王曉東，雷曉康(．內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特　00070; 2．西北大學(xué)中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心，陜西西安　7027; 3．西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西西安　7027)

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城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì):目標(biāo)、結(jié)構(gòu)與實(shí)現(xiàn)路徑

王曉東1，雷曉康2，3
(1．內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特010070; 2．西北大學(xué)中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心，陜西西安710127; 3．西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西西安710127)

摘要:城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在各地創(chuàng)新性改革中所形成和誘發(fā)的問(wèn)題，只有在城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中才能得到根本性解決。堅(jiān)持政府主導(dǎo)推動(dòng)，以系統(tǒng)性思維、可持續(xù)理念和可操作性方法進(jìn)行制度一體的戰(zhàn)略規(guī)劃和模式統(tǒng)一的整體設(shè)置，重點(diǎn)把握好養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“頂層設(shè)計(jì)”改革的邊界和尺度，最終構(gòu)建“基礎(chǔ)統(tǒng)一、多元多層”的統(tǒng)分結(jié)合型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞:社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn);城鄉(xiāng)一體化;頂層設(shè)計(jì);制度結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”“封閉化”和“非均衡”發(fā)展格局的形成，除了受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響外，很大程度上還緣于早期中央政府缺少養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體建制的條件和決心，對(duì)制度的改革發(fā)展缺乏系統(tǒng)性戰(zhàn)略規(guī)劃布局，長(zhǎng)期賦予地方政府過(guò)于寬松的試驗(yàn)性探索權(quán)力，弱化甚至“回避”了政府應(yīng)承擔(dān)的制度建設(shè)和財(cái)政補(bǔ)貼等責(zé)任……致使制度走向出現(xiàn)“分歧”，政策執(zhí)行“亂象叢生”，發(fā)展遭遇“瓶頸”，改革觸及“深層次”難題，地方政府推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的動(dòng)力減弱、進(jìn)程放緩，暴露出全國(guó)層面上的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接難、統(tǒng)籌層次提高阻力大、制度體系銜接性差和管理體制分散效率低等問(wèn)題。如何有序解決此類(lèi)矛盾?構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層結(jié)構(gòu)或許是有效途徑。

一、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“頂層設(shè)計(jì)”目標(biāo)

“頂層設(shè)計(jì)”概念來(lái)源于系統(tǒng)工程學(xué)，原指一項(xiàng)工程在整體理念層面的總體構(gòu)想和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)以理念一致、功能協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、資源共享等系統(tǒng)論的方法，從全局視角出發(fā)，對(duì)項(xiàng)目的各個(gè)層次、要素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮［1］。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同其他社會(huì)領(lǐng)域建設(shè)一樣，需要有戰(zhàn)略性頂層設(shè)計(jì)，這是從整體上解決目前城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展“今天一個(gè)政策、明天一個(gè)規(guī)定、上面一個(gè)想法、下面一個(gè)創(chuàng)新”等“碎而無(wú)序”問(wèn)題的必然要求，也是從宏觀上與其他相關(guān)社會(huì)制度改革相協(xié)調(diào)發(fā)展的有效措施。所謂“不謀全局者，不足以謀一域”。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化發(fā)展就是要調(diào)整早期過(guò)分注重地方創(chuàng)新、自下而上的局部性試驗(yàn)改革做法，轉(zhuǎn)向更加重視中央層面統(tǒng)一的體系安排、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、關(guān)系協(xié)調(diào)和整體治理，著力構(gòu)建制度一體化改革的模式平臺(tái)和整合渠道，是全局性規(guī)劃養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展理念、方向、原則、結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)的戰(zhàn)略藍(lán)圖。

1．城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化建設(shè)的理念必須是從保證全體國(guó)民“老有所養(yǎng)”的根本利益出發(fā)，充分體現(xiàn)社會(huì)公平和城鄉(xiāng)均衡的核心價(jià)值，凸顯制度運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)效益、政治效能、社會(huì)效果和倫理道德效應(yīng)等正向功能。隨著制度環(huán)境的變化，多年封閉運(yùn)行的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)自身也表現(xiàn)出與時(shí)代發(fā)展的諸多不適應(yīng)性，養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化已是大勢(shì)所趨。統(tǒng)籌過(guò)程一定要圍繞“全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”方針，強(qiáng)化政府的立法規(guī)范、政策支持、財(cái)政投入和機(jī)制保障，并把一些真實(shí)反映社會(huì)大多數(shù)群體利益訴求和實(shí)際需要的養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及時(shí)地“法律化”“體系化”和“統(tǒng)一化”，通過(guò)立法的形式使社會(huì)成員公平面對(duì)同樣的制度環(huán)境、管理程序和運(yùn)行規(guī)則，確保全體社會(huì)成員平等享有社會(huì)養(yǎng)老保障權(quán)利并能滿足其基本的養(yǎng)老生活需求。

2．城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化發(fā)展的方向應(yīng)與社會(huì)文明程度不斷提高下公民基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)相伴隨，以提高居民生活水平和生存質(zhì)量、共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果為根本原則。社會(huì)成員應(yīng)在全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架下，根據(jù)自身的就業(yè)狀況、實(shí)際需要和經(jīng)濟(jì)能力，選擇不同標(biāo)準(zhǔn)的繳費(fèi)檔次來(lái)獲得相應(yīng)水平的養(yǎng)老金和養(yǎng)老服務(wù)，不能因身份、職業(yè)、地域等差異而被排斥在政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外，更不能被人為地分隔在若干個(gè)體現(xiàn)身份差異的獨(dú)立政策體系內(nèi)持續(xù)擴(kuò)大階層差距。強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化，并不是強(qiáng)求各個(gè)層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策或項(xiàng)目對(duì)所有社會(huì)成員都統(tǒng)一適用，而是在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“普惠式”的基礎(chǔ)上，合理界定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)系、整體養(yǎng)老保險(xiǎn)政策安排與某一具體政策的關(guān)系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關(guān)系、政策頂層設(shè)計(jì)與政策分層對(duì)接的關(guān)系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系、長(zhǎng)期性政策與階段性政策的關(guān)系［2］。從適應(yīng)國(guó)情和養(yǎng)老文化的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，構(gòu)建政府主導(dǎo)、基礎(chǔ)統(tǒng)一、全民覆蓋的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并大力發(fā)展多支柱的社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)，是城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)的建設(shè)目標(biāo)。

3．城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化改革的路向應(yīng)強(qiáng)調(diào)由頂層到基礎(chǔ)、由全國(guó)到地方、由中央到基層、由重點(diǎn)到全面。進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)，必須對(duì)制約城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題如延長(zhǎng)退休年齡、養(yǎng)老金“雙軌制”的合并統(tǒng)一、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌和養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)改革等進(jìn)行客觀研判和科學(xué)預(yù)測(cè)，并基于制度可持續(xù)發(fā)展和適應(yīng)流動(dòng)性的要求，提出總體性、前瞻性和可操作的發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略路徑和推進(jìn)步驟，尤其是要對(duì)改革方向、優(yōu)先順序、重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵舉措進(jìn)行“路線圖”或“時(shí)間表”式的規(guī)劃部署，為制度統(tǒng)籌改革提供可遵循的“序”。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)中央層面對(duì)制度改革的“頂層設(shè)計(jì)”，不能簡(jiǎn)單地把其等同于理性建構(gòu)的、自上而下的指令性安排，而是上下結(jié)合、頂層和基層互動(dòng)有序的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)“立足現(xiàn)實(shí)、放眼全局”和“頂層設(shè)計(jì)、基層做起”的行動(dòng)邏輯，積極鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)地方政府推動(dòng)改革的動(dòng)力意志，允許各地在一定時(shí)期和自身?xiàng)l件基礎(chǔ)上保持相對(duì)的政策靈活性和自主性，形成地方改革的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，把頂層設(shè)計(jì)變成基層自覺(jué)。

4．城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化運(yùn)行的核心在于搭建城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)性制度結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)模式平臺(tái)。世界多數(shù)國(guó)家的社會(huì)保障發(fā)展實(shí)踐證明，任何結(jié)構(gòu)松散、項(xiàng)目銜接性差和體系分離度大的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其公平性和可持續(xù)性都相對(duì)不足，而且每次的社保制度改革幾乎都是圍繞財(cái)務(wù)模式的調(diào)整而展開(kāi)。因此，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要整合、銜接同質(zhì)性較強(qiáng)的保障項(xiàng)目，加快“城居?！焙汀靶罗r(nóng)?！钡恼蠚w并，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的體系結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制和給付模式，統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)規(guī)則，繳費(fèi)檔次或基數(shù)的設(shè)定可根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況在政策范圍內(nèi)自由選擇，盡快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌和老年津貼制度，提升農(nóng)民和無(wú)業(yè)人員等弱勢(shì)群體在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度環(huán)境中的政策公平感、服務(wù)可及性和可得性。

二、城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性構(gòu)建

城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)不是為農(nóng)民建立專(zhuān)門(mén)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)這么簡(jiǎn)單，更不是推倒重來(lái)建立“全民同一”的制度體系，而是在現(xiàn)有制度發(fā)展基礎(chǔ)上，通過(guò)制度的增量改革和存量調(diào)整，把以前互不相通、多元分立的城市和農(nóng)村兩套養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行統(tǒng)籌整合和銜接貫通，讓城鄉(xiāng)居民不僅享有普惠保底型的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而且還能在各類(lèi)職業(yè)養(yǎng)老金中自由轉(zhuǎn)接［3］，并鼓勵(lì)商業(yè)化養(yǎng)老保險(xiǎn)和社區(qū)家庭養(yǎng)老的輔助性功能發(fā)揮，構(gòu)成多支柱的養(yǎng)老保障體系。

(一)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)的“存量調(diào)整”:構(gòu)建多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

1．繼續(xù)按照世界銀行提出的養(yǎng)老保險(xiǎn)“五支柱”建設(shè)理念，消除養(yǎng)老金“多軌制”，仿效日本“國(guó)民年金”做法，逐步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，確保人人享有一份體現(xiàn)國(guó)民待遇的“零支柱”養(yǎng)老金，這不僅是解決因統(tǒng)籌層次偏低而帶來(lái)的各地養(yǎng)老負(fù)擔(dān)差異大、基金規(guī)模效益弱和養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接不暢的治本之策，更能緩解公眾對(duì)社保制度因公平性不足而產(chǎn)生的信任危機(jī)。

2．夯實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)，擴(kuò)大制度覆蓋范圍，在不改變“統(tǒng)賬結(jié)合”籌資模式的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造各類(lèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌整合的模式平臺(tái)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率的核算辦法，歸集全國(guó)統(tǒng)籌基金，增大中央財(cái)政補(bǔ)助資金對(duì)農(nóng)民參保的補(bǔ)貼力度，進(jìn)一步統(tǒng)一全國(guó)的養(yǎng)老金待遇給付政策和調(diào)整機(jī)制。

3．在建立覆蓋全體國(guó)民統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保障制度基礎(chǔ)上，根據(jù)職業(yè)屬性，分步驟、有重點(diǎn)地建立不同水平的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，實(shí)行多元、靈活的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平。總之，城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主體框架就是要逐步建立起以普惠型國(guó)民養(yǎng)老金為基礎(chǔ)，以地區(qū)性職業(yè)養(yǎng)老金為核心的“基礎(chǔ)統(tǒng)一、多元多層”的統(tǒng)分結(jié)合型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系(見(jiàn)圖1)。

圖1城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主體結(jié)構(gòu)

第一層次:“基礎(chǔ)統(tǒng)一”的普惠型國(guó)民養(yǎng)老金制度。該層次類(lèi)似日本覆蓋全民的國(guó)民年金，在我國(guó)現(xiàn)有的“城職保”“城居?！焙汀靶罗r(nóng)?！比笾贫劝鍓K中打造共通的部分，構(gòu)建一個(gè)全國(guó)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)制度平臺(tái)，為全體國(guó)民提供制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基礎(chǔ)性國(guó)民待遇養(yǎng)老金，以體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)公平。首先是一種制度形式上的公平，將全體社會(huì)成員不分城鄉(xiāng)戶籍、東西地域和有無(wú)職業(yè)一律涵蓋在內(nèi)，體現(xiàn)公民社會(huì)保障權(quán)利和政府對(duì)國(guó)民應(yīng)承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任;其次是制度實(shí)質(zhì)上的公平，這種普惠性的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度不與職業(yè)關(guān)聯(lián)，更不與收入相掛鉤，而是采用均一制費(fèi)率和現(xiàn)收現(xiàn)付的方式籌資，以中央財(cái)政撥款和企業(yè)的部分繳費(fèi)作為基金來(lái)源，規(guī)定全國(guó)統(tǒng)一的固定養(yǎng)老金給付額，并隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物價(jià)水平的變動(dòng)實(shí)行指數(shù)化調(diào)節(jié)，由中央政府統(tǒng)一管理，統(tǒng)一支付。對(duì)于城鄉(xiāng)無(wú)保障或無(wú)繳費(fèi)能力的老年人，由政府建立的老年津貼制度或養(yǎng)老救助作為兜底。普惠型國(guó)民養(yǎng)老金制度是政府主導(dǎo)并負(fù)全責(zé)的正式制度安排，它是國(guó)家落實(shí)國(guó)民最低養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的最佳體現(xiàn)，也是當(dāng)前應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展的保障層次。

第二層次:“強(qiáng)制性和彈性相結(jié)合”的地區(qū)性職業(yè)養(yǎng)老金制度。在基礎(chǔ)性的國(guó)民養(yǎng)老金制度平臺(tái)之上，還要根據(jù)不同地區(qū)、不同職業(yè)勞動(dòng)者異質(zhì)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，適當(dāng)體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異性，可繼續(xù)為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者單獨(dú)建立具有強(qiáng)制性、獨(dú)享性和私益性的個(gè)人賬戶，同時(shí)還要保留強(qiáng)制性、共同利益和分享性的統(tǒng)籌賬戶，共同組成地區(qū)性、有彈性的“職業(yè)型”養(yǎng)老金制度，待遇高低與繳費(fèi)水平相掛鉤，強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，以增強(qiáng)制度的激勵(lì)性和籌資效率。這里的“強(qiáng)制性”是指針對(duì)用人單位和雇員以及自雇者(如農(nóng)民、個(gè)體工商戶等)要依法強(qiáng)制納入地區(qū)性的職業(yè)養(yǎng)老金制度;“有彈性”是指因?yàn)橛萌藛挝坏氖芄腿藛T和自雇者的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)能力有較大區(qū)別，但為了把二者的繳費(fèi)依據(jù)納入一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，需要在統(tǒng)一費(fèi)率的基礎(chǔ)上，進(jìn)行“一制多檔”的繳費(fèi)基數(shù)設(shè)置，供不同收入能力的勞動(dòng)者自由選擇繳費(fèi)級(jí)次。

地區(qū)性的職業(yè)養(yǎng)老金制度從形式上看，最初是由“城職?！焙统青l(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并行組成，各有各的籌資渠道和繳費(fèi)辦法，各自的待遇水平結(jié)構(gòu)與以前相比沒(méi)有改變，保險(xiǎn)關(guān)系和基金的轉(zhuǎn)移接續(xù)還實(shí)行“分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”的銜接機(jī)制;待工業(yè)化、城市化水平不斷提高以及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)意義上的省級(jí)統(tǒng)籌后，“城職?！迸c城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始逐步融通，從“兩個(gè)制度、兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”向“一個(gè)制度、兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)化?！耙粋€(gè)制度”就是由存在雇傭關(guān)系的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和自雇關(guān)系的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)共同組成的“職業(yè)型”養(yǎng)老金制度，“兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”是指城鄉(xiāng)勞動(dòng)者還存在職業(yè)和收入的差異，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法達(dá)到一致，但可在統(tǒng)一的繳費(fèi)體系內(nèi)選擇不同的繳費(fèi)檔次，由此形成“兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”。

(二)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)的“增量改革”:搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財(cái)務(wù)模式平臺(tái)

從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集的有效與否直接決定著養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的健康程度，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)基本是圍繞著基金籌集和運(yùn)行全過(guò)程而建立，世界各國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革多數(shù)也是由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入不敷出所致，制度管理的每個(gè)環(huán)節(jié)也同樣是因籌資模式的改變而隨之進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整。因此，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“增量改革”的重心在于搭建城鄉(xiāng)一體的制度財(cái)務(wù)模式平臺(tái)，只有資金的籌集模式和給付方式實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，其他的制度環(huán)節(jié)才有統(tǒng)籌整合的可能，但要在養(yǎng)老金替代率不下降和部分積累制模式不改變的基礎(chǔ)上，適當(dāng)改良現(xiàn)有的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，以適應(yīng)多層次的統(tǒng)分結(jié)合型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(見(jiàn)圖2)。

圖2城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)模式

1．城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)和責(zé)任共擔(dān)的原則，對(duì)不同層次養(yǎng)老金制度的籌資機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)有所區(qū)別，以體現(xiàn)不同地區(qū)、不同職業(yè)人群的參保特點(diǎn)?！捌栈菪汀眹?guó)民養(yǎng)老金制度由中央政府財(cái)政補(bǔ)貼和用人單位繳納工薪稅的形式注資，納入年度的財(cái)政預(yù)算，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付，保持年度收支平衡?！奥殬I(yè)型”養(yǎng)老金制度由國(guó)家制定統(tǒng)一方案，以用人單位和個(gè)人繳費(fèi)以及地方政府財(cái)政補(bǔ)貼的形式注資，對(duì)用人單位和受雇人員實(shí)行強(qiáng)制參保繳費(fèi)，對(duì)城鄉(xiāng)居民逐步實(shí)行自愿性向強(qiáng)制性繳費(fèi)的轉(zhuǎn)變，實(shí)施地方統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人繳費(fèi)賬戶相結(jié)合的籌資模式，暫行省級(jí)統(tǒng)籌、部分積累，待條件成熟后可向全國(guó)統(tǒng)籌過(guò)渡［4］，國(guó)家給予適當(dāng)?shù)亩愘M(fèi)減免和基金投資優(yōu)惠，主要是一種以促進(jìn)就業(yè)為導(dǎo)向、強(qiáng)制繳費(fèi)并與個(gè)人繳費(fèi)能力相掛鉤的養(yǎng)老金制度。

2．將社會(huì)統(tǒng)籌賬戶分為“中央統(tǒng)籌賬戶”和“地方統(tǒng)籌賬戶”兩部分。其中，“中央統(tǒng)籌賬戶”資金由原“城居?！薄靶罗r(nóng)?！敝贫戎?5元/人/月的中央財(cái)政補(bǔ)貼和“城職保”制度中用人單位20%繳費(fèi)中的2%①之所以把“城職?！敝贫扔萌藛挝?0%繳費(fèi)中的2%以工薪稅的形式納入“中央統(tǒng)籌賬戶”，主要是基于以下考慮:以2011年的城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工月平均工資(3 578元)和城鎮(zhèn)私營(yíng)單位在崗職工月平均工資(2 046元)的平均值(2 792元)為用人單位的繳費(fèi)基數(shù)，其2%的月繳費(fèi)額(55. 84元)正好與“新農(nóng)?！敝?5元/人/月的中央財(cái)政補(bǔ)貼大致相等，體現(xiàn)了出資和受益的公平性，所以選擇了用人單位繳費(fèi)的2%作為工薪稅，由稅務(wù)部門(mén)收取納入“中央統(tǒng)籌賬戶”中。以工薪稅形式共同構(gòu)成;“職業(yè)型”養(yǎng)老金制度的“地方統(tǒng)籌賬戶”資金，由原“城居?！薄靶罗r(nóng)?！敝贫戎械胤秸畬?duì)參保人的繳費(fèi)激勵(lì)補(bǔ)貼(最低30元/人/年)和“城職保”制度中用人單位剩余的18%繳費(fèi)構(gòu)成，體現(xiàn)地方統(tǒng)籌、互助互濟(jì)性質(zhì);而“個(gè)人賬戶”資金完全由個(gè)人繳費(fèi)構(gòu)成，屬于私人產(chǎn)權(quán)屬性，在提高勞動(dòng)者勞動(dòng)所得占初次分配比重的前提下，勞動(dòng)者(含農(nóng)民)的繳費(fèi)比例應(yīng)從8%提高到10%②2011年全國(guó)城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工年平均工資為42 452元，與2010的37 147元相比，增加了5 305元，同比增長(zhǎng)14. 3%，就以在崗職工月平均工資的8%來(lái)計(jì)算職工個(gè)人的月養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，2011年為283元/月，與2010年的248元/月相比，增加了35元，同比增長(zhǎng)14. 1%，而且農(nóng)民現(xiàn)行的100—500元/年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)占2011年農(nóng)民人均純收入的比例為1. 43%—7. 17%，可見(jiàn)，個(gè)人繳費(fèi)比例從本人繳費(fèi)工資(農(nóng)民年人均純收入)的8%提高到10%應(yīng)該是可以承受的。。至于繳費(fèi)基數(shù)最好能以各省上年度的城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工年平均工資(或農(nóng)民年人均純收入)為基準(zhǔn)設(shè)定多個(gè)繳費(fèi)檔次，或換算成絕對(duì)數(shù)額供城鄉(xiāng)勞動(dòng)者自由選擇，盡可能折算多等級(jí)、級(jí)差合理的繳費(fèi)檔次，這樣“一制多檔”的繳費(fèi)設(shè)計(jì)就能很好體現(xiàn)出城鄉(xiāng)地區(qū)差別和勞動(dòng)者個(gè)體差異，這在技術(shù)上是完全可以做到的［5］。

3．在養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)方面，兜底性的國(guó)民養(yǎng)老金由“中央統(tǒng)籌賬戶”以現(xiàn)收現(xiàn)付的形式，均等、普惠、統(tǒng)一支付給全體國(guó)民(即最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金)，體現(xiàn)國(guó)民待遇和底線保障，但待遇標(biāo)準(zhǔn)不宜過(guò)高，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)可確保最低55元/人/月的養(yǎng)老金水平，并且可根據(jù)城鄉(xiāng)居民收入水平的不斷提高而同比上浮。對(duì)于“職業(yè)型”養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)，可繼續(xù)沿用現(xiàn)行的“城職?！贝鲇?jì)發(fā)辦法，由地方統(tǒng)籌賬戶支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，與個(gè)人的繳費(fèi)水平、繳費(fèi)年限和所在統(tǒng)籌區(qū)域的社會(huì)平均繳費(fèi)工資水平相掛鉤，強(qiáng)化凸顯個(gè)人繳費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)、總額大在基礎(chǔ)養(yǎng)老金領(lǐng)取中的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也體現(xiàn)出“城市對(duì)農(nóng)村的反哺”功效;個(gè)人賬戶支付個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，體現(xiàn)多繳多得的激勵(lì)效果，如長(zhǎng)期在本統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)參保，個(gè)人賬戶可實(shí)行“記賬式”管理，在退休時(shí)年金化即期支付，如中途多次跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移就業(yè)的，個(gè)人賬戶資金立刻“實(shí)賬化”封存，至于與其對(duì)應(yīng)的“地方統(tǒng)籌賬戶”資金可按現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法(轉(zhuǎn)移12%)處理，待進(jìn)一步提高制度統(tǒng)籌層次后，便攜性權(quán)益損失問(wèn)題將迎刃而解。

城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層結(jié)構(gòu)的一體化設(shè)計(jì)，除了要有長(zhǎng)期規(guī)劃的系統(tǒng)戰(zhàn)略，還要有可操作的技術(shù)策略，其完全實(shí)現(xiàn)是一個(gè)循序漸進(jìn)、合理布局和與相關(guān)制度相互支持的過(guò)程，尤其需要對(duì)實(shí)施路徑進(jìn)行合理的時(shí)空定位和周密安排，以達(dá)到制度發(fā)展與時(shí)空演進(jìn)的彼此平衡和良好耦合。

三、城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層結(jié)構(gòu)的一體化設(shè)計(jì)，不是中央“一統(tǒng)到底”“事無(wú)巨細(xì)”的執(zhí)行方案，而是制度安排的整體設(shè)計(jì)、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、高端設(shè)計(jì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，是一種方向性、原則性和全局性的理念、思路和框架，只有瞄準(zhǔn)制度頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn)和目標(biāo)，才能拿捏好改革尺度，把握改革走向。

第一，城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)應(yīng)以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為手段，以不斷縮小城鄉(xiāng)間、地域間、人群間養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展差距為終極目標(biāo)。從我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革歷程中可發(fā)現(xiàn)，幾乎每一時(shí)段的改革和調(diào)整基本上是一種危機(jī)導(dǎo)向式的被動(dòng)型改革路徑，多數(shù)精力和資源囿于局部領(lǐng)域的“反復(fù)試驗(yàn)”和地方政府的“小打小鬧”，造成了區(qū)域改革不同步、利益不協(xié)調(diào)和方向不明確，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題是“一波未平一波又起”，“按倒葫蘆浮起瓢”。究其原因，主要是缺乏一種長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和主動(dòng)推進(jìn)的全局統(tǒng)籌思維和利益導(dǎo)向的改革機(jī)制，亟需從頂層設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)劃城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，惟有如此，才不至于陷入對(duì)制度設(shè)計(jì)細(xì)枝末節(jié)的糾纏之中。同時(shí)，以“城市帶動(dòng)農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”為契機(jī)，適當(dāng)加大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的資源投入，立足于完善基礎(chǔ)性制度安排，對(duì)現(xiàn)行城鄉(xiāng)各類(lèi)制度進(jìn)行基礎(chǔ)整合和結(jié)構(gòu)調(diào)整，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的從低到高、從不斷擴(kuò)大到日漸縮小乃至達(dá)到保生活質(zhì)量、促社會(huì)公平的目標(biāo)。

第二，城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)要具有全國(guó)普適性、統(tǒng)一性和可操作性。在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”時(shí)期，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度再走“城鄉(xiāng)隔離、城有鄉(xiāng)無(wú)”的道路已是對(duì)農(nóng)村的二次“傷害”和對(duì)農(nóng)民的極大不公［6］(P178－179)，更不能因?yàn)槌青l(xiāng)差別、地區(qū)差距和群體差異的較大而長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)雙軌的養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行模式。要體現(xiàn)制度的社會(huì)性和公平性，就必須從全局視野設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一的制度體系、統(tǒng)一的管理體制、統(tǒng)一的政策規(guī)則和統(tǒng)一的籌資模式，在制度主體結(jié)構(gòu)設(shè)置上可近學(xué)日本的“全民皆年金”模式，在養(yǎng)老保險(xiǎn)區(qū)域一體化發(fā)展方面可遠(yuǎn)學(xué)歐盟的“開(kāi)放性協(xié)調(diào)機(jī)制”，最終構(gòu)建全民普惠的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和體現(xiàn)職業(yè)差別的職業(yè)養(yǎng)老金相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

第三，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)一體化涉及的問(wèn)題較多，環(huán)節(jié)復(fù)雜，可謂是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，現(xiàn)階段不能再單兵突進(jìn)，各方面改革也不能等量齊觀，一定要在完備養(yǎng)老保險(xiǎn)立法、提高制度統(tǒng)籌層次、加強(qiáng)各類(lèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合、統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接政策和理順管理體制等方面加強(qiáng)重點(diǎn)突破。在詳細(xì)分析城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展“來(lái)龍去脈”的基礎(chǔ)上，找到造成現(xiàn)實(shí)統(tǒng)籌障礙的主要問(wèn)題和關(guān)鍵所在，做到“有的放矢”，在起到連鎖反應(yīng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上“下功夫”，這樣就抓住了制度發(fā)展中的主要矛盾，而其他一些看似比較棘手的難題放在城鄉(xiāng)一體化的大環(huán)境中或許更容易解決。

第四，在城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌整合過(guò)程中，立足于不同時(shí)空條件下的現(xiàn)實(shí)約束，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)“公平、正義、共享、普惠”為最終目標(biāo)，通過(guò)改良籌資模式、提高統(tǒng)籌層次、優(yōu)化銜接規(guī)則、完善管理體制和完備法律法規(guī)，來(lái)消減制度體系“碎片化”、籌資方式“差異性”、政策規(guī)則“非兼容”、統(tǒng)籌層次“低層化”和管理體制“分割分治”所帶來(lái)的制度內(nèi)耗等負(fù)效應(yīng)，使城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的各個(gè)部分有機(jī)協(xié)調(diào)地結(jié)合在一起，相互支持、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)制度的整合歸并和功能優(yōu)化，并不斷上升到法律規(guī)范層次。只有這樣，全民公平、普惠的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才能發(fā)揮更大的整體功能，實(shí)現(xiàn)從“量的積累”向“質(zhì)的深化”轉(zhuǎn)變。

第五，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)一體化在不同的時(shí)空境遇下要確定好任務(wù)實(shí)施的優(yōu)先順序和具體步驟。城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“碎片夾雜”和“待遇懸殊”等負(fù)面影響至深，并且制度運(yùn)行遵循極強(qiáng)的路徑依賴規(guī)則和自我強(qiáng)化機(jī)制，在時(shí)間和空間上的制度影響力也有很大差異，不同時(shí)空范圍下的各階層群體雖然對(duì)各類(lèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不公平因素高度敏感，但對(duì)制度需求的表現(xiàn)形式和程度有很大不同。因此，針對(duì)不同階段、不同地域和不同特點(diǎn)的群體，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化發(fā)展的主攻方向和突破點(diǎn)應(yīng)有所側(cè)重，可根據(jù)任務(wù)重要程度和群體需求緊迫程度，分階段、分區(qū)域、分層次、分類(lèi)型地推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由“政策調(diào)整”向“制度規(guī)范”、由“城鄉(xiāng)分割”向“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”演進(jìn)，從而有序?qū)崿F(xiàn)一體化制度的“從無(wú)到有”“從有到全”“從全到整”和“從整到優(yōu)”。

四、結(jié)語(yǔ)與展望

城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“統(tǒng)分結(jié)合、雙層關(guān)聯(lián)”的頂層結(jié)構(gòu)設(shè)置以及職業(yè)型養(yǎng)老金“統(tǒng)賬結(jié)合”制度模式的改良設(shè)計(jì)，不是脫離過(guò)去的“另起爐灶”，而是在原有制度基礎(chǔ)上的“更進(jìn)一步”，主要是考慮到城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中一些條件的逐漸具備和完善以及遵循城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思路而給出的目標(biāo)模式，是在各方責(zé)任主體可承受下的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，其不單是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“補(bǔ)空”或“趕超”發(fā)展，更重要的是通過(guò)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資模式改良、管理體制統(tǒng)一、統(tǒng)籌層次提高和服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新等手段，創(chuàng)造城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接整合的條件，形成相互交融和協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。同時(shí)，在當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展存有明顯城鄉(xiāng)差別、地域差距和群體差異的現(xiàn)實(shí)情境下，制度的一體化推進(jìn)應(yīng)采取區(qū)域非均衡整體發(fā)展和梯度推進(jìn)的戰(zhàn)略，來(lái)?yè)Q取欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平有序發(fā)展的相對(duì)均衡，某些環(huán)節(jié)或問(wèn)題還需要在動(dòng)態(tài)的一體化實(shí)踐中根據(jù)客觀環(huán)境的變化繼續(xù)調(diào)適和修正。

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［責(zé)任編輯陳萍］

【公共管理研究】

The Top Structure Integrated Design and Implementation of The Social Pension Insurance System

WANG Xiao-dong1，LEI Xiao-kang2，3
(1．School of Public Administration，Inner Mongolia University，Huhhot 010070，China; 2．Center for Studies of China Western E-conomic Development，Northwest University，Xi'an 710127，China; 3．School of Public Management，Northwest University，Xi'an 710127，China)

Abstract:Around the innovative reform，the social pension insurance system has formed many problems in urban and rural areas．They can be only solved in the integration process of urban and rural areas．Solutions include: Adhering to government leading and promoting the whole set，unifying strategic planning and system integrated with systematic thinking，the concept of sustainable development and operational methods，focusing on the boundary and scale of the pension insurance system reforming of "top design"，and ultimately constructing " a unified，multi" unified pension insurance system structure type．

Key words:social pension insurance; the integration of urban and rural; top design; system structure

作者簡(jiǎn)介:王曉東，男，內(nèi)蒙古卓資人，博士，副教授，從事社會(huì)保障、公共管理研究。

基金項(xiàng)目:2013年度教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地(西北大學(xué)中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心)重大項(xiàng)目(13JJD630011) ; 2015年度內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)研究招標(biāo)課題(15C03) ; 2014年西北大學(xué)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)繁榮發(fā)展計(jì)劃重大培育項(xiàng)目(XDFR201403)的資助

收稿日期:2015-04-11

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

DOI:10．16152/j．cnki．xdxbsk．2015-05-022

中圖分類(lèi)號(hào):C913．7