●惠從冰

認(rèn)真貫徹實(shí)施《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》進(jìn)一步深化多元化解糾紛的實(shí)踐探索

●惠從冰*

2016年7月22日，山東省十二屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議通過(guò)了《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），將于今年10月1日起施行。《條例》共分8章65條，內(nèi)容涵蓋職責(zé)分工、化解途徑、程序銜接、組織建設(shè)、保障措施、監(jiān)督考核等方面，總結(jié)吸納了山東各地推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒吸收了國(guó)內(nèi)外理論與實(shí)踐探索的有益成果，在制度設(shè)計(jì)和內(nèi)容安排上體現(xiàn)了多項(xiàng)創(chuàng)新舉措。這是國(guó)內(nèi)第一部關(guān)于完善糾紛多元化解機(jī)制、促進(jìn)多元化解糾紛工作的省級(jí)地方性法規(guī)，標(biāo)志著山東省矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。我們要以《條例》施行為契機(jī)，落實(shí)好法院承擔(dān)的各項(xiàng)職責(zé)，進(jìn)一步深化多元化解糾紛的實(shí)踐探索。

一、充分認(rèn)識(shí)多元化解糾紛的重大意義

全面深化多元化糾紛解決機(jī)制改革，是實(shí)現(xiàn)中央戰(zhàn)略部署、提升社會(huì)治理水平、推進(jìn)全社會(huì)多層次多領(lǐng)域依法治理的重大改革舉措?！稐l例》規(guī)定，建立健全由和解、調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、訴訟等途徑有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、高效便捷的糾紛多元化解機(jī)制，合理配置糾紛化解資源，為當(dāng)事人提供適宜的糾紛化解渠道，旨在促進(jìn)糾紛多元化解，保障當(dāng)事人合法權(quán)益，增進(jìn)社會(huì)和諧，維護(hù)公平正義。建立訴訟與非訴訟相銜接的多元化糾紛解決機(jī)制，為當(dāng)事人提供多元解紛選擇，促進(jìn)糾紛得到合理、有效解決，無(wú)論對(duì)于國(guó)家治理還是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，都具有重要意義。

第一，多元化解糾紛有利于營(yíng)造和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。牢固樹立和貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，離不開和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。當(dāng)前矛盾糾紛數(shù)量、種類和復(fù)雜程度大大增加，根據(jù)糾紛的不同性質(zhì)、不同特點(diǎn)，暢通司法和其他官方民間的糾紛解決渠道，完善多元化解糾紛機(jī)制，實(shí)現(xiàn)矛盾的分類處置、分別解決，是有效化解矛盾糾紛的根本之策。同時(shí)，強(qiáng)化糾紛解決過(guò)程中當(dāng)事人的意思自治，有利于增強(qiáng)當(dāng)事人對(duì)糾紛調(diào)處結(jié)果的認(rèn)可度，能夠更好地維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

第二，多元化解糾紛有利于推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會(huì)矛盾糾紛的主體、類型、訴求均呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力提出了新要求。治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，其中治理體系是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序。眾多的糾紛案件和社會(huì)矛盾涌入法院，一方面說(shuō)明公眾法律意識(shí)明顯提高，另一方面也說(shuō)明當(dāng)前非訴訟解紛機(jī)制發(fā)育還不健全，社會(huì)治理體系和治理能力有待進(jìn)一步提升。通過(guò)完善多元化解糾紛機(jī)制，充分挖掘行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織、社會(huì)各界人士的解紛潛能，促進(jìn)形成多元共治、各方參與、協(xié)同推進(jìn)、相融互動(dòng)的解紛體系，是加快推動(dòng)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變的重要途徑，有利于快速完善社會(huì)治理制度體系，大力提升社會(huì)治理的能力和水平。

第三，多元化解糾紛有利于滿足人民群眾多元解紛需求。有權(quán)利就要有救濟(jì)，否則權(quán)利就形同虛設(shè)。隨著我國(guó)公民權(quán)利的類型不斷增多，內(nèi)容不斷豐富，公民維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，權(quán)利救濟(jì)機(jī)制必須隨之不斷發(fā)展完善。當(dāng)前，糾紛化解過(guò)度依賴訴訟的傾向比較明顯，協(xié)商和解、民間調(diào)解乃至仲裁等第三方裁決機(jī)制的功能弱化，既加劇了糾紛易發(fā)多發(fā)與司法資源緊缺的矛盾，也背離了誠(chéng)信和諧、合作共贏等重要社會(huì)價(jià)值理念。推進(jìn)多元化解糾紛機(jī)制建設(shè)，整合利用和解、調(diào)解、仲裁等非訴訟解紛資源，賦予糾紛當(dāng)事人廣泛的程序選擇權(quán)，既豐富了權(quán)利的多途徑多層次保障路徑，又有助于摒棄“訴訟全能主義”觀念偏差，還能夠提高解紛效率，是滿足和實(shí)現(xiàn)群眾多元解紛需求的重要抓手。

第四，多元化解糾紛有利于解決司法資源不足的問(wèn)題。任何社會(huì)在民間糾紛的解決方面都無(wú)法通過(guò)單一機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，構(gòu)建和完善多元糾紛解決機(jī)制顯然非常必要。一方面，多元化解糾紛機(jī)制能夠克服訴訟機(jī)制的弊端。訴訟作為官方提供的正式制度，需要有相應(yīng)的國(guó)家資源投入以保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但是國(guó)家資源以及財(cái)政投入的有限性決定了訴訟制度無(wú)法承擔(dān)起解決所有社會(huì)糾紛的任務(wù)。將民間糾紛有針對(duì)性地向非訴訟機(jī)制分流，既有助于降低訴訟解紛成本，也有利于保障糾紛解決的及時(shí)性、有效性。另一方面，近些年我國(guó)的訴訟案件數(shù)量一直保持較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，特別在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，案多人少矛盾和司法資源配置不足的問(wèn)題十分突出。對(duì)于法院來(lái)說(shuō)，完善多元化糾紛解決機(jī)制，對(duì)進(jìn)入訴訟程序的糾紛先行“過(guò)濾”，也是緩解訴訟壓力、保證司法審判工作可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。

二、準(zhǔn)確把握人民法院在多元化解糾紛中的作用

多元化解糾紛是一項(xiàng)重大的法治建設(shè)工程，涉及到司法、行政、社會(huì)等方方面面，實(shí)際上是一張巨大的糾紛解決之網(wǎng)?！稐l例》規(guī)定，各級(jí)人民政府和有關(guān)部門、社會(huì)治安綜合治理部門、人民法院、人民檢察院、人民團(tuán)體、基層群眾性自治組織和其他社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)建立健全重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、矛盾糾紛排查調(diào)解處理等制度，推進(jìn)糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)，共同做好糾紛化解工作。推動(dòng)完善多元化解糾紛機(jī)制，必須在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下、在政府各部門的鼎力協(xié)助下、在法院等司法部門的積極推動(dòng)參與下、在社會(huì)各方力量的支持配合下，才能達(dá)到預(yù)期效果。在這一過(guò)程中，人民法院要認(rèn)真履行《條例》規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)，充分發(fā)揮引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用，不斷深化多元化解糾紛工作。

一是發(fā)揮法院的引領(lǐng)作用。引領(lǐng)作用既體現(xiàn)在法院直接處理案件、解決糾紛方面，也體現(xiàn)在以自身優(yōu)勢(shì)推動(dòng)完善其他糾紛解決機(jī)制方面。其一，源于法院專司法律的天然職責(zé)。人民法院作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)，依法履行審判職責(zé)，每年以判決、調(diào)解、和解等方式處理數(shù)以千萬(wàn)的司法案件，發(fā)揮了權(quán)利救濟(jì)、糾紛終結(jié)等功能，起到了維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障人民安居樂(lè)業(yè)的重要作用，而且訴訟程序具有完備、公開、規(guī)范等特點(diǎn)，為其他解紛方式樹立了標(biāo)桿。其二，在多元化糾紛解決機(jī)制中，審判活動(dòng)還具有三方面的功能：法律導(dǎo)向功能，通過(guò)裁判結(jié)果向社會(huì)傳遞化解糾紛的規(guī)則信息，為非訴訟解決糾紛提供明確的法律導(dǎo)向；確立準(zhǔn)則功能，當(dāng)非訴訟解決糾紛方式發(fā)生爭(zhēng)議，需要與訴訟對(duì)接時(shí)，通過(guò)司法審查對(duì)解決糾紛規(guī)則予以權(quán)威確認(rèn)；傳遞信息功能，通過(guò)訴訟服務(wù)、司法確認(rèn)等方式向當(dāng)事人宣傳、介紹訴訟外解紛機(jī)制，補(bǔ)足當(dāng)事人非訴訟解紛知識(shí)短板，引導(dǎo)其理性選擇適宜方式化解糾紛。

二是發(fā)揮法院的推動(dòng)作用。推動(dòng)作用主要體現(xiàn)在法院與其他非訴訟糾紛解決機(jī)制的關(guān)系方面。如上文所述，眾多糾紛和社會(huì)矛盾涌入法院，說(shuō)明非訴訟糾紛解決機(jī)制發(fā)育還不健全。法院應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，以科學(xué)務(wù)實(shí)的態(tài)度和扎實(shí)有效的工作，推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制協(xié)調(diào)發(fā)展。其一，法院在受理案件過(guò)程中，應(yīng)與當(dāng)事人充分溝通交流，為其提供訴前調(diào)解、自行和解、選擇仲裁等訴訟外解紛的便利。其二，法院應(yīng)發(fā)揮法律適用的權(quán)威性、公正性、規(guī)范性優(yōu)勢(shì)，通過(guò)訴調(diào)對(duì)接、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、參與立法等方式，推動(dòng)建立規(guī)范、中立、有效的訴訟外糾紛解決機(jī)制。其三，在社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的初級(jí)階段，社會(huì)自治、市場(chǎng)調(diào)節(jié)等多元治理機(jī)制還不夠成熟，司法不僅要立足本職充分發(fā)揮審判職能，而且在激活其他解紛資源、構(gòu)建解紛體系方面，也以自己的強(qiáng)制力、司法經(jīng)驗(yàn)、司法能力等優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)糾紛解決機(jī)制的發(fā)展。

三是發(fā)揮法院的保障作用。保障作用主要指法院在法律效力輸送、行為規(guī)則確立以及智力資源支持等方面，能夠?yàn)槎嘣m紛解決機(jī)制的建立完善發(fā)揮有力的保障作用。行為規(guī)則確立上文已有論述。法律效力輸送主要是指對(duì)經(jīng)行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，當(dāng)事人向調(diào)解組織所在地基層人民法院申請(qǐng)確認(rèn)的，法院依法確認(rèn)其法律效力。智力資源支持既包括訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)與訴訟服務(wù)中心相結(jié)合，建立集訴訟服務(wù)、立案登記、訴調(diào)對(duì)接、涉訴信訪等多項(xiàng)功能為一體的綜合性服務(wù)平臺(tái)；健全制度建設(shè)，建立健全特邀調(diào)解、法院專職調(diào)解員、律師調(diào)解、刑事訴訟中的和解調(diào)解、行政調(diào)解和解裁決等制度，探索民商事糾紛中立評(píng)估、無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)記載、無(wú)異議調(diào)解方案認(rèn)可等機(jī)制。還包括大力支持、依法監(jiān)督人民調(diào)解工作，例如對(duì)調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)，為其旁聽案件審理提供便利，匯編典型案例供其參考，在民調(diào)組織請(qǐng)求參與疑難重大復(fù)雜案件時(shí)給予解析法律、提供調(diào)解建議等幫助；加強(qiáng)與仲裁機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)，充分尊重、體現(xiàn)仲裁機(jī)制的特有規(guī)律，力促發(fā)揮仲裁解紛作用；支持行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位建立健全糾紛調(diào)解的職能機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)其指導(dǎo)和培訓(xùn)等等。

三、繼續(xù)深化多元化解糾紛的實(shí)踐探索

《條例》規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)依法履行審判職責(zé)，建立健全訴訟與非訴訟對(duì)接的糾紛化解機(jī)制，促進(jìn)在程序適用、效力確認(rèn)、法律指導(dǎo)等方面的有機(jī)銜接，推動(dòng)糾紛多元化解。人民法院要按照這一要求，在推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革的過(guò)程中正確定位、積極參與，立足自身職能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)訴訟機(jī)制與非訴機(jī)制之間全方位、深層次的銜接互動(dòng)。

一是繼續(xù)做好份內(nèi)事。多元化解糾紛的“多元”，包含和解、調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、訴訟等。訴訟仍是化解糾紛的主渠道。人民法院要進(jìn)一步提升糾紛化解能力，把自己的主業(yè)抓好，依法及時(shí)審理好進(jìn)入訴訟的糾紛案件。一方面，在法院內(nèi)部實(shí)行案件繁簡(jiǎn)分流。依據(jù)糾紛的性質(zhì)和繁簡(jiǎn)程度，通過(guò)精準(zhǔn)適用簡(jiǎn)易程序、小額訴訟程序、督促程序以及速裁機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同案件在訴訟系統(tǒng)內(nèi)的合理分流，做到“簡(jiǎn)案快辦、繁案精審”，推動(dòng)案件盡快流轉(zhuǎn)。另一方面，全面加強(qiáng)和改進(jìn)訴訟調(diào)解工作。堅(jiān)持能調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判，將調(diào)解、協(xié)調(diào)等工作貫穿案件訴訟、執(zhí)行的全過(guò)程。在基層法院積極探索家事、相鄰關(guān)系、小額債務(wù)、消費(fèi)者權(quán)益等糾紛調(diào)解前置改革，加大委派、委托調(diào)解適用力度。推動(dòng)調(diào)解和裁判的適當(dāng)分離，立案階段從事調(diào)解的法官原則上不再參與同一案件的裁判。三是加強(qiáng)新型審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)，在精確測(cè)算人員、案件數(shù)量和工作量的基礎(chǔ)上，根據(jù)審判經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)化能力、案件繁簡(jiǎn)等因素，組建由不同數(shù)量法官、法官助理和書記員組成的審判團(tuán)隊(duì)，建立主審法官責(zé)任制，進(jìn)一步提高審判質(zhì)量效率。

二是強(qiáng)化對(duì)接平臺(tái)建設(shè)。把訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)與訴訟服務(wù)中心建設(shè)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)從單一平面的銜接功能向多元立體的服務(wù)功能轉(zhuǎn)變，達(dá)到“規(guī)?；⑾到y(tǒng)化、常態(tài)化”的標(biāo)準(zhǔn)。在訴調(diào)對(duì)接中心全面設(shè)立指導(dǎo)分流室、人民調(diào)解室、司法確認(rèn)室、法官工作室，負(fù)責(zé)訴前分流、組織調(diào)解等工作，辦理司法確認(rèn)、小額速裁和督促程序等案件；邀請(qǐng)人民調(diào)解和各類行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織派員入駐，支持其開展調(diào)解工作。建立特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員名冊(cè)制度，積極邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、律師、專家學(xué)者、退休法律工作者等擔(dān)任特邀調(diào)解員，進(jìn)一步壯大特邀調(diào)解員隊(duì)伍；建立法院專職調(diào)解員制度，在訴調(diào)對(duì)接中心配備專職調(diào)解人員，從事調(diào)解指導(dǎo)和登記后的委托調(diào)解等工作。主動(dòng)參與基層綜合治理，與派出所、司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層單位組織共建解紛平臺(tái)，在基層綜治中心設(shè)立調(diào)解窗口，最大限度地將矛盾糾紛化解在訴前，解決在基層；積極推動(dòng)專業(yè)化糾紛解決平臺(tái)建設(shè)，在交通事故、醫(yī)療糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議、環(huán)境糾紛等糾紛多發(fā)領(lǐng)域執(zhí)法場(chǎng)所設(shè)立巡回法庭或工作站，為當(dāng)事人提供更加便捷高效的服務(wù)。

三是健全訴調(diào)對(duì)接機(jī)制建設(shè)。在多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)中，通過(guò)創(chuàng)新民商事糾紛中立評(píng)估機(jī)制、無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)記載、無(wú)異議方案認(rèn)可機(jī)制，提升多元化糾紛解決機(jī)制的運(yùn)行效能；探索建立調(diào)解前置程序，引導(dǎo)當(dāng)事人在登記立案前選擇特邀調(diào)解組織或特邀調(diào)解員先行調(diào)解；樹立“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，建設(shè)集網(wǎng)上立案、案件查詢、網(wǎng)上咨詢、在線調(diào)解等功能為一體的在線糾紛解決系統(tǒng)，為人民群眾提供經(jīng)濟(jì)、方便、快捷、高效的糾紛解決渠道。強(qiáng)化程序支持和保障，加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解工作的指導(dǎo)，支持人民調(diào)解組織拓展工作范圍，促進(jìn)調(diào)解協(xié)議與司法確認(rèn)程序的銜接，對(duì)符合司法確認(rèn)條件的調(diào)解協(xié)議及時(shí)出具司法確認(rèn)書；支持行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政調(diào)解工作，促進(jìn)完善行政復(fù)議制度；加強(qiáng)對(duì)仲裁裁決的司法審查，及時(shí)受理仲裁機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交的保全申請(qǐng)；加大對(duì)裁定有效的調(diào)解協(xié)議、公證債權(quán)文書、仲裁裁決、行政決定的執(zhí)行力度，為調(diào)解組織、公證機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)依法履職提供法律程序上的支持和保障。

責(zé)任編校：馮波

*作者系棗莊市中級(jí)人民法院黨組書記、院長(zhǎng)。