賀小榮　最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)

【專家點(diǎn)評(píng)】

權(quán)利是權(quán)力的價(jià)值歸屬——論公法秩序與私法自治

賀小榮最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)

一、公法秩序是社會(huì)存在與發(fā)展的必要條件

行政權(quán)力受兩大因素支配：一是法律，二是公益。行政審判重在審查具體行政行為的合法性，同時(shí)也要慮及行政行為背后的社會(huì)公益和公法秩序。在價(jià)值多元和利益分化的時(shí)代，如何能夠更好地維護(hù)公法秩序，同時(shí)又能正確理解和把握社會(huì)公益的真正內(nèi)涵，使公益和私益的沖突最終統(tǒng)一在促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步的范圍之內(nèi)，這是新時(shí)期行政審判工作的重要職責(zé)。

公法秩序?yàn)樯鐣?huì)成員生存與發(fā)展輸送了多重價(jià)值。一是為社會(huì)成員提供分享生存資源的價(jià)值。隨著工業(yè)化和科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，人類已經(jīng)無法依靠個(gè)人的力量控制自己賴以生存的物質(zhì)資源，如水、電、天然氣和信息網(wǎng)絡(luò)的占有使用，也不能簡(jiǎn)單地通過市場(chǎng)來進(jìn)行調(diào)節(jié)，必須通過公共權(quán)力來確保社會(huì)成員的分享。德國新行政法學(xué)的代表人物厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff），以其提出的“服務(wù)行政”或“給付行政”及“生存照顧”理念，在行政法學(xué)理論上曾經(jīng)產(chǎn)生廣泛影響。他認(rèn)為，今日的社會(huì)，人民不再依賴傳統(tǒng)的基本人權(quán)，而是依賴“分享權(quán)”。這個(gè)新興的“分享權(quán)”唯有依賴公權(quán)力的介入，方可實(shí)現(xiàn)其功能。1因此，由公權(quán)力來確保社會(huì)成員平等地占有和分享賴以生存的社會(huì)公共資源，已成為現(xiàn)代國家治理理論之共識(shí)。二是為社會(huì)成員提供規(guī)范和秩序的價(jià)值。無論是居家生活還是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，一切私法上設(shè)定的權(quán)利義務(wù)多數(shù)都要通過公法秩序來實(shí)現(xiàn)和完成。應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)的是，隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，規(guī)范、程序和秩序的價(jià)值越來越深刻地影響和改變我們的日常生活，網(wǎng)上消費(fèi)、信息安全、隱私保護(hù)等，一切脫離公法秩序的個(gè)人力量已經(jīng)變得十分微弱和無助。三是為社會(huì)成員輸送安定與解紛的價(jià)值。公法秩序強(qiáng)調(diào)職權(quán)法定原則，社會(huì)成員依法足以確定自己行為的范圍和邊界，便于形成行為預(yù)期，確保生活安定和交易安全。私法為社會(huì)成員的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)定了系統(tǒng)而全面的規(guī)范體系；公法秩序則為私法上權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)提供了救濟(jì)的路徑和保障，同時(shí)也為沖突和糾紛的解決創(chuàng)造了條件。總之，健全而有序的公法秩序是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的先決條件，也是每一位社會(huì)成員追求幸福生活的重要保證。因此，確認(rèn)和維護(hù)合法有序的公法秩序，就成為行政審判義不容辭的法定職責(zé)。

公共利益是公法秩序賴以建立和形成的核心價(jià)值基礎(chǔ)。公共利益簡(jiǎn)稱公益，是當(dāng)前行政審判實(shí)踐中十分復(fù)雜又亟待明確的問題。公益，一般理解為大多數(shù)人的利益。但在具體個(gè)案中，如果簡(jiǎn)單將多數(shù)人利益與個(gè)體權(quán)益作比較，從而以公益優(yōu)于私益的原則剝奪個(gè)體依法享有的民事權(quán)利，裁判結(jié)果又會(huì)顯失公平。正確理解公益，應(yīng)當(dāng)綜合考量以下因素：一要以憲法和法律為基礎(chǔ)。在民主法治國家，憲法和法律是全體人民共同意志和利益的集中體現(xiàn)，只要嚴(yán)格依法行政，就能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)公益原則。由此足以推定，維護(hù)公民和法人依法享有的民事權(quán)利同樣是全體人民共同意志和利益的集中體現(xiàn)，當(dāng)然也屬于十分重要的公共利益。因此，任何以公益為名違反法律規(guī)定的具體行政行為都難以具有正當(dāng)性。二要以利益衡量為手段。公共利益必須通過與個(gè)體私益的比較后概括和抽取，而不是簡(jiǎn)單地服從多數(shù)。我國臺(tái)灣地區(qū)“最高行政法院”95年度判字第1239號(hào)判決中認(rèn)為：“所謂公益系指組成政治社會(huì)各分子事實(shí)上利益，經(jīng)比較交互影響過程所形成之理想狀態(tài)總和，即由特殊私益與公共利益共同組成之整合概念。是以適用公益原則，必須從具體事件中各方利益之比較及其交互影響，加以探討，求其平衡完備而無所偏廢。”②李惠宗：《行政法要義》（第六版），元照出版有限公司2012年版，第132頁。據(jù)此不難看出，公益必須從多重利益的比較平衡中抽取，而不是簡(jiǎn)單地少數(shù)服從多數(shù)。三要以客觀公正為原則。在價(jià)值多元的社會(huì)，如何判斷公共利益，不能簡(jiǎn)單由權(quán)力機(jī)關(guān)主觀判斷，而應(yīng)當(dāng)通過公開聽證、專家論證、技術(shù)評(píng)估、問卷調(diào)查等多種方式征求民意，最終確保公共利益的正當(dāng)性。四要以民眾感知為條件。公共利益具有一定的抽象性，同時(shí)又是現(xiàn)實(shí)和具體的。完全抽象的公益并不存在，公益都可以被感受、被認(rèn)識(shí)。征地拆遷、城市建設(shè)、棚戶區(qū)改造等與人民生活質(zhì)量的改善具有密切的聯(lián)系，人民群眾都可以從中有獲得感；但也不排除個(gè)別地方以公益為借口，將公益抽象化、神秘化，導(dǎo)致矛盾疊加、沖突升級(jí)。

正確把握公益和私益的關(guān)系是行政審判確保公正的關(guān)鍵。公法秩序的目的在于追求公益，但公益往往與私益有所沖突。一般來講，在現(xiàn)代法治社會(huì)，公益的考量主要看是否有利于維護(hù)良好的社會(huì)秩序，是否有利于保障個(gè)人之尊嚴(yán)、財(cái)產(chǎn)、自由及權(quán)利等。公法學(xué)者主張公權(quán)力應(yīng)當(dāng)符合公益，而且將公益原則奉為行政行為應(yīng)當(dāng)遵循的一項(xiàng)原則，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)之行為應(yīng)為公益服務(wù)，并不認(rèn)為公益一定優(yōu)先于私益?！岸?zhàn)”前德國簡(jiǎn)單以公益優(yōu)于私益為由，未能給個(gè)人權(quán)益應(yīng)有之保障，已為當(dāng)今多數(shù)學(xué)說所否定。在司法實(shí)踐中，當(dāng)私益與公益有所抵觸時(shí)，一般仍然以保護(hù)公益為優(yōu)先。我國臺(tái)灣地區(qū)行政法院在一起因原告所建的高爾夫球場(chǎng)足以影響自來水水量與水質(zhì)變化而不服行政處罰的案件中，作出了83年度判字第2037號(hào)判決：“公益原則為行政法上之重要原則，當(dāng)私益與公益有所抵觸時(shí)，應(yīng)以保護(hù)公益為優(yōu)先。原告在私有土地為私益之利用，固非法所不許，但其利用之結(jié)果茍?jiān)斐纱蠖鄶?shù)人之不便或妨害，其私益即應(yīng)有所節(jié)制。本件高爾夫球場(chǎng)之設(shè)置既足以影響自來水水量之涵養(yǎng)及水質(zhì)之變化，被告為大多數(shù)人之利益，予以否準(zhǔn)，原告即不得藉詞財(cái)產(chǎn)權(quán)之保障，指摘原處分違失，是原告之主張均無可采，原處分并無違誤?！睂?duì)本案中“水質(zhì)涵養(yǎng)之公益大于高爾夫球場(chǎng)設(shè)置之利益”的價(jià)值衡量，學(xué)界普遍認(rèn)同，但其“當(dāng)私益與公益有所抵觸時(shí)應(yīng)以保護(hù)公益為優(yōu)先”的觀點(diǎn)并未獲得學(xué)界一致接受；因?yàn)楹戏ú⒄_地保護(hù)私益亦屬公益，需要在個(gè)案中比較衡量，不宜一概而論②。

二、私法自治是社會(huì)發(fā)展與創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力

如果說公法秩序是社會(huì)生存與發(fā)展的必要條件，私法自治則是社會(huì)發(fā)展與創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力。在法律與社會(huì)相互影響、相互促進(jìn)的歷史長(zhǎng)河中，私法自治的范圍和程度影響和改變?nèi)祟惿鐣?huì)的歷史進(jìn)程。民法上的私法自治，是指?jìng)€(gè)人可以憑借其主觀上的意思決定形成私法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，一般以所有權(quán)自由、契約自由、遺囑自由為主要內(nèi)容。從古羅馬的強(qiáng)盛到近代工業(yè)革命所創(chuàng)造的物質(zhì)文明，都離不開私法自治的巨大推動(dòng)作用。

私法自治首先以人與物的關(guān)系為切入點(diǎn)，建立了以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。英美法系的財(cái)產(chǎn)法和大陸法系的物權(quán)法均是對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)在規(guī)范體系上的不同表達(dá)。財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指權(quán)利人依法對(duì)不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)及其他財(cái)產(chǎn)享有自由使用、收益、處分和排除他人干涉的權(quán)利。財(cái)產(chǎn)所有權(quán)在私法自治中具有多重價(jià)值：其一，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是社會(huì)成員創(chuàng)新和追求財(cái)富增值的內(nèi)在動(dòng)力。沒有嚴(yán)格完備的物權(quán)法和知識(shí)產(chǎn)權(quán)法體系，財(cái)富的歸屬處于待定狀態(tài)，創(chuàng)新的成果就難以保護(hù)，財(cái)產(chǎn)的安定性就不復(fù)存在，社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力就會(huì)枯竭。其二，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是自由競(jìng)爭(zhēng)的前提和基礎(chǔ)。只有在法律上確保財(cái)產(chǎn)所有人享有占有、使用、處分和收益的自由，通過抵押、質(zhì)權(quán)等制度最大程度發(fā)揮物的效能，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能擁有巨大的活力，財(cái)產(chǎn)的流傳和增值才具有合法的前提。其三，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是良好社會(huì)秩序的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)明晰是定分止?fàn)幍幕A(chǔ)，權(quán)屬不明是糾紛頻發(fā)的源頭。所有權(quán)作為一種絕對(duì)的歸屬權(quán)，既為他人設(shè)定了不得干涉的義務(wù)，又賦予所有權(quán)人對(duì)物的支配和收益以充分的自由，為排除干涉、減少糾紛、防止侵權(quán)、建立秩序奠定了基礎(chǔ)。其四，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是人格獨(dú)立和自由的前提?！皞€(gè)人的自我實(shí)現(xiàn)及人格發(fā)展，必須有其可以支配的物質(zhì)。所有權(quán)是個(gè)人自主獨(dú)立的前提，沒有個(gè)人自主，民主社會(huì)難以存在?！雹偻鯘设b：《民法物權(quán)》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第153頁。財(cái)產(chǎn)所有權(quán)賦予權(quán)利人對(duì)物的直接支配權(quán)和收益權(quán)，為所有權(quán)人享有自由獨(dú)立的人格提供了物質(zhì)和法律的雙重保證，同時(shí)也成為所有權(quán)人追求幸福生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。美國憲法的創(chuàng)制者認(rèn)為，沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)，所有其他權(quán)利都將失去實(shí)際價(jià)值。“不應(yīng)忽視，作為我們制度的根基的社會(huì)利益正是個(gè)人生活中的利益?！雹冢勖溃莶{德·施瓦茨：《美國法律史》，王軍等譯，中國政法大學(xué)出版社1990年版，第308頁。私法自治以人與人之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系為切入點(diǎn)，建立了以合同法為核心的債權(quán)法律制度。與物權(quán)法追求財(cái)產(chǎn)秩序的穩(wěn)定不同，合同法重在提供財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)和財(cái)富增值的動(dòng)態(tài)功能。因此，當(dāng)物權(quán)法解決了社會(huì)成員占有財(cái)富的安定性之后，合同法為社會(huì)成員如何實(shí)現(xiàn)財(cái)富增值提供了規(guī)范和路徑。“私法自治在債權(quán)法最主要的表現(xiàn)是締約自由，即當(dāng)事人原則上可以自由創(chuàng)設(shè)債權(quán)和債務(wù)?！雹弁鯘设b：《民法物權(quán)》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第18頁。合同自由的價(jià)值集中體現(xiàn)為：其一，提高了資源配置的效率。合同自由可以讓市場(chǎng)主體通過價(jià)格的變化捕捉交易的信息，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，提高市場(chǎng)交易和資源配置的效率。其二，提高了市場(chǎng)主體對(duì)交易的預(yù)期。合同法從合同的訂立、生效一直到履行、違約、賠償均設(shè)定了相互對(duì)等的權(quán)利義務(wù)體系，為市場(chǎng)主體提供了明確具體的行為規(guī)則，也為交易雙方提供了穩(wěn)定的預(yù)期。其三，提高了市場(chǎng)交易的安全性。違約責(zé)任體系的建立和完善，可以最大限度地降低市場(chǎng)交易的風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的信用體系。私法自治在后工業(yè)社會(huì)的一個(gè)顯著特征，主要表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的內(nèi)容相互交織、相互滲透。一是以著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)和專利權(quán)為代表的知識(shí)產(chǎn)權(quán)在整個(gè)財(cái)產(chǎn)法體系中的影響和地位日益重要。知識(shí)產(chǎn)權(quán)是無形財(cái)產(chǎn)，兼具人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重屬性，是法律賦予智慧產(chǎn)品所有人的專有權(quán)利，與傳統(tǒng)的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)具有較大差異。隨著科技創(chuàng)新在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和作用不斷增強(qiáng)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)民事主體最重要的權(quán)利之一。二是隨著信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)對(duì)人類生活的深刻影響，個(gè)人信息權(quán)也成為一種與財(cái)產(chǎn)利益密切相關(guān)的人格權(quán)利。個(gè)人信息權(quán)是指自然人對(duì)其個(gè)人信息享有控制和支配并排除他人干涉的權(quán)利。個(gè)人信息權(quán)屬于人格權(quán)的一種，但其在客體、內(nèi)容、行使方式等方面又與傳統(tǒng)的具體人格權(quán)不同。個(gè)人信息具有一定的財(cái)產(chǎn)利益，也可以交易，又不同于傳統(tǒng)意義上的物。個(gè)人信息權(quán)是信息時(shí)代一項(xiàng)全新的人格權(quán)類型。三是環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是指公民享有良好生活環(huán)境、合理利用自然資源和確保自然資源免受惡化的權(quán)利。環(huán)境權(quán)在主體、客體與內(nèi)容等方面都與傳統(tǒng)法律權(quán)利具有較大差異?！稓W洲人權(quán)公約》中規(guī)定，公民具有在良好、適宜的環(huán)境中生活的權(quán)利。20世紀(jì)60年代，美國密歇根州立大學(xué)的約瑟夫·薩克斯（Joseph L.Sax）教授提出了“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論”和“環(huán)境公共委托論”，奠定了環(huán)境權(quán)的理論基礎(chǔ)。1972年斯德哥爾摩《人類環(huán)境宣言》第26條宣布：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！笨諝?、陽光和水是人類的共有財(cái)產(chǎn)，不應(yīng)當(dāng)成為“自由財(cái)產(chǎn)”而成為所有權(quán)的客體。環(huán)境權(quán)的主體是自然人，客體應(yīng)當(dāng)是適合人類生存的環(huán)境要素和宜居功能。傳統(tǒng)意義上人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念已經(jīng)難以概括環(huán)境權(quán)的特有內(nèi)涵，單純私法自治的功能已不足以滿足后工業(yè)社會(huì)人類生存和生活的需要。

三、公法秩序與私法自治的矛盾及其消解

從國家權(quán)力的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性來看，國家本應(yīng)為人民而存在，權(quán)力本應(yīng)為權(quán)利而存在。但是，當(dāng)過分強(qiáng)調(diào)公法秩序的功用或者片面抬高私法自治的價(jià)值時(shí)，公共利益和個(gè)人權(quán)益的邊界就會(huì)模糊，公法秩序和私法自治的沖突就會(huì)加劇，社會(huì)治理的成本就會(huì)增加，公法秩序的初衷和目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是契約自由與契約正義的沖突。契約自由是私法自治最重要的內(nèi)容，也是個(gè)人意志自由的必然結(jié)果，是私法上最重要的原則之一，包含締約自由、內(nèi)容自由、解約自由等。契約自由在后工業(yè)社會(huì)越來越受制于締約主體與公法秩序的制約，較為典型的如格式合同和強(qiáng)制締約。格式合同可以便利交易，降低交易成本，但合同文本的提供者為了免除自身責(zé)任、加重對(duì)方責(zé)任、限制別人行使權(quán)利等，常常利用其有利地位對(duì)合同上的危險(xiǎn)及負(fù)擔(dān)作不合理的分配。強(qiáng)制締約，是在公用事業(yè)領(lǐng)域個(gè)人或企業(yè)負(fù)有應(yīng)相對(duì)人的請(qǐng)求與其訂立契約的義務(wù)。例如，醫(yī)療、電信、自來水、鐵路、公路企業(yè)，無正當(dāng)理由，不得拒絕與客戶或用戶締結(jié)供用合同的請(qǐng)求，如果負(fù)有締約義務(wù)者無正當(dāng)理由拒絕締約給相對(duì)人造成損害時(shí)應(yīng)負(fù)損害賠償責(zé)任。為了解決契約自由在形式與實(shí)體上的二元沖突，亟需用契約正義的價(jià)值填補(bǔ)契約自由的不足。契約正義是強(qiáng)調(diào)一方的給付與他方的對(duì)待給付之間應(yīng)當(dāng)公平對(duì)等，而是否公平對(duì)等仍應(yīng)由當(dāng)事人進(jìn)行主觀判斷。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，契約正義僅僅是對(duì)契約自由的價(jià)值填補(bǔ)，而非理念顛覆。如果將契約正義凌駕于契約自由之上，侵害契約自由的內(nèi)在價(jià)值，就背離了契約正義的初衷。在司法實(shí)踐中，沒有當(dāng)事人一方的請(qǐng)求，法院不能以自己的價(jià)值判斷，隨意變更契約內(nèi)容。

二是公共管理與個(gè)人自治的沖突。20世紀(jì)的前50年，美國法律仍然強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)所有者的權(quán)利。在美國法中，典型的案例是一塊土地的所有者在他的地界附近修筑了一道“刁難人的柵欄”。他不是為了自己方便，而是為了通過遮住光源或者擋住其鄰居的視線而損害他的鄰居。當(dāng)時(shí)美國的司法理念認(rèn)為：一個(gè)人擁有在自己的土地上建造柵欄的權(quán)利，愿意造多高就造多高，不管這可能把其鄰居的光線和空氣擋住多少。一個(gè)人按照他的意愿去使用他的土地的權(quán)利與惡毒的動(dòng)機(jī)無關(guān)?！皞€(gè)人自由的理論和一個(gè)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)的個(gè)人支配權(quán)的理論使他能做使其他人厭煩的事?！雹郏勖溃莶{德·施瓦茨：《美國法律史》，王軍等譯，中國政法大學(xué)出版社1990年版，第145頁。隨著現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的快速發(fā)展，人們已經(jīng)無法通過自力控制自己賴以生存的外部環(huán)境，必須實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的自力負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)由團(tuán)體負(fù)責(zé)，最后直至社會(huì)負(fù)責(zé)?！皞€(gè)人之危機(jī)已于社會(huì)整體之生存休戚與共，此亦構(gòu)成了國家公權(quán)力應(yīng)予介入之理由?！雹訇愋旅瘢骸豆▽W(xué)札記》，法律出版社2010年版，第62頁。到了20世紀(jì)中期，美國的司法觀念開始轉(zhuǎn)變，財(cái)產(chǎn)所有人不再有完全由他自由決定如何使用其財(cái)產(chǎn)不受限制的權(quán)利。不管以前的情況如何，法律逐漸承認(rèn)，可以禁止所有者以浪費(fèi)或反社會(huì)的方式使用其財(cái)產(chǎn)。法律傾向于對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)作必要的限制，制止所有者以“反社會(huì)”的方式使用財(cái)產(chǎn)。法律也進(jìn)一步限制對(duì)財(cái)產(chǎn)的浪費(fèi)使用，規(guī)定要適當(dāng)?shù)乩猛恋兀Ｗo(hù)自然資源。所有人自由使用土地不受他人干涉的情況已被工業(yè)化和人口的壓力所改變。最有趣的是，法官支持出于美學(xué)的考慮對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)加以限制的態(tài)度反映在變革的法律中。法院公開承認(rèn)這種對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)加以限制是正當(dāng)?shù)?，亦即由有關(guān)當(dāng)局確定其定義的合理使用原則，逐漸取代了財(cái)產(chǎn)所有人可以隨心所欲地使用財(cái)產(chǎn)的概念。②［美］伯納德·施瓦茨：《美國法律史》，王軍等譯，中國政法大學(xué)出版社1990年版，第214—215頁。

三是公共利益與個(gè)人利益的沖突。公共利益，是經(jīng)過對(duì)共同體成員的個(gè)體利益的整合而形成的、能夠滿足共同體成員社會(huì)合作的需要和其他各項(xiàng)共同需求的客體。而所謂的個(gè)人利益就是能夠直接滿足個(gè)體在社會(huì)生活中各項(xiàng)需求和欲望的客體。既然法律的根本目的在于最大限度地保障和實(shí)現(xiàn)人們的個(gè)人利益需求，而公共利益又是經(jīng)過整合的個(gè)體成員的共同利益；故在公益與私益的關(guān)系中，具有決定性和基礎(chǔ)性的是個(gè)人利益。為了更好地實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益，使個(gè)人具有更好的生存和發(fā)展條件，人們才結(jié)成社會(huì)共同體，才產(chǎn)生公共利益。公共利益是經(jīng)過整合的個(gè)人利益的共同部分，不是所有個(gè)人利益簡(jiǎn)單相加的總和，每個(gè)人既有與其他成員相同的共同利益，也有與他人不同的特殊利益，而共同利益與特殊利益的沖突就難以避免。不能簡(jiǎn)單以滿足多數(shù)人利益而肆意剝奪少數(shù)人的基本利益，因?yàn)楸Ｗo(hù)私人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)本身就是公共利益的需求，故需要在具體個(gè)案中具體衡量。

法律的目的在于通過協(xié)調(diào)和解決社會(huì)中不同的利益需求之間的矛盾與沖突，形成有序的利益安排，從而以最小的社會(huì)成本損耗盡可能地滿足現(xiàn)實(shí)社會(huì)中人們各種相互沖突的利益需求。

面對(duì)契約自由與契約正義、公共管理與個(gè)人自治、公共利益與個(gè)人利益的沖突，傳統(tǒng)的以公私法二元結(jié)構(gòu)為特征的法律體系正在發(fā)生悄然的變化。這集中表現(xiàn)為：一是公法私法化。將平等協(xié)商、等價(jià)有償、互利合作等私法的手段和原則引入公法關(guān)系，如大量行政管理中引入行政合同方式，變強(qiáng)制指令為雙方協(xié)商，公權(quán)力主體采用私法的方式完成公共任務(wù)，將財(cái)政政策方面由直接財(cái)政補(bǔ)貼變?yōu)橥ㄟ^政策性銀行貸款、貼息等契約方式，以提高資金運(yùn)用效率。公法私法化的另一類做法是公益事業(yè)私營化，如地鐵、公路和城市公園等，目的在于引入競(jìng)爭(zhēng)，提高效率和服務(wù)質(zhì)量。二是私法公法化。將公法的手段引入私法領(lǐng)域，讓公共權(quán)力的干預(yù)和限制不斷修正傳統(tǒng)的任意性規(guī)范，導(dǎo)致私法中的強(qiáng)制性規(guī)范逐漸增多。私法公法化的動(dòng)因是為了更好地尊重公共利益、增進(jìn)社會(huì)福祉、禁止權(quán)力濫用等。具體表現(xiàn)為：一方面，私法自身在調(diào)整改變，原來的私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯、契約自由、過錯(cuò)責(zé)任等原則被不斷修正，私法的個(gè)人本位逐漸融入社會(huì)本位的因子；另一方面，公法手段如管制、行政指令不斷介入私人間的交易，國家頒布大量帶有強(qiáng)制性的法律來規(guī)制私人契約，如勞動(dòng)法、反壟斷法和證券法，以公權(quán)力來保護(hù)在交易中處于弱勢(shì)的一方當(dāng)事人，如現(xiàn)代企業(yè)中的勞資關(guān)系，具有壟斷地位的大企業(yè)與中小企業(yè)的關(guān)系，股票市場(chǎng)中散戶與上市公司、券商和機(jī)構(gòu)投資者之間的關(guān)系，消費(fèi)者與經(jīng)營者之間的關(guān)系等。當(dāng)前，城市房屋和機(jī)動(dòng)車限購均涉及私法公法化的問題，同時(shí)也會(huì)帶來公法秩序與私法自治的沖突與矛盾。由于公、私法的規(guī)范原則與技術(shù)均有差異，當(dāng)國家擴(kuò)大對(duì)私領(lǐng)域的干預(yù)后，公、私法之間的沖突就變得難以避免。盡管如此，法律在國家治理體系現(xiàn)代化中仍然要發(fā)揮無可替代的積極作用，因?yàn)槲覀兪冀K相信，“法律的任務(wù)被視為協(xié)調(diào)彼此沖突的人類要求或期望，以便以最少的矛盾和最小的浪費(fèi)去獲取文明的價(jià)值?！雹伲勖溃莶{德·施瓦茨：《美國法律史》，王軍等譯，中國政法大學(xué)出版社1990年版，第330頁。

四、裁判解讀：私權(quán)保護(hù)、公權(quán)謙抑與權(quán)力邊界

在公法秩序與私法自治中實(shí)現(xiàn)價(jià)值平衡，是行政審判中處理公私?jīng)_突的基本立場(chǎng)。在本案中，一要維護(hù)公法秩序，監(jiān)督海關(guān)和工商管理部門的行政執(zhí)法行為。如果涉案羊毛確系走私物品，應(yīng)當(dāng)依照海關(guān)監(jiān)管方面的法律進(jìn)行處罰；如果涉案羊毛確系無主物，也無權(quán)利人主張權(quán)利，應(yīng)當(dāng)依照工商管理方面的法律法規(guī)進(jìn)行處理。只要行政機(jī)關(guān)的具體行政行為有法律依據(jù)，且符合法定程序，司法裁判理應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為予以維護(hù)和支持。本案判決在裁判說理中指出：“評(píng)價(jià)被訴行政行為的合法性，一般應(yīng)當(dāng)以該行為作出時(shí)行政機(jī)關(guān)能夠發(fā)現(xiàn)的事實(shí)為依據(jù)。事后出現(xiàn)的新證據(jù)，即使足以證明被訴行政行為作出時(shí)所依據(jù)的法律事實(shí)與客觀事實(shí)不符，只要該客觀事實(shí)是行政機(jī)關(guān)在作出行為時(shí)無法發(fā)現(xiàn)的，人民法院就不宜以此簡(jiǎn)單否定行政行為的合法性并據(jù)此撤銷?！倍∈貦?quán)力邊界，尊重行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法裁量權(quán)。在本案中，涉案羊毛是否涉嫌違法，應(yīng)當(dāng)由工商行政或海關(guān)依照法定程序和法定職權(quán)來認(rèn)定，而不能由司法裁判代替行政執(zhí)法。因此，判令行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)查并作出明確具體的處理決定，既體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，又恪守了司法與行政的權(quán)力邊界。本案在判決說理中認(rèn)為：“被申請(qǐng)人事后發(fā)現(xiàn)涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)，其知道或者應(yīng)當(dāng)知道被訴行政行為與客觀事實(shí)不符，即依法負(fù)有改正義務(wù)。該義務(wù)包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一是就涉案羊毛可能涉及的違法問題，依照法律規(guī)定的處理權(quán)限作出判斷。被申請(qǐng)人如果無權(quán)處理，則交由有權(quán)機(jī)關(guān)繼續(xù)調(diào)查；如果有權(quán)處理，則自行組織調(diào)查。二是被申請(qǐng)人如果有權(quán)處理，則應(yīng)一并對(duì)再審申請(qǐng)人提出的返還請(qǐng)求作出處理?！比鹬厮綑?quán)，體現(xiàn)民事權(quán)利對(duì)公權(quán)力的制約。在本案中，如果涉案羊毛的質(zhì)權(quán)人是善意第三人，其依法享有的民事權(quán)利理應(yīng)得到尊重和保護(hù)。質(zhì)權(quán)作為一種擔(dān)保物權(quán)，是由債權(quán)人占有由債務(wù)人移轉(zhuǎn)占有而供其債權(quán)擔(dān)保之動(dòng)產(chǎn)或其他可讓與之財(cái)產(chǎn)權(quán)。質(zhì)權(quán)以留置效力與優(yōu)先受償效力發(fā)生擔(dān)保作用。在司法實(shí)踐中，認(rèn)定質(zhì)權(quán)人是否為善意取得，關(guān)鍵看出質(zhì)人設(shè)定質(zhì)押時(shí)是否實(shí)際占有動(dòng)產(chǎn)，因?yàn)槌鲑|(zhì)人的形式占有和權(quán)利外觀足以讓債權(quán)人獲得公示信賴。在本案中，工商行政機(jī)關(guān)以涉案羊毛為無主物為由決定將其上繳國庫，從邏輯上否定了涉案羊毛為走私物的前一認(rèn)定。如果涉案羊毛不屬于走私物，且涉案羊毛質(zhì)權(quán)人的民事權(quán)利已被人民法院生效的民事判決所確認(rèn)，則涉案羊毛質(zhì)權(quán)人的民事權(quán)利理應(yīng)受到公權(quán)力的尊重和保護(hù)。

1參見陳新民：《公法學(xué)札記》，法律出版社2010年版，第41—46頁。