王友葉

(安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601)

隨著中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，現(xiàn)代化進(jìn)程不斷推進(jìn)，農(nóng)村人口不斷向城市涌入，涌現(xiàn)出一個(gè)個(gè)現(xiàn)代化大都市，隨之而來的便是社會(huì)摩擦系數(shù)的增大以及社會(huì)沖突勢(shì)能的增強(qiáng)，快速的轉(zhuǎn)型使許多城市呈現(xiàn)“懨懨多病”之態(tài)。在諸多“城市病”中，城管追逐與攤販抗法這場“都市游擊戰(zhàn)”格外引人關(guān)注，不僅因?yàn)樗嚯x發(fā)生在我們身邊，更是由于這觸目驚心的一幕幕帶給社會(huì)的是血與淚的教訓(xùn)。2006年的“崔英杰案”①和 2009年的“夏俊峰案”②，在社會(huì)掀起對(duì)城管執(zhí)法的強(qiáng)烈討伐。而政府對(duì)攤販的治理管理不到位，媒體報(bào)道便經(jīng)常出現(xiàn)“城管打人”、“攤販抗法”等新聞。攤販治理中的失誤，折射出中國當(dāng)代行政決策和行政執(zhí)法行為的諸多積弊，必須設(shè)法清除[1]。城管已經(jīng)成為社會(huì)“不能承受之重”，不禁讓人深思備受爭議的城管執(zhí)法該何去何從？借用美國行政學(xué)者李普斯基的“街頭官僚”理論，或可從一個(gè)獨(dú)特的視角說明城管作為“街頭官僚”的尷尬處境及其解困之道。

一、自由裁量權(quán)：城管的兩難處境

依據(jù)李普斯基的“街頭官僚”理論，所謂“街頭官僚”是指處于低層次行政執(zhí)行單位同時(shí)也是處在最前線的政府工作人員，包括警務(wù)人員、公立學(xué)校教師、社會(huì)工作人員、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員等?！敖诸^官僚”往往處在政府工作人員的基層和最前線，他們不僅承接著政策規(guī)范的意旨并且直接面對(duì)政策的受眾。依照我國《公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員職位類別的規(guī)定，城管屬于基層行政執(zhí)法類公務(wù)員，可將其納入“街頭官僚”的范疇。城管是政策執(zhí)行末梢的執(zhí)行者和解讀者，直接對(duì)政府的各項(xiàng)政策執(zhí)行起導(dǎo)向作用，反映政府對(duì)于城市管理的意旨，事關(guān)城市建設(shè)大局。

“街頭官僚”理論的核心要素是自由裁量權(quán)，正是因?yàn)椤敖诸^官僚”在其日常工作中能夠使用一定的自由裁量權(quán)，以及自身職位的特殊性，而備受關(guān)注，成為自李普斯基開創(chuàng)該理論以來學(xué)者們研究的焦點(diǎn)所在?！敖诸^官僚”作為決策者，在決定社會(huì)的具體物品和服務(wù)的配置過程中，發(fā)揮著政治作用[2]5-9。李普斯基認(rèn)為，自由裁量權(quán)對(duì)“街頭官僚”的影響在于他們能夠運(yùn)用這一權(quán)力（卻不能受到恰當(dāng)約束）直接決定對(duì)公民的懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)他們更好地開展工作，使之變得更容易和安全。然而在實(shí)際的生活中，“街頭官僚”并不是簡單的作為強(qiáng)勢(shì)群體形象出現(xiàn)在公眾視野之中，他們面臨一種特殊的行政生態(tài)，往往處于尷尬的角色沖突之中。一方面他們把自己看成是制度系統(tǒng)中的齒輪，在官僚系統(tǒng)中他們是被壓制的對(duì)象；另一方面，對(duì)于他們的委托人來說，他們又擁有自由裁量權(quán)[3]。從城管制度產(chǎn)生之初，城管執(zhí)法克服了多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰等諸多弊端，明確執(zhí)法責(zé)任主體，集中執(zhí)法力量，更加高效地履行職責(zé)?？傮w而言，城管執(zhí)法體制順應(yīng)了城市化發(fā)展的潮流，符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要。隨著中國社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，城管執(zhí)法體制出現(xiàn)明顯的滯后現(xiàn)象，對(duì)現(xiàn)有的城市管理表現(xiàn)出無能為力，甚至被貼上了暴力執(zhí)法、欺壓弱勢(shì)群體、執(zhí)法擾民等負(fù)面標(biāo)簽，不僅損害政府形象，也得不到市民的支持。無論是“城管追逐”還是“攤販抗法”，直接反映城管執(zhí)法過程中的兩難處境。

二、爭奪生存空間：城管成矛盾載體

城管作為政府意志在政策末梢的執(zhí)行者，直接履行政府的執(zhí)政方針，關(guān)乎執(zhí)政黨和政府的形象塑造。同時(shí)，又是公眾民意的直接接受者，在政府與公眾之間起著橋梁的作用。從 1996年我們開始實(shí)行城管制度以來，城管部門集中了行政處罰權(quán)，但立法并未適時(shí)跟進(jìn)，沒有及時(shí)為城管執(zhí)法制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，城管只能“借法執(zhí)法”來確保自身行為的可行性——頂層設(shè)計(jì)不完善導(dǎo)致城管執(zhí)法的真空，正如宋志剛在《城管來了》一書中所描述：“當(dāng)初設(shè)計(jì)的人想得挺好，但在實(shí)際操作之中，一無法律依據(jù)，需要借法執(zhí)法；二無制約手段，需要火中取栗；三無統(tǒng)一的上級(jí)單位……城管在全國都是各個(gè)城市的各個(gè)區(qū)分開管理的?！盵4]22

有問卷調(diào)研表明，在爭議發(fā)生后而情況未明了之前，大多數(shù)民眾都表現(xiàn)對(duì)“弱勢(shì)群體”的不自覺同情，從而站在執(zhí)法相對(duì)人一邊[5]。無論是媒體的不實(shí)報(bào)道，還是城管自身確實(shí)存在的諸多弊端，導(dǎo)致許多社會(huì)疏離分子借著網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)無端發(fā)泄心中對(duì)社會(huì)的不滿，更有極端的看法表示應(yīng)該取消城管制度。城管的產(chǎn)生有其存在的現(xiàn)實(shí)意義和歷史價(jià)值，明顯地，在當(dāng)下城管還沒有做好作為政府與民眾之間的中間人身份，在執(zhí)法矛盾向城管集中并且政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)向城管轉(zhuǎn)移的情況下，城管在無形之中成為政府與市民爭奪“社會(huì)生存空間”的矛盾對(duì)象。

“2013年6月2日下午，廣州市農(nóng)林街執(zhí)法隊(duì)隊(duì)員與3名商販(2女1男)發(fā)生沖突。1名女商販撕扯某城管員上衣并抓傷其下體，導(dǎo)致其制服被扯爛，身體(包括下體)多處不同程度受傷?！雹?/p>

“2016年3月26日上午，1起流動(dòng)小販暴力抗法打城管事件讓人瞠目。城管人員依法整治亂擺賣，流動(dòng)小販不聽勸告，現(xiàn)場連打帶咬，3名城管執(zhí)法人員 1人被打得頭破血流，兩人分別被咬傷和撓傷。公安部門經(jīng)過對(duì)相關(guān)證據(jù)的調(diào)查取證，對(duì)該名小販作出了行政拘留十天的處罰?！雹?/p>

現(xiàn)實(shí)案例表明，在這場利益爭奪中，城管和攤販一樣都是受害者，城管作為政府最基層、最前線的公務(wù)員，攤販作為民眾當(dāng)中最窮苦、最底層的老百姓，無疑各自承擔(dān)著來自政府與市民的雙重壓力，成為直面彼此矛盾的受害者。政府在整治亂設(shè)攤現(xiàn)象，清除“臟亂差”的小攤販時(shí)，卻忽略了正是政府的錯(cuò)誤管理才導(dǎo)致這種現(xiàn)象的頻發(fā)。誠如上海浦東新區(qū)前區(qū)長張學(xué)兵所說：亂設(shè)攤是我們管出來的，主要責(zé)任在政府。政府越是不允許社會(huì)上存在這種現(xiàn)象，就越會(huì)加大打擊力度，使攤販的利益無法得到保障，不能形成完整的經(jīng)營鏈，隨之而來的就是“臟亂差”的現(xiàn)象，如此惡性循環(huán)，從而破壞了追求城市市容與市民生存的平衡點(diǎn)。借鑒國內(nèi)外完善的治理模式，或可助力維持城市的平衡點(diǎn)。

三、借鑒治理模式：城市治理轉(zhuǎn)型

在現(xiàn)代化過程中，攤販的管理如同“阿喀琉斯之踵”暴露出一座城市的病態(tài)，縱觀各個(gè)國家或地區(qū)對(duì)于攤販的治理，政府對(duì)攤販的態(tài)度都經(jīng)歷了從最初的完全否定到肯定進(jìn)而在爭議中接受的過程。作為“后發(fā)展國家”，借鑒這些治理模式來促進(jìn)城管與攤販之間矛盾的順利解決，亦不失為可行之法。

高礦化度礦井水外排入榆林市礦區(qū)第四系潛水中由于水巖的混合作用、溶濾作用、離子交換作用以及蒸發(fā)濃縮等作用的影響，通常情況下會(huì)產(chǎn)生第四系潛水礦化度升高和硫酸鹽濃度升高等現(xiàn)象，使其水質(zhì)變差。而本次水樣中的SO2-4和礦化度受影響相對(duì)均較小，主要是高礦化度和高硫酸鹽的礦井水排入第四系潛水含水層中發(fā)生稀釋作用，加之榆林市礦區(qū)潛水水動(dòng)力條件較好，更替循環(huán)較快，導(dǎo)致潛水含水層本身的各項(xiàng)離子增加值不明顯，因此可認(rèn)為礦井水外排對(duì)榆林市礦區(qū)潛水含水層影響較小。

香港市政局下屬的市政總署負(fù)責(zé)管理小販經(jīng)營，通過嚴(yán)厲的懲罰來規(guī)范攤販的衛(wèi)生制度及經(jīng)營規(guī)范。臺(tái)灣地區(qū)對(duì)攤販的管理更加的制度化，包含擺攤的人群定位、經(jīng)營時(shí)間地點(diǎn)，并且有統(tǒng)一的攤販組織來辦理經(jīng)營手續(xù)，既能對(duì)攤販形成集中、全面的管理，同時(shí)攤販組織也代表小販的利益。有規(guī)可守，有章可循，完善的頂層設(shè)計(jì)，讓攤販自己管理自己，真正做到放權(quán)于民。

在法國，城市管理人員被稱為“城市警察”，城管將攤販當(dāng)作“服務(wù)對(duì)象”，攤販辦理證照非常便捷，只要符合法規(guī)，經(jīng)營者足不出戶，便可辦好一切手續(xù)，城管主要負(fù)責(zé)留意非法活動(dòng)，并在相對(duì)人拒不停止或反抗時(shí)通知國家警察，由國家警察進(jìn)行依法處理。馬來西亞的“城管”稱為“委員會(huì)執(zhí)法官”，工作與許可證發(fā)放有關(guān)，若有攤販違規(guī)便會(huì)收到標(biāo)有明確數(shù)額的罰單，并通知他們?nèi)ブЦ读P款，如果小販拒絕支付，就可能會(huì)被治安法院傳喚。通過城管—警察—法院“三位一體”聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，城管并不直接參與到案件的辦理中，有效規(guī)避違規(guī)執(zhí)法，同時(shí)使案件辦理的可信服度更高。

對(duì)于攤販的管理，各國各地區(qū)政府都先后經(jīng)歷了排斥、驅(qū)逐到認(rèn)可、疏導(dǎo)的過程，由于不同國家和地區(qū)的基本國情、民情各不相同，自然不能一味地照搬他人的治理經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐表明，在城市繁華街道上，攤販通過出售補(bǔ)充性、便捷性商品，創(chuàng)造出一個(gè)不同于商店的購物環(huán)境，更加方便、快捷。消費(fèi)者往往會(huì)在攤販處駐足欣賞，與正規(guī)商店的產(chǎn)品進(jìn)行比較，滿足自身的心理預(yù)期。在更多選擇的情況下，雙方的生意也能更好，讓同一個(gè)競爭市場下的參與者實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。攤販經(jīng)濟(jì)能夠識(shí)別并滿足顧客的需求，成為低收入家庭的重要經(jīng)濟(jì)來源，同時(shí)能夠促進(jìn)社會(huì)就業(yè)，屬于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的組成部分。若能夠?qū)⒚芴幚淼卯?dāng)，也必定會(huì)成為城市的一道獨(dú)特風(fēng)景，重塑《清明上河圖》中一派繁華和諧的景象亦未可知！“小商小販?zhǔn)浅鞘胸毭竦纳?jì)，不擺攤，就沒有活路?！敝袊嗣翊髮W(xué)行政學(xué)系教授毛壽龍?jiān)u論道，一個(gè)多元化思維的城市，會(huì)照顧多方面的想法，容納多方面的利益。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)社會(huì)在其發(fā)展過程中產(chǎn)生某個(gè)普遍的、突出的問題時(shí)，那么解決這個(gè)問題的對(duì)策也一定會(huì)隨之產(chǎn)生，正所謂有矛就有盾，問題和對(duì)策是一個(gè)統(tǒng)一體中相互聯(lián)系的兩個(gè)方面，關(guān)鍵在于要有非凡的智慧來解決雙方的矛盾。政府對(duì)于治理社會(huì)應(yīng)更加突出人民的主體地位，尊重人民的意志，從管理走向治理，讓民眾進(jìn)行自我監(jiān)管。

四、從管理社會(huì)走向治理社會(huì)：實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自治的良性互動(dòng)

綜合中外學(xué)者從不同研究角度對(duì)管理的界定，可以把“管理定義為一定組織中的管理者，通過實(shí)施計(jì)劃、組織、溝通、協(xié)調(diào)、控制、人事、財(cái)務(wù)等職能來協(xié)調(diào)他人的活動(dòng)，使他人與自己一起實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的一系列活動(dòng)過程。”[6]304在一系列活動(dòng)過程中，僅有政府這一單一主體扮演一種全能型的角色，全方位地參與其中，采取管控思維的方式，憑借自上而下的權(quán)力架構(gòu)來主導(dǎo)活動(dòng)。依靠行政手段對(duì)城市進(jìn)行管理，往往憑借創(chuàng)建文明城市的“一紙公文”對(duì)攤販進(jìn)行盲目的消除，使城管作為面對(duì)矛盾的第一線，激化雙方的沖突。

有學(xué)者認(rèn)為，“治理”概念反映著這樣一種觀念，即“各國政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力，政府而外，社會(huì)上還有一些其他機(jī)構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持秩序，參加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)節(jié)。”[7]學(xué)者羅西瑙認(rèn)為治理指的是一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。從政治社會(huì)學(xué)角度來說，治理是一個(gè)社會(huì)性的概念，關(guān)涉的是社會(huì)與國家關(guān)系的互動(dòng)。治理與管理不同，不是單向度的，而是采取互動(dòng)的方式，基于社會(huì)民主協(xié)商基礎(chǔ)之上，政府部門、民間組織、社會(huì)成員等多元主體共同參與，為實(shí)現(xiàn)共同目的而采取行動(dòng)。參與這一共治行動(dòng)中的各個(gè)主體所表現(xiàn)出來的權(quán)力近于平衡，既非政府壟斷，也不是社會(huì)組織起主導(dǎo)作用，而是彼此相互協(xié)調(diào)，從而達(dá)到善治的目的。在城市治理的整體結(jié)構(gòu)上，政府部門需要與各個(gè)主體進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，發(fā)揮社會(huì)組織的自治功能。

從“管理”到“治理”雖僅一字之差，但內(nèi)涵更為豐富，既包括政府機(jī)制，也包含非正式、非政府的機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)城管與攤販矛盾調(diào)和的理論基礎(chǔ)。隨著社會(huì)的發(fā)展，治理所包含的范圍越來越大，無論是社會(huì)組織還是社會(huì)成員，得以通過治理機(jī)制來滿足自身的需要，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)自身的愿望，還能夠滿足社會(huì)整體需求。從國家層面上體現(xiàn)了黨治國理政理念的升華，更加強(qiáng)調(diào)人民的主體地位；從基層層面彰顯了政府為民服務(wù)、科學(xué)發(fā)展觀念的深入。從治理社會(huì)視角，破除城管與攤販矛盾，依賴政府治理與社會(huì)自治的良性互動(dòng)，其途徑有三。

1.轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，發(fā)揮政府監(jiān)管作用

2.提高自治能力，發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用

社會(huì)自治的基礎(chǔ)在于政府簡政放權(quán)以及自身自治能力的提升，簡政放權(quán)是基礎(chǔ)，自治能力提升是保障。首先，創(chuàng)新社會(huì)自治模式。攤販自治的可行性和科學(xué)性在于做到“放權(quán)”于民，讓攤販們組成攤販治理委員會(huì)或公眾委員會(huì)，發(fā)表意見，就有關(guān)問題進(jìn)行深入調(diào)研，聽取和匯集多方意見，對(duì)不合理擺攤行為加以約束，使小販對(duì)攤點(diǎn)有歸屬感，保障攤販的合法利益，形成恒定的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)。對(duì)于攤點(diǎn)的衛(wèi)生整潔以及秩序維持都能得到改善，攤販為了自身利益的獲得便能進(jìn)行彼此監(jiān)督。其次，加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)意識(shí)。服務(wù)社會(huì)是社會(huì)組織產(chǎn)生的重要使命，攤販治理委員會(huì)的出現(xiàn)是為規(guī)范攤販行為，解決攤販間矛盾糾紛以及與城管的暴力沖突，秉持服務(wù)意識(shí)，對(duì)于城管與攤販間的矛盾調(diào)和具有重要作用。最后，發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用。攤販治理委員會(huì)作為溝通政府包括城管與攤販的中介組織，對(duì)上可表達(dá)攤販對(duì)政府的訴求，對(duì)下可規(guī)范攤販的經(jīng)營行為，亦可成為城管與攤販矛盾沖突的“緩沖地帶”。

3.提升參與熱情，發(fā)揮市民監(jiān)督作用

治理社會(huì)強(qiáng)調(diào)人民的主體地位，充分調(diào)動(dòng)市民的積極性、主動(dòng)性，自覺、自愿地參與到社會(huì)生活中，提升市民的參與熱情。因此，要積極開拓參與渠道，在相關(guān)政府部門服務(wù)窗口設(shè)置服務(wù)，及時(shí)反饋市民的有關(guān)問題，對(duì)于攤販的亂設(shè)攤、城管亂執(zhí)法以及攤點(diǎn)所售食品質(zhì)量安全等問題的反饋都能夠讓市民感受到城市的變化，以市民的意見建議為問題的導(dǎo)向，切實(shí)解決好市民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題。就具體的治理方式而言，對(duì)于城管與攤販矛盾的調(diào)和，不再以政府的行政指令為導(dǎo)向，依靠民主的方式，通過城管、攤販和市民的互動(dòng)協(xié)商，同時(shí)增加廣大市民的監(jiān)督，對(duì)于違法行為進(jìn)行監(jiān)督、舉報(bào)，達(dá)到社會(huì)自治。

新時(shí)期、新階段探索一條具有中國特色的治理社會(huì)道路尤為重要，能有效解決我國眼下面臨的許多社會(huì)矛盾，充分適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，對(duì)于完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有決定性作用。2015年12月20日在北京召開的中央城市工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，首次提出“三只手合力”論的新概念、新理念，即統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體積極性，盡最大可能推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心同向行動(dòng)，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。政府、社會(huì)、市民三大主體通力合作與“人民主體論”的執(zhí)政理念相契合，向全社會(huì)勾畫出“城市共治、城市共管、城市共建、城市共享”的城市治理路線圖。

城市作為全體市民的生存共同體和命運(yùn)共同體，城市的問題不能僅僅依靠城管來解決，更不應(yīng)將所有的矛盾都集中給城管。城市的管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，城管與攤販的矛盾問題僅僅是一個(gè)縮影，必須從整體的角度出發(fā)看待?！叭嗣癯鞘腥嗣窠ǎ嗣癯鞘腥嗣窆堋?，在城市建設(shè)、城市治理這條道路上，無論是政府、城管還是普通市民都責(zé)無旁貸，達(dá)成政府—社會(huì)—市民“三位一體”共同治理的“最大公約數(shù)”，探索一條具有中國特色的政民合作的道路，真正實(shí)現(xiàn)人民城市人民管。

五、結(jié) 論

綜上分析，街頭官僚理論揭示出城管在執(zhí)法過程中擁有一定的自由裁量權(quán)，從而使他們面臨兩難的處境，成為政府與市民在爭奪城市生存空間的矛盾載體。因此，城管與攤販的矛盾實(shí)質(zhì)是政府與市民對(duì)于城市發(fā)展走向、城市功能的不同認(rèn)知而所引發(fā)。在借鑒完善的城市治理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，創(chuàng)新城市治理模式，讓攤販、市民實(shí)現(xiàn)自治。轉(zhuǎn)變政府職能，從管理社會(huì)走向治理社會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自治的良性互動(dòng)。政府需要把轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念與發(fā)揮監(jiān)管相結(jié)合，社會(huì)需要把提升自治能力與協(xié)同互動(dòng)相結(jié)合，市民需要將積極參與和廣泛監(jiān)督相結(jié)合，從這三個(gè)角度著手，探索出一條具有中國特色的治理社會(huì)道路。

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