王藝霖

(湖南師范大學 法學院, 湖南 長沙 410006)

【法學研究】

歐洲央行法定權力的法律性質(zhì)探析

王藝霖

(湖南師范大學 法學院, 湖南 長沙 410006)

從歐洲央行法定權力的法律基礎視角,分析歐洲央行法定權力的法律性質(zhì)，認為其性質(zhì)是動態(tài)的、發(fā)展的,無論從其法定權力的外部關系還是法定權力的內(nèi)部關系而言,其法定權力的法律性質(zhì)的發(fā)展趨勢都保持高度獨立性，并具有由以國際法性質(zhì)為主向以國內(nèi)法性質(zhì)為主轉(zhuǎn)變的趨勢。

歐洲央行;法定權力;法律性質(zhì);獨立性;國際法性質(zhì);國內(nèi)法性質(zhì)

放眼全球區(qū)域性金融機構(gòu),歐洲中央銀行(European Central Bank，以下簡稱“歐洲央行”)可謂是非常特殊的一類金融機構(gòu),“它是根據(jù)1992年《馬斯特里赫特條約》的規(guī)定于1998年7月1日正式成立的,是為了適應歐元發(fā)行流通而設立的金融機構(gòu),同時也是歐洲經(jīng)濟一體化的產(chǎn)物”[1]。歐洲央行在歐盟授權下,建立在歐盟成員國國家中央銀行的地位之上,擁有各國上交的部分主權權力,如貨幣發(fā)行權、對歐元區(qū)銀行的宏觀審慎監(jiān)管權，等等。“歐洲央行具有法人資格,可在各成員國以獨立的法人資格處理其動產(chǎn)和不動產(chǎn),并參與有關的法律事務活動?！盵1]既然歐盟將歐元區(qū)國家的經(jīng)濟金融的監(jiān)督管理權授予歐洲央行,那我們有必要分析這些法定權力具有哪些法律性質(zhì),從而看出這些法律性質(zhì)是靜態(tài)的還是動態(tài)的,其是否具備一定的變化,而這些變化是否具備一定的規(guī)律。

一、歐洲央行法定權力的高度獨立性

討論歐洲央行法定權力的獨立性,就要先弄清幾個基本概念。對于權力的概念,我比較贊同“能力或力量說”[2](P231)，“權力,是指擁有作出決策并能在一定范圍內(nèi)約束人們遵循的社會能力”[3](P460)。“權力的含義從廣義上講還包括基于上下級關系而形成的或依法律等設定的行政指揮權”[4](P1135)。而法定權力,“則是指特定的機構(gòu)或個人根據(jù)法律、法規(guī)授權獲得的、對確定范圍內(nèi)的人與事的支配、影響能力”[5]。由此可見,歐洲央行的法定權力正是歐盟或歐洲委員會依據(jù)國際條約或歐盟法授權、對在一定范圍內(nèi)的人或事具有支配和影響的能力。

歐洲央行法定權力的獨立性,簡而言之,“是指歐洲央行可以獨立推行自己的金融政策,獨立于其他經(jīng)濟和金融政策領域,不受歐元區(qū)各國政府的約束,在建立歐洲經(jīng)濟共同體(歐盟)和國家公共事務上沒有金融方面的義務”[6]。保障歐洲央行法定權力獨立性的基礎主要由兩個部分組成:

一是歐洲央行法律地位的獨立性。該獨立性最重要的體現(xiàn)是《歐洲聯(lián)盟條約》(即《馬斯特里赫特條約》)第107條和歐洲中央銀行體系章程第七條規(guī)定: “在行使和執(zhí)行本條約和本章程賦予的權力和任務時,歐洲中央銀行、各成員國中央銀行或其決策機構(gòu)的任何成員,均不得尋求或接受共同體機構(gòu)、來自任何成員國政府或來自其他任何機構(gòu)的指示。共同體的機構(gòu)與成員國政府承諾尊重這一原則,不影響歐洲中央銀行或各成員國中央銀行決策機構(gòu)成員執(zhí)行其任務?！?譯自《關于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》第七條。資料來自歐洲央行官網(wǎng)http://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/c-32620121026en-protocol-4.pdf。歐盟的基礎性條約從立法上確定了歐洲央行法律地位的獨立性,從而保障了歐洲央行法定權力的獨立性。

二是歐元區(qū)各成員國國內(nèi)立法的保障。歐元區(qū)各成員國以制定本國法律來轉(zhuǎn)讓本國的部分主權于歐洲央行,以本國立法保障歐洲央行法定權力的行使,從而依本國法律保障歐洲央行法定權力的獨立性。這里所說的主權主要包括貨幣權、外匯權、支付權以及宏觀審慎監(jiān)管權等金融的監(jiān)督管理權。歐元區(qū)成員國不僅轉(zhuǎn)讓上述金融監(jiān)管權于歐洲央行,還以本國法確保歐洲央行在其法定權力范圍內(nèi)享有強大的自主權,即歐洲央行可以依據(jù)獨立判斷制定相關法律法規(guī),進而直接適用于各成員國。可以說,歐元區(qū)各成員國對歐洲央行法定權力的保障最直接的體現(xiàn)就是直接適用原則和優(yōu)先效力。歐洲央行制定的條例是直接適用于各成員國的,作為唯一被條約賦予各成員國具有直接適用性的共同體派生法(次級立法)的條例,其產(chǎn)生的直接效力在邏輯上一般被稱為自有的直接效力[7](P365)。歐共體法院也對條例有這樣的表述:由于其本身的性質(zhì)和在共同體法律淵源中的功能……產(chǎn)生立即適用的效力,并正因為如此而能夠為那些由成員國司法機構(gòu)承擔義務提供保護的個人創(chuàng)設權利[7](P365)。由此可見,直接適用原則使歐洲央行制定的條例無需經(jīng)過成員國認可或者審核,直接對各成員國國內(nèi)的機構(gòu)或個人產(chǎn)生效力,這就從法定權力行使的角度保障了歐洲央行法定權力的獨立性。另外,歐共體法院認為歐共體法律秩序的基本要求是各成員國國內(nèi)法不得阻礙共同法律規(guī)則的實施*歐洲法院對柯斯達案的判決更能體現(xiàn)優(yōu)先效力的地位和意義。詳細參見[法]德尼·西蒙：《歐洲法律體系》，王玉芳譯，北京大學出版社2007年4月版,第365頁。。所以共同體法既對各成員國有效力,又對各成員國全部國內(nèi)法有優(yōu)先效力。由此我們可以看出，以上優(yōu)先效力使得歐洲央行的法定權力的實施具有保障作用,在其法定權力與各成員國國內(nèi)法發(fā)生沖突時,歐盟法的優(yōu)先效力保證了歐洲央行法定權力的實施。

二、歐洲央行法定權力的國際法性質(zhì)

歐洲央行被賦予的法定權力并非集中在某個條約或法典中,而是以國際條約為基礎,以歐盟條例為補充的。

(一)歐洲央行建立的法律基礎

歐洲央行建立的法律基礎是討論歐洲央行法定權力基礎的基本問題?！稓W洲聯(lián)盟條約》第四條A規(guī)定:“根據(jù)條約所規(guī)定的程序,建立歐洲中央銀行體系(ESCB)和設立歐洲中央銀行(ECB)。ESCB和ECB在本條約和附入本條約的歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約所授予的職權范圍內(nèi)采取行動。”[8](P15)可見,在歐洲央行建立的國際條約中,已經(jīng)在其附件中規(guī)定了歐洲央行部分職權范圍,但根據(jù)其附件“關于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書”,主要對歐洲中央銀行體系的任務作出了規(guī)定,對于歐洲央行的法定權力僅僅是比較籠統(tǒng)的規(guī)定。一是主要圍繞著ECB作為ESCB的決策、執(zhí)行與管理機構(gòu)。二是確認了ECB的法人資格,規(guī)定了ECB的組織形式與決策機構(gòu)。若是比較全面地討論ECB的法定權力,以上條例是遠遠不夠的，因此，應以歐洲央行法定權力的類別來探究其法定權力的法律基礎*譯自《關于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》第八條一般原則規(guī)定,ESCB由ECB的決策機構(gòu)負責管理；第九條第二款規(guī)定,ECB應保證依照本規(guī)約,通過來完成本條約第105條第二、第三款和第五款所賦予ESCB的任務；另外,在規(guī)定ESCB的職權中,也提到由ECB決策、批準或執(zhí)行。資料來自歐洲央行官網(wǎng)http://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/c-32620121026en-protocol-4.pdf.。

(二)歐洲央行立法權的法律基礎

歐洲央行立法權之法律基礎,我們可以在《關于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》中看到,第34條第一款規(guī)定:“根據(jù)本條約第108條A的規(guī)定,ECB可采取以下行動:制定必要的條例,以完成……規(guī)定的情況的條例;通過必要的決定,以完成本條約和本規(guī)約賦予ESCB的任務;提出建議和意見?！薄安⑶以诘诙钜?guī)定了條例的普遍意義,條例的各部分都具有約束力并可以直接適用于所有成員國;決定的各個組成部分對其接受對象都具有約束力?！?譯自《關于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》第七章一般條款的第34條第二款。資料來自歐洲央行官網(wǎng)http://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/c-32620121026en-protocol-4.pdf.歐洲央行制定的條例,其所具有的普遍約束力和直接適用可以看出其在歐盟范圍內(nèi)的法的效力。因此,以上條款可作為歐洲央行被授予立法權的法律基礎。

(三)歐洲央行經(jīng)濟監(jiān)管權的法律基礎

歐洲央行經(jīng)濟監(jiān)管權的法律基礎主要有兩部分組成， 這里僅探討體現(xiàn)國際法性質(zhì)的第一部分法律基礎, 即《關于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》中條款的規(guī)定，其第三條就規(guī)定了ESCB的基本任務包括制定并實施共同體的貨幣政策; 依相關規(guī)定開展外匯業(yè)務;擁有各成員國的國家外匯儲備; 使得支出業(yè)務的正常運轉(zhuǎn)等。 當然, 以上這些ESCB的基本任務是由ECB的決策機構(gòu)負責管理的。 該議定書第四章、 第五章和第六章分別規(guī)定了貨幣職能和業(yè)務、 謹慎監(jiān)督和財政條款； 從第17條到第33條詳細規(guī)定了關于貨幣職能、 支付制度、 對外業(yè)務、 信貸組織的監(jiān)管、 財政賬目管理、 外匯儲備制度以及利潤和虧損的分擔等。 而ECB的現(xiàn)有權力包括貨幣管理權、 支付管理權、 現(xiàn)金管理權、 外匯儲備管理權、 欺詐防范與透明度管理權、 銀行監(jiān)管權以及維護金融市場穩(wěn)定監(jiān)管權等都可以在該議定書上述條款中找到其法律基礎。 只是有的規(guī)定較為詳細, 如第30條向ECB轉(zhuǎn)讓外匯儲備資產(chǎn)的相關條款; 而有的規(guī)定則比較籠統(tǒng), 如第25條謹慎監(jiān)督條款, 對信貸組織謹慎監(jiān)督的相關規(guī)定只是一個方向性的規(guī)定。

(四)歐洲央行訴訟權的法律基礎

《關于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》第九條第一款規(guī)定，ECB可取得和轉(zhuǎn)讓不動產(chǎn)和動產(chǎn)，并可進行訴訟;第35條第一款規(guī)定,ECB在遇到本條約所規(guī)定的情況時,可根據(jù)本條約所確定的條件,向法院提起訴訟;第35條第六款規(guī)定,如果有關國家中央銀行在ECB所規(guī)定的期限內(nèi)未能執(zhí)行ECB的意見,ECB可向法院提起訴訟。該議定書中的這些規(guī)定構(gòu)成了歐洲央行訴訟權的法律基礎。

(五)歐洲央行制裁權的法律基礎

《關于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》第19條第一款規(guī)定,在不違反第二條的情況下,ECB可要求設在各成員國內(nèi)的信貸組織按照貨幣政策的目標,在ECB和國家中央銀行存放義務儲備金……ECB可對違反此項規(guī)定的信貸組織征收懲罰性利息和實行類似作用的其他制裁。同時在一般規(guī)則的章節(jié)第34條第三款明確規(guī)定,ECB可根據(jù)理事會依照第42條所定的程序而規(guī)定條件和范圍,對違反其條例和決定的企業(yè)處以罰金或逾期罰款。

“歐洲央行法定權力的主要法律基礎分為兩部分,歐洲聯(lián)盟條約和歐洲聯(lián)盟立法?！盵9](P131-139)歐洲聯(lián)盟條約部分包括《歐洲聯(lián)盟條約》及其附件《關于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》。歐洲聯(lián)盟立法部分包括其制定的條例、指令、決定、建議和意見等。從上述歐洲央行法定權力法律基礎的討論中可以看出，以上部分主要分布在《歐洲聯(lián)盟條約》及其附件《關于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》中，其法律基礎主要體現(xiàn)了歐洲央行法定權力的國際法性質(zhì)。判斷其是否屬于國際法性質(zhì)，需要與國內(nèi)法相比分析國際法的特性。第一,國際法調(diào)整的對象是國際法律關系,國際關系中最主要的是國家與國家之間的法律關系。從國際法的主體角度來看,國際法律關系的主體同樣主要是國家。第二,國際法從法律性質(zhì)上來看就是“各國意志的協(xié)調(diào)”。第三,“國際法是國際社會的法,它所建立的不是一種以統(tǒng)治權為基礎的法律秩序,它不像國內(nèi)法那樣具有超于當事者的最高權威。”[10](P11)“國際法基本上是一種以國際社會的主權者“平等協(xié)作”為條件的法律體系,是一種國家之“間”的法律體系?！边@就是說,一方面國際法的制定并不是由一個統(tǒng)一的最高立法機關制定的,而是由國際社會各國平等地相互協(xié)議形成的；另一方面對于國際法的實施而言,國際社會沒有一個凌駕于國家之上的統(tǒng)一司法機構(gòu)來適用和解釋法律,同時國際社會也沒有統(tǒng)一的行政機關來執(zhí)行法律。由此可見,國際法的特性主要是以上兩個方面。

根據(jù)上述特征我們探討一下歐洲聯(lián)盟條約的法律性質(zhì)。歐洲聯(lián)盟條約包括成立歐盟及其前身歐共體的國際條約以及后續(xù)修改的一系列條約,如《歐洲聯(lián)盟條約》等[11]。對于歐洲聯(lián)盟條約的法律性質(zhì),其實學界的爭議并不大,基本都認定其性質(zhì)為國際法。歐盟條約是歐盟各國按照國際法在平等的基礎上規(guī)定各國的權利義務的一致意思表示。以此對照國際法的性質(zhì)分析歐洲聯(lián)盟條約：首先,歐盟條約是國家間的條約,是調(diào)整國際社會關系的條約。其次,在簽訂歐盟條約的過程中,并沒有一個凌駕于國家之上的權威對條約簽訂起決定性的作用,而是由簽約各國依據(jù)本國的利益和預達成共識的努力最終商議確定的。這便印證了其國際法的特征。再次,歐盟條約的簽署各國在整個條約產(chǎn)生、商議以及最終確定的過程中都是處于平等的地位,并沒有出現(xiàn)哪國的利益居于其他國之上的情況。所以,這樣的平等關系也剛好符合國際法的特征。最后,歐盟條約的適用是由各國國內(nèi)法確認適用的,不論是在本國國內(nèi)法中直接確認了歐盟條約的優(yōu)先效力和實施,還是以本國國內(nèi)法制定了與歐盟條約相符的條款,其適用和實施都是通過締約國各國來實現(xiàn)的。如張曉東所言,“在歐盟層面上,歐盟成立所依據(jù)的國際條約以及對其修改的條約的性質(zhì)是國際法,它由作為歐盟以及前身歐共同體成員的各締約國制定,由各締約國按條約規(guī)定的程序批準生效”。[11]因此,歐盟條約的法律性質(zhì)主要是國際法性質(zhì)。

三、歐洲央行法定權力的國內(nèi)法性質(zhì)

歐洲央行經(jīng)濟監(jiān)管權的法律基礎的另一部分體現(xiàn)在國內(nèi)法性質(zhì)上,即歐盟機構(gòu)立法中的條例、指令與決定。這種類型的規(guī)定比較多,條例方面的立法如歐盟法No 1745/2003《歐洲中央銀行最低儲備金適用條例(ECB/2003/9)》和《建立單一監(jiān)管機制框架條例(ECB/2014/17)》等;指令方面的立法如《實施貨幣政策、外匯儲備和外匯業(yè)務時歐洲央行與國家央行外匯儲備資產(chǎn)最低標準的指令(ECB/2002/6)》;決定方面的立法如《適用歐洲央行的議事規(guī)則的決定(ECB/2004/2)》等。另外,歐洲央行的制裁權的法律基礎也可在歐盟內(nèi)部法中找到,歐盟法No 2157/1999明確賦予歐洲央行制裁權(ECB/1999/4)。

關于歐洲聯(lián)盟立法的法律性質(zhì)學者們還存在爭議。歐洲聯(lián)盟立法是指歐盟主要機構(gòu)在歐共體框架內(nèi)根據(jù)基本條約的規(guī)定而制定的法律規(guī)范,包括歐盟主要機構(gòu)制定的條例、指令、決定、建議和意見等。有的學者認為,這部分的法律仍屬于國際法性質(zhì);也有學者認為,這部分法律具有國內(nèi)法性質(zhì);還有部分學者認為,這類法律屬于自成一類的法律性質(zhì),既非典型國際法性質(zhì)又非典型國內(nèi)法性質(zhì),并且很難分辨出兩種性質(zhì)的主次關系,所以比較特殊。這類法律的性質(zhì)是以國內(nèi)法性質(zhì)為主，其原因在于:首先，主體是國內(nèi)的個體,該類法律主要調(diào)整的是國內(nèi)的各種法律關系,而非國家之間的法律關系;其次，立法部門是跨越國家的機構(gòu),“歐洲聯(lián)盟框架中的多數(shù)表決制原則已被視為典型的超國家特點之一,由于這一特點,使部長理事會的意志得以和成員國的共同意志加以區(qū)別,并且實際上使這種意志優(yōu)于持不同意見的成員國的意志,在一個政府間組織的框架中采用多數(shù)表決制原則,也使得‘傳統(tǒng)的’國際組織和歐洲聯(lián)盟之間的區(qū)別變得更為明顯”[12]。相反,這種多數(shù)表決制原則體現(xiàn)出了國內(nèi)法的特點。而這類法律規(guī)范除了主要以國內(nèi)法性質(zhì)為主,還體現(xiàn)出了國際法的性質(zhì):以國家主權的視角來看,這部分規(guī)定確實是跨主權國家的規(guī)定。

四、歐洲央行法定權力的發(fā)展趨勢

2009年底全球三大評級公司下調(diào)希臘主權評級,2010年歐洲開始全面爆發(fā)債務危機,整個歐元區(qū)面臨著成立以來最嚴峻的考驗。歐盟出臺了多項政策,同時也制定了幾部重要法律,包括引起討論最多的歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的相關立法,這也是將貨幣權與宏觀審慎監(jiān)管權集于歐洲央行的大膽創(chuàng)舉,當然對此看法褒貶不一。但我們可以看出歐洲央行在歐盟中的地位愈加重要,而這次債務危機也暴露出歐洲央行的一些問題，這也預示著歐洲央行法定權力的發(fā)展趨勢。

(一)保持高度獨立性

歐洲央行的法定權力具有高度獨立性,只有保持這種高度獨立性才會保障其法定權力的充分行使。高度獨立性包括歐洲央行法定權力外部的獨立性和歐洲央行法定權力內(nèi)部的獨立性。

1.歐洲央行法定權力的外部獨立性 歐洲各國的立法水平參差不齊,以一個獨立的機構(gòu)立法規(guī)范各國機構(gòu)和個人的行為在某種程度上保證了各國法律規(guī)范的水平。又由于各國的利益不同,若單依據(jù)各國不同的利益立法,一來可能會傷害到歐盟其他成員的利益,二來一味追求本國利益也會使本國陷入危機,所以以超越國家的機構(gòu)來制定和實施法律可以有效地避免以上危機。歐洲央行在對成員國的關系上還是要保持高度的獨立性。歐盟各國經(jīng)濟的內(nèi)部聯(lián)系程度遠遠高于外部聯(lián)系,其關系之密切導致一個經(jīng)濟監(jiān)管不利就會迅速在歐盟中蔓延,別國的經(jīng)濟損失在所難免,故此以超國家主權的單一機構(gòu)來制定指導性或強制性經(jīng)濟規(guī)范是對歐盟各國經(jīng)濟的保障。

以金融監(jiān)管權為例來看歐洲央行法定權力面對成員國時的獨立性問題。事實上在這次歐洲債務危機之前,歐洲各國早已超越《穩(wěn)定與增長公約》的規(guī)定，即財政赤字不得超過本國GDP的3%,同時主權債務總額不得超過本國GDP 60%的上限,也就是說危機之前許多國家已經(jīng)脫離國家的還款能力,以致于投資者對政府債券的信任度降到了最低,從而引發(fā)歐洲主權債務危機*詳見《穩(wěn)定與發(fā)展公約》.資料來源為歐洲委員會官網(wǎng)http://ec.europa.eu/economy-finance/economic-governance/sgp/index-en.htm。爆發(fā)債務危機之前各國超出《穩(wěn)定與發(fā)展公約》明文規(guī)定的要求時,為何沒有歐盟機構(gòu)介入?可想而知當時金融監(jiān)管的漏洞有多明顯。為了彌補這一問題,歐盟和歐洲委員會通過立法授予歐洲央行宏觀審慎監(jiān)管職責,而微觀監(jiān)管權則歸屬各國和各銀行內(nèi)部。從而,歐洲央行成為集貨幣政策與金融監(jiān)管為一身的機構(gòu),即成為歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的核心機構(gòu),這樣的監(jiān)管模式以立法確認歐洲央行與歐元區(qū)各國銀行共同配合完成歐洲銀行業(yè)的監(jiān)管。其中,宏觀監(jiān)管與微觀監(jiān)管分離但相互配合,這樣的模式也體現(xiàn)了歐洲央行宏觀審慎監(jiān)管權的獨立性。從這個層面來看,歐洲央行的法定權力獨立于各成員國,并且可以直接對各成員國銀行行使權力,因而歐洲央行仍是具有很大程度的獨立性,同時在之后也會繼續(xù)長期保持這樣的獨立性。

2.歐洲央行法定權力的內(nèi)部獨立性 歐洲央行一直以維持貨幣穩(wěn)定作為其基本目標來運作的。“隨著金融一體化進程的深入,歐盟信貸機構(gòu)間的關聯(lián)性不斷增強,歐盟銀行監(jiān)管體系逐漸受到‘三元悖論’(Trilemma)的嚴重挑戰(zhàn),即穩(wěn)定的金融系統(tǒng)、一體化的金融體系和成員國負責金融監(jiān)管三者無法兼得?！盵13]經(jīng)歷金融危機對歐洲金融市場的沖擊,歐盟各成員國銀行監(jiān)管由“母國監(jiān)管”轉(zhuǎn)型成為“歐洲央行的審慎監(jiān)管”,銀行的監(jiān)管權從成員國轉(zhuǎn)移至歐洲央行進行統(tǒng)一監(jiān)管。在2012年6月的歐盟峰會上提出了建立歐洲銀行業(yè)單一監(jiān)管機制(Single Supervisory Mechanism,SSM),同年9月提交關于建立歐洲銀行業(yè)單一監(jiān)管機制的草案,并且擬賦予歐洲央行統(tǒng)一監(jiān)管歐元區(qū)銀行業(yè)的權力。這一具有創(chuàng)新性舉措的草案,即以法律確認貨幣權與審慎監(jiān)管權集中于歐洲央行一身的舉措,最終于2013年10月15日獲得通過,并在2014年11月4日正式啟動。

然而面對歐盟這一極富開創(chuàng)性的決策,有些學者提出了自己的質(zhì)疑,認為貨幣政策與審慎監(jiān)管兩個職能同授予一個機構(gòu)會使二者相互影響,既可能導致對貨幣政策的制定出現(xiàn)偏差,也可能影響審慎監(jiān)管權的行使。當然,“歐洲委員會和歐盟授予歐洲央行審慎監(jiān)管權時也考慮到了這樣的問題。為避免上述擔憂,確保金融監(jiān)管與貨幣政策兩項法定權力的獨立性,歐洲央行內(nèi)部即成立了一個專門的監(jiān)管委員會(Supervisory Board),由一名主席、一名副主席(歐洲央行執(zhí)行委員會成員)、四名歐洲央行代表以及參與國監(jiān)管機構(gòu)代表各一名組成,投票遵循簡單多數(shù)原則,在票數(shù)相同的情況下,主席擁有決定權”。[13]另外,歐洲央行還設立審查委員會監(jiān)督其權力的行使。由此可以看出,在歐洲央行的內(nèi)部同樣需要保持各項法定權力的獨立性,以此分離式法定權力模式行使各項權力。

(二)由國際法性質(zhì)主導轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法性質(zhì)主導

歐盟經(jīng)濟一體化進程促使各成員國經(jīng)濟導向趨同化,而這種趨同性正是要求歐洲央行的法定權力由國際法性質(zhì)主導向國內(nèi)法性質(zhì)主導轉(zhuǎn)化。為什么是以國際法性質(zhì)為主向以國內(nèi)法性質(zhì)為主轉(zhuǎn)化呢?為什么不是以國際法性質(zhì)向國內(nèi)法性質(zhì)轉(zhuǎn)化呢?因為歐洲央行法定權力的法律性質(zhì)由始至終都并不是單一性質(zhì)的。從其權力來源的歐盟法中就可以看出國際法性質(zhì)與國內(nèi)法性質(zhì)的交叉。歐盟法區(qū)別于傳統(tǒng)國際法,傳統(tǒng)國際法是完整具備國際法性質(zhì)的,而歐盟法中卻始終存在國際法性質(zhì)與國內(nèi)法性質(zhì)融合的現(xiàn)象。事實上,從歐盟基礎性條約中可以看到具有國際法性質(zhì)的法律中存在國內(nèi)法性質(zhì)的因素。歐盟建立和運行的法律基礎即歐洲聯(lián)盟條約等,與傳統(tǒng)國籍法中的國際條約還是有一定區(qū)別的,其也具有一定的國內(nèi)法性質(zhì)。傳統(tǒng)國際法中,國際條約的主體往往是國家、國際組織和正在爭取獨立的民族組織。而歐盟基礎性條約的主體實際上也包括個人,這就涉及直接適用的問題。1962年的范杰恩德魯斯(Van Gend en Loos)案就是歐盟基礎性條約主體包括個人很明確的案例,歐洲法院對該案的先決裁判書中明確表述:歐洲共同體條約的主體不僅包括締約國,也包括締約國的國民,條約中不僅規(guī)定了國民應當履行的義務,同時也規(guī)定了國民所享有的權利*歐洲法院案例．案例編號C-26/62，案例名稱Van Gend en Loos v Administratie der Belastingen．資料來自歐洲法院官網(wǎng)http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf.。這也可以看出,歐盟初期的基礎性條約就已經(jīng)具備了一定的有別于傳統(tǒng)國際法的“特色”。相對于傳統(tǒng)國際法,其已經(jīng)具備一些國內(nèi)法的特點,雖然主要的性質(zhì)明顯是國際法性質(zhì),但已經(jīng)可以看出國際法與國內(nèi)法性質(zhì)融合的跡象。

從法定權力的產(chǎn)生角度來看,國際法性質(zhì)與國內(nèi)法性質(zhì)的區(qū)別在于法定權力產(chǎn)生的方式。若法定權力是由國家間的協(xié)議產(chǎn)生的，則該法定權力具有國際法性質(zhì)；若法定權力是由某個機構(gòu)經(jīng)特定程序制定產(chǎn)生,則該法定權力具有國內(nèi)法性質(zhì)。由此可見,具有國際法性質(zhì)的法定權力,其產(chǎn)生過程是需要各國經(jīng)過不斷協(xié)商而擬定的,但因為各國必然堅持本國利益最大化進行協(xié)商擬定,這一過程的時間成本和成功率顯然較于具有國內(nèi)法性質(zhì)的立法過程有效性要低很多。又由于歐盟各國一體化程度日趨加深,在各個方面都需要更全面的一致性法律規(guī)范,顯然這樣的趨勢與具有國際法性質(zhì)的法定權力產(chǎn)生方式不符,甚至是矛盾的。在這種情況下,具有國內(nèi)法性質(zhì)的法定權力的產(chǎn)生方式——由某權威機構(gòu)制定法律確認和保障法定權力的授予和行使,顯得更加適宜,不但以其時效性順應歐盟各國的加速融合,更保障了在出現(xiàn)新領域的困境時,及時彌補法律缺失的狀況。從法定權力的行使角度來看,國際法性質(zhì)與國內(nèi)法性質(zhì)的區(qū)別在于法定權力行使的間接性與直接性。具有國際法性質(zhì)的法定權力需要各締約國通過其國內(nèi)立法確認才能行使,而具有國內(nèi)法性質(zhì)的法定權力是直接行使的。實際上,具有國內(nèi)法性質(zhì)的法定權力才是歐盟運行的基礎。若歐洲央行的法定權力是具有國際法性質(zhì)的,歐盟各成員國完全可以根據(jù)本國利益選擇性地對歐洲央行的法定權力予以國內(nèi)法確認,歐洲央行的法定權力便名存實亡,甚至因此損害歐盟其他成員國的利益以及歐盟的整體運行。所以以國內(nèi)法性質(zhì)為主的法定權力才是歐洲央行法定權力的趨勢。事實上,除了作為歐盟基礎性條約的國際法之外,近年來歐盟具有國內(nèi)法性質(zhì)的立法越來越豐富和詳盡,所涉及的領域囊括經(jīng)濟、政治和文化等各個重要領域。而這類以國內(nèi)法性質(zhì)為主的法律規(guī)定越來越被歐盟所青睞。歐盟正是以國際法性質(zhì)的國際條約為基礎,不斷修改和豐富國內(nèi)法性質(zhì)的立法,從而使之更加嚴密周全。故此歐洲央行法定權力從以國際法性質(zhì)為主逐步向以國內(nèi)法性質(zhì)為主轉(zhuǎn)化不僅存在明顯優(yōu)勢，也是一種必然趨勢。

隨著歐洲經(jīng)濟的發(fā)展,歐盟國家經(jīng)濟一體化的程度會愈來愈深,歐盟成員國的關系愈加密切,歐盟成員國的金融政策也會愈加出現(xiàn)趨同化。歐洲央行的法定權力需要更高的獨立性,而其法定權力也越來越向國內(nèi)法性質(zhì)靠近。因此,從長遠角度來看，歐洲央行法定權力的發(fā)展趨勢是保持高度獨立性,由以國際法性質(zhì)為主逐步向以國內(nèi)法性質(zhì)為主轉(zhuǎn)化。

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[13] 胡琨.金融與貨幣一體化背景下歐洲中央銀行的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新[J].歐洲研究.2005,(2).

Through the legal basis of the legal power of the European Central Bank,analysis of the special nature of the legal nature of the European Central Bank′s statutory power that has a high degree of independence,and the integration of the nature of the international law and domestic law,the nature of the legal power of the European Central Bank is expericing dynamic development.In terms of the internal relationship between the external relationship and the legal right of its legal power,the development trend of the legal nature of the legal power is to maintain a high degree of independence from the nature of the international law to the domestic law of the nature of the main changes.

European central bank;power;legal nature;independence;nature of international law;nature of domestic law

2015-05-25

湖南省研究生科研創(chuàng)新基金項目(CX2012B161)

王藝霖,女,陜西西安人,湖南師范大學博士生，從事國際經(jīng)濟法學研究。

D996.2

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-02-016

霍 麗]

Analysis on the Legal Nature of the Europena Central Bank Power

WANG Yi-lin

(CollegeofLaw,HunanNormalUniversity,Changsha410006,China)