■編譯／趙秀齋

?

實現(xiàn)對所有女性的生育保護

■編譯／趙秀齋

國際勞工組織一直關注女性就業(yè)期間的生育保護問題。伴隨著一系列基本人權立法的頒布，《生育保護公約》（2000年第183號，以下簡稱“183號公約”）和有關社會保護國家標準的建議書（2012年第202號，以下簡稱“202號建議”）相繼實施，標志著國際勞工組織開始積極倡導對所有女性實施全面的生育保護。在國際勞工標準的影響下，各國不斷完善本國的產(chǎn)假和生育津貼政策。

追求對生育權利的全面保護

這里的生育保護是指，預防女性在孕期和產(chǎn)后受到來自健康和安全方面的威脅，賦予女性獲得帶薪產(chǎn)假和哺乳假的權利，給予母嬰健康照護和避免受到就業(yè)歧視等。世界上很多重要的人權立法都將生育保護視為一項基本的勞工權利。第一屆國際勞工大會就通過了首個《生育保護公約》（第3號）。

自1919年起，伴隨《男女工人同工同酬公約》（1951年第100號）、《消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》（1958年第111號）的實施，一系列有關生育保護的國際勞工標準開始持續(xù)強調(diào)男女之間機會均等和待遇公平，而且將上述原則拓展到在職女性生育保護領域，鼓勵各國在立法和實踐層面保護女性的生育權利。不僅如此，國際勞工立法對女性的保障范圍也不斷擴大，將不同職業(yè)女性囊括進來。例如，1919年的《生育保護公約》（第3號）僅提出對工商業(yè)部門的女性勞動者進行保護，而1952年修訂時則將非工業(yè)部門和農(nóng)業(yè)部門勞動者也覆蓋進來，其中包括家政從業(yè)人員。

此外，1952年國際勞工組織還通過了具有標志性意義的《社會保障（最低標準）公約》（第102號），將生育保險作為九大社會保障項目之一，但該公約在對生育保險最低參保率作出規(guī)定的同時，并未對最低保險待遇,如生育津貼的標準給出詳細規(guī)定。

1975年，國際勞工大會通過了《女職工機會均等和待遇公平宣言》，聲稱，生育是一項社會功能，“所有女職工都應享受全面生育保護，且費用應由社會保障基金或其他公共資金提供，也可通過集體籌資獲得”。1985年，國際勞工大會就男女就業(yè)機會均等和待遇公平問題達成決議，規(guī)定各國應根據(jù)本國的經(jīng)濟發(fā)展狀況逐步將所有行業(yè)的女性勞動者納入生育保護范圍中。

上述原則和標準對于女性生育保護和社會保障制度發(fā)展等方面的促進作用被各國廣泛認可。截至20世紀90年代初，大部分國家已經(jīng)在本國立法中承認生育保護權利，并擴大了生育保護制度的保障對象。然而，當時既有的國際勞工標準所能影響的對象僅限于正規(guī)勞動者，而尚未對自雇者、非正規(guī)勞動者和農(nóng)業(yè)工人等非正規(guī)就業(yè)人群進行保護，但這些人群在低收入國家恰恰是勞動力大軍中的主力。因此，從90年代后期開始，國際勞工標準開始致力于擴大社會保障制度的覆蓋面，其中就包括生育保護，目的是為了將社會保障制度的覆蓋人群擴大至全體勞動者。2000年國際勞工組織修訂《生育保護公約》（第183號），第一條規(guī)定“本公約所指女性適用于全體女性，不論年齡、國籍、民族信仰如何，也不論婚否”。

各國立法踐行公約

截至2014年10月，國際勞工組織成員國中有67個國家批準了《生育保護公約》（第183號），而且?guī)缀跛袊叶贾贫松Ｗo法，這些立法都在一定程度上采用了國際勞工組織的標準。國際勞工組織還對185個國家和地區(qū)現(xiàn)行的生育保護條款全面比較分析，并進一步評價了各國立法及實踐對國際勞工組織183號公約的遵守程度。

國際勞工組織的報告顯示，在過去20年中各國帶薪產(chǎn)假的時限越來越長，待遇越來越好。不僅如此，越來越多的國家都在想辦法幫助為人父母者履行照護職責，例如為他們提供照顧子女的設施。即使是在經(jīng)濟危機期間，很多國家，尤其是中等收入國家都上調(diào)了其生育保護待遇。

總體上，34%的國家（57個國家）在以下三方面完全遵照實施了183號公約所規(guī)定的內(nèi)容：一是提供了14周以上的帶薪產(chǎn)假（工資不低于休假前工資的2/3）；二是籌資來源為社會保險基金或者公共資金或者其他法律法規(guī)規(guī)定的資金；三是資金并非完全由雇主支付。從各地區(qū)的遵從率看，東歐中亞以及發(fā)達地區(qū)的遵從率最高，亞洲和中東地區(qū)的遵從率很低，非洲、拉美和加勒比地區(qū)的遵從率也比較低，都沒有超過20%。

從產(chǎn)假時長、待遇水平以及籌資來源三方面分別考察各國情況，各國的遵從情況差異較大。53%的國家和地區(qū)（98個）按照183號公約的規(guī)定為女性勞動者提供了不少于14周的產(chǎn)假，其中又有42個國家的產(chǎn)假時長超過18周，達到了國際勞工組織2000年通過的《生育保護建議》（191號）的要求；有60個國家規(guī)定女性產(chǎn)假為12—13周，雖然短于183號公約的規(guī)定，但是也滿足了1919年第3號公約等規(guī)定的產(chǎn)假不得低于12周的要求；只有27個國家（占比15%）的產(chǎn)假短于12周，與20年前相比，占比降低了7%。

具體到產(chǎn)假期間的生育津貼，45%的國家（74個）向女性勞動者提供了不低于產(chǎn)前收入2/3的待遇額，且待遇發(fā)放時限不短于14周。在這74個國家中，有61個國家的待遇水平超出這一標準，達到產(chǎn)前工資的100%。1994—2003年間，至少有20個國家大幅提高了本國的生育津貼水平，如法國、伯利茲、以色列、約旦等國；與此同時，產(chǎn)假期間不提供生育津貼的國家數(shù)量從7個降低為2個（美國和巴布亞新幾內(nèi)亞 ）。但是，仍有超過一半的國家（93個）的生育津貼水平不足產(chǎn)前工資的2/3，且津貼發(fā)放時限不足14周。

從籌資來源看，183號公約強調(diào)不應由雇主承擔生育津貼的全部成本，而是應當由強制性社會保險、公共資金等籌資。這一原則對于降低女性就業(yè)歧視非常重要，因為當由雇主承擔全部生育津貼成本時，雇主對女職工的歧視現(xiàn)象會非常嚴重。58%的國家和地區(qū)（107個）通過國家社會保障項目提供生育津貼，25%的國家和地區(qū)（47個）由雇主支付全部津貼，16%的國家和地區(qū)（29個）由雇主和社會保障制度共同承擔生育津貼成本。從全球看，1994—2013年間，由社會保障制度承擔全部生育津貼成本的國家占比由之前的47%增加至53%，國家數(shù)量從68個增加至76個；完全由雇主承擔生育津貼成本的國家占比從33%降至26%（由48個國家降至37個），這一變化涉及全球15%的女性勞動者。不僅如此，由雇主和社會保障制度共同承擔生育津貼成本的國家數(shù)量也出現(xiàn)上漲，占比從15%上升到25%。

擴大覆蓋面仍是目標

報告顯示，各國生育保護制度的法定覆蓋率和實際覆蓋率仍差距很大。法定覆蓋率指的是制度的適用人群。實際覆蓋率指的是制度的實際覆蓋人數(shù)及其占總?cè)丝诘谋戎?。實際覆蓋率可以通過兩個維度考察，一個是“實際受益率”，即實際享受產(chǎn)假或生育津貼的人口占比；再一個是“潛在覆蓋率”，也即有可能享受產(chǎn)假或生育津貼的人口占比。

分析顯示，多數(shù)國家都為在公共部門和私人部門工作的女性勞動者提供了生育保護。然而，世界上仍然有大量的女性勞動者（約8.3億）尚未得到充分的生育保護，且其中80%的女性勞動者生活在亞非地區(qū)。從全球看，40.6%的被雇傭女性勞動者有權利享受產(chǎn)假，但是事實上只有34.4%的女性從中受益并享受生育津貼。再看其他類型的女性勞動者，如自雇者、家政從業(yè)人員以及農(nóng)業(yè)勞動者，有權自愿參加社會保障制度（包括生育保護）的情況，這些人中約有57%的女性按照法律規(guī)定能夠享受生育津貼。

各地區(qū)產(chǎn)假制度的情況差異很大。非洲地區(qū)產(chǎn)假制度的法定覆蓋率最低，僅占女性勞動者的18%，東歐和中亞國家最高，為77%。亞洲26個國家中16個國家的覆蓋率只有10%—32%。產(chǎn)假制度的法定覆蓋率很大程度上能夠反映出一國勞動力的整體特征。通常情況下，自雇女性勞動者占比高的國家其生育制度的法定覆蓋率往往很低。

各地區(qū)的生育津貼法定覆蓋率差異也很大。非洲的法定覆蓋人數(shù)占女性勞動者的27%，東歐和中亞地區(qū)的法定覆蓋率為91%，因為東歐和中亞地區(qū)的社會保障制度對自雇者的覆蓋率很高。在能夠獲得數(shù)據(jù)的172個國家中，超過1/3的國家（67個）其女性勞動者的生育津貼法定覆蓋率在90%以上。與之對比鮮明的是，有21個國家生育津貼的法定覆蓋率甚至都不到10%，這些國家主要位于撒哈拉以南非洲地區(qū)。

雖然各國在立法方面對女性生育保護制度進行了規(guī)定，但是在實際執(zhí)行中會遇到各方面的阻力，從而影響制度的實施效果。數(shù)據(jù)顯示，世界上僅有超過1/4，大約3.3億名女性勞動者能夠真正享受生育津貼。而這之中，發(fā)達國家的女性勞動者占38%。而在亞洲和非洲，只有不到15%的女性勞動者能夠享受產(chǎn)假和生育津貼。

此外，從全球看，在正規(guī)部門就業(yè)的女性勞動者能夠享受生育保護的比重更大，而非正規(guī)部門的女性勞動者得到生育保護的概率很低。因此，各國應當不斷努力擴大生育保護制度的覆蓋面，尤其是擴大對非正規(guī)勞動者群體的覆蓋范圍。這一努力有助于實現(xiàn)男女機會平等，也有利于各國諸多經(jīng)濟社會發(fā)展目標的達成。（文獻來自《國際社會保障評論》Laura Addati, “Extending Maternity Protection to All Women: Trends, Challenges and Opportunities”）

作者單位：北京勞動保障職業(yè)學院