劉丹冰，許燕(西北大學(xué)法學(xué)院，陜西西安　710127)

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村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題與法律對(duì)策
———以西北地區(qū)的調(diào)查為依據(jù)

劉丹冰，許燕
(西北大學(xué)法學(xué)院，陜西西安710127)

摘要:作為新型的民間金融機(jī)構(gòu)，村鎮(zhèn)銀行一定程度上緩解了西北地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中資金不足的現(xiàn)狀，滿足了資金來(lái)源日趨多樣化的要求。但隨著其發(fā)展，村鎮(zhèn)銀行相關(guān)法律的權(quán)威性及針對(duì)性不足、合適監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管方式缺乏、配套法律制度不夠完備、治理結(jié)構(gòu)不合理、風(fēng)險(xiǎn)管理薄弱等法律問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái)，嚴(yán)重影響其今后的健康發(fā)展。因此，應(yīng)該盡快從完善外部保障機(jī)制和強(qiáng)化內(nèi)部建設(shè)兩方面入手，加強(qiáng)法律規(guī)制，健全金融監(jiān)管，建設(shè)相關(guān)配套法律制度，完善村鎮(zhèn)銀行的治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，完善內(nèi)部制度構(gòu)建，以確保村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:村鎮(zhèn)銀行;治理結(jié)構(gòu);風(fēng)險(xiǎn)管理

村鎮(zhèn)銀行作為“草根金融”的產(chǎn)生，緩解了金融供給嚴(yán)重不足、金融服務(wù)缺位等問(wèn)題［1］(P9)，成為我國(guó)金融市場(chǎng)、特別是農(nóng)村金融市場(chǎng)的閃光點(diǎn)。雖然村鎮(zhèn)銀行近年來(lái)獲得極快發(fā)展，但也隱藏著許多問(wèn)題，值得關(guān)注研究。本文重點(diǎn)運(yùn)用社會(huì)調(diào)查方法，通過(guò)對(duì)村鎮(zhèn)銀行在西北地區(qū)①西北地區(qū)，即為通常所稱的西北五省區(qū)，包括陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。發(fā)展特點(diǎn)的歸納，發(fā)現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行存在的問(wèn)題，并從法律角度提出對(duì)策。

一、西北地區(qū)村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展特點(diǎn)

西北地區(qū)是村鎮(zhèn)銀行首批試點(diǎn)地區(qū)。2006年12月20日，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《放寬農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入意見》提出:“農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策調(diào)整涉及面廣，要積極、穩(wěn)妥地開展這項(xiàng)工作，按照‘先試點(diǎn)，后推開;先中西部，后內(nèi)地;先努力解決服務(wù)空白問(wèn)題，后解決競(jìng)爭(zhēng)不充分問(wèn)題’的原則和步驟，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善辦法，穩(wěn)步推開?！笔着圏c(diǎn)省份共有6個(gè)，其中有2個(gè)都屬于西北地區(qū)，即青海、甘肅。從第一家村鎮(zhèn)銀行在西北地區(qū)產(chǎn)生到2015年2月，村鎮(zhèn)銀行在西北地區(qū)的發(fā)展具有以下幾個(gè)特點(diǎn):

圖1西北地區(qū)村鎮(zhèn)銀行在各省(市、自治區(qū))的分布資料來(lái)源:根據(jù)中國(guó)村鎮(zhèn)銀行門戶網(wǎng)站、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)網(wǎng)站的數(shù)據(jù)整理而得。

第一，西部地區(qū)是村鎮(zhèn)銀行的主要發(fā)展區(qū)域，但西北五省(區(qū))的村鎮(zhèn)銀行總數(shù)量與西部地區(qū)其他省份相比差距很大。圖1顯示，由于地理環(huán)境、自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及農(nóng)村地區(qū)金融需求的不同，村鎮(zhèn)銀行在西部各省(市、自治區(qū))成立的數(shù)量是有差異的。整體來(lái)說(shuō)，截至2014年9月，西北五省

區(qū))共有村鎮(zhèn)銀行53家，而西部地區(qū)其他省份共有250家，幾乎是西北地區(qū)的5倍。這說(shuō)明，西部地區(qū)其他省份的村鎮(zhèn)銀行發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于西北五省(區(qū))。

第二，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起設(shè)立主要是以地方商業(yè)銀行為主(詳見表1)。目前西部地區(qū)已有的303家村鎮(zhèn)銀行中，有70. 96%是由地方商業(yè)銀行發(fā)起設(shè)立的，其中城市商業(yè)銀行發(fā)起設(shè)立的有152家，占比50. 17%;農(nóng)村商業(yè)銀行發(fā)起設(shè)立的有63家，占比20. 79%。新疆15家村鎮(zhèn)銀行中有11家的主要發(fā)起機(jī)構(gòu)是農(nóng)村商業(yè)銀行;陜西12家村鎮(zhèn)銀行中有4家的主要發(fā)起機(jī)構(gòu)是四大國(guó)有商業(yè)銀行;青海只有1家村鎮(zhèn)銀行，其主要發(fā)起機(jī)構(gòu)為國(guó)家開發(fā)銀行。

第三，西北五省(區(qū))村鎮(zhèn)銀行的注冊(cè)資本低于西部地區(qū)其他省份，主要集中在1 000萬(wàn)元至6 000萬(wàn)元之間(詳見表2)。西部地區(qū)注冊(cè)資本達(dá)到10 000萬(wàn)元以上的，內(nèi)蒙古和四川各有13家、重慶有8家、云南有6家，貴州和廣西各有4家。而西北五省區(qū)中，只有新疆2家村鎮(zhèn)銀行的注冊(cè)資本達(dá)到10 000萬(wàn)元以上。注冊(cè)資本多少不僅決定著村鎮(zhèn)銀行設(shè)立的規(guī)模，還意味著其風(fēng)險(xiǎn)防范的能力。西北五省(區(qū))村鎮(zhèn)銀行注冊(cè)資本在1 000萬(wàn)元以下的有5家，占比9. 43%; 1 000萬(wàn)元至3 000萬(wàn)元的有18家，占比33. 96%; 3 000萬(wàn)元至6 000萬(wàn)元的最多，有21家，占比39. 62%; 6 000萬(wàn)元至10 000萬(wàn)元的有2家，占比3. 78%; 10 000萬(wàn)元及以上的有2家，占比3. 78%;未查清楚的有5家。

表1西北地區(qū)村鎮(zhèn)銀行發(fā)起行的類型與發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量

第四，西北五省(區(qū))村鎮(zhèn)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為絕對(duì)控股、相對(duì)控股、參股三種狀態(tài)(詳見表3)。選取調(diào)查的5家村鎮(zhèn)銀行中，有3家村鎮(zhèn)銀行屬于絕對(duì)控股這種情況，其中農(nóng)業(yè)銀行在陜西安塞農(nóng)銀村鎮(zhèn)銀行持股51%［2］，涇源縣農(nóng)村信用社在寧夏平羅沙湖村鎮(zhèn)銀行持股70%［3］，交通銀行在新疆石河子交銀村鎮(zhèn)銀行持股70%［4］;發(fā)起設(shè)立金融機(jī)構(gòu)且屬于相對(duì)控股狀態(tài)的村鎮(zhèn)銀行有1家，即國(guó)家開發(fā)銀行在青海大通國(guó)開村鎮(zhèn)銀行持股49%［5］;發(fā)起設(shè)立金融機(jī)構(gòu)僅僅只是參股的村鎮(zhèn)銀行也有1家，即西峰區(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社在甘肅慶陽(yáng)市西峰瑞信村鎮(zhèn)銀行持股25%［6］。

表2西部地區(qū)村鎮(zhèn)銀行成立時(shí)的注冊(cè)資本規(guī)模

表3西北地區(qū)村鎮(zhèn)銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)

第五，西北地區(qū)村鎮(zhèn)銀行一直秉承設(shè)立時(shí)的市場(chǎng)定位和政策要求，將貸款主要用于支持“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展，貸款余額連續(xù)增長(zhǎng)，且涉農(nóng)貸款占比高，但不良貸款率有所回升。據(jù)調(diào)查(詳見表4)，2010年末，甘肅慶陽(yáng)西峰瑞信村鎮(zhèn)銀行的貸款余額為32 271. 08萬(wàn)元，2014年末就已經(jīng)達(dá)到了89 934. 85萬(wàn)元，增長(zhǎng)了57 663. 77萬(wàn)元，增長(zhǎng)率達(dá)到178. 69%。截至2015年2月底，甘肅西峰瑞信村鎮(zhèn)銀行各項(xiàng)貸款余額89 100萬(wàn)元，其中涉農(nóng)貸款余額72 000萬(wàn)元，占比80. 9%。應(yīng)注意的是，不良貸款率由2013年的0. 23%上升為2015年2月底的0. 77%，應(yīng)該是受到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)整體下行的影響，雖然不良貸款率并未超出監(jiān)管指標(biāo)所要求的5%。

表4慶陽(yáng)西峰瑞信村鎮(zhèn)銀行2010—2015年2月運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)比較/萬(wàn)元

第六，西北地區(qū)村鎮(zhèn)銀行員工文化程度主要為本科及以上。據(jù)調(diào)查，甘肅慶陽(yáng)西峰瑞信村鎮(zhèn)銀行共有134名員工，其中本科及以上學(xué)歷的有95人，占員工總數(shù)的70. 90%;大專學(xué)歷的有39人，占員工總數(shù)的29. 10%。

二、西北地區(qū)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展中存在的法律問(wèn)題

調(diào)查顯示，雖然西北地區(qū)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展勢(shì)頭良好，但也存在外部環(huán)境、內(nèi)部治理兩個(gè)方面的問(wèn)題。

(一)制約村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的外部環(huán)境問(wèn)題

1．規(guī)范村鎮(zhèn)銀行法律的權(quán)威性、針對(duì)性不夠目前，規(guī)范村鎮(zhèn)銀行的政策法律依據(jù)主要是四個(gè)規(guī)范性文件《放寬農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入意見》《放寬農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入通知》《關(guān)于調(diào)整村鎮(zhèn)銀行組建核準(zhǔn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》和一個(gè)規(guī)章《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》。村鎮(zhèn)銀行中的“村鎮(zhèn)”，強(qiáng)調(diào)的是其經(jīng)營(yíng)區(qū)域和服務(wù)對(duì)象?！般y行”，說(shuō)明其仍然是商業(yè)銀行隊(duì)伍中的一員，規(guī)范商業(yè)銀行的法律也同樣規(guī)范著村鎮(zhèn)銀行。因此，上述規(guī)范性文件、規(guī)章的制定依據(jù)都是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》和《公司法》等法律法規(guī)。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中出現(xiàn)的一種特殊立法與法律實(shí)施現(xiàn)象，就是下位法與上位法的沖突、超越上位法，在此也不例外。為了鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，彌補(bǔ)農(nóng)村的金融市場(chǎng)空白，鼓勵(lì)更多主體投資設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》以及《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》都降低了設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的門檻，突破了《商業(yè)銀行法》的下限規(guī)定，如村鎮(zhèn)銀行的注冊(cè)資本最低限額就遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《商業(yè)銀行法》的規(guī)定等。這種做法，雖然與一般法理不符，但其卻順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，作為一種短期臨時(shí)現(xiàn)象是可取的。但村鎮(zhèn)銀行在中國(guó)迄今已有八年多的實(shí)踐，相關(guān)上位法卻沒(méi)有作出針對(duì)性的修訂，以明確村鎮(zhèn)銀行的定位、準(zhǔn)入、運(yùn)作、監(jiān)管、退出等，顯然不利于村鎮(zhèn)銀行的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

2．沒(méi)有形成適合村鎮(zhèn)銀行運(yùn)行的監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管方式《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第49條規(guī)定:“銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定村鎮(zhèn)銀行的審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，并對(duì)村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)損失準(zhǔn)備充足率、風(fēng)險(xiǎn)集中、關(guān)聯(lián)交易等方面實(shí)施持續(xù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管?！钡刂聊壳?，銀監(jiān)會(huì)尚未出臺(tái)專門針對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管規(guī)則，對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管與一般商業(yè)銀行無(wú)二，只是監(jiān)管權(quán)力下延到監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)?？墒谴彐?zhèn)銀行作為新型金融機(jī)構(gòu)，與傳統(tǒng)商業(yè)銀行在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、規(guī)模大小、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)模式以及客戶定位等許多方面都是不同的，以普通商業(yè)銀行的監(jiān)管模式“一刀切”般地監(jiān)管村鎮(zhèn)銀行，會(huì)存在監(jiān)管針對(duì)性不強(qiáng)、監(jiān)管效果不佳等問(wèn)題，不利于村鎮(zhèn)銀行的健康發(fā)展。

另外，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)分布方面，銀監(jiān)局作為銀監(jiān)會(huì)下設(shè)的分支機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管任務(wù)。但銀監(jiān)局底層機(jī)構(gòu)設(shè)置大部分只能在市一級(jí)，與村鎮(zhèn)銀行仍然存在一定距離，因?yàn)榇彐?zhèn)銀行是扎根于縣(區(qū))、主要服務(wù)于農(nóng)村地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)。市級(jí)銀監(jiān)局由于人員數(shù)量、素質(zhì)等原因，在監(jiān)管方式上較多運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的情況下，監(jiān)管效果可想而知。

3．村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的配套法律制度不夠完備村鎮(zhèn)銀行的規(guī)范還需要一系列配套制度的完善才能很好地進(jìn)行。村鎮(zhèn)銀行在發(fā)展中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、防范與轉(zhuǎn)移以及政府支持等問(wèn)題，都缺少相關(guān)法律制度的規(guī)范，這對(duì)于防范村鎮(zhèn)銀行的涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)是非常不利的。

一般來(lái)講，涉農(nóng)貸款的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自以下幾個(gè)方面:一是客戶的信用評(píng)價(jià)問(wèn)題。在日常工作中，村鎮(zhèn)銀行主要依靠社會(huì)評(píng)價(jià)和走訪來(lái)了解客戶真實(shí)的信用狀況。暫且不說(shuō)這種評(píng)價(jià)和走訪所獲信息的零星、不夠系統(tǒng)，僅就小微企業(yè)、工商個(gè)體戶和農(nóng)戶而言，因小本經(jīng)營(yíng)，其經(jīng)營(yíng)的不規(guī)范、賬目不全以及小企業(yè)之間交叉持股情況嚴(yán)重(主要體現(xiàn)章程、企業(yè)征信等資料中)等，無(wú)疑都使貸前調(diào)查的難度大大增加。二是擔(dān)保物種類單一，定價(jià)流轉(zhuǎn)難度大。農(nóng)民一般能夠用于貸款擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)只有住宅、宅基地和承包土地?？墒俏覈?guó)農(nóng)用住宅的流轉(zhuǎn)必須跟隨宅基地同時(shí)進(jìn)行，但宅基地的流轉(zhuǎn)、使用都有嚴(yán)格的法律限制，雖然承包經(jīng)營(yíng)的土地流轉(zhuǎn)從理論上無(wú)法律障礙，但實(shí)踐中存在如何定價(jià)等一系列問(wèn)題。三是涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)高于其他類別的貸款。涉農(nóng)貸款的高風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自“農(nóng)”字。以農(nóng)村種植業(yè)為例，雖然我國(guó)種植業(yè)發(fā)展已經(jīng)取得了很大成就，生產(chǎn)條件得到了一定改善，綜合生產(chǎn)能力大幅度提高，但是由于種植業(yè)受溫度、降水、土壤條件、交通情況、基礎(chǔ)設(shè)施等諸多因素影響，農(nóng)產(chǎn)品種植仍然具有很大的無(wú)法預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，更何況農(nóng)產(chǎn)品種植從投入資金到獲得回報(bào)都是以一年或更長(zhǎng)時(shí)間為周期的，村鎮(zhèn)銀行將一定數(shù)額的貸款發(fā)放給農(nóng)戶用于農(nóng)產(chǎn)品種植，種植如果成功，農(nóng)作物獲得豐收，農(nóng)民便可以按照還款期限及時(shí)歸還貸款;但是如果不幸遇到自然災(zāi)害，農(nóng)作物絕產(chǎn)或減產(chǎn)，農(nóng)民便無(wú)法按期還款。

針對(duì)涉農(nóng)貸款的上述特點(diǎn)，政府一般會(huì)對(duì)其予以財(cái)政支持。地方政府一般會(huì)從財(cái)政支出中劃撥一部分用于村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，但是與同樣涉足農(nóng)村市場(chǎng)的農(nóng)村信用社相比，政府的支持力度仍然不足。以陜西省為例，村鎮(zhèn)銀行的營(yíng)業(yè)稅、所得稅征收標(biāo)準(zhǔn)是比照其他商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)征收的，而對(duì)農(nóng)村信用社卻會(huì)優(yōu)惠很多，因此村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)成本就要高很多，不利于村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展。

(二)影響村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)的內(nèi)部治理問(wèn)題

1．村鎮(zhèn)銀行的治理結(jié)構(gòu)不合理按照《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》的要求，村鎮(zhèn)銀行作為獨(dú)立法人應(yīng)該建立自己的法人治理構(gòu)架。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行發(fā)起行都處于絕對(duì)控股狀態(tài)，董事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)都是由主發(fā)起行派出，甚至行長(zhǎng)都是由主發(fā)起行的員工任職，因此村鎮(zhèn)銀行很難做到真正獨(dú)立，經(jīng)營(yíng)權(quán)、決策權(quán)依然掌握在主發(fā)起行手中。村鎮(zhèn)銀行作為獨(dú)立法人決策鏈條扁平化的優(yōu)勢(shì)就無(wú)法體現(xiàn)出來(lái)，從申請(qǐng)貸款到獲得貸款，中間仍然要經(jīng)歷一個(gè)很長(zhǎng)過(guò)程，會(huì)耽誤許多稍縱即逝的商機(jī)。雖然專門委員會(huì)的設(shè)置可以提高決策能力、降低決策風(fēng)險(xiǎn)，但由于資金和規(guī)模的限制，大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行的董事會(huì)下都未設(shè)立相關(guān)專門委員會(huì)。

2．村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理薄弱村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理薄弱主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一，村鎮(zhèn)銀行的員工素質(zhì)偏低，防范風(fēng)險(xiǎn)的能力較差。西北地區(qū)相較于東部地區(qū)來(lái)說(shuō)，專業(yè)人才儲(chǔ)備量有限，村鎮(zhèn)銀行骨干員工基本都是從發(fā)起行抽調(diào)而來(lái)，對(duì)當(dāng)?shù)亟鹑诃h(huán)境了解較少，不能準(zhǔn)確判斷發(fā)放貸款的風(fēng)險(xiǎn)。還有許多村鎮(zhèn)銀行的員工都是匆忙招錄的，對(duì)學(xué)歷要求僅是大專以上即可，以前對(duì)經(jīng)濟(jì)金融知識(shí)沒(méi)有進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)學(xué)習(xí)。雖然經(jīng)過(guò)了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但是由于時(shí)間短，金融專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)不扎實(shí)，又缺少金融從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和防范不深刻，無(wú)法準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)和規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)。

第二，村鎮(zhèn)銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)難控制，信用風(fēng)險(xiǎn)管理亟待加強(qiáng)。雖然目前西北地區(qū)村鎮(zhèn)銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)還處于可控范圍之內(nèi)，不良貸款率并未超出監(jiān)管界限，但并不代表可以忽略信用風(fēng)險(xiǎn)的隱患。除了上文所提到的涉農(nóng)貸款的風(fēng)險(xiǎn)外，村鎮(zhèn)銀行的客戶多為小微企業(yè)、一般工商個(gè)體戶和農(nóng)戶，其經(jīng)營(yíng)不規(guī)范、賬目不全、小企業(yè)之間交叉持股、互相擔(dān)保貸款的情況也十分嚴(yán)重，這些都是隱藏的信用風(fēng)險(xiǎn)可能爆發(fā)的誘因。

第三，村鎮(zhèn)銀行的資金來(lái)源有限且經(jīng)營(yíng)中存有不規(guī)范行為，使資金流動(dòng)存在很大隱患。表現(xiàn)在:一是社會(huì)認(rèn)知度和信譽(yù)度不高導(dǎo)致了西北地區(qū)村鎮(zhèn)銀行的吸儲(chǔ)能力較弱，后期發(fā)放貸款的資金量仍然受到限制。注冊(cè)資本是股東對(duì)村鎮(zhèn)銀行的一次性資金投入，西北地區(qū)的村鎮(zhèn)銀行大多數(shù)都沒(méi)有后續(xù)的增資擴(kuò)股，注冊(cè)資本作為資金來(lái)源是有限的。二是村鎮(zhèn)銀行的股東除了金融機(jī)構(gòu)外，還有當(dāng)?shù)氐乃饺似髽I(yè)等，因此，許多人就認(rèn)為村鎮(zhèn)銀行是個(gè)人銀行［7］，不如國(guó)有商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社有保障，甚至除了發(fā)起銀行以外的其他股東都不愿意將錢存入其投資設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行。三是許多村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)中存在違規(guī)行為。例如，2010年6月底瑞信村鎮(zhèn)銀行的各項(xiàng)存款余額2. 4億元，各項(xiàng)貸款余額2. 3億元，其存貸比例居然高達(dá)95. 8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出了《商業(yè)銀行法》中貸款余額與存款余額的比例不得超過(guò)75%的規(guī)定，屬于嚴(yán)重的違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為。這些都致使村鎮(zhèn)銀行存在嚴(yán)重的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

三、加快村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的法律對(duì)策

(一)完善村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的外部保障機(jī)制

1．修訂《商業(yè)銀行法》等上位法，提升規(guī)范村鎮(zhèn)銀行的立法層次從第一家村鎮(zhèn)銀行成立至今已有八年時(shí)間，村鎮(zhèn)銀行基本進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài)。為了能夠更好地運(yùn)用法律促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展，應(yīng)該通過(guò)修法和立法兩種手段，克服目前規(guī)范村鎮(zhèn)銀行主要依靠規(guī)章和政策的情形。

第一，修訂《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等上位法。如前所述，村鎮(zhèn)銀行本質(zhì)上仍然屬于商業(yè)銀行，只是在經(jīng)營(yíng)區(qū)域、最低注冊(cè)資本、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、服務(wù)對(duì)象等方面有自己的不同要求。因此，針對(duì)村鎮(zhèn)銀行的這些不同要求，作為上位法的《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等應(yīng)該有所反映。從立法技術(shù)的角度看，可以在上述法律中專設(shè)一節(jié)規(guī)定村鎮(zhèn)銀行的特殊要求，也可以在“附錄”一章中原則規(guī)定“由于村鎮(zhèn)銀行的特殊情況，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定《村鎮(zhèn)銀行管理?xiàng)l例》，村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立條件可以低于本法規(guī)定”。

第二，制定《村鎮(zhèn)銀行管理?xiàng)l例》。如前所述，目前規(guī)范村鎮(zhèn)銀行的是規(guī)章和規(guī)范性文件。在村鎮(zhèn)銀行起步摸索階段，規(guī)章、規(guī)范性文件的優(yōu)勢(shì)在于立法成本低、制定程序簡(jiǎn)便、內(nèi)容簡(jiǎn)單，具有很大的靈活性，適應(yīng)規(guī)范改革嘗試的新生事物。但在改革取得一定成績(jī)、成果需要固定時(shí)，規(guī)章和規(guī)范性文件層次低、操作性差、異變、權(quán)威性不夠等缺點(diǎn)就表現(xiàn)出來(lái)。因此，從改革需要和保障未來(lái)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的角度，建議國(guó)務(wù)院制定《村鎮(zhèn)銀行管理?xiàng)l例》。

2．規(guī)范監(jiān)管，建立有效且完善的監(jiān)管體系首先，村鎮(zhèn)銀行的產(chǎn)生所具有的濃重政策導(dǎo)向決定，與一般商業(yè)銀行存在很多不同。商業(yè)銀行的一般監(jiān)管規(guī)則對(duì)村鎮(zhèn)銀行而言，既有其適用之處，也有其不適之處。因此，應(yīng)該針對(duì)村鎮(zhèn)銀行自身的特點(diǎn)，建立更符合其需要的監(jiān)管體系，防范運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保障金融安全。

其次，雖然主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)———銀監(jiān)會(huì)與村鎮(zhèn)銀行之間距離較遠(yuǎn)，村鎮(zhèn)銀行的規(guī)模又小，但是其仍然在農(nóng)村金融市場(chǎng)中占據(jù)一席之地，因此為了維護(hù)金融安全，銀行業(yè)監(jiān)督管理局也應(yīng)該端正對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管態(tài)度，并且通過(guò)對(duì)監(jiān)管人員的培訓(xùn)，系統(tǒng)學(xué)習(xí)相關(guān)金融知識(shí)和法律知識(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管人員的監(jiān)管業(yè)績(jī)考核，改善知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高監(jiān)管水平［8］。另外也應(yīng)該將現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管模式相結(jié)合，以非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為主要監(jiān)管手段，由各個(gè)村鎮(zhèn)銀行定期報(bào)送非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管報(bào)表［9］。對(duì)于非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的薄弱之處，再施于現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，如此下去，既可以保證監(jiān)管效果，也可以節(jié)約大量的人力物力，真可謂是兩全其美。

3．加快相關(guān)配套法律制度建設(shè)，保障村鎮(zhèn)銀行穩(wěn)健發(fā)展村鎮(zhèn)銀行的快速、穩(wěn)健發(fā)展，離不開相關(guān)配套制度的建立與完善。從降低村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、為其發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境的角度，加快相關(guān)配套法律制度建設(shè)是非常必要的。

第一，加快社會(huì)征信體系的建設(shè)。涉農(nóng)貸款的主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自信息不對(duì)稱。由于村鎮(zhèn)銀行不能全面獲得其客戶即小微企業(yè)、個(gè)體工商戶和農(nóng)戶的各種信息，因此難于準(zhǔn)確掌握并化解風(fēng)險(xiǎn)。因此，社會(huì)征信體系的建設(shè)對(duì)于村鎮(zhèn)銀行而言就顯得非常重要。村鎮(zhèn)銀行可以是社會(huì)征信體系完善的建設(shè)者，可以通過(guò)加入中國(guó)人民銀行現(xiàn)有的征信系統(tǒng)，將其客戶基本信息錄入其中，實(shí)現(xiàn)與其他金融機(jī)構(gòu)的信息共享機(jī)制;村鎮(zhèn)銀行又是社會(huì)征信體系的使用者，以此更好地了解自己的客戶，降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。

第二，完善涉農(nóng)貸款的擔(dān)保法律與機(jī)制。村鎮(zhèn)銀行發(fā)放涉農(nóng)貸款時(shí)所面臨的擔(dān)保品單一、定價(jià)流轉(zhuǎn)難度大等問(wèn)題的解決，首先應(yīng)該在法律允許的范圍內(nèi)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)貸款抵押物的范圍。2013年7月18日銀監(jiān)會(huì)與國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實(shí)施意見》，明確提出林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可以用承包經(jīng)營(yíng)的商品林做抵押，從銀行貸款用于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要，實(shí)現(xiàn)了林業(yè)資源變資本的歷史性突破。按照這個(gè)思路，村鎮(zhèn)銀行可以根據(jù)各地特色開展包括林權(quán)、大型農(nóng)機(jī)具抵押貸款等業(yè)務(wù)，積極開發(fā)農(nóng)戶聯(lián)保、“信貸+保險(xiǎn)”等金融創(chuàng)新產(chǎn)品;在法律框架內(nèi)，積極探索發(fā)揮農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保價(jià)值的有效方式，多渠道豐富農(nóng)村貸款增信模式。另外，還可以建立一些專門的中介擔(dān)保機(jī)構(gòu)，對(duì)涉農(nóng)貸款進(jìn)行擔(dān)保，以降低村鎮(zhèn)銀行所面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)。

第三，完善政策性保險(xiǎn)法律制度，開展政策性農(nóng)業(yè)貸款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)［10］。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高成本、高風(fēng)險(xiǎn)是有目共睹的，如果發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款的高風(fēng)險(xiǎn)都由村鎮(zhèn)銀行來(lái)承擔(dān)，村鎮(zhèn)銀行則不堪重負(fù)。因此，可以探索涉農(nóng)貸款政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，加快建立健全政策性保險(xiǎn)體系，分擔(dān)村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款的高風(fēng)險(xiǎn)。

第四，加大政府的政策支持力度。政府對(duì)村鎮(zhèn)銀行的支持，主要是從財(cái)政角度進(jìn)行的。地方政府可以通過(guò)對(duì)村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款的財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，貫徹其對(duì)村鎮(zhèn)銀行的扶持與支持，但在稅收法定主義原則下，地方政府通過(guò)稅收減免方式的支持就非常有限，因此，應(yīng)該在國(guó)家稅收立法方面，給予地方政府更多權(quán)限，可以使地方政府擁有更多的稅收優(yōu)惠權(quán)力。

(二)強(qiáng)化內(nèi)部建設(shè)，打好內(nèi)控管理的基礎(chǔ)

1．完善村鎮(zhèn)銀行的治理結(jié)構(gòu)，保障村鎮(zhèn)銀行的獨(dú)立法人地位村鎮(zhèn)銀行在建立之初，依靠發(fā)起行進(jìn)入正軌，可以節(jié)約不少的時(shí)間和成本。但是在其走上正軌之后，其股東(大)會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理層就應(yīng)該履行其職責(zé)，真正地參與村鎮(zhèn)銀行的運(yùn)營(yíng)決策，而不再是發(fā)起行意愿的傳達(dá)者。村鎮(zhèn)銀行應(yīng)該在公司治理、架構(gòu)設(shè)置、經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面突出高效、靈活的法人機(jī)構(gòu)特點(diǎn)［11］。主發(fā)起行要在保證村鎮(zhèn)銀行獨(dú)立性的前提下，進(jìn)行一些業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和支持，以便村鎮(zhèn)銀行盡快建立完善的內(nèi)控制度和風(fēng)險(xiǎn)管理體系。另外，村鎮(zhèn)銀行也應(yīng)該在資金允許的情況下，逐漸建立相關(guān)的專門委員會(huì)，提高決策的科學(xué)化水平，降低決策風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，應(yīng)該進(jìn)一步吸收民間資本，稀釋發(fā)起行的股權(quán)比例，弱化其對(duì)村鎮(zhèn)銀行的實(shí)際控制。

2．強(qiáng)化村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理第一，進(jìn)一步加大對(duì)工作人員的培訓(xùn)力度，建立長(zhǎng)期培訓(xùn)機(jī)制，樹立風(fēng)險(xiǎn)管理文化。第二，加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)的管理，提高資產(chǎn)質(zhì)量。村鎮(zhèn)銀行應(yīng)該具備完善而又全面的授信流程，落實(shí)授信責(zé)任。授信調(diào)查、審查、審批、后期管理都應(yīng)該落實(shí)到個(gè)人，明確責(zé)任主體及職責(zé)。另外，要定期進(jìn)行貸款運(yùn)用的訪問(wèn)考察，明確掌握貸款使用的動(dòng)向，進(jìn)一步評(píng)估貸款風(fēng)險(xiǎn)，建立預(yù)警機(jī)制。第三，多措并舉，切實(shí)加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行的資金流動(dòng)性管理?？梢岳脧V播、電視、報(bào)紙等新聞媒體廣泛宣傳村鎮(zhèn)銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)方式、準(zhǔn)入條件、服務(wù)宗旨等，介紹政府出臺(tái)的相關(guān)扶持政策，突出主要產(chǎn)品功能優(yōu)勢(shì)［12］。通過(guò)為小微企業(yè)、個(gè)體工商戶、農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)、方便的服務(wù)，打造村鎮(zhèn)銀行特有的農(nóng)村金融品牌形象，提高其全社會(huì)的認(rèn)知度，以擴(kuò)大其在當(dāng)?shù)氐挠绊懥?，不斷消除老百姓?nèi)心的顧慮，增強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行的吸儲(chǔ)能力，保障其有充足的流動(dòng)資金開展貸款業(yè)務(wù)，滿足農(nóng)村地區(qū)發(fā)展中的資金需求。另外，在資產(chǎn)負(fù)債比例管理是銀行機(jī)構(gòu)生存安全底線的認(rèn)識(shí)下，嚴(yán)格執(zhí)行《商業(yè)銀行法》資產(chǎn)負(fù)債比例管理的規(guī)定，規(guī)避經(jīng)營(yíng)性流動(dòng)資金風(fēng)險(xiǎn)。

3．完善內(nèi)部制度構(gòu)建，健全內(nèi)部審計(jì)體系村鎮(zhèn)銀行應(yīng)該隨著其發(fā)展，根據(jù)經(jīng)營(yíng)需要進(jìn)行細(xì)致的內(nèi)部部門劃分，確保各個(gè)部門都有詳細(xì)的規(guī)章制度、規(guī)范的工作流程、明確的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。另外，還要建立全面、系統(tǒng)的內(nèi)審體系，將定期或不定期審計(jì)、現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)、專項(xiàng)和全面審計(jì)相結(jié)合，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。如果確有需要，也可以聘請(qǐng)專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。

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［責(zé)任編輯霍麗］

【法學(xué)研究】

The Village Bank Status，Problems and Legal Strategies:
Discussing From the Investigation of the Northwest Region of China

LIU Dan-bing，XU Yan
(School of Law，Northwest University，Xi'an 710127，China)

Abstract:As a new private financial institutions，village banks had to some extent alleviated the situation of funding shortage and satisfied the requirements for founding recourse diversity during the northwest region transformation development．However，problems such as lack of authority and relevance for corresponding laws，insufficient of appropriate regulatory rules and approaches，imperfect of supporting legal system，irrational of governance structure and inabundant of risk management appeared gradually as the development of village banks and this had seriously threatened the healthy development of village banks．Therefore，measures including strengthening the legal regulation，improveing the financial supervision and regulation，constructing related legal system，completing the governance structure of village banks，strengthening risk management，improving system internal builds should be taken to perfect the external guarantee mechanism and strengthen the internal governance construction to ensure the sustainable development of village banks．

Key words:village banks; governance structures; risk management

作者簡(jiǎn)介:劉丹冰，女，陜西西安人，西北大學(xué)教授，從事經(jīng)濟(jì)法、金融法、商法研究。

基金項(xiàng)目:西北大學(xué)研究生自主創(chuàng)新項(xiàng)目(YZZ13015)

收稿日期:2015-04-16

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

DOI:10．16152/j．cnki．xdxbsk．2015-05-014

中圖分類號(hào):D922．281