關(guān)于公共服務(wù)均等化制約因素的制度分析*

景朝亮，林建衡

(天津科技大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，天津300222)

[摘要]公共服務(wù)均等化的實施效果取決于推動力與阻力的交織作用，由于戶籍制度、財政分權(quán)制及市場體制等基礎(chǔ)性制度都對過寬的公共服務(wù)項目之均等化構(gòu)成潛在阻力，便有必要對納入均等化的公共服務(wù)項目及其實現(xiàn)手段做審慎選擇，在政府職能轉(zhuǎn)變的要求下建設(shè)有效的服務(wù)型政府。

[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)均等化；制約因素；服務(wù)型政府

[中圖分類號]D63

[文獻標(biāo)識碼]B

[文章編號]1008-6285(2015)11-0032-04

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2015.11.008

公共服務(wù)均等化是社會主義的本質(zhì)要求①，受到黨和國家的高度關(guān)注。黨的十六屆五中全會就提出基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，而黨的十八大更是要求在“2020年總體實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。同時，學(xué)界也積極探討過公共服務(wù)項目均等化的各種路徑，還試開發(fā)出用以評估均等化實效的體系②。這些研究固然深化了對公共服務(wù)均等化的理解，但也要注意，在應(yīng)然性研究以外，我們還需更多實然考察作為分析的依據(jù)，本文擬就此有所補充。

一、“真實世界”中的公共服務(wù)：以就業(yè)服務(wù)為例

公共服務(wù)的范圍盡管仍被認(rèn)為較模糊，但一般認(rèn)為包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、就業(yè)服務(wù)等，限于篇幅，便以“就業(yè)”服務(wù)為例管窺公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀。

就業(yè)服務(wù)宏觀上無疑具有公共性，然而就微觀而言，就業(yè)方面的私人性也不容回避，就業(yè)場上的競爭性和排他性不證自明。這樣，市場主體的選擇權(quán)自然會給就業(yè)服務(wù)均等化帶來制約。比如，2015年中國大學(xué)畢業(yè)生有749萬多，其就業(yè)去向客觀存在差別。其中最受追捧的是體制內(nèi)工作，其次為高校、科研單位、國企，再后是三資企業(yè)及其他事業(yè)單位，然后是私營企業(yè)等。而體制內(nèi)工作及事業(yè)單位的用工崗位僅占總量0.6%。相比之下，企業(yè)用人需求卻高達97%，其中國企僅占3.1%，這意味著大學(xué)畢業(yè)生將主要流向非公有制組織。所以說，當(dāng)今大學(xué)生就業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，在很大程度上取決于非公有制經(jīng)濟與社會組織的發(fā)展，尤其是它們對勞動力的偏好與吸納量。

既然如此，那么遵循市場邏輯和營運規(guī)則的經(jīng)濟組織，就未必能充分體現(xiàn)就業(yè)服務(wù)均等化的政策愿景，尤其是就業(yè)服務(wù)結(jié)果的均等化基本是沒有實質(zhì)保障的。雖然國辦發(fā)〔2013〕35號文件規(guī)定用人單位不可因畢業(yè)院校做差別對待，但大學(xué)生畢業(yè)院校在真實的就業(yè)市場上仍是重要的分流工具。對此，即便試圖用“看得見的手”來矯正，也很難在操作方法上得到普遍認(rèn)同。一方面，靠政府本身直接滿足就業(yè)需求明顯不行；另一方面，“政企分開”的原則也約束“看得見的手”對企業(yè)(尤其是對非公有制企業(yè))的經(jīng)營干預(yù)。或許，政府職能屬性所允許的可取途徑在于：通過有效的制度設(shè)計，讓經(jīng)濟與社會組織得到良好發(fā)育，進而增加就業(yè)機會、改善民生，同時也增加財稅，進而用更充裕的物質(zhì)資源更好地滿足公共服務(wù)需求。在此過程中，政府角色便是登哈特所說的“服務(wù)者、促進者和協(xié)調(diào)者”，避免在刻意均等化的努力中跨越政府職能的范圍。

二、 公共服務(wù)非均等化的瓶頸分析

除就業(yè)服務(wù)外，教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域同樣存在“應(yīng)然均等化”與“實然非均等化”的張力，或許公共服務(wù)均等化概念本身就預(yù)設(shè)了現(xiàn)實“非均等化”的存在，畢竟是先有了差別才有均等“化”的必要。醫(yī)生開藥先須診斷病根，同樣為公共服務(wù)均等化提供任何建議，也須先明確公共服務(wù)非均等化的存在機理。借鑒孔德社會物理學(xué)的邏輯和方法，公共服務(wù)“非均等化”也帶有某種維系現(xiàn)狀的慣性(類似“路徑依賴”)。這種狀態(tài)是在受某種力的作用下使然，若無新添外力的作用則將持續(xù)。從運動學(xué)基本定理可知，公共服務(wù)均等化的實際效果跟推動均等化的努力成正比，而跟“非均等化”因素的強度成反比(如下圖所示)。

圖　關(guān)于公共服務(wù)均等化的“受力分析”框架

關(guān)于均等化的推動力——包括民意(或部分民意)的訴求、分配正義的使命、社會團結(jié)穩(wěn)定與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要等——在公共服務(wù)均等化中占據(jù)主動地位，已經(jīng)在很多研究中有所論述，本文主題僅關(guān)注公共服務(wù)均等化的制約因素。

(一)戶籍制度

丁水木提出“戶口在一定意義上衍生出了階級與等級”，甚至還有人描述過“農(nóng)戶—非農(nóng)戶—城鎮(zhèn)戶—城市戶—大城市戶—直轄市戶”的“戶口等級制”[10]，由此成為機會不均等、權(quán)利不均等、服務(wù)不均等的習(xí)慣依據(jù)，以至于在就業(yè)、教育、社保、公共設(shè)施等方面會因戶口而產(chǎn)生服務(wù)配置的各種非均等。布里切爾(Marc Blecher)在闡述市場公平與稟賦不公平間悖論時，也曾注意到戶籍在工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別中的角色[11]。比如，農(nóng)民即便進城工作和生活，仍會因教育、文化等條件“先天”不如城市而“先天”表現(xiàn)得稟賦不足，使其市場擇業(yè)范圍受限，甚至被稱為“二等公民”[12]。今天“二等公民”的說法已被“農(nóng)民工”稱呼替代，但常年做工的人卻還被視為農(nóng)民，或常年在城市生活，卻不被當(dāng)?shù)爻鞘猩鐓^(qū)所接納，不被算做“合法”或“在編”的居民，出現(xiàn)“農(nóng)村管不到、城市管不著”的尷尬局面。這種歸宿感的缺乏不僅加大了社會的碎片化，也在挑戰(zhàn)當(dāng)前城市社區(qū)的治理，影響著社會資本的涵養(yǎng)與公共服務(wù)均等化的落實。如2014年北京市新街口街道的“人戶分離比”就高達50%[13]，同一社區(qū)的居民因戶籍差異造成了公共服務(wù)配享資格的可觀懸殊。因此說，戶籍制度是公共服務(wù)非均等化存在的強大惰性。

(二)財政分權(quán)制與服務(wù)資源配置

在現(xiàn)行財政分權(quán)制下，很多公共服務(wù)歸地方提供和管理。而各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡、財政實力不均等、人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)也不同，導(dǎo)致各地居民所能獲取的公共服務(wù)質(zhì)量因地而異。而要在有十幾億人口、且各地發(fā)展極不平衡的中國這個大共同體內(nèi)實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，至少在目前就成為近乎“不可為而為之”的命題，除非能對公共服務(wù)均等化內(nèi)涵作嚴(yán)格限定，比如只限于基本制度、國防和秩序等“守夜人”職能。然而，由于實踐中政府難免要背負提供具體公共服務(wù)的責(zé)任，而這些在抬高財稅要求的同時，也會因各地稅基和政府吸納稅收的能力的差異讓“積極的”公共服務(wù)非均等化成為常態(tài)。樓繼偉說，由于地區(qū)差距，通常都必須通過財政援助來推進地區(qū)間公共服務(wù)能力的均等化[14]。目前，中央層面一般會形成財力剩余，而地方政府多會出現(xiàn)財力缺口，兼之中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任的劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，而轉(zhuǎn)移支付制度的漏洞多、資金使用效率低等因素都不利于公共服務(wù)均等化的推進[15]。

以教育服務(wù)為例。雖然義務(wù)教育法規(guī)定，國家應(yīng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為公益事業(yè)的義務(wù)教育，并建立了相應(yīng)的經(jīng)費保障機制，但在具體落實和保障中，還要靠地方政府來操作，特別是由縣(區(qū))級人民政府負責(zé)資源配置。財權(quán)與事權(quán)的這種安排結(jié)構(gòu)，很容易形成決策與執(zhí)行之間出現(xiàn)空隙。即便政策要求義務(wù)教育的提供不能因家庭財產(chǎn)狀況而有差別，但各地在安排教育資源的過程中，仍存在差別或非均等化。于是，在國家會有省(市)差別，省(市)內(nèi)又有區(qū)(縣)差別，而區(qū)(縣)內(nèi)還存在學(xué)區(qū)與學(xué)校的差別等。一度盛行的擇校費、贊助費現(xiàn)象就是這種差別的反映。2014年國家出臺《關(guān)于進一步做好重點大城市義務(wù)教育免試就近入學(xué)工作的通知》，要求相關(guān)縣(市、區(qū))從2015年開始實行100%的“劃片就近入學(xué)”政策，對擇校、亂收費保持高壓態(tài)勢。事實上，所有的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品在受益方面考察都不會是完全均等。因此，不能將公共服務(wù)均等化作絕對化理解，而要做好政策宣傳，防止社會對此產(chǎn)生不理性預(yù)期。

(三)公共服務(wù)的產(chǎn)品屬性與“非均等化”

從一般產(chǎn)權(quán)理論看，物品(即服務(wù))如果不能排他(即如果沒有任何東西可以分成我的和你的)，那人們就缺乏生產(chǎn)和貿(mào)易的積極性。亞里士多德說：“凡屬于最多數(shù)人的公共事物，常常是最少受人關(guān)注的事物，人們只操心屬于自己的東西，或者只留心公共事務(wù)中跟自己多少搭點邊的事物。”[16]就公共服務(wù)(也被認(rèn)為是公共產(chǎn)品)而言，雖然理論上屬公共所有和消費的產(chǎn)品，具有非競爭性、非排他性和不可分割性，但現(xiàn)實中這些公共服務(wù)的非競爭性和非排他性都是有保留的概念。

就像北京101中學(xué)的入學(xué)名額，雖屬于公共服務(wù)范疇，但實際上明顯帶有競爭性和排他性，即便按“劃片就近入學(xué)”原則，也只能照顧和保障那些符合要求的群體的利益，與此同時其他群體則被“一刀切”地排除在外。因此有人提出，現(xiàn)實中的純公共物品并不常見，更多的是帶有一定私人物品屬性的準(zhǔn)公共物品，即便是城市地鐵，也因其“商貿(mào)發(fā)動機”的外溢效應(yīng)而帶動地價、房價的升高，結(jié)果作為公共服務(wù)的地鐵，就在線路與站點的設(shè)置中受到諸多私人利益的影響。例如，杭州2004年2月通過的《軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃方案》在實際施工中遭到大幅改動，原因據(jù)說是“總有各種單位和領(lǐng)導(dǎo)干涉說情，這邊彎一下，那邊動一下，都要求盡量靠近或在自己單位附近設(shè)點”[17]?？梢姡诠藏斦Y源的公共服務(wù)均等化效果會受到實際利益群體的校正，甚至還存在主張公共服務(wù)非均等化的利益群體，盡管這些訴求表現(xiàn)得或隱或顯，但他們對公共服務(wù)均等化的影響力絕非可忽略不計，或許正因為這種力量的長期存在，才讓公共服務(wù)均等化的話題更多地帶有應(yīng)然色彩。

(四)市場體制與“非均等化”

從長遠看，市場通過競爭及正負激勵促成創(chuàng)新，進而使生產(chǎn)力提高，最終將惠及全社會，實現(xiàn)受益的均等化。市場崇尚的交易原則就是公平。然而，市場的公平性更多地體現(xiàn)在市場過程，而不是體現(xiàn)在每起交易的具體結(jié)果上，甚至從短期結(jié)果意義上看，市場非但不是追求結(jié)果的均等，而恰恰是要制造不均等。因為只有結(jié)果收益的不均等，才能從根本上觸發(fā)人性中趨利避害的機制，正像斯密所說，通過自利實現(xiàn)公利，最后成為市場創(chuàng)新和社會繁榮的引擎?？梢姡袌鲞^程中的“不均等”有時恰恰是需要的。

盡管市場機制總體上會讓商品服務(wù)趨向均等化結(jié)果，但也要看到，市場體制就意味著不確定，意味著在動態(tài)中尋找均衡和秩序。對具體的交易過程而言，交易中收益損失的差別性，才是鼓勵競爭和創(chuàng)新的條件，因而市場主體也就更為樂見這種差別，而非均等化。以至于有觀點認(rèn)為，中國市場導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革便是不均等的一個淵源[18]。本質(zhì)上，市場是具有自由身份的買賣雙方間的游戲，按買方欲望和需求來啟動雙方交易，而市場的兩個基本假設(shè)為：一是買者如有需求且具備支付能力就應(yīng)在市場上得到他想要買的商品；二是買賣方都試圖用較少付出換回較多收益，以省下較多資源來交換更多貨物來滿足自身更多欲望。通常，買方居于主動地位，買方選擇商品的加總便生成一種信息，而賣方則須要搜集這些信息，來判斷買方愿在何等價位上、購買何種產(chǎn)品。因此，市場的重要職能就是信息傳遞，最終買方的選擇促使賣方競爭，而賣方為此會竭力創(chuàng)新，以便提供更多、更好、更適合買方需求的產(chǎn)品或服務(wù)，同時壓縮成本、提高生產(chǎn)率，擴大自身的盈利空間?？梢?，市場機制的核心特征在于買方選擇與賣方競爭之間的邏輯鏈，即“選擇—競爭—效率”，而任何妨礙這一過程的東西都被認(rèn)為是壞的，包括企業(yè)卡特爾、勞動者工會、政府補貼、關(guān)稅、鐵飯碗、乃至失業(yè)保障及政企不分等等[19]。照此邏輯，很多公共服務(wù)項目將會遭遇理論瓶頸，因為公共服務(wù)的很多內(nèi)容(像“失業(yè)保險”或其他福利政策等)會在一定程度上影響“市場過程”中信息傳遞的真實度，進而延誤市場均衡的實現(xiàn)，以至于有以下觀點?！叭轿坏?猶言均等化)社會保障措施降低了勞動者參與市場交換的心理動力，使他們心安理得地躺在福利的搖籃里睡大覺……同時，福利國家還背上沉重的包袱，導(dǎo)致稅收越來越重，最后出現(xiàn)一種悖謬性結(jié)果，即旨在維護市場交換關(guān)系的福利政策卻使得正常的市場交換越來越難以實現(xiàn)?！盵20]簡言之，福利國家乃至民粹傾向可能帶來的反市場效果，會構(gòu)成公共服務(wù)均等化的理論障礙。

對于“看得見的手”而言，由于在操作中常受到信息制約，直接的公共服務(wù)供給就要審慎界定其范圍。對由政府自身提供的項目內(nèi)容作出調(diào)整，讓政府服務(wù)職能重點放在宏觀方面，諸如法治、良性競爭與交易秩序的維護等，這些方面的服務(wù)大可均等化；而對于公共服務(wù)中許多具體事務(wù)，尤其是社會和市場可以做到的，則都歸入政府以外主體供給范疇。否則，政府在“越位”中很容易遭遇理論和實踐的困境。所以說，公共服務(wù)均等化的努力，是與進一步深化政府職能轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整同步進行的。在遵循“增加稅賦然后通過再分配政策實現(xiàn)均等化”的傳統(tǒng)思維之外，更需要充分調(diào)動社會的積極力量，讓市場體制充分發(fā)揮作用。

三、結(jié)論

公共服務(wù)均等化是個重大命題，但對要均等化的公共服務(wù)項目及其實現(xiàn)方式的選擇上還要做出更清晰的厘清。否則，一方面，公共服務(wù)均等化的項目可能會過于寬泛，讓政府職能出現(xiàn)一定的越位，還可能引起某種程度的民粹主義，讓社會民眾對公共服務(wù)產(chǎn)生不理性的預(yù)期，養(yǎng)成福利國家依賴的情結(jié)；另一方面，如果公共服務(wù)項目的選擇失于審慎，也會在實行中跟現(xiàn)有的很多基礎(chǔ)性制度產(chǎn)生張力，在社會中帶來一種“公共服務(wù)非均等化”的錯覺，遭遇諸多理論的困惑與實踐的瓶頸，甚至還會影響社會的長遠穩(wěn)定。所以，公共服務(wù)職能項目及其實現(xiàn)方法的選擇中，可以將很多社會和經(jīng)濟組織能完成的職能轉(zhuǎn)移出去。基于真實人性、真實世界的考察對公共服務(wù)的內(nèi)涵及其實現(xiàn)方式加以篩選，這是在給政府的公共服務(wù)職能畫圈設(shè)限，也是對政府自身的減負，更是對社會的負責(zé)。習(xí)總書記說：“人世間的一切幸福都是要靠辛勤的勞動來創(chuàng)造的?！盵21]我們在提倡公共服務(wù)均等化時，就不能不加大對勞動積極性的保護，同時讓人們對公共服務(wù)均等化的項目及其實現(xiàn)途徑保有理性的預(yù)期。

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*福建省社會科學(xué)規(guī)劃項目“美國十九世紀(jì)女性小說研究”(2014C062)之成果。