王澤龍

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公平教育視角下的農(nóng)民子女義務(wù)教育問題

王澤龍

摘要:隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)民子女遭受的教育不公平問題凸顯。對(duì)于留守鄉(xiāng)村的孩子，優(yōu)質(zhì)教育資源嚴(yán)重短缺；隨遷入城的農(nóng)民工子女，上學(xué)面臨各種門檻，絕大多數(shù)只能選擇低質(zhì)資源的民辦學(xué)校。農(nóng)民子女得不到公平教育，與我國(guó)義務(wù)教育制度的屢遷和實(shí)施折扣是分不開的，更與當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)。享受公平教育是公民的基本權(quán)利，解決中國(guó)農(nóng)村子女的教育公平問題，更多地要依靠中央財(cái)政。

關(guān)鍵詞:義務(wù)教育； 農(nóng)民子女； 教育公平

從20世紀(jì)80年代中期開始的中國(guó)農(nóng)村改革走過了30多年，給農(nóng)民帶來(lái)的好處，一是把農(nóng)民從土地的束縛中解放了出來(lái)，使之可以自由參與社會(huì)的流動(dòng)，為自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得了更多的途徑與空間；二是免除了土地的稅負(fù)，使農(nóng)民有了自主開發(fā)、生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的權(quán)利；三是國(guó)家對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障政策的一定程度的惠顧。但如果說(shuō)改革開放給農(nóng)民帶來(lái)的最大的不良后果，筆者認(rèn)為就是農(nóng)民子女接受教育的不公平問題，這是一個(gè)事關(guān)農(nóng)民未來(lái)、農(nóng)村未來(lái)和中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的大問題。

一、 農(nóng)民子女義務(wù)教育現(xiàn)狀

隨著城市化進(jìn)程的加快，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段適齡兒童數(shù)量大量減少。一方面，大量農(nóng)民子女隨遷進(jìn)城。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年農(nóng)民工隨遷子女為765.7萬(wàn)人，2010年達(dá)到了1167.2萬(wàn)人，三年增加約400萬(wàn)人，增幅為52.4%。另一方面，農(nóng)村中小學(xué)數(shù)量以及學(xué)生數(shù)量銳減。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2001年到2010年，農(nóng)村初中減少1.1萬(wàn)所，占全國(guó)減少總量的91.7%；農(nóng)村小學(xué)減少了20.5萬(wàn)所，占全國(guó)減少總量的87.6%。2001年全國(guó)農(nóng)村初中在校生人數(shù)為3172.8萬(wàn)人，到2010年減少到1786.5萬(wàn)人，減幅為43.7%；農(nóng)村小學(xué)在校人數(shù)，2001年為8604.8萬(wàn)人，到2010年減少到5350.2萬(wàn)人，減幅為37.8%(其中也包括我國(guó)農(nóng)村人口出生率1.5%的減少)。隨著農(nóng)村人口的銳減，農(nóng)民工子女的隨遷，農(nóng)村教育教學(xué)點(diǎn)的撤點(diǎn)或合并調(diào)整，大量義務(wù)教育階段的學(xué)生流失，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育已經(jīng)岌岌可危*王定華：《關(guān)于我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的調(diào)查與思考》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2012年第6期。。

一方面是大量義務(wù)教育階段的學(xué)生流失，另一方面是農(nóng)村教育資源的嚴(yán)重短缺，留守農(nóng)村就讀的農(nóng)民工子女并不能享受基本公平的受教育權(quán)利。受經(jīng)濟(jì)條件限制，優(yōu)秀或合格的教師普遍不愿意到農(nóng)村中小學(xué)任教，即使國(guó)家針對(duì)扶持農(nóng)村基礎(chǔ)教育而推行的免費(fèi)師范生教育也不能真正兌現(xiàn)，絕大部分免費(fèi)師范生享受了政府的優(yōu)惠政策，但并不愿意到農(nóng)村學(xué)校任教。據(jù)統(tǒng)計(jì)，首屆免費(fèi)師范生在大中城市任教的占90%，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村任教的分別只占6.0%和2.8%。原有的鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師也不愿意留守鄉(xiāng)村，據(jù)調(diào)查，60%的鄉(xiāng)村教師都希望流動(dòng)到大中城市或縣城工作。教學(xué)資源短缺還突出表現(xiàn)在，在農(nóng)村大量教學(xué)點(diǎn)，英語(yǔ)、音樂、美術(shù)、體育、社會(huì)科學(xué)等課程沒有專門的教師；而且，鄉(xiāng)村教師年齡老化嚴(yán)重，50歲以上老年教師居多，30歲以下年輕教師很少*靳曉燕：《鄉(xiāng)村教育的喜與憂》，載《光明日?qǐng)?bào)》2013年12月19日。。年齡的老化帶來(lái)的是知識(shí)的老化，教學(xué)基本質(zhì)量不能得到保證，農(nóng)村受教育兒童在升學(xué)考試中明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，農(nóng)民子女適應(yīng)未來(lái)的能力堪憂。農(nóng)民子女通過高考進(jìn)入重點(diǎn)大學(xué)的人數(shù)逐年減少，高中畢業(yè)后放棄高考的農(nóng)村學(xué)生越來(lái)越多。

同樣，進(jìn)城務(wù)工人員的子女教育情況也令人堪憂?，F(xiàn)在，帶領(lǐng)隨遷子女到城市就讀的農(nóng)民工，大量為新生代農(nóng)民工，他們占農(nóng)民工總數(shù)的63%。這些農(nóng)民工的子女在城市上學(xué)，面臨各種入學(xué)門檻，比如暫住證、戶口證、房產(chǎn)證、納稅證明、計(jì)劃生育證明等等，因此大部分農(nóng)民工子女選擇在民辦學(xué)校就讀，其中不少是專門的農(nóng)民工子女學(xué)校。這些學(xué)校普遍存在校舍、師資、教學(xué)設(shè)備不達(dá)標(biāo)、安全隱患大、學(xué)校管理不規(guī)范、教育質(zhì)量不高等問題。即使條件較好的北京市，據(jù)調(diào)查，民辦農(nóng)民工子女學(xué)校95%的教師沒有配備電腦，70%的學(xué)校沒有實(shí)驗(yàn)室，73%的學(xué)校音樂、體育教學(xué)器材嚴(yán)重缺乏，28%的學(xué)校沒有圖書室，52%的教師是高中或以下學(xué)歷，30%的教師沒有教師資格證書*雷萬(wàn)鵬：《新生代農(nóng)民工子女教育調(diào)查與思考》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2013年第5期。。而事實(shí)上，農(nóng)民工子女在城市上學(xué)，在民辦幼兒園就讀的占80%，在民辦中小學(xué)就讀的占58.9%，而民辦學(xué)校教育支出費(fèi)用整體上較高。農(nóng)民工子女如果要到城市其他公立學(xué)校借讀，39.1%的需要交納借讀費(fèi)或者贊助費(fèi)，加上每年支出學(xué)費(fèi)、書本費(fèi)等約2000元，大多數(shù)農(nóng)民工感到壓力較大。即使能夠到城市公立學(xué)校就讀，農(nóng)民工子女與城市學(xué)生融合度低，大多數(shù)農(nóng)民工子女與城市孩子交流溝通少。特別是農(nóng)民工子女不能在城市就讀學(xué)校直接參加升學(xué)考試的制度，直接導(dǎo)致了農(nóng)民工子女公平接受義務(wù)教育的權(quán)利受損害。

農(nóng)民工子女入學(xué)，不論是在農(nóng)村還是在城市，大多數(shù)不能公平享受優(yōu)質(zhì)教育資源。我們知道，青少年時(shí)期的受教育質(zhì)量決定著將來(lái)的成長(zhǎng)與發(fā)展，甚至在很大程度上關(guān)系到一個(gè)家庭的未來(lái)前途與命運(yùn)。中國(guó)當(dāng)代農(nóng)民子女教育的普遍低層次、低水平現(xiàn)狀亟須改變，它關(guān)系的是中國(guó)未來(lái)人口的素質(zhì)。占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民的子女不能平等地接受良好教育，有可能導(dǎo)致中國(guó)文化競(jìng)爭(zhēng)力、知識(shí)生產(chǎn)力水平的普遍下降，甚至?xí)＜皩?lái)我們的綜合國(guó)力，這是政府與我們每一個(gè)國(guó)民都必須正視的重大問題。

二、 中國(guó)義務(wù)教育政策的歷史變遷

農(nóng)民子女得不到公平教育，并非始從今天。它與我國(guó)義務(wù)教育政策的發(fā)展以及社會(huì)制度變遷是有緊密關(guān)系的。

中國(guó)義務(wù)教育始于清朝末年。從一開始，義務(wù)教育體現(xiàn)的就是中央集權(quán)的特色。清末政府在變法圖強(qiáng)時(shí)期大力倡導(dǎo)開展國(guó)民教育。1911年，清政府推出了《國(guó)庫(kù)補(bǔ)助推行初等小學(xué)經(jīng)費(fèi)案》，確定了四年義務(wù)教育期，提出了試辦義務(wù)教育的辦法，但是該案還沒來(lái)得及實(shí)施就因清政府的滅亡而夭折。

中華民國(guó)時(shí)期，教育部幾度制定相關(guān)義務(wù)教育法。比如1930年推出的《改進(jìn)全國(guó)教育方案》規(guī)定：義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由中央負(fù)責(zé)45%，省負(fù)擔(dān)10%，地方負(fù)擔(dān)45%，并制定田賦稅、土地稅、房捐、屠宰稅、營(yíng)業(yè)稅、遺產(chǎn)稅等為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。在20世紀(jì)30年代，國(guó)民政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)有了較固定來(lái)源，經(jīng)費(fèi)幅度有了較大幅度增加，應(yīng)該說(shuō)，找到了一條較適合中國(guó)國(guó)情的義務(wù)教育財(cái)政籌款方式，推動(dòng)了我國(guó)義務(wù)教育的早期發(fā)展。但是，由于社會(huì)動(dòng)蕩，抗戰(zhàn)的爆發(fā)，義務(wù)教育的歷史進(jìn)程被中斷。

新中國(guó)建立后的第一個(gè)五年計(jì)劃，國(guó)家堅(jiān)持義務(wù)教育財(cái)政政策，實(shí)行中央統(tǒng)一財(cái)政收支，三級(jí)預(yù)算管理體制，無(wú)論經(jīng)費(fèi)來(lái)源是中央撥款，還是地方教育附加，城市鄉(xiāng)村小學(xué)經(jīng)費(fèi)皆由各級(jí)政府統(tǒng)一籌劃與支出。鑒于基礎(chǔ)教育發(fā)展之需要，也準(zhǔn)許發(fā)展民辦小學(xué)。1953年后，隨著我國(guó)財(cái)政政策好轉(zhuǎn)，開始推行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的新財(cái)政政策。后來(lái)，開始逐步下放教育事業(yè)與經(jīng)費(fèi)管理權(quán)力，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)完全納入地方財(cái)政預(yù)算，于是許多地方開始出現(xiàn)擠占、挪用教育經(jīng)費(fèi)，教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算與投入不能得到保證的問題。1972年起，中央開始重新調(diào)整義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算與撥付政策，在安排下達(dá)國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算中，教育事業(yè)費(fèi)支出單列，并提出中小學(xué)勤工儉學(xué)收入不上繳財(cái)政。新中國(guó)建國(guó)后的頭30年，雖然經(jīng)過波折，義務(wù)教育財(cái)政體制基本上與高度集中的國(guó)家財(cái)政體制是一致的。當(dāng)時(shí)，新中國(guó)剛成立，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，中央財(cái)政統(tǒng)一計(jì)劃與調(diào)控義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，較好地起到了均衡發(fā)展基礎(chǔ)義務(wù)教育的作用，建立了一個(gè)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平發(fā)展的政策機(jī)制，積極推進(jìn)了我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的公平發(fā)展局面。

改革開放以后，政策出現(xiàn)了一些變化。為了加快振興中國(guó)教育，1985年中央出臺(tái)了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，確立了分級(jí)辦學(xué)體制。1986年頒布的《義務(wù)教育法》又規(guī)定，實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校新建、改建、擴(kuò)建所需資金，在城鎮(zhèn)由當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)列入基本建設(shè)投資計(jì)劃，而城鎮(zhèn)等基層政府基于主觀或者客觀的原因，義務(wù)教育基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)期得不到制度性保障。盡管20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入增長(zhǎng)較快，為我國(guó)普及九年義務(wù)教育提供了有力的財(cái)政支持，但是帶來(lái)的問題也日益凸顯。隨著1994年國(guó)家實(shí)行“分稅制”改革，2000年實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層地方政府財(cái)力被大大減弱，中央政府財(cái)力集中帶來(lái)的是地方財(cái)政的困難與農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重短缺，國(guó)家財(cái)政稅收制度的改革與義務(wù)教育財(cái)政撥款制度的矛盾開始日益凸顯。雖然，中央財(cái)政實(shí)施了一系列教育專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，但是不能從制度上保證義務(wù)教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)的基本需求。

在2001年和2005年，中央政府針對(duì)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)地方投入不足的問題，先后頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》和《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，提出“實(shí)行由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主的管理體制”，明確了“中央地方共擔(dān)，加大財(cái)政投入、提高保障水平、分布組織實(shí)施”的原則,中央政府和省級(jí)政府加大了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入，尤其是加大了對(duì)貧困地區(qū)與西部地區(qū)財(cái)政經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付的力度。至此，中國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)以中央政府投入為主、各級(jí)政府分擔(dān)的機(jī)制基本建立起來(lái)，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的公平機(jī)制開始朝著均衡的方向改變。

三、 促進(jìn)農(nóng)民子女教育的公平正義

公民教育的公平權(quán)利保護(hù)是國(guó)際社會(huì)普遍重視的人權(quán)基本法則。國(guó)際社會(huì)制定有一系列的相關(guān)法則，比如《世界人權(quán)宣言》《兒童權(quán)利宣言》《兒童權(quán)利公約》《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》等，上述國(guó)際法則的基本精神，突出強(qiáng)調(diào)了每一個(gè)主權(quán)國(guó)家為每一個(gè)兒童或公民提供進(jìn)入各類教育機(jī)構(gòu)平等接受教育的制度保證與基本條件，是每一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障的核心義務(wù)。我國(guó)《憲法》第46條和《教育法》第36條也分別規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利”，“受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等權(quán)利”，平等享有教育權(quán)利是法律賦予的公民權(quán)利。在西方社會(huì)，多數(shù)國(guó)家也本著現(xiàn)代教育制度與現(xiàn)代教育精神，對(duì)流動(dòng)兒童實(shí)施了一系列公平教育計(jì)劃。

現(xiàn)代教育公平理論的代表人物馬丁·特羅指出：人們必須通過補(bǔ)償性計(jì)劃,減少喪失受良好教育權(quán)利的社會(huì)群體和階層的入學(xué)機(jī)會(huì)不平等。美國(guó)教育公平理論推動(dòng)者科爾曼團(tuán)隊(duì)對(duì)美國(guó)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的流動(dòng)家庭、少數(shù)民族家庭、外來(lái)移民家庭等進(jìn)行調(diào)查后，在1964年提出“不均等界說(shuō)”，認(rèn)為教育機(jī)會(huì)均等是在個(gè)人投入不同的條件下獲得均等的教育*韓世強(qiáng)：《流動(dòng)兒童義務(wù)教育補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值及法律性質(zhì)界定》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2009年第1期。。美國(guó)政府1966年修訂的《初等和中等教育法》，專門針對(duì)流動(dòng)學(xué)生制定了學(xué)校外補(bǔ)償教育計(jì)劃、流動(dòng)教育暑期教育計(jì)劃、流動(dòng)教育基金政府專項(xiàng)撥款計(jì)劃等。

公平正義是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的主要內(nèi)容。農(nóng)民子女受教育問題上的不公平，是與當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)的。要從根本上解決教育公平問題，必須進(jìn)一步推進(jìn)與深化城鄉(xiāng)一體化的制度建設(shè)。城鄉(xiāng)戶籍制度、人口流動(dòng)的居住政策、農(nóng)民工社會(huì)保障制度、流動(dòng)人口升學(xué)考試制度、流動(dòng)人口納稅政策等方面的問題，都是農(nóng)民工子女進(jìn)入城市就讀的制度性障礙。還有社會(huì)教育資源屬地政策、國(guó)家財(cái)政義務(wù)教育撥款政策、各地城市教育資源分配制度等，都沒有考慮包括農(nóng)民工子女在內(nèi)的流動(dòng)人口計(jì)劃因素，沒有建立起流動(dòng)人口教育群體財(cái)政補(bǔ)償政策與補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)家層面沒有統(tǒng)一的流動(dòng)人口子女教育補(bǔ)償計(jì)劃，缺少必要的關(guān)于流動(dòng)人口教育權(quán)利保障的立法制度等。沒有國(guó)家層面的公平教育的法律保障和通盤制度性設(shè)計(jì)，農(nóng)民工子女的教育公平問題是不可能獲得根本性解決的。

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，到2020年中國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員將會(huì)下降至30%左右，中國(guó)城市化水平將上升為55%左右。2000年，中國(guó)農(nóng)村人口為9.3億左右，其中農(nóng)村勞動(dòng)力為4.9億，每年新增750萬(wàn)人左右。據(jù)此預(yù)測(cè)，到2020年，舉家遷移進(jìn)城市的人口有可能達(dá)到6000萬(wàn)人，6至14歲流動(dòng)兒童將達(dá)到1600萬(wàn)左右。如何保證數(shù)量如此巨大的流動(dòng)兒童的公平教育問題，是中國(guó)政府面臨的重要問題。

就目前城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距日益擴(kuò)大化的趨勢(shì)看，義務(wù)教育財(cái)政政策的改革與制度保障是解決這一問題的關(guān)鍵。為此，中央政府應(yīng)該進(jìn)一步加大財(cái)政經(jīng)費(fèi)總的投入，特別是對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。農(nóng)村辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，歷史欠賬過多，供需矛盾仍然十分突出。隨著中央財(cái)力的增強(qiáng)，地方財(cái)政越來(lái)越薄弱，其投入義務(wù)教育的能力日益有限。義務(wù)教育財(cái)政支出中央化趨勢(shì)，是義務(wù)教育公平化的國(guó)際趨勢(shì)。

具體的，針對(duì)我國(guó)流動(dòng)人口的實(shí)際情況，應(yīng)該建立流動(dòng)人口子女教育經(jīng)費(fèi)單列制度。流動(dòng)人口子女教育問題，涉及流出地生源與流入地生源義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的劃撥、教育成本分擔(dān)問題，需要中央政府合理劃分流出地與流入地政府之間的財(cái)政責(zé)任，同時(shí)要建立起流動(dòng)人口接收地區(qū)義務(wù)教育補(bǔ)償政策或政府財(cái)政資助制度，補(bǔ)償其教育成本差異，幫助改善辦學(xué)條件，以鼓勵(lì)人口流入地區(qū)接收流動(dòng)人口就讀。

總之，目前中國(guó)農(nóng)村教育資源缺失、教育水平低下的局面，更多地要依靠國(guó)家層面的政府手段。各級(jí)政府要將城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，把教育規(guī)劃與市政規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，因?yàn)檗r(nóng)村教育面貌的根本改變最終要依靠農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化條件的根本改變。一方面，政府要從立法制度上保證提高教育投入，國(guó)家財(cái)政教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)要有專門機(jī)構(gòu)直接管理，使之與地方財(cái)政撥付脫鉤，必要時(shí)建立財(cái)政稅收教育配套投入制度與管理機(jī)制，以從根本上下決心改變中國(guó)基礎(chǔ)教育不公平現(xiàn)象，改變中國(guó)基礎(chǔ)教育的整體落后面貌。另一方面，各級(jí)政府也要采取措施，幫助農(nóng)民就地脫貧，激發(fā)農(nóng)民開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源的熱情，只有農(nóng)民從經(jīng)濟(jì)上真正脫貧了，才有可能獲得社會(huì)公平的權(quán)利保障。農(nóng)民子女受教育機(jī)會(huì)的缺失，表面看是教育的不公平，而歸根結(jié)蒂是經(jīng)濟(jì)或者說(shuō)經(jīng)濟(jì)地位的不平等。

DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2016.02.005

●作者地址：王澤龍，華中師范大學(xué)文學(xué)院，華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)編輯部；湖北武漢430079。Email：wang_zelong@163.com。

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