陳曦

【摘 要】在行政成本問題日漸凸顯，受到各國普遍關(guān)注的今天，我國也面臨著行政成本過高的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。本文旨在從行政法學(xué)的角度對行政成本的基本問題進(jìn)行梳理，并通過分析我國行政成本現(xiàn)狀，為控制和降低行政成本提出一些建議。

【關(guān)鍵詞】行政成本；行政法學(xué)；控制途徑

伴隨著當(dāng)今社會政治、經(jīng)濟(jì)生活節(jié)奏的加快，社會管理事務(wù)日益多元化、復(fù)雜化，行政權(quán)力不斷擴(kuò)張已成為不爭之實。行政權(quán)日益擴(kuò)張加之政府自身的主觀自利性使得行政成本不斷增加，為各方所詬病。

近年來，我國漸有一些關(guān)于行政成本的討論，但大多是從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)等角度分析，但是，鑒于法律所具有的約束力和強(qiáng)制力，我們有必要從法學(xué)的角度對行政成本進(jìn)行更深入的探討。

一、行政成本概述

行政成本的定義：汲取各家所長，筆者認(rèn)為，可以將行政成本定義為行政法主體及行政相對方實現(xiàn)利益目標(biāo)，圍繞行政活動所消耗的人力、物力、財力和其它社會資源，以及由其所引發(fā)的現(xiàn)今和將來一段時間的間接性損失。所謂間接性損失其實也并不鮮見，例如：為了實現(xiàn)任期內(nèi)績效最大化，政府領(lǐng)導(dǎo)往往在選擇投資項目時著眼于那些周期短、見效快的項目，缺乏長期性規(guī)劃和可持續(xù)開發(fā)理念，由此而導(dǎo)致對資源的不合理利用。

二、行政成本的構(gòu)成

行政成本大體上由四個部分構(gòu)成：

（一）行政立法成本。立法需要經(jīng)過調(diào)查研究、起草法律征求意見稿、組織專家討論等諸多環(huán)節(jié)，其中必要的成本支出是不可少的。此外，由于立法的不完善以及滯后性，還有可能在實施過程中因所謂的“法律漏洞”而造成行政法主體隱性成本的增加。

（二）行政主體成本。包括行政主體的權(quán)力運行成本，即具有行政主體資格的行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織行使行政權(quán)力、履行政府管理職能所發(fā)生的各種有形及無形成本，以及行政權(quán)力保障成本。

（三）行政相對方成本。即作為行政相對方的組織和個人，因行政主體的行政行為而取得權(quán)利或利益所要付出的代價和有可能發(fā)生的利益損失。例如：為取得參與市場競爭的合法資格，市場經(jīng)濟(jì)主體在工商行政管理部門和稅務(wù)部門辦理登記注冊的支出。另一方面，行政權(quán)過分?jǐn)U張所導(dǎo)致的行政主體對相對方利益的侵害時有發(fā)生，也會給相對方造成類似成本的非經(jīng)常性損失。

（四）監(jiān)督行政成本。是指國家立法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政主體以及公民、法人或其他組織在對行政主體的行政行為進(jìn)行監(jiān)督時所支出的成本。

三、造成我國行政成本過高的因素分析

（一）行政立法缺乏成本——收益的實證分析理念。行政立法是行政權(quán)力取得和運用的重要前提，故在行政立法中就應(yīng)該充分權(quán)衡行政成本與社會效益，進(jìn)行成本——效益分析。然而我國立法工作的通常情況是只注重規(guī)范研究而不重視實證分析，聽取意見環(huán)節(jié)也往往只是走過場。立法的前瞻性以及對于行政預(yù)期成本的估量不足導(dǎo)致出臺了很多不合理的法規(guī)規(guī)章，增加了不必要的成本支出。

（二）程序立法滯后。自1986年首次提出以來，我國行政程序立法至今難產(chǎn)。有關(guān)行政程序的法律規(guī)定散見于各相關(guān)法律之中，缺乏統(tǒng)一性。這使得行政主體在行使行政權(quán)時必須費神于參照事事皆異的法律程序，降低了行政效率也增加了不必要的執(zhí)行成本負(fù)擔(dān)。同時，行政相對方也需要不斷地投入實際重復(fù)的資源來應(yīng)對各種瑣碎的法律程序，取得權(quán)利的成本也居高不下。

（三）政府管理職能過于寬泛，機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹。由于政府本身的自利性，加之我國尚處于由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變之中，手握權(quán)利的政府便往往會將“觸角”伸向不該管也管不好的領(lǐng)域。一方面增加了自身的管理成本，另一方面也損害了相對人的利益，增加了風(fēng)險，也增加了成本。與此同時，機(jī)構(gòu)的非理性化設(shè)置造成了很多閑置部門，也成為財政負(fù)擔(dān)。

（四）政府官員腐敗問題嚴(yán)重。近期以來中央大力度地反貪反腐行動起到了很好的示警效果，但長期以來權(quán)力異化、行政行為失范，使得各種不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象不斷擴(kuò)大，貪腐官員的級別范圍越來越廣，貪污金額也越來越大，這場“大小老虎一起抓”的反貪行動依然任重而道遠(yuǎn)。

四、控制行政成本的標(biāo)準(zhǔn)和基本途徑

（一）健全行政法制，完善行政法體系

1.修改完善行政組織法，包括：（1）修改《地方政府組織法》，將其與《地方人民代表大會組織法》分開制定，并在《地方政府組織法》作出原則性規(guī)定，如列明各級地方行政組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)職責(zé)劃定等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，再分別制定省、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的單獨行政組織法。（2）制定《行政編制法》。目前，我國并沒有統(tǒng)一的《行政編制法》，對國務(wù)院和地方人民政府編制進(jìn)行規(guī)范的分別是《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制條例》和《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，以上兩個條例在規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置、控制機(jī)構(gòu)規(guī)模方面發(fā)揮了一定作用，但行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、條塊分割等問題并沒有得到有效解決。

2.盡快出臺《行政程序法》。行政程序與行政成本之間具有最直接的聯(lián)系，科學(xué)合理的行政程序設(shè)計，能夠提高效率、捍衛(wèi)行政相對人的權(quán)利、預(yù)防行政腐敗，進(jìn)而最大限度地降低行政成本。而我國的《行政程序法》至今難產(chǎn)，現(xiàn)實生活中的行政程序也離科學(xué)合理的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。為了更好地發(fā)揮行政程序的作用，有必要盡快出臺統(tǒng)一的《行政程序法》，改變現(xiàn)有各規(guī)則矛盾沖突，行政程序事事皆異的問題，構(gòu)建現(xiàn)代公平、公開、高效的行政程序制度。

（二）規(guī)范公共財政體制，與行政法制建設(shè)形成合力

新修訂的《預(yù)算法》增加了預(yù)算公開的透明度，加強(qiáng)了人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范了地方政府的債務(wù)，完善了財政的轉(zhuǎn)移支付制度，這些都會對控制政府行政成本起到積極的作用。但是，筆者認(rèn)為對于規(guī)范公共財政體制的努力還需從以下方面尋求突破：

1.進(jìn)一步完善政府采購制度。目前我國政府采購過程透明度及效益較低，政府采購儼然已成為助長地方保護(hù)主義的重要環(huán)節(jié)。我們有必要全面推行競爭性采購，強(qiáng)化規(guī)則意識，完善采購程序，提高采購效率。同時將政府的公款交易、消費活動置于公開、透明的制度約束與社會監(jiān)督之下，鏟除了滋生腐敗的土壤。

2.強(qiáng)化預(yù)算的社會監(jiān)督。新《預(yù)算法》加強(qiáng)了人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，但筆者認(rèn)為，全方位的預(yù)算監(jiān)督體制還需要充分發(fā)揮社會大眾的監(jiān)督作用，形成潛在威懾，督促政府更加科學(xué)地制定并合理地執(zhí)行預(yù)算。

3.加強(qiáng)對預(yù)算外資金的監(jiān)管。對所有的預(yù)算外資金要實行徹底的收支脫鉤管理，確保將各項預(yù)算外收入及時足額地繳入預(yù)算外資金財政專戶。同時建立和完善對其的稽查、舉報、責(zé)任追究和處罰等監(jiān)管制度。

（三）轉(zhuǎn)變行政法理念，重塑公共管理的基本職能

1.積極發(fā)展非政府組織。社會生活的無限性與政府能力的有限性的矛盾讓人們逐步意識到只存在政府管理的社會管理一定不會是盡善盡美的，將部分公共管理職能授權(quán)或者讓渡給介于傳統(tǒng)的政府和市場之間的非政府組織，不僅可以減輕政府負(fù)擔(dān)，更能有效地降低行政成本。

2.建立企業(yè)家型政府。所謂企業(yè)家政府是指政府應(yīng)像企業(yè)家經(jīng)營企業(yè)一樣注重效率和收益。

在企業(yè)家政府中，政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是作為負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則為“顧客”。“企業(yè)家”的服務(wù)以市場和“顧客”的需要為導(dǎo)向，同時，按照企業(yè)管理的組織結(jié)構(gòu)，政府圍繞工作目標(biāo)和流程來設(shè)置具體工作部門，以高效、暢通為原則來確立工作程序，建立高效能政府。

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