張先貴

內(nèi)容摘要：土地開(kāi)發(fā)權(quán)與土地發(fā)展權(quán)兩者在概念界定、文本規(guī)范等層面，存在諸多差異，應(yīng)予區(qū)分。法律性質(zhì)上，宜將土地開(kāi)發(fā)權(quán)定性為用益物權(quán)。立足我國(guó)獨(dú)特的地權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)，在土地開(kāi)發(fā)權(quán)歸屬層面，應(yīng)踐行城市土地開(kāi)發(fā)權(quán)國(guó)家獨(dú)占和集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)歸集體土地使用權(quán)人享有的“雙軌模式”，并在此基礎(chǔ)上，區(qū)分承包地開(kāi)發(fā)權(quán)、宅基地開(kāi)發(fā)權(quán)、集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)權(quán)和城市建設(shè)用地開(kāi)發(fā)權(quán)四種不同類型，來(lái)展開(kāi)制度設(shè)計(jì)和規(guī)范配置。中國(guó)法上嵌入這一“新權(quán)利”，會(huì)帶來(lái)法體系、法制度和法規(guī)范三大法效應(yīng)。在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的當(dāng)下，以土地開(kāi)發(fā)權(quán)為切入口，改革我國(guó)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和土地管理權(quán)兩大法律制度，是回應(yīng)其法效應(yīng)，增強(qiáng)土地制度回應(yīng)力和適應(yīng)性品格的內(nèi)在訴求。

關(guān)鍵詞：土地開(kāi)發(fā)權(quán)?土地發(fā)展權(quán) 法律性質(zhì)?法效應(yīng)

一、問(wèn)題的提出

土地開(kāi)發(fā)權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，旨在解決土地用途變更和土地利用集約度提高之權(quán)利歸屬的制度安排?！? 〕在英美等國(guó)家的土地管理實(shí)踐中，土地開(kāi)發(fā)權(quán)作為一項(xiàng)重要的制度安排，在實(shí)踐中得到廣泛的應(yīng)用，并成為“市場(chǎng)上一項(xiàng)最為活躍的財(cái)產(chǎn)權(quán)”?！? 〕譬如，美國(guó)的許多州，為解決土地分區(qū)管制下，如何保障受限土地開(kāi)發(fā)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)土地分區(qū)管制的有效運(yùn)行，所實(shí)施的土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易（包括土地開(kāi)發(fā)權(quán)購(gòu)買和土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移），〔3 〕就是較為典型的例證。另外，為保護(hù)城市的生態(tài)環(huán)境、歷史文化古跡等公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國(guó)外的許多城市亦開(kāi)展了相應(yīng)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易。例如，美國(guó)紐約古典風(fēng)格的中央火車站保留案、〔4 〕澳大利亞悉尼中心古建筑保護(hù)案、〔5 〕英國(guó)伯克利生態(tài)城市濱水區(qū)建設(shè)案 〔6 〕等典型事例，就是創(chuàng)造性地利用土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)城市空間資源優(yōu)化配置的鮮明體現(xiàn)。另外，在理論上，為順應(yīng)實(shí)踐的不斷發(fā)展，英美等國(guó)家的學(xué)者投入了極大的精力和熱情，圍繞這一權(quán)利展開(kāi)了深入的研究，從而為這一制度的有效運(yùn)行提供了堅(jiān)實(shí)的法制保障。

回到我國(guó)，與域外土地開(kāi)發(fā)權(quán)理論和實(shí)踐形成鮮明對(duì)比的是，盡管這一權(quán)利作為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度工具，已為當(dāng)下我國(guó)土地管理實(shí)踐所運(yùn)用。譬如，成都、重慶等地所開(kāi)展的“土地?fù)Q保障”、“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”、“地票”交易等諸多試點(diǎn)政策，其本質(zhì)上，都是利用土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易來(lái)解決城鄉(xiāng)土地資源配置不合理的弊端，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地供給與耕地資源保護(hù)之雙重目標(biāo)的充分體現(xiàn)。此外，在城市的規(guī)劃和建設(shè)管理中，亦存在大量的運(yùn)用土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)城市空間資源優(yōu)化配置的例子。譬如，近年來(lái)，國(guó)內(nèi)的一些城市，如上海、北京、南京等地已開(kāi)始借助開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓這一政策，來(lái)促進(jìn)城市開(kāi)放空間、歷史文化古跡、生態(tài)脆弱地以及環(huán)境保護(hù)等公益目標(biāo)的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)?！? 〕

但令人遺憾的是，在土地開(kāi)發(fā)權(quán)于實(shí)踐中的廣泛存在和對(duì)法制建設(shè)提出巨大訴求的背景下，無(wú)論是制度還是學(xué)理，都缺乏對(duì)這一權(quán)利的理論自覺(jué)，尤其是對(duì)時(shí)下土地管理實(shí)踐中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，未能洞察其背后深刻的土地開(kāi)發(fā)權(quán)淵源。這不僅表現(xiàn)在我國(guó)現(xiàn)行實(shí)證法上，沒(méi)有確立這一獨(dú)立的權(quán)利類型，而且在理論上，學(xué)界亦鮮有對(duì)這一權(quán)利進(jìn)行全面、深刻和系統(tǒng)的研究?！? 〕從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，雖然有學(xué)者直接使用土地開(kāi)發(fā)權(quán)這一稱呼并進(jìn)行了相應(yīng)的理論研究，〔9 〕但遺憾的是，要么直接以美國(guó)、英國(guó)等國(guó)存在土地開(kāi)發(fā)權(quán)這一獨(dú)立權(quán)利為由，呼喚我國(guó)法上應(yīng)該引入這一權(quán)利，來(lái)解決當(dāng)下我國(guó)土地法制實(shí)踐中所存在的問(wèn)題，而忽視立足于中國(guó)法現(xiàn)有的土地權(quán)利之邏輯和機(jī)理，對(duì)這項(xiàng)權(quán)利在我國(guó)現(xiàn)行法上是否應(yīng)該引入作法理上的深入探討;〔10 〕要么混淆土地開(kāi)發(fā)權(quán)與土地發(fā)展權(quán)兩者間的區(qū)別，將土地發(fā)展權(quán)與土地開(kāi)發(fā)權(quán)劃上等號(hào)或者視土地開(kāi)發(fā)權(quán)為廣義上土地發(fā)展權(quán)的組成部分，從而掩蔽了土地開(kāi)發(fā)權(quán)之獨(dú)立存在的價(jià)值;〔11 〕要么忽視中國(guó)法語(yǔ)境下土地開(kāi)發(fā)權(quán)法律性質(zhì)如何界定以及這一權(quán)利的歸屬和類型如何確定等基礎(chǔ)性問(wèn)題。此外，最為重要的是，引入土地開(kāi)發(fā)權(quán)后，中國(guó)的土地法律制度（包括土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和土地管理權(quán)兩大法律制度）需要如何調(diào)整或者變革，以適用這一新權(quán)利的嵌入所產(chǎn)生的法效應(yīng)亦沒(méi)有得到學(xué)理上的關(guān)注等諸多問(wèn)題不一而足。由此可見(jiàn)，在當(dāng)下，亟需從回應(yīng)現(xiàn)實(shí)訴求出發(fā)，本著正本清源的理念，立足于中國(guó)法語(yǔ)境，認(rèn)真研判土地開(kāi)發(fā)權(quán)的基礎(chǔ)理論問(wèn)題，以廓清其亂象，還原其本質(zhì)，最終為其在中國(guó)法上的“落地”和推動(dòng)土地法律制度改革提供理論導(dǎo)引。

二、土地開(kāi)發(fā)權(quán)的生成邏輯

回答土地開(kāi)發(fā)權(quán)生成邏輯這一問(wèn)題，不僅是展開(kāi)土地開(kāi)發(fā)權(quán)理論研究的邏輯起點(diǎn)，更是證成這一權(quán)利能夠成為一項(xiàng)獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)的應(yīng)然要求。就法理層面而言，任何一項(xiàng)法律制度都是基于對(duì)現(xiàn)實(shí)需要的回應(yīng)而產(chǎn)生的，現(xiàn)實(shí)的需要決定了法律制度的設(shè)計(jì)和規(guī)范配置的應(yīng)然形態(tài)。因此，從本質(zhì)上講，中國(guó)法語(yǔ)境下土地開(kāi)發(fā)權(quán)生成邏輯主要是為了回應(yīng)實(shí)踐的內(nèi)在訴求，這是其生成的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因，也是最根本的原因。具體而言：

一方面，在中國(guó)法語(yǔ)境下引入土地開(kāi)發(fā)權(quán)，并將其植入現(xiàn)行的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，是我國(guó)現(xiàn)行土地權(quán)利體系順應(yīng)社會(huì)發(fā)展，以避免其絕緣于社會(huì)情勢(shì)變遷的內(nèi)在要求。我國(guó)現(xiàn)行土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系主要包括土地所有權(quán)（分國(guó)家與集體）、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)以及建設(shè)用地使用權(quán)等。雖然這些權(quán)利對(duì)推動(dòng)我國(guó)土地資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)土地資源利用的秩序化具有重大的意義，但須指出的是，現(xiàn)行的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系與當(dāng)下不斷發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在某種程度上的脫節(jié)，針對(duì)實(shí)踐中所發(fā)生的某些現(xiàn)象，難以作出有效的調(diào)整和規(guī)制。譬如，上文所提及的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)”政策、“地票”交易或者“用地指標(biāo)交易”政策，等等。雖然理論上被界定為土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易范疇并無(wú)異議，但由于這一權(quán)利在現(xiàn)行法上的缺位，不僅導(dǎo)致此類試點(diǎn)政策法律規(guī)制的闕如，更是直接影響其未來(lái)的走向。此外，當(dāng)下實(shí)踐中的“容積率指標(biāo)”交易亦被視為土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易的典型例證，但亦同樣因這一權(quán)利在現(xiàn)行法上的缺位而面臨法律規(guī)制層面的困境。可以說(shuō)，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，圍繞土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易的實(shí)踐案例會(huì)不斷增加。因此，為與社會(huì)發(fā)展保持同步，亟需在現(xiàn)行法上引入土地開(kāi)發(fā)權(quán)，并對(duì)其展開(kāi)系統(tǒng)性的法律制度建設(shè)，以回應(yīng)不斷發(fā)展的實(shí)踐訴求。

另一方面，在中國(guó)法語(yǔ)境下引入土地開(kāi)發(fā)權(quán)，并將其植入現(xiàn)行的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系中，是走出我國(guó)現(xiàn)行土地管理失靈困境的應(yīng)然要求。1998年我國(guó)《土地管理法》修訂時(shí)，確立了以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式。土地用途管制構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行土地管理法律制度的核心。盡管這一制度對(duì)耕地資源的保護(hù)，國(guó)家糧食安全的維護(hù)發(fā)揮了重大的作用，但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，伴隨土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性日益凸顯和財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值的日益釋放，傳統(tǒng)土地用途管制的單向性、強(qiáng)制性和無(wú)償性與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值保障的沖突日益凸顯，致使實(shí)踐中擅自變更農(nóng)用地用途管制從事農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)的違法現(xiàn)象屢禁不止?！?2 〕可以說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度已步入了失靈困境。〔13 〕

那么，這由此而帶來(lái)的問(wèn)題是，如何在堅(jiān)持現(xiàn)行土地用途管制的背景下，克服這一失靈困境？對(duì)此，在筆者看來(lái)，承認(rèn)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，在中國(guó)法語(yǔ)境下引入這一權(quán)利，并將其植入現(xiàn)行的土地權(quán)利體系中，進(jìn)行相關(guān)的法律制度建設(shè)，乃是破解這一困境的有效路徑。進(jìn)言之，賦予農(nóng)用地權(quán)利人的土地開(kāi)發(fā)權(quán)，在國(guó)家基于有限耕地資源保護(hù)和糧食安全保障目標(biāo)的背景下，實(shí)行土地用途管制，對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的開(kāi)發(fā)權(quán)進(jìn)行限制，并借助于開(kāi)發(fā)權(quán)購(gòu)買或者開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的方式來(lái)保障受限農(nóng)用地權(quán)利人的開(kāi)發(fā)權(quán)所遭受的損失。這一方面實(shí)現(xiàn)了我國(guó)現(xiàn)行土地用途管制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌的需要，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下土地用途管制規(guī)范結(jié)構(gòu)內(nèi)在升級(jí)或者自我結(jié)構(gòu)性調(diào)整的體現(xiàn);另一方面，有助于平衡建設(shè)用地權(quán)利人和農(nóng)用地權(quán)利人之間的利益落差，有助于獲得農(nóng)用地權(quán)利人的主觀認(rèn)同和積極配合。

實(shí)際上，“在轉(zhuǎn)型社會(huì)時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公有制的化學(xué)反應(yīng)，使得市場(chǎng)的力量在公有制的土壤里破繭而出”，〔14 〕這給深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的現(xiàn)行土地管理制度帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)，尤其是我國(guó)現(xiàn)行土地管理權(quán)在實(shí)踐中的失靈更是印證了這一客觀事實(shí)。回應(yīng)這一挑戰(zhàn)的路徑也許是多元化的，但建立土地開(kāi)發(fā)權(quán)法律制度，并借助于市場(chǎng)機(jī)制來(lái)保障其財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值，不僅是未來(lái)土地權(quán)利體系發(fā)展的內(nèi)在訴求和基本趨勢(shì)，更是當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，實(shí)現(xiàn)制度順利接軌和內(nèi)在調(diào)整的必然選擇。

三、土地開(kāi)發(fā)權(quán)與土地發(fā)展權(quán)的區(qū)分

當(dāng)下，我國(guó)學(xué)界圍繞土地發(fā)展權(quán)的理論研究較多，但總體存在一個(gè)明顯的弊病是沒(méi)有區(qū)分土地發(fā)展權(quán)與土地開(kāi)發(fā)權(quán)兩者間內(nèi)涵上的差異，掩蔽了土地開(kāi)發(fā)權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利所存在的價(jià)值。也正是這一緣由，帶來(lái)了兩大弊端：一是由于混淆兩者間的區(qū)別，給現(xiàn)行的土地法理論研究帶來(lái)了諸多的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，增加了理論建設(shè)的障礙和困境，遑論為我國(guó)現(xiàn)行土地權(quán)利體系和內(nèi)容的深化與拓展提供助益;二是錯(cuò)誤地將兩者劃上等號(hào)，掩蔽了土地開(kāi)發(fā)權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利屬性，缺乏在中國(guó)法語(yǔ)境下，對(duì)這兩項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行系統(tǒng)性的研究，致使實(shí)踐中許多與土地開(kāi)發(fā)權(quán)或者土地發(fā)展權(quán)相關(guān)的法律現(xiàn)象，難以從現(xiàn)有的理論層面獲得妥當(dāng)?shù)慕忉尅ｏ@然，這不利于我國(guó)土地管理實(shí)踐的順利開(kāi)展。是故，為掃清理論研究的障礙和推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)權(quán)法律制度的順利建設(shè)，亟需我們認(rèn)真對(duì)待兩者間的區(qū)分。具體而言：

一方面，兩者內(nèi)涵不同。目前，對(duì)于“Land Development Right”，國(guó)內(nèi)大多數(shù)學(xué)者將其譯為“土地發(fā)展權(quán)”，并在其內(nèi)涵界定上，一般認(rèn)為，“所謂土地發(fā)展權(quán)是指變更土地用途或土地利用強(qiáng)度的權(quán)利，它既包括改變土地用途的權(quán)利（如農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地），也包括在水平空間和垂直空間上開(kāi)發(fā)的權(quán)利（即對(duì)土地原有的使用集約度提高）”?！?5 〕土地發(fā)展權(quán)包括土地用途變更和土地利用強(qiáng)度變更的權(quán)利。與此相反的是，對(duì)于同樣的內(nèi)容，有學(xué)者卻將其界定為土地開(kāi)發(fā)權(quán)。土地開(kāi)發(fā)權(quán)（Land Development Right，LDR）是對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，即土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度的權(quán)利。目前，這樣的界定只為少數(shù)學(xué)者所堅(jiān)持。這由此而帶來(lái)的問(wèn)題是，為什么相同的內(nèi)容，卻指示不同的權(quán)利？顯然，就其緣由而言，體現(xiàn)了學(xué)界對(duì)土地發(fā)展權(quán)與土地開(kāi)發(fā)權(quán)兩者之內(nèi)涵存在混淆甚至錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。進(jìn)言之，學(xué)界武斷地將英美國(guó)家的“Land Development Right”只僅僅譯為土地發(fā)展權(quán)，而忽視了在不同語(yǔ)境中還存在土地開(kāi)發(fā)權(quán)這一獨(dú)立權(quán)利類型，錯(cuò)誤地以英美國(guó)家的土地發(fā)展權(quán)來(lái)界定某些情形下屬于土地開(kāi)發(fā)權(quán)的內(nèi)容。

實(shí)際上，“土地開(kāi)發(fā)權(quán)”和“土地發(fā)展權(quán)”兩者之間存在明顯的區(qū)別，“Land Development Right”既有可能被翻譯為土地發(fā)展權(quán)，亦有可能被翻譯為土地開(kāi)發(fā)權(quán)。按筆者理解，基于中國(guó)特有的地權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)，在具體內(nèi)涵的區(qū)別上，宜作這樣的界定：對(duì)于土地開(kāi)發(fā)權(quán)，主要指土地用途變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，一般是從市場(chǎng)價(jià)值較低的用途變更為市場(chǎng)價(jià)值較高的用途，如由農(nóng)地變更為建設(shè)用地，或?qū)ν恋卦惺褂玫募s度的升高，一般是由較低的集約度變更為較高的集約度，可以容積率來(lái)衡量。而對(duì)于土地發(fā)展權(quán)，主要是指土地用途變更或者集約度提高而產(chǎn)生增值利益的權(quán)利。由此，土地開(kāi)發(fā)權(quán)解決的是土地用途或者土地開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度能否變更的權(quán)利，而土地發(fā)展權(quán)解決的是土地用途或者土地開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度變更后增值利益的歸屬權(quán)利問(wèn)題。是故，雖然兩者在內(nèi)涵上有著某種程度上的關(guān)聯(lián)，但在側(cè)重點(diǎn)上存在明顯的區(qū)別。

另一方面，兩者在文本規(guī)范上的表達(dá)不同。土地開(kāi)發(fā)權(quán)與土地發(fā)展權(quán)兩者在文本規(guī)范配置層面亦存在明顯的區(qū)別。對(duì)于前者，前文已述，以限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地用途管制制度，其本質(zhì)是對(duì)農(nóng)用地權(quán)利人的土地開(kāi)發(fā)權(quán)之限制或剝奪?，F(xiàn)行立法不允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)的市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)以及對(duì)宅基地上的房屋高度的限制，等等，亦是從不同角度對(duì)其土地開(kāi)發(fā)權(quán)限制的規(guī)范體現(xiàn)。另外，我國(guó)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)法》以及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，亦牽涉到土地開(kāi)發(fā)權(quán)的規(guī)范表達(dá)。〔16 〕對(duì)于后者，即土地發(fā)展權(quán)的文本規(guī)范配置問(wèn)題，主要體現(xiàn)在兩方面：一是不動(dòng)產(chǎn)征收中的土地增值收益分配的制度設(shè)計(jì)，其實(shí)質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)歸屬的規(guī)范表達(dá)，這一點(diǎn)已為目前的學(xué)界所肯定;二是建設(shè)用地用途變更需要調(diào)整土地出讓金的制度安排，其實(shí)質(zhì)亦是國(guó)家享有城市土地發(fā)展權(quán)的規(guī)范配置。

此外，除上述兩方面區(qū)別外，兩者在權(quán)利的生成邏輯層面亦存在明顯的區(qū)別。從法理上講，土地開(kāi)發(fā)權(quán)一般被視為土地所有權(quán)處分權(quán)能分離的結(jié)果或者說(shuō)是土地所有權(quán)處分權(quán)能權(quán)利化的結(jié)果。而土地發(fā)展權(quán)主要被視為土地所有權(quán)收益權(quán)能分離的結(jié)果，或者說(shuō)是土地所有權(quán)收益權(quán)能之權(quán)利化的結(jié)果。

總之，對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)與土地發(fā)展權(quán)兩者作系統(tǒng)性區(qū)分，有利于結(jié)束兩者在概念上的混淆甚至錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，有利于清除理論研究上的諸多亂象，達(dá)到正本清源的目的。

四、土地開(kāi)發(fā)權(quán)法律性質(zhì)之定位

權(quán)利的法律性質(zhì)決定了制度建構(gòu)的基本樣態(tài)，對(duì)一項(xiàng)權(quán)利的法律性質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確的界定，乃是圍繞這一權(quán)利進(jìn)行制度展開(kāi)的邏輯前提。是故，從加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)權(quán)法律制度的系統(tǒng)性建設(shè)來(lái)看，從學(xué)理層面準(zhǔn)確界定這一權(quán)利的法律性質(zhì)，這顯然是一件無(wú)法回避的基礎(chǔ)理論課題。

在筆者看來(lái)，土地開(kāi)發(fā)權(quán)宜被界定為一項(xiàng)用益物權(quán)。一方面，從形式上看，土地開(kāi)發(fā)權(quán)符合用益物權(quán)的形式特征;另一方面，從實(shí)質(zhì)上看，土地開(kāi)發(fā)權(quán)之用益物權(quán)定位是拓展和深化土地權(quán)利體系的需要。

一方面，土地開(kāi)發(fā)權(quán)符合用益物權(quán)基本特征。就形式層面而言，將土地開(kāi)發(fā)權(quán)界定為一項(xiàng)用益物權(quán)，符合用益物權(quán)的基本特征。雖然土地開(kāi)發(fā)權(quán)客體之特定地塊的空間容量并非典型的有體物，但是可根據(jù)其客體的表征，通過(guò)人為的特別劃定，即借助于數(shù)量化的計(jì)算方式來(lái)固定其大小空間，以實(shí)現(xiàn)觀念上的獨(dú)立化和特定化，達(dá)到對(duì)其占有、使用和收益的目標(biāo)，以此實(shí)現(xiàn)直接支配的目標(biāo)。另外，在此基礎(chǔ)上，借助于登記等手段來(lái)公示特定地塊的空間容量，以禁止不特定多數(shù)人非法利用該特定地塊的空間容量，并且一旦發(fā)生侵害權(quán)利人對(duì)特定地塊空間容量的開(kāi)發(fā)行為，土地開(kāi)發(fā)權(quán)人可以尋求法律上的救濟(jì)途徑，以排除他人的干涉和妨礙，最終為權(quán)利主體直接支配目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供現(xiàn)實(shí)和法律上的可行性。因此，對(duì)于土地開(kāi)發(fā)權(quán)客體之特定地塊的空間容量，〔17 〕體現(xiàn)了存在于人身之外的，能為權(quán)利主體帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的，并能夠?yàn)槿怂涞莫?dú)立物等基本特征，這些特征符合物權(quán)客體之物的基本屬性。由于物權(quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。既然我們將土地開(kāi)發(fā)權(quán)界定為一項(xiàng)物權(quán)，那么這項(xiàng)權(quán)利究竟屬于何種物權(quán)？顯然，基于我國(guó)特有的地權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)，土地所有權(quán)要么歸國(guó)家所有要么歸集體所有，土地開(kāi)發(fā)權(quán)不可能歸屬于土地所有權(quán)序列。另外，設(shè)立土地開(kāi)發(fā)權(quán)也不是擔(dān)保債務(wù)的履行而在債務(wù)人或者第三人的特定物或者權(quán)利人設(shè)定的擔(dān)保物權(quán)，因此，土地開(kāi)發(fā)權(quán)也不能歸類到擔(dān)保物權(quán)序列。

實(shí)際上，土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度設(shè)計(jì)關(guān)注的是對(duì)特定地塊空間容量的使用價(jià)值。進(jìn)言之，土地開(kāi)發(fā)權(quán)的設(shè)立以實(shí)現(xiàn)對(duì)特定地塊空間容量的使用、收益為目的，以追求特定地塊的空間容量的使用價(jià)值為內(nèi)容，若土地開(kāi)發(fā)權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)特定地塊的空間容量使用收益的目的，則就喪失其存在的事實(shí)基礎(chǔ)。因此，從這個(gè)層面而言，應(yīng)將土地開(kāi)發(fā)權(quán)界定為用益物權(quán)，以體現(xiàn)權(quán)利人對(duì)特定地塊空間容量的使用、收益的權(quán)利。

另一方面，從實(shí)質(zhì)上看，土地開(kāi)發(fā)權(quán)之用益物權(quán)定位是拓展和深化土地權(quán)利體系的需要。雖然我國(guó)現(xiàn)行法上已對(duì)許多不同類型的土地權(quán)利進(jìn)行了明文的規(guī)定，譬如，土地所有權(quán)（國(guó)家和集體）、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等。但這并不意味著現(xiàn)行土地權(quán)利體系和內(nèi)容就此終結(jié)。相反，立法文本清單上所列舉的權(quán)利只僅僅代表對(duì)過(guò)往生活實(shí)踐的總結(jié)和提煉，“新權(quán)利的不斷生成應(yīng)成為推動(dòng)法律進(jìn)化的內(nèi)在動(dòng)力”?！?8 〕實(shí)際上，“由于社會(huì)發(fā)展存在無(wú)限可能性，故財(cái)產(chǎn)的種類亦具有無(wú)限可能性”，〔19 〕鑒于“財(cái)產(chǎn)是增長(zhǎng)的權(quán)利” 〔20 〕的原理，圍繞其保護(hù)而建立起來(lái)的財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)范體系亦呈現(xiàn)不斷開(kāi)放和擴(kuò)張的趨勢(shì)。這在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域表現(xiàn)的尤為明顯，從《土地管理法》到《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《農(nóng)村土地承包法》以及《物權(quán)法》，可以明顯看出，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)體系和內(nèi)容在不斷地生成和發(fā)展。尤其是《物權(quán)法》確立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性后，更能體現(xiàn)出現(xiàn)行法對(duì)土地權(quán)利保護(hù)的重視。因此，可以說(shuō)，隨著實(shí)踐的進(jìn)一步展開(kāi)，利益主體和利益訴求的日益多元化，再加上理論研究的不斷深入，新的土地權(quán)利不斷的產(chǎn)生應(yīng)該成為一個(gè)基本趨勢(shì)，這一點(diǎn)與“將財(cái)產(chǎn)比喻成一束權(quán)利的當(dāng)代財(cái)產(chǎn)理論的觀點(diǎn)甚相吻合”?！?1 〕這不僅體現(xiàn)了立法回應(yīng)社會(huì)不斷發(fā)展的基本要求，而且也是彌補(bǔ)僵化的法律文本與現(xiàn)實(shí)生活之間張力的內(nèi)在訴求。在這一社會(huì)背景下，確立土地開(kāi)發(fā)權(quán)這一新興權(quán)利的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，〔22 〕并賦予其用益物權(quán)屬性，顯然，這是擴(kuò)展土地財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利束結(jié)構(gòu)，順應(yīng)土地權(quán)利體系和內(nèi)容不斷發(fā)展和深化的基本需要。

五、土地開(kāi)發(fā)權(quán)的歸屬及類型

確定土地開(kāi)發(fā)權(quán)的歸屬是保障權(quán)利主體支配和利用這一權(quán)利，實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)?、確定社會(huì)基本的財(cái)產(chǎn)支配秩序的基礎(chǔ)。在中國(guó)法語(yǔ)境下，將土地開(kāi)發(fā)權(quán)嵌入到現(xiàn)行土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)規(guī)范體系中，確定其權(quán)利歸屬，是圍繞土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度建設(shè)的核心議題。此外，基于我國(guó)特有的地權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)，圍繞土地開(kāi)發(fā)權(quán)的制度建設(shè)亦存在諸多不同的類型。因此，須立足于類型化方法展開(kāi)科學(xué)的分類體系建設(shè)。

首先，關(guān)于土地開(kāi)發(fā)權(quán)的歸屬問(wèn)題。上文已述，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的諸多制度設(shè)計(jì)，乃是土地開(kāi)發(fā)權(quán)規(guī)范配置的本質(zhì)顯現(xiàn)。透視這些制度背后的邏輯和機(jī)理，不難發(fā)現(xiàn)，在土地開(kāi)發(fā)權(quán)歸屬上，我國(guó)實(shí)行的是國(guó)家所有模式。由國(guó)家獨(dú)占土地開(kāi)發(fā)權(quán)已成為政府配置土地資源，實(shí)施土地管理的主要手段?！?3 〕客觀上講，土地開(kāi)發(fā)權(quán)的國(guó)家獨(dú)占模式，雖然為國(guó)家對(duì)土地資源的管理提供了制度便利，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，在土地上財(cái)產(chǎn)權(quán)益結(jié)構(gòu)日益分化并形成了多元化市場(chǎng)主體利益訴求的當(dāng)下，這一模式呈現(xiàn)出諸多的弊病，難以順應(yīng)當(dāng)下社會(huì)情勢(shì)變遷之需要。對(duì)此，有學(xué)者指出我國(guó)現(xiàn)行土地開(kāi)發(fā)權(quán)為國(guó)家所有的歸屬模式，存在諸多的弊病，譬如，農(nóng)民集體和農(nóng)民的土地權(quán)益得不到保障、營(yíng)利性征收大量產(chǎn)生以及農(nóng)地得不到保護(hù)，〔24 〕等等。為此，主張我國(guó)土地開(kāi)發(fā)權(quán)應(yīng)歸屬土地使用權(quán)人所有?！?5 〕

將土地開(kāi)發(fā)權(quán)的國(guó)家獨(dú)占模式轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厥褂脵?quán)享有模式，固然，有助于充實(shí)和保護(hù)土地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但這一主張并沒(méi)有認(rèn)真區(qū)分城市土地開(kāi)發(fā)權(quán)和集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)的本質(zhì)區(qū)別，會(huì)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓暫行條例》確定的城市土地管理秩序造成顛覆性變革，尤其是在當(dāng)下的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，難以切實(shí)可行。據(jù)此，在筆者看來(lái)，改革我國(guó)現(xiàn)行土地開(kāi)發(fā)權(quán)國(guó)家獨(dú)占模式的正當(dāng)性并無(wú)爭(zhēng)議，但立足于我國(guó)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)，遵循漸進(jìn)式改革原則，在區(qū)分不同類型土地開(kāi)發(fā)權(quán)本質(zhì)差異的基礎(chǔ)上，應(yīng)實(shí)行城市土地開(kāi)發(fā)權(quán)國(guó)家獨(dú)占模式和集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)歸土地使用權(quán)人所有的雙軌制模式，這不僅積極回應(yīng)了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的理念和時(shí)代訴求，而且亦穩(wěn)定了城市土地管理的法律秩序，降低了制度改革的風(fēng)險(xiǎn)，遵循了漸進(jìn)性、區(qū)別對(duì)待的改革策略。

具體而言，我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法律制度，在制度的設(shè)計(jì)和規(guī)范的配置層面，主要踐行的是以國(guó)家利益為本位的指導(dǎo)思想，對(duì)于廣大農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)存在嚴(yán)重的不足。這在以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式中得到鮮明的體現(xiàn)。然而，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值的凸顯、多元化的土地市場(chǎng)主體利益訴求的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的以命令和服從為主的土地管理模式，顯然難以適應(yīng)這一趨勢(shì)，難以激勵(lì)被管制者遵循這一管理模式。是故，應(yīng)賦予農(nóng)民享有土地開(kāi)發(fā)權(quán)，并建立起有效的法律保障機(jī)制。譬如，在國(guó)家基于公共利益需要對(duì)其限制或剝奪時(shí)，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)權(quán)購(gòu)買或者交易等多元化方式來(lái)補(bǔ)償其受損的財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值，不僅是公平價(jià)值的體現(xiàn)，而且有助于激勵(lì)被管制者遵循這一管理模式，以此可避免管制低效現(xiàn)象的發(fā)生。因此，從這個(gè)角度而言，應(yīng)踐行農(nóng)村集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)歸集體土地使用權(quán)人享有模式，是較為理想的選擇。而對(duì)于城市土地開(kāi)發(fā)權(quán)應(yīng)繼續(xù)踐行歸國(guó)家所有，這不僅是遵循路徑依賴規(guī)律的體現(xiàn)，同時(shí)也是降低制度改革風(fēng)險(xiǎn)，保障改革穩(wěn)妥進(jìn)行的需要。

另一方面，關(guān)于土地開(kāi)發(fā)權(quán)的類型問(wèn)題。上文從理論上論證了我國(guó)土地開(kāi)發(fā)權(quán)實(shí)行雙軌制的正當(dāng)性，然而，由于我國(guó)獨(dú)特的地權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)，尤其是土地使用權(quán)的不同類型，在實(shí)行土地開(kāi)發(fā)權(quán)雙軌制的基礎(chǔ)上仍然需要進(jìn)一步類型化。據(jù)此，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的地權(quán)配置規(guī)范樣態(tài)，理論上，宜將土地開(kāi)發(fā)權(quán)劃分為承包地開(kāi)發(fā)權(quán)（亦稱農(nóng)地開(kāi)發(fā)權(quán)）、宅基地開(kāi)發(fā)權(quán)、集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)權(quán)（又分為集體公益性建設(shè)用地開(kāi)發(fā)權(quán)和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開(kāi)發(fā)權(quán)）、城市建設(shè)用地開(kāi)發(fā)權(quán)（市地開(kāi)發(fā)權(quán)）四種不同類型。就承包地開(kāi)發(fā)權(quán)而言，我國(guó)當(dāng)下圍繞土地用途管制制度的改革，所牽涉到的土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易問(wèn)題，其客觀上需要我們建立一套承包地開(kāi)發(fā)權(quán)制度規(guī)范體系;就宅基地開(kāi)發(fā)權(quán)、集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)權(quán)而言，當(dāng)下圍繞宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)的市場(chǎng)化改革，其本質(zhì)上乃是圍繞兩項(xiàng)權(quán)利之開(kāi)發(fā)權(quán)的市場(chǎng)化改革，即是否賦予這兩項(xiàng)權(quán)利的開(kāi)發(fā)權(quán)和賦多大程度的開(kāi)發(fā)權(quán)等問(wèn)題。因此，在法律上明確其獨(dú)立的法律地位，亦同樣具有重要的理論和實(shí)踐意義。而對(duì)于城市建設(shè)用地開(kāi)發(fā)權(quán)，主要牽涉到用途變更情形下出讓金補(bǔ)交、國(guó)有土地使用權(quán)收回國(guó)家的行政許可等問(wèn)題，亦同樣需要法律明確其獨(dú)立的法律地位。

六、土地開(kāi)發(fā)權(quán)的法效應(yīng)——兼論中國(guó)法如何回應(yīng)？

將土地開(kāi)發(fā)權(quán)這一“新權(quán)利”嵌入到中國(guó)法中，勢(shì)必會(huì)給現(xiàn)行法的體系安排、制度設(shè)計(jì)和規(guī)范配置帶來(lái)影響，亦即法體系效應(yīng)、法制度效應(yīng)和法規(guī)范效應(yīng)是引入土地開(kāi)發(fā)權(quán)所引發(fā)的三大法效應(yīng)。從三者關(guān)系來(lái)看，法體系的變動(dòng)會(huì)影響法制度的構(gòu)造，并最終通過(guò)法規(guī)范調(diào)整來(lái)展現(xiàn)。因此，法體系效應(yīng)、法制度效應(yīng)和法規(guī)范效應(yīng)是相互影響、相互制約的關(guān)系。

就我國(guó)現(xiàn)行土地法體系構(gòu)造來(lái)看，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)體系和土地管理權(quán)體系構(gòu)成了土地法規(guī)范體系的基本樣態(tài)。土地開(kāi)發(fā)權(quán)的引入，顯然會(huì)影響到我國(guó)現(xiàn)行土地財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)范體系和土地管理權(quán)規(guī)范體系之內(nèi)在結(jié)構(gòu)。而這種內(nèi)在結(jié)構(gòu)的變化，是通過(guò)土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度構(gòu)造和規(guī)范配置得以展開(kāi)的。因此，以體系效應(yīng)為切入口，結(jié)合具體制度效應(yīng)和規(guī)范效應(yīng)來(lái)研習(xí)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的法效應(yīng)，并進(jìn)而提出中國(guó)法應(yīng)對(duì)的具體方案，是當(dāng)下土地法律制度改革的理性選擇。

一方面，關(guān)于土地開(kāi)發(fā)權(quán)的引入對(duì)于土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題。在中國(guó)法語(yǔ)境下，將土地開(kāi)發(fā)權(quán)這一“新型權(quán)利”嵌入到土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系中，勢(shì)必會(huì)給現(xiàn)行封閉的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)帶來(lái)沖擊，而回應(yīng)這一沖擊，勢(shì)必會(huì)牽涉到現(xiàn)行土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之改革。因此，在中國(guó)法語(yǔ)境下，加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)權(quán)法律制度建設(shè)，是回應(yīng)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革所無(wú)法回避的基礎(chǔ)性工作。為此，在筆者看來(lái)，基于上文論述，必須著力于以下三方面建設(shè)：一是明確土地開(kāi)發(fā)權(quán)與土地發(fā)展權(quán)屬于兩項(xiàng)不同的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，不能從理論上混淆兩者間的區(qū)別，進(jìn)而影響制度的建設(shè)。這是土地開(kāi)發(fā)權(quán)中國(guó)法語(yǔ)境下展開(kāi)制度建設(shè)的邏輯前提。二是明確土地開(kāi)發(fā)權(quán)為一項(xiàng)用益物權(quán)，針對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)登記、交易等相關(guān)法律事項(xiàng)，可適用《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定來(lái)調(diào)整，針對(duì)其特殊事項(xiàng)，須在將來(lái)《土地管理法》修改中加以明定。三是在土地開(kāi)發(fā)權(quán)歸屬層面，應(yīng)踐行土地開(kāi)發(fā)權(quán)雙軌制的權(quán)利歸屬模式。并應(yīng)從類型化層面，區(qū)分農(nóng)地開(kāi)發(fā)權(quán)、宅基地開(kāi)發(fā)權(quán)、集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)權(quán)和城市建設(shè)用地開(kāi)發(fā)權(quán)等不同類型。當(dāng)下圍繞不同土地使用權(quán)的改革，應(yīng)視不同情形，將其納入到土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度平臺(tái)上，從性質(zhì)、內(nèi)容等層面，展開(kāi)學(xué)理上的探討和制度建設(shè)。

另一方面，關(guān)于土地開(kāi)發(fā)權(quán)的引入對(duì)于土地管理權(quán)制度改革問(wèn)題。從土地法學(xué)理論來(lái)看，中國(guó)法語(yǔ)境下的土地管理權(quán)是由土地規(guī)劃?rùn)?quán)、土地用途管制權(quán)、土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)和土地征收權(quán)等一系列權(quán)力構(gòu)成的權(quán)力束結(jié)構(gòu)體系。鑒于目前的理論和實(shí)踐，針對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的引入，我國(guó)現(xiàn)行土地管理權(quán)須作出何種變革這一問(wèn)題的探討，筆者擬主要圍繞土地規(guī)劃?rùn)?quán)、土地用途管制權(quán)、土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)、土地征收權(quán)這幾項(xiàng)權(quán)利而展開(kāi)。這是引入土地開(kāi)發(fā)權(quán)后，亟待解決的現(xiàn)實(shí)難題。

其一，關(guān)于土地規(guī)劃?rùn)?quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)的土地規(guī)劃?rùn)?quán)在行使中隨意性較大，權(quán)力中心化色彩較為濃厚，缺乏對(duì)相對(duì)人和利害關(guān)系人合法權(quán)益的保護(hù)。〔26 〕由行政規(guī)劃?rùn)?quán)的行使而給私益造成損害的現(xiàn)象亦較為常見(jiàn)。〔27 〕《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布對(duì)推動(dòng)我國(guó)土地規(guī)劃的法治化建設(shè)具有重要的意義，但從當(dāng)下實(shí)踐來(lái)看，關(guān)于土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)的實(shí)體配置、程序運(yùn)行和救濟(jì)機(jī)制等層面，仍然存在諸如“行政規(guī)劃法律性質(zhì)尚存爭(zhēng)議、〔28 〕規(guī)劃?rùn)?quán)力單向度行使、規(guī)劃?rùn)?quán)力缺乏應(yīng)有的程序控制、〔29 〕規(guī)劃的制定缺少以人為本的理念、規(guī)劃管理權(quán)限過(guò)于集中、規(guī)劃的技術(shù)性規(guī)范過(guò)于機(jī)械刻板以及支撐規(guī)劃管理的土地所有權(quán)制度過(guò)于意識(shí)形態(tài)化等弊病”?！?0 〕

實(shí)際上，立足于制度功能的視角來(lái)看，作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)基本手段的土地規(guī)劃?rùn)?quán)，具有保護(hù)功能和工具功能之分。前者是以“創(chuàng)造空間秩序”和“保護(hù)市民免受政府隨意、臨時(shí)和不合理的干預(yù)”為基本特征，而后者旨在實(shí)現(xiàn)政府管理社會(huì)之目標(biāo)?！?1 〕無(wú)論是保護(hù)功能還是工具功能，都應(yīng)該成為土地規(guī)劃?rùn)?quán)制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行所兼顧考量的。兩者是相互依存，而非非此即彼的關(guān)系。因此，從這個(gè)層面而言，我國(guó)現(xiàn)行土地規(guī)劃?rùn)?quán)在理論和實(shí)踐中所暴露出的諸多弊病，是其在制度設(shè)計(jì)和權(quán)力運(yùn)行層面重工具功能，而輕保護(hù)功能的體現(xiàn)。

由此，在這一背景下，改革我國(guó)現(xiàn)行土地規(guī)劃?rùn)?quán)，是無(wú)法回避的重大課題。學(xué)理上，有學(xué)者提出了相應(yīng)的改革方案?！敖窈笠{(diào)整土地規(guī)劃理念，樹(shù)立以人為本的新的土地規(guī)劃理念，探索‘消極規(guī)劃’技術(shù)模式，并通過(guò)深化土地規(guī)劃管理體制以及其他配套制度，解決其存在的問(wèn)題，促進(jìn)我國(guó)土地利用規(guī)劃管理的民主化、法治化和科學(xué)化?！?〔32 〕然而，在筆者看來(lái)，上述建議雖然具有理念上的指導(dǎo)意義，但過(guò)于宏觀，并沒(méi)有立足于土地規(guī)劃?rùn)?quán)的本質(zhì)，提出具體的可操作性改革方案。

以筆者的拙見(jiàn)，改革我國(guó)現(xiàn)行土地規(guī)劃?rùn)?quán)應(yīng)以土地開(kāi)發(fā)權(quán)為切入口或突破口。實(shí)際上，土地規(guī)劃?rùn)?quán)行使的本質(zhì)在于土地開(kāi)發(fā)權(quán)的分配，在國(guó)土資源空間分配正當(dāng)性訴求備受關(guān)注的當(dāng)下，〔33 〕能否實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)權(quán)分配的正當(dāng)性，決定了土地規(guī)劃?rùn)?quán)行使的正當(dāng)性，而這顯然是土地規(guī)劃?rùn)?quán)民主化、法治化和科學(xué)化的內(nèi)在要求和體現(xiàn)。是故，圍繞土地規(guī)劃?rùn)?quán)制度的實(shí)體配置和程序設(shè)置，應(yīng)以保障土地開(kāi)發(fā)權(quán)為制度重塑的理念和邏輯。譬如，以城市規(guī)制性詳細(xì)規(guī)劃變更為例，政府基于公共利益之需要，須變更控規(guī)設(shè)定好的土地用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，其本質(zhì)是對(duì)土地權(quán)利人之開(kāi)發(fā)權(quán)的變更，如何保障相對(duì)人的利益，其實(shí)質(zhì)是保障相對(duì)人的土地開(kāi)發(fā)權(quán)。因此，圍繞土地開(kāi)發(fā)權(quán)進(jìn)行制度平臺(tái)的系統(tǒng)性建設(shè)，對(duì)實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)權(quán)與土地規(guī)劃?rùn)?quán)兩者間的平衡具有重要意義。

另外，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)的精神，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建立牽涉到方方面面，但鑒于土地規(guī)劃?rùn)?quán)的龍頭地位，作好土地規(guī)劃?rùn)?quán)法治化建設(shè)乃是所有工作中最為基礎(chǔ)性的工作。鑒于土地利用規(guī)劃基礎(chǔ)性和牽涉到利益主體的廣泛性，應(yīng)該從規(guī)劃的制定主體、運(yùn)行程序、救濟(jì)等方面系統(tǒng)性的制定專門(mén)性法律來(lái)調(diào)整，〔34 〕這是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)然，專門(mén)性立法中處理好土地開(kāi)發(fā)權(quán)與土地規(guī)劃?rùn)?quán)兩者關(guān)系，顯然，亦不容忽視。

其二，關(guān)于土地用途管制權(quán)。1998年我國(guó)《土地管理法》確立的土地用途管制，是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步階段，當(dāng)時(shí)的利益主體訴求還較為簡(jiǎn)單，不同土地用途之間的市場(chǎng)價(jià)格還相差不大，此時(shí)，以行政權(quán)為主導(dǎo)的土地管理權(quán)還能夠適用當(dāng)時(shí)的客觀現(xiàn)實(shí)，能夠滿足當(dāng)時(shí)的利益主體訴求。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，權(quán)利主體意識(shí)的增強(qiáng)，單一的以權(quán)力為中心的土地管理權(quán)所踐行的單純管制模式，難以滿足不同主體的利益訴求，難以得到被管制者的遵守，至此，“行政管制的低效率導(dǎo)致的制度失靈人所共知”?！?5 〕

究其原因，在筆者來(lái)看，主要在于現(xiàn)行土地用途管制，在管制手段層面已經(jīng)走的“過(guò)度”，不符合比例原則，導(dǎo)致了不同主體之間利益分配的懸殊，不能實(shí)現(xiàn)多元主體之間的利益平衡。進(jìn)言之，如果國(guó)家不實(shí)施土地用途管制，不對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行限制，不實(shí)施從緊的建設(shè)用地指標(biāo)供地計(jì)劃，那么，在需求有限的條件下，城市建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)格是不可能與農(nóng)用地的市場(chǎng)價(jià)值相差懸殊的。上文已述，以限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地用途管制，其本質(zhì)是對(duì)農(nóng)用地開(kāi)發(fā)權(quán)的限制。限制農(nóng)用地開(kāi)發(fā)權(quán)的現(xiàn)行土地用途管制已經(jīng)造成了農(nóng)用地權(quán)利人和城市建設(shè)用地權(quán)利人之間利益分配和實(shí)現(xiàn)上的不公平。因此，圍繞現(xiàn)行土地用途管制的改革，亦應(yīng)該以土地開(kāi)發(fā)權(quán)為切入口。

是故，基于這一理念，矯正土地用途管制所帶來(lái)的不公平的可行手段是，借助法解釋技術(shù)，將土地用途管制對(duì)農(nóng)用地開(kāi)發(fā)權(quán)的限制視為一種過(guò)度限制，構(gòu)成了現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)法理論上的“準(zhǔn)征收”或者“類似征收”?！?6 〕然后，依據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)征收補(bǔ)償原理，對(duì)被剝奪的土地開(kāi)發(fā)權(quán)市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估補(bǔ)償，以此，方可實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地權(quán)利人與建設(shè)用地權(quán)利人之間的利益平衡，從而激勵(lì)農(nóng)用地權(quán)利人自覺(jué)遵守現(xiàn)行的土地用途管制法律制度。此外，這一做法亦與傳統(tǒng)的單純管制模式向激勵(lì)性管制模式轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)相吻合?！?7 〕

其三，關(guān)于土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)。從土地法學(xué)理論來(lái)看，土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)是對(duì)地方政府變更土地用途管制，從事農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行程序控制的制度安排?，F(xiàn)行法上的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序是土地開(kāi)發(fā)許可程序的體現(xiàn)。在法權(quán)邏輯層面，將土地用途變更許可行為歸結(jié)為土地開(kāi)發(fā)許可法律制度的范疇。以土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)的法律屬性來(lái)定性農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批行為，可避免農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批這一事實(shí)行為游離于法律思維之外，進(jìn)而處于文本層面的灰色地帶。從本質(zhì)上講，土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)屬于中央政府對(duì)地方政府土地開(kāi)發(fā)宏觀調(diào)控的基本工具。目前，土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)實(shí)行“指標(biāo)總量控制、統(tǒng)一分配、層層分解和指令性配額管理”的運(yùn)行模式，這集中體現(xiàn)了土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)踐行的是命令——服從的單一公法方式。顯然，這一權(quán)力行使方式在功能上具有明顯的正負(fù)效應(yīng)。為此，面朝市場(chǎng)化方向改革是克服其負(fù)效應(yīng)的應(yīng)然選擇，這一點(diǎn)已為學(xué)界所肯認(rèn)。然而，究竟如何改革，至今并無(wú)明確的方案。

在筆者看來(lái)，土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)的市場(chǎng)化改革，其實(shí)質(zhì)是借助于市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決土地開(kāi)發(fā)權(quán)配置的改革。因而，這仍然牽涉到現(xiàn)行土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度建設(shè)的范疇。實(shí)踐中，重慶的“地票”交易模式，可視為中國(guó)法語(yǔ)境下土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易的體現(xiàn)，當(dāng)然，亦在一定程度上為我國(guó)當(dāng)下的土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革提供了參考意義。具言之，在早期的“兩分兩換”、“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”基礎(chǔ)上產(chǎn)生的“地票”交易，〔38 〕盡管在耕地資源質(zhì)量保護(hù)層面存在風(fēng)險(xiǎn)，但從當(dāng)下的社會(huì)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這一地方土地政策試點(diǎn)不僅可以解決地方政府新增建設(shè)用地指標(biāo)供給不足的現(xiàn)實(shí)難題，而且還可以整合僻遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村閑置的宅基地和集體建設(shè)用地資源，對(duì)優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)土地資源節(jié)約集約化目標(biāo)具有重要的意義。另外，在“地票”交易中，偏遠(yuǎn)農(nóng)村閑置的宅基地和集體建設(shè)用地一旦復(fù)墾為耕地后，就可以在土地交易所折合一定數(shù)量的新增建設(shè)用地指標(biāo)，這里的指標(biāo)價(jià)格是不受區(qū)位因素影響，按照市場(chǎng)定價(jià)的。顯然，這對(duì)解決偏遠(yuǎn)農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地?zé)o法入市卻可以實(shí)現(xiàn)其價(jià)格具有非常重要的意義。是故，這一地方土地政策是在中央以耕地保護(hù)為核心的土地嚴(yán)控管理框架內(nèi)，為開(kāi)辟新的土地來(lái)源而所作的一項(xiàng)創(chuàng)新，與短期內(nèi)以消耗土地為主要特征的發(fā)展模式相適應(yīng)，〔39 〕其經(jīng)驗(yàn)值得推廣。

目前，圍繞地票交易的法律性質(zhì)，盡管尚存“指標(biāo)交易說(shuō)”、“土地發(fā)展權(quán)交易說(shuō)”以及“地役權(quán)說(shuō)”等學(xué)說(shuō)，但在筆者看來(lái)，這些不同的學(xué)說(shuō)都沒(méi)有對(duì)我國(guó)當(dāng)下地票交易的法律性質(zhì)予以準(zhǔn)確的揭示。從我國(guó)特有的地權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)和土地管理體制出發(fā)，參考域外經(jīng)驗(yàn)，在考察地票交易生成邏輯的基礎(chǔ)上，應(yīng)將地票交易的法律性質(zhì)界定為土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易?！?0 〕

總之，土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革，應(yīng)以土地開(kāi)發(fā)權(quán)配置的市場(chǎng)化改革為切入口，當(dāng)下的“地票”交易，其本質(zhì)上乃是土地開(kāi)發(fā)權(quán)的交易，加強(qiáng)地票交易的法制化建設(shè)，有助于推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革。

其四，關(guān)于土地征收權(quán)。目前，學(xué)界對(duì)土地征收法律制度的研究成果已多如牛毛?！?1 〕從土地征收制度改革的重點(diǎn)來(lái)看，學(xué)界主要聚集于補(bǔ)償和程序兩個(gè)層面。譬如，就補(bǔ)償而言，堅(jiān)持公平原則，保障農(nóng)民公平合理分享土地增值收益，已為學(xué)界所力倡;〔42 〕就程序而言，有學(xué)者指出：“規(guī)范征地權(quán)的關(guān)鍵是進(jìn)行程序性制度”?！?3 〕基于公眾參與的現(xiàn)代民主理念，除了加強(qiáng)和完善土地征收權(quán)啟動(dòng)后被征收人及利害關(guān)系人之程序性權(quán)利（譬如，知情權(quán)、參與權(quán)等）的保護(hù)外，更應(yīng)在土地征收程序啟動(dòng)前，即關(guān)涉到土地征收決定能否作出的土地征收審批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等環(huán)節(jié)中的被征收人程序性權(quán)利的保護(hù)。此外，針對(duì)征地制度中的嚴(yán)重信息不對(duì)稱，還需要建立以征地項(xiàng)目為單位的強(qiáng)制信息披露制度，強(qiáng)制性的規(guī)定征地單位披露相關(guān)信息，以實(shí)現(xiàn)被征收人的知情權(quán)保護(hù)?！?4 〕

客觀上講，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償和程序的制度安排弊病較為突出，亟需改革。以這兩方面為切入口，加強(qiáng)征地制度改革，對(duì)推動(dòng)制度理性建設(shè)具有重要意義。但在筆者來(lái)看，在高速城鎮(zhèn)化的當(dāng)下，鑒于土地開(kāi)發(fā)權(quán)在土地管理制度改革中的重要性，我國(guó)亦同樣不能忽視征地改革的第三維度——以土地開(kāi)發(fā)權(quán)為改革的突破口。

以土地開(kāi)發(fā)權(quán)作為我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度改革的突破口，主要體現(xiàn)在被征地人優(yōu)先土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度的確立。具體而言，我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》第43條確立的“先征后用”原則，使得農(nóng)用地只有轉(zhuǎn)為國(guó)有土地方可從事開(kāi)發(fā)建設(shè)（法定的幾種情形除外），被視為國(guó)家壟斷城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的鮮明標(biāo)志。實(shí)踐中，國(guó)家行使土地征收權(quán)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，然后通過(guò)“三通一平”或者“五通一平”等措施，將生地轉(zhuǎn)為熟地，然后投放到城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)上，按照招、拍、掛程序進(jìn)行出讓，受讓人可據(jù)此取得該幅地塊的建設(shè)用地使用權(quán)。從本質(zhì)上講，受讓人取得特定用途、特定期限和特定開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的建設(shè)用地，其實(shí)質(zhì)是取得該幅地塊的土地開(kāi)發(fā)權(quán)。也正是土地開(kāi)發(fā)權(quán)的巨大財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值，使得現(xiàn)行的土地征收制度在實(shí)踐運(yùn)行中走向了異化，被學(xué)界視為地方政府與房開(kāi)商分享土地增值收益的一場(chǎng)盛宴。

顯然，解決這一難題的有力措施是賦予被征收人享有土地開(kāi)發(fā)權(quán)的優(yōu)先權(quán)，即在建設(shè)用地使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)上，在同等的條件下，相對(duì)人于其他符合條件的單位或者個(gè)人，被征地人應(yīng)該享有優(yōu)先競(jìng)買該幅建設(shè)用地使用權(quán)從事開(kāi)發(fā)建設(shè)的權(quán)利。以此，可實(shí)現(xiàn)在城市化背景下，被征地人能夠更好地分享城市化所帶來(lái)的土地增值收益。從而落實(shí)土地收益公平分享的基本理念。