王鴻

【摘 要】 實施高校黨委書記和校長經(jīng)濟責任同步審計，通過制約和監(jiān)督高校黨政權(quán)力運行的全過程，客觀、全面、公允地界定并評價高校黨委書記和校長應承擔及履行的經(jīng)濟責任，建立權(quán)責對等的具有中國特色的經(jīng)濟責任審計制度。文章針對高校黨委領(lǐng)導下的校長負責制的管理體制，分析了高校黨委書記和校長經(jīng)濟責任同步審計的理論基礎和制度基礎，明確了審計目標，提出經(jīng)濟責任同步審計內(nèi)容、責任界定和經(jīng)濟責任履行評價，以期從另一個領(lǐng)域?qū)徲嬂碚撗芯矿w系進行豐富與完善。

【關(guān)鍵詞】 受托經(jīng)濟責任； 經(jīng)濟責任審計； 同步審計

中圖分類號：F239.47 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）02-0111-04

一、引言

我國理論界對經(jīng)濟責任審計理論進行了長期和深入的探討與研究，主要內(nèi)容包括經(jīng)濟責任審計的基本理論、審計內(nèi)容、審計方法、審計評價、審計風險防范與質(zhì)量控制、審計結(jié)果的運用等方面。關(guān)于經(jīng)濟責任同步審計的研究多見于各級地方政府黨政領(lǐng)導干部同步審計的研究，主要有：閆寶泰（2011）從審計管理、組織組合方式、審計內(nèi)容與方法、審計評價原則等方面對黨政領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任同步審計進行了研究；周榮清（2012）界定了黨政主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任同步審計的目標及相應的經(jīng)濟責任，并在此基礎上確定了對黨委和政府應分別進行的審計內(nèi)容；李雷、李學嵐（2011）對同步審計采取的具體措施進行了深入的研究，提出建立動態(tài)化的“經(jīng)濟責任審計信息庫”、發(fā)揮聯(lián)席會議合力、運用好審計成果等積極有效的措施；陳榮高（2011）提出促進權(quán)力運行的公開化、資源配置的市場化及執(zhí)行行為規(guī)范化的審計新目標，明確與權(quán)力運行、資源配置和決策行為緊密相關(guān)的審計內(nèi)容，對合理劃分黨委書記的決策責任與行政領(lǐng)導的執(zhí)行責任進行了深入研究。

縱觀國內(nèi)關(guān)于經(jīng)濟責任同步審計的研究，對地方各級黨政領(lǐng)導干部的同步審計較為廣泛，涉及同步審計的目標、審計內(nèi)容、審計評價及責任界定等，但對于高校黨委書記和校長的經(jīng)濟責任同步審計的研究還不多。本文針對高校黨委領(lǐng)導下的校長負責制的管理體制，論述高校黨委書記和校長的經(jīng)濟責任同步審計的理論基礎和制度基礎，明確審計目標，提出同步審計內(nèi)容、責任界定與責任評價，以期從另一個領(lǐng)域（即高等學校）對經(jīng)濟責任審計理論研究體系進行豐富、完善。

二、高校黨委書記與校長經(jīng)濟責任同步審計的理論基礎和制度基礎

高校黨委書記與校長經(jīng)濟責任同步審計是指由審計機關(guān)對高校的黨委書記和校長在相同任職期間財務收支的真實、合法及效益性，重大事項的決策與執(zhí)行，各項經(jīng)濟活動應負有的直接或主管責任及個人廉政行為進行的審計、鑒證與評價。從中國政治體制的特點出發(fā)，可以很好地概括經(jīng)濟責任同步審計與一般經(jīng)濟責任審計所不同的理論基礎和制度基礎。

（一）理論基礎

1.受托經(jīng)濟責任理論

受托經(jīng)濟責任是指受托管理公共資源的單位和個人，對受托管理的資源所負有的責任，其實質(zhì)是一種委托代理關(guān)系，產(chǎn)生的首要原因是資產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。對受托經(jīng)濟責任進行監(jiān)督是審計的基本職能。我國現(xiàn)有的政治經(jīng)濟體制決定一切權(quán)力和資源都屬于國家和人民。高等教育資源作為一種帶有公共物品屬性的公共資源，具有較強的公益性與社會性。高校黨委書記和校長作為黨委與政府委托的高校直接管理者，代表政府直接行使相應的權(quán)力、履行必要的義務及承擔一定的責任，共同成為公共教育資源受托經(jīng)濟責任的代理人。這種公共教育資源的受托經(jīng)濟責任直接或間接地表現(xiàn)為高校黨委書記和校長對高校權(quán)力運用的過程和結(jié)果承擔各種責任。政府審計機關(guān)就應該對其權(quán)力的行使做出客觀公正的評價，并對受托的經(jīng)濟責任進行鑒定。因此，受托經(jīng)濟責任理論指出高校經(jīng)濟責任審計的主要目的就是對黨委書記和校長履行職責及政府賦予他們的權(quán)力使用情況進行監(jiān)督、審查、評價及鑒證；并為經(jīng)濟責任審計的范圍、內(nèi)容、對象、程序和審計評價提供了理論依據(jù)，對責任劃分提供了“以權(quán)定責、以責定評”的基本原則。

2.新公共管理理論（New Public Management，簡稱NPM）

NPM理論是指以現(xiàn)代經(jīng)濟學為理論基礎，主張政府等公共部門廣泛采用先進的管理方法與競爭機制，重視公共服務的產(chǎn)出，強調(diào)政府對社會公眾的響應力和政治敏感性的一種新的公共行政理論。NPM理論表現(xiàn)出一種目標導向的趨勢，更加關(guān)注項目實施的有效性，行政權(quán)力與行為以社會公眾的滿意度為中心，以提供全面優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及公平公正的服務為其第一要務。高校黨委書記和校長代表國家行使公共教育資源的權(quán)力，他們自身具有維護社會公平正義的職責和義務，同時他們行使的權(quán)力同樣需要監(jiān)督，需要審計機關(guān)對其受托管理的教育資源的效率性和效果性進行監(jiān)督和評價，同時提供建設性審計建議。因此，以NPM理論來研究高校黨委書記和校長經(jīng)濟責任的同步審計尤顯必要。NPM理論從服務對象、責任標準制定、審計目標等方面為高校黨委書記和校長經(jīng)濟責任同步審計提供了理論基礎及實施與操作的可能性。

（二）制度基礎

高校黨委書記和校長作為公共教育資源的代理人，二者的經(jīng)濟責任應是基于承擔的特定管理職務并與公共教育資源運行結(jié)果相關(guān)的職責與義務。黨委書記與校長所承擔和履行職責的確定與我國現(xiàn)行政治體制下的黨政職能分工密切相關(guān)。我國的黨政關(guān)系格局并未完全實現(xiàn)黨政分開，黨與行政的權(quán)力系統(tǒng)存在部分交叉或重疊，具體到高校存在同樣的問題。根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》第三十九條規(guī)定“國家舉辦的高校實行中國共產(chǎn)黨基層委員會領(lǐng)導下的校長負責制”，高校黨委按照黨的章程及相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導本校的各項工作，同時支持校長獨立履行職責。校長則是在高校黨委領(lǐng)導下全面主持行政工作，依法行使本校的管理權(quán)力。從履行職責上，校長一方面要全面貫徹黨的教育方針，同時還要堅決貫徹和執(zhí)行學校黨委的各項決議，統(tǒng)一組織實施本校黨委集體討論決定的各項重要工作，通過具體的行政措施，貫徹和落實黨委的決議。高校黨委書記和校長職責與權(quán)限交叉與重疊的特性，決定必須對二者的權(quán)力和責任進行同步審計，才能對權(quán)力運行的全過程及二者公共教育資源受托經(jīng)濟責任的履行情況進行監(jiān)督、評價、報告。以黨政職能分工為核心的原則性思想為開展高校黨委書記和校長經(jīng)濟責任同步審計提供了堅實的制度基礎。

三、高校黨委書記和校長經(jīng)濟責任同步審計的目標

根據(jù)我國高等教育資源受托責任關(guān)系理論及基于黨政職能分工的公共權(quán)力配置的制度基礎特性，高校黨委書記和校長經(jīng)濟責任同步審計的目標主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是通過對高校黨委和校長行使教育資源經(jīng)濟權(quán)力的同步監(jiān)控，揭露決策失誤、權(quán)力失控、行為有失規(guī)范等方面的突出問題，促進黨委書記和校長全面、有效履行經(jīng)濟責任，推進權(quán)力運行公開化、行政行為規(guī)范化和提高教育資源的使用效益。權(quán)力作為一種政治體系的稀缺資源，其執(zhí)行過程中易產(chǎn)生異化甚至壟斷現(xiàn)象，導致其偏離委托人的意愿。在中國現(xiàn)有的特色教育體制下，如果不對黨委書記和校長進行同步審計，就不能涵蓋高等教育資源經(jīng)濟權(quán)力運行的全過程與全方位，必然導致偏離委托人實現(xiàn)教育權(quán)力監(jiān)控的目標，難以保證并促進高等教育資源經(jīng)濟權(quán)力的正確與規(guī)范運行。

二是通過同步審計以合理界定高校黨委書記和校長所承擔及履行的經(jīng)濟責任。《中華人民共和國高等教育法》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《關(guān)于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》和《關(guān)于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》從不同層面提出對高校黨委書記和校長進行有效監(jiān)督和責任追究。實行經(jīng)濟責任的同步審計，根本目標是沿著黨委書記和校長權(quán)力運行的軌跡，對其受托責任的履行情況進行全面監(jiān)督及評價，并能夠有效地界定與劃分他們的經(jīng)濟責任，分別查清二者在履行職責期間存在的主要問題和過錯，促進黨委書記和校長全面、有效地履行受托責任，建立起與權(quán)責對等相適應的領(lǐng)導干部監(jiān)督、約束與評價機制。特別是通過同步審計，有利于區(qū)分黨委書記和校長在發(fā)展高等教育事業(yè)過程中各自應當承擔的責任，避免二者之間的相互推諉，難以界定責任主體，責任追究無從下手，促進領(lǐng)導干部的廉政建設，同時為領(lǐng)導干部的管理使用提供重要依據(jù)。

三是促進高校黨委書記和校長全力推動本校高等教育事業(yè)的科學規(guī)劃與發(fā)展。高等教育發(fā)展的重要目標是通過實施科教興國戰(zhàn)略促進社會主義物質(zhì)文明與精神文明的建設，促進高等教育體制改革與教學改革的順利進行，進一步優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)與資源的配置，大力提高高等教育人才培養(yǎng)與科研的質(zhì)量和效益，科學地規(guī)劃及發(fā)展高等教育已經(jīng)成為我國高校黨委和行政的共同目標，這一目標決定了對高校黨委書記和校長的經(jīng)濟責任審計應同步進行。

四、高校黨委書記與校長經(jīng)濟責任同步審計責任界定與評價

根據(jù)上述同步審計的三個基本目標，實施同步審計的首要問題是應當界定高校黨委書記和校長各自應當承擔和履行的受托經(jīng)濟責任。只有在準確界定二者各自應承擔的受托責任后，才能圍繞高校黨委和行政權(quán)力的運行軌跡和運行結(jié)果，確定經(jīng)濟責任審計內(nèi)容，并界定相應的法定責任等基本問題。

（一）高校黨委書記和校長的受托經(jīng)濟責任界定

正確界定高校黨委書記和校長的經(jīng)濟責任，能夠正確評價書記和校長受托經(jīng)濟責任的履行情況，有利于降低審計風險；能夠促進紀檢與組織部門對審計成果的充分利用；能夠使審計問責機制與責任追究制度更好地發(fā)揮作用。

從受托責任的性質(zhì)來看，高校黨委書記和校長的受托經(jīng)濟責任主要包括4部分：

1.管理責任

管理責任包括高校黨委書記和校長對高等教育資源的運用及管理是否遵循有關(guān)法律法規(guī)、行政規(guī)章，以及預算的編制與執(zhí)行情況。

2.績效責任

績效責任指黨委書記和校長對高等教育資源使用和管理的效益情況，包括效率性與效果性。高校黨政領(lǐng)導干部對高等教育資源的運用和管理是否在合法合規(guī)的基礎上較好地實現(xiàn)使用效益，這是受托經(jīng)濟責任審計的核心內(nèi)容。

3.社會責任

高校對于地區(qū)的經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展所起到的作用和影響。

4.廉政責任

按照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的相關(guān)要求，審查高校黨委書記和校長嚴格執(zhí)行廉潔規(guī)定情況。此外，按照中共中央、國務院《關(guān)于實行黨風廉政建設責任制》的規(guī)定，審查高校黨委書記是否認真履行了黨風廉政建設第一責任人的職責；是否組織建立健全相關(guān)監(jiān)督考核制度；是否做到了對重要工作親自部署、重大經(jīng)濟問題親自過問、重點環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要經(jīng)濟案件親自督辦等。

（二）高校黨委書記和校長經(jīng)濟責任同步審計的內(nèi)容

1.高校黨委書記經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容

高校黨委書記經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容主要包括：一是審計高校黨委是否制定了重大事項議事規(guī)則并經(jīng)上級組織部門批準，是否與當前的高等教育發(fā)展形勢相適應。二是審計高校黨委在決策重大事項時是否很好地執(zhí)行重大事項議事程序，按規(guī)定程序決策，有無未經(jīng)黨委會討論通過即安排重大經(jīng)濟項目。主要包括預案是否科學周密、是否經(jīng)有關(guān)專家和學者充分論證、與會人員是否充分了解及醞釀、到會人員和通過決策人數(shù)是否達到規(guī)定標準、會議紀要是否翔實、會議決定以及形成決定的依據(jù)和理由，尤其要審查重大事項決策情況，主要看決策的民主性、科學性、效益性，以此考察高校黨委經(jīng)濟責任決策水平與能力。三是審計高等教育發(fā)展規(guī)劃的制定和完成情況。審計高校的教育發(fā)展規(guī)劃是否遵循科學、持續(xù)發(fā)展的原則，是否以學校長期利益為著眼點；審計教育發(fā)展規(guī)劃是否符合國家的教育發(fā)展方針以及各項教學指標完成情況，重點關(guān)注其真實性、可比性。四是審計高校黨委主要領(lǐng)導個人廉政情況，評價其遵守廉政規(guī)定情況。

2.高校校長經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容

高校校長經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容主要包括：任職期間各項教學發(fā)展目標的真實性、完成程度及發(fā)展業(yè)績情況；財政財務收支的真實性、合法性、效益性，部門預算執(zhí)行情況；重大投資項目建設及管理情況；重要事項管理制度的制定與執(zhí)行情況；對下屬單位財政財務收支情況以及有關(guān)經(jīng)濟活動的管理與監(jiān)督情況。同時，要在審計上述內(nèi)容基礎上，關(guān)注高校校長貫徹落實科學發(fā)展觀、推動本?？茖W規(guī)劃的發(fā)展情況；遵守有關(guān)法律法規(guī)、貫徹和執(zhí)行國家有關(guān)方針政策及部署情況；重大決策執(zhí)行情況及其產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會與環(huán)境效益情況；遵守廉潔從政規(guī)定情況等。

（三）高校黨委書記和校長經(jīng)濟責任同步審計的審計評價

同步審計評價的基本原則是權(quán)責對等。在同步審計中將受托責任與崗位職權(quán)相結(jié)合，既要看到黨政兩位負責人受托責任的相同方面，又要關(guān)注兩者經(jīng)濟責任的主要差異，根據(jù)各自的經(jīng)濟責任，分別進行審計評價并出具審計報告。高校黨委書記和校長肩負的高等教育發(fā)展目標是一致的，參與決策的重大事項也基本相同。所不同的是書記和校長職責分工、權(quán)限大小、工作側(cè)重。高校黨委書記側(cè)重于高校教育發(fā)展的大方向和整體思路，側(cè)重于對重大事項進行決策及監(jiān)督；校長參與重大決策，但側(cè)重于執(zhí)行、組織實施黨委會的重大決策，并對日常性事項進行決策、執(zhí)行及管理。

總之，根據(jù)集體領(lǐng)導與個人分工相結(jié)合原則、共同承擔與各自承擔相結(jié)合原則，凡涉及高校教育事業(yè)發(fā)展等方面的各項重大事項、由高校黨委集體討論決定的，黨委書記和校長都要承擔一定的責任，其中黨委書記承擔主要與直接責任；對貫徹和執(zhí)行中央及省市政策及關(guān)系到學校長遠發(fā)展的事項，從決策的角度，黨委書記應負主要責任；對校長職責范圍內(nèi)及貫徹執(zhí)行黨委決策的事項，從執(zhí)行的角度，校長應負主要責任、直接責任，黨委書記承擔管理責任；對歷史遺留問題及學校教育事業(yè)管理中的具體問題，主要依據(jù)會議記錄、文件簽批等書面資料區(qū)別對待，合理認定。

五、結(jié)論

一直以來，對于高校領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計僅限于對校長進行。這種局面一方面在客觀上造成對高校主要領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任履行情況不能進行全面的監(jiān)督與評價，另一方面也使得對黨委書記和校長所承擔責任不能清楚界定。具有中國特色的高校黨政管理體制，決定了必須對高校的黨委書記和校長實施經(jīng)濟責任的“同步審計”，才能對高校黨政權(quán)力運行的全過程進行制約、監(jiān)督和評價，建立起權(quán)責對等的具有中國特色的經(jīng)濟責任審計監(jiān)督體系?！?/p>

【參考文獻】

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