次要解決好違背承諾時的懲罰問題，也就是說在自主治理過程中當已經(jīng)被設(shè)定好的規(guī)則不被人們所遵守時，懲罰措施該如何實施；最后，要解決好監(jiān)督問題，也就是說，即使是自主治理也需要相互監(jiān)督。[9]而鄉(xiāng)村治理理論則指出，自主治理理論在中國的鄉(xiāng)村地區(qū)是比較適用的，中國的鄉(xiāng)村完全有能力在貫徹國家政策方針與結(jié)合具體實際的條件下做出合理的制度設(shè)計，而鄉(xiāng)村中的諸多團體或組織也都有條件成為自主組織。此外，鄉(xiāng)村居民彼此都比較熟識，這也有利于其實現(xiàn)相互監(jiān)督，而在鄉(xiāng)村居民相互監(jiān)督的條件下，違規(guī)行為便很容易被人發(fā)現(xiàn)，隨之而來的便是一定的懲罰措施。當人們意識到不同程度的違規(guī)（或稱違背承諾）是與不同程度的懲罰相聯(lián)系時，違規(guī)行為發(fā)生的概率就會明顯下降，鄉(xiāng)村自主治理過程中的諸多規(guī)則就能夠被人們更好地遵守。因此，在鄉(xiāng)村治理理論看來，促進鄉(xiāng)村治理過程自主化，實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村自主治理絕不是一句空話，這一過程的實現(xiàn)既有其在理論上的依據(jù)，又有其在現(xiàn)實中的可能。

[1]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000：2.

[2]潘瓊瓊.當前中國鄉(xiāng)村治理研究綜述[J].常州大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2012（1）：19-22.

[3]賀雪峰，蘇明華.鄉(xiāng)村關(guān)系研究的視角與進路[J].社會科學(xué)研究，2006（1）：5-8.

[4]張艷娥.關(guān)于鄉(xiāng)村治理主體幾個相關(guān)問題的分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2010（2）：14-19.

[5]喬運鴻.鄉(xiāng)村治理中的村莊精英角色分析[J].中國行政管理，2012（10）：40-43.

[6]吳揚.中國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實定位與發(fā)展思考[J].毛澤東鄧小平理論研究，2012（6）：39-45.

[7]蔡斯敏.鄉(xiāng)村治理變遷下的農(nóng)村社會組織[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2012（5）：115-119.

[8]趙震江.法律社會學(xué)[M].北京大學(xué)出版社，1998：245.

[9]埃麗諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道：集體行動制度的演進[M].余遜達，陳旭東，譯.上海三聯(lián)書店，2000：151.

（編輯：張雪梅）

Sources and Key Viewpoints of Rural Governance Theory

WANG Xin-xin
（School of Marxism,China University of Political Science and Law,Beijing,100088,China）

Rural governance theory stems not only from the prevailing of governance theory in western countries,but also from the practices of rural governance in China.By referring to the previous researches,this paper summarizes the key viewpoints of rural governance theory as follows：diversification of governance subject and that of power distribution are stressed,maximization of public benefits is set as the chief goal of rural governance,and,meanwhile,self-reliance of governance process is pursued.

theory of rural governance；sources；key viewpoints

C 916.2

A

1671-4806（2015）02-0044-03

2015-01-23

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目（12JZD043）

王新心（1989—），男，山東諸城人，博士研究生，研究方向為思想政治教育與創(chuàng)新型人才培養(yǎng)。