王克修，徐婭婕

（1.中共湖南省委黨校 決策咨詢中心，湖南長(zhǎng)沙410006；2.中共湖南省委黨校 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心，湖南長(zhǎng)沙410006）

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配機(jī)制芻議

王克修1，徐婭婕2

（1.中共湖南省委黨校 決策咨詢中心，湖南長(zhǎng)沙410006；2.中共湖南省委黨校 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心，湖南長(zhǎng)沙410006）

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，但一直以來由于產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰、權(quán)與責(zé)不明確、權(quán)益保障不到位等問題，農(nóng)民權(quán)益受到了損害，這也給農(nóng)村社會(huì)帶來了不穩(wěn)定因素。建立兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)民三者利益的分配機(jī)制，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民分享土地增值收益，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，分享現(xiàn)代化成果。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；財(cái)產(chǎn)權(quán)利

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。建立兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)民三者利益的分配機(jī)制，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民分享土地增值收益，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的核心問題，也是深化土地制度改革的根本。因而，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的增值收益分配問題亟待解決。

一、建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配機(jī)制的意義

1.建立增值收益分配機(jī)制是解決收入分配不公平問題的有效手段。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)過程中存在分配不公平現(xiàn)象，擁有使用權(quán)的農(nóng)民獲得的增值收益較少。雖然目前我國(guó)有些地方規(guī)定土地首次流轉(zhuǎn)增值收益的90%歸于土地所有者，但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民之間沒有具體分配細(xì)則，缺乏明確的農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，實(shí)際分配到農(nóng)民手中的收益較少。因而，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配機(jī)制勢(shì)在必行。

2.建立增值收益分配機(jī)制是實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的重要途徑?！稗r(nóng)民利益不受損”是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)持的“三條底線”之一，但在我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的框架下，由于各種原因，農(nóng)民的承包地、宅基地等不能作為資本流動(dòng)，長(zhǎng)期以來損害了廣大農(nóng)民的利益。只有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可以自由買賣手中的土地使用權(quán)，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得以保障，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入增加，才能夠?yàn)槠瞥青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，廣大農(nóng)民才能共享發(fā)展成果，這符合黨的十八屆五中全會(huì)提出的共享發(fā)展理念。

3.建立增值收益分配機(jī)制是深化我國(guó)土地制度改革的需要。深化土地制度改革，從本質(zhì)上講，就是要解決土地增值收益分配問題。黨的十八屆三中全會(huì)明確要求：“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。”2014年中央一號(hào)文件提出：“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度?！?015年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。從國(guó)家的政策層面看，土地增值收益是否合理分配，相關(guān)配套機(jī)制是否構(gòu)建已成為我國(guó)土地制度改革不容忽視的內(nèi)容。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配存在的主要問題

1.農(nóng)民權(quán)益易受損害。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，但一直以來由于產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰、權(quán)與責(zé)不明確，權(quán)益保障不到位等問題，農(nóng)民權(quán)益受到了損害，這給農(nóng)村社會(huì)帶來了不穩(wěn)定因素。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏合理的增值收益分配機(jī)制，增值收益分配不公平。一般來說，地方政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織占有增值收益的大部分，而農(nóng)民個(gè)人只擁有很小部分收益。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)主體虛置，地方基層政府代表集體組織行使土地所有權(quán)，自由裁量土地；農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員權(quán)未得到合理的界定，村集體獲得的增值收益分配給農(nóng)民個(gè)人較少；土地入市流轉(zhuǎn)的全過程透明度低，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)未得到保障，農(nóng)民往往是“被流轉(zhuǎn)”；申訴渠道的缺乏使農(nóng)民很難訴求權(quán)益，只能被動(dòng)地接受土地增值收益分配不公平的現(xiàn)實(shí)。

2.增值收益是否歸公。對(duì)于土地增值收益是否歸公，不同的產(chǎn)權(quán)學(xué)派理解不同。絕對(duì)產(chǎn)權(quán)學(xué)派從所有權(quán)出發(fā)，認(rèn)為因農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，入市流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸于土地所有者；相對(duì)產(chǎn)權(quán)學(xué)派則考慮我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景，認(rèn)為增值收益應(yīng)考慮因土地稀缺性和土地利用規(guī)劃用途的調(diào)整而帶來的增值，如政府在公共投資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市拓展、土地用途規(guī)劃等方面引起土地增值，所以政府雖然不擁有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)，但也應(yīng)獲得增值收益。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地初次入市時(shí)，土地增值收益必須部分歸公，并包含在土地流轉(zhuǎn)的總價(jià)款中，但具有嚴(yán)格的定義［1］。

3.增值收益分配體制不健全。目前，雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在分配流轉(zhuǎn)土地的增值收益時(shí)會(huì)按照規(guī)定分配給農(nóng)民個(gè)人其中一部分，但是分配所占的比例在各地標(biāo)準(zhǔn)不一，概念模糊?！巴瑫r(shí)，由于集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，使農(nóng)民集體土地的經(jīng)營(yíng)管理和處置權(quán)往往掌握在少數(shù)村干部手中，村干部在很大程度上擁有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)利益分配的決定權(quán)，他們決定流轉(zhuǎn)收益的分配方式和分配金額”［2］。

4.城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺(tái)有待建立。土地出讓交易平臺(tái)是土地流轉(zhuǎn)、增值收益實(shí)現(xiàn)的前提條件。目前，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地出讓交易采用兩套不同的規(guī)則。在土地出讓的一級(jí)市場(chǎng)交易中，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以公開出讓的方式，在網(wǎng)上掛牌出讓，選擇用地單位，但農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地沒有網(wǎng)上交易平臺(tái)。在土地出讓的二級(jí)市場(chǎng)交易中，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)手續(xù)簡(jiǎn)單，兩證齊全即可辦理，但農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的再流轉(zhuǎn)則要重新辦理立項(xiàng)、規(guī)劃和環(huán)境評(píng)價(jià)等手續(xù)，流轉(zhuǎn)耗時(shí)多，程序復(fù)雜，離兩者之間要達(dá)到的“同等入市”“同權(quán)同價(jià)”的目標(biāo)還有距離。

5.相關(guān)法律法規(guī)缺失。對(duì)于國(guó)有建設(shè)土地的初次出讓，用地單位需要向政府繳納土地出讓金，后續(xù)的土地證辦理或轉(zhuǎn)讓還需要繳納契稅、營(yíng)業(yè)稅和土地增值稅等稅費(fèi)，但對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地而言，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)缺失，現(xiàn)實(shí)流轉(zhuǎn)中交易雙方不存在任何稅費(fèi)。

三、構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配機(jī)制的對(duì)策建議

1.推進(jìn)增值收益價(jià)格形成機(jī)制。第一，健全市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制。應(yīng)“參照國(guó)有土地使用權(quán)公開交易的程序和辦法，土地交易市場(chǎng)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式進(jìn)行。充分發(fā)揮土地市場(chǎng)的作用，建立起價(jià)格形成的監(jiān)督機(jī)制，以保證價(jià)格形成過程的公開公正”［3］。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，由市場(chǎng)交易來確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)格。第二，完善信息平臺(tái)建設(shè)。完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供需雙方的信息平臺(tái)建設(shè)，以便土地流轉(zhuǎn)信息收集和發(fā)布，特別是對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的供給方而言，可以由農(nóng)村集體組織出資，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)為供給方提供信息，避免農(nóng)民信息滯后、操作不熟練的現(xiàn)象，同時(shí)提供流轉(zhuǎn)合同的簽訂、流轉(zhuǎn)政策的咨詢以及糾紛調(diào)解等服務(wù)。第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地價(jià)格交易市場(chǎng)。土地流轉(zhuǎn)的未來趨勢(shì)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)同價(jià)”“同等入市”，形成共同的價(jià)格交易市場(chǎng)。

2.健全增值收益分配平衡機(jī)制。第一，國(guó)家、集體和農(nóng)民三方參與土地流轉(zhuǎn)的增值收益分配。政府在公共投入和土地利用規(guī)劃等方面的投入，以土地稀缺性引起土地增值，政府應(yīng)參與增值收益的分配，同時(shí)農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個(gè)體分別擁有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)和使用權(quán)，也應(yīng)參與分配，因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的增值收益分配應(yīng)兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)民三者的利益。第二，平衡增值收益分配。立足于我國(guó)農(nóng)村土地制度改革中“農(nóng)民利益不受損”的底線，平衡增值收益分配。筆者認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地初次入市流轉(zhuǎn)的土地增值收入應(yīng)該部分歸公，但比例不宜過大，15%～20%適宜。村集體組織與村民之間的收益分配，要確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，所有集體經(jīng)濟(jì)組織成員（包括婚嫁遷入的婦女），對(duì)集體土地收益享有平等的收益權(quán)，婚嫁婦女一經(jīng)遷入本集體組織即對(duì)本集體土地收益享有與其他成員平等的收益權(quán)。村集體將增值的部分收益用于村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等公益事業(yè)，其他剩余收益分配給村集體的每位成員。

3.完善增值收益分配保障機(jī)制。第一，完善立法。修改《土地管理法》，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)政策納入土地專項(xiàng)立法層面，與城市國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)同權(quán)”。結(jié)合我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的現(xiàn)狀，不宜操之過急，在試點(diǎn)地區(qū)先行先試，不斷總結(jié)，再推廣到全國(guó)。第二，出臺(tái)增值收益分配管理辦法。一是明確“合理提高農(nóng)民個(gè)人收益”的總體目標(biāo)。二是構(gòu)建增值收益分配表決機(jī)制，強(qiáng)化程序的公平性、公開性和公正性。必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并接受公眾監(jiān)督［4］。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的去向、用途、收益、年限等情況的公布應(yīng)采取村民聽證的形式舉行，保護(hù)農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)，同時(shí)按民主程序經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過流轉(zhuǎn)方案以及增值收益分配實(shí)施方案，維護(hù)農(nóng)民的決策權(quán)。三是健全農(nóng)民救濟(jì)渠道。針對(duì)增值收益分配過程中損害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行為，農(nóng)民可以要求上級(jí)政府復(fù)核或向法院提起訴訟。

4.強(qiáng)化增值收益分配監(jiān)督機(jī)制。第一，完善外部監(jiān)督。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)增值收益分配情況進(jìn)行外部監(jiān)督，使分配結(jié)果公平、合理。第二，完善村集體組織內(nèi)部監(jiān)督。成立集體經(jīng)濟(jì)組織的議事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。在界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)資格的基礎(chǔ)上，成立由三分之一的集體經(jīng)濟(jì)組織成員組成的集體經(jīng)濟(jì)組織議事會(huì)，議事會(huì)成員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員通過民主投票產(chǎn)生，負(fù)責(zé)分配集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益；成立由三分之一的集體經(jīng)濟(jì)組織成員（議事會(huì)成員除外）組成的集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)事會(huì)，“對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織議事會(huì)所做出的增值收益分配情況進(jìn)行監(jiān)督”［5］。

5.建立增值收益基金管理制度。建立增值收益基金管理制度，可以避免國(guó)家和村集體組織使用增值收益回報(bào)的短期行為，進(jìn)而保障公共基礎(chǔ)建設(shè)有穩(wěn)定的資金來源，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家和村集體組織可以從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益中提取30%～40%，建立土地收益基金，實(shí)行分賬核算，用于公共事業(yè)投入。國(guó)家土地增值收益基金由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，村集體組織的增值收益基金由內(nèi)部議事會(huì)負(fù)責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范增值收益基金內(nèi)部分配和使用辦法，監(jiān)事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，形成完善的增值收益分配管理制度。

［1］［4］王小映.論農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014，（10）.

［2］崔麗華.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)［J］.中國(guó)資源綜合利用，2014，（6）.

［3］伍振軍，林倩茹.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的政策演進(jìn)與學(xué)術(shù)論爭(zhēng)［J］.改革，2014，（2）.

［5］張四梅.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)研究——基于優(yōu)化資源配置方式的視角［J］.湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（3）.

［責(zé)任編輯李孝敏］

F321.1

A

1671-6701（2016）03-0047-03

2016-04-22

王克修（1965—），男，湖南婁底人，碩士，中共湖南省委黨校決策咨詢中心教授；徐婭婕（1990—），女，湖南益陽人，中共湖南省委黨校經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心碩士研究生。