侯志峰

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高等學(xué)校章程制定主體：理論辨析與實(shí)踐關(guān)照
——基于教育部核準(zhǔn)的47所高校章程文本為例

侯志峰

摘要：高等學(xué)校章程制定主體不僅關(guān)涉章程制定的形式合法性，也事關(guān)章程內(nèi)容的實(shí)質(zhì)合法性和合理性。當(dāng)前關(guān)于高等學(xué)校章程制定主體的研究存在實(shí)質(zhì)性分歧，不利于理論研究的深入，也影響章程建設(shè)的實(shí)踐。章程制定主體的確立，既要符合法律法規(guī)的規(guī)定，也要關(guān)照當(dāng)下我國高等學(xué)校章程建設(shè)的具體情境，強(qiáng)調(diào)可實(shí)現(xiàn)性。舉辦者是法定的高等學(xué)校章程的制定主體，在條件具備的情況下，舉辦者可依法委托有關(guān)機(jī)構(gòu)具體實(shí)施章程制定權(quán)。結(jié)合教育部核準(zhǔn)公布的國內(nèi)47所高校章程文本，可見我國高等學(xué)校章程建設(shè)工作已進(jìn)入新的階段，但困境依舊存在。破解之道是：一方面完善作為高等學(xué)校章程制定基本法律依據(jù)的國家教育法律、部門規(guī)章等有關(guān)章程制定主體的具體規(guī)定。另一方面，政府要轉(zhuǎn)變教育行政職能及實(shí)現(xiàn)方式，改革參與高等學(xué)校治理的工具手段，綜合運(yùn)用諸如教育立法、行政指導(dǎo)、財(cái)政手段等。此外，高等學(xué)校也需要提升自律意識(shí)，優(yōu)化內(nèi)部治理環(huán)境，以提升基于章程治理的有效性。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校；章程；制定主體；制定程序；制定權(quán)

現(xiàn)代大學(xué)治理從本質(zhì)上講是通過法律進(jìn)行的治理，是法律制度下的治理。*湛中樂：《通過章程的大學(xué)治理》，中國法制出版社2011年版，第3-4頁。高等學(xué)校章程依國家法律法規(guī)而制，下啟校內(nèi)各項(xiàng)規(guī)章制度，是高等學(xué)校設(shè)立的前提，也是治理的基本依據(jù)。上世紀(jì)90年代中后期，我國相關(guān)教育法規(guī)就已明確規(guī)定章程是學(xué)校設(shè)立的首要條件，并就高等學(xué)校章程的內(nèi)容從辦學(xué)宗旨、內(nèi)部管理體制等十個(gè)方面做出了規(guī)定。*1995年開始實(shí)施的《中華人民共和國教育法》第26條規(guī)定，設(shè)立學(xué)校必須具備的首要條件就是要“有組織機(jī)構(gòu)和章程”，并明確規(guī)定學(xué)校的基本權(quán)利是“按照章程自主管理”。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》第27條規(guī)定，“申請?jiān)O(shè)立高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程等材料”，第28條還從十個(gè)方面具體規(guī)定了高等學(xué)校章程應(yīng)當(dāng)明確的內(nèi)容。但縱觀其后十多年來的理論研究和實(shí)踐努力，可謂研究文獻(xiàn)鳳毛麟角，實(shí)踐探索躑躇不前。近幾年，隨著對現(xiàn)代大學(xué)制度、大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的重視，高等學(xué)校章程被視為規(guī)范政府、社會(huì)和學(xué)校關(guān)系，構(gòu)建合理分權(quán)、相互制衡的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的當(dāng)務(wù)之急，眾多研究成果脫穎而出，成為法學(xué)、管理學(xué)、教育學(xué)等諸多學(xué)科的研究熱點(diǎn)。然而，冷靜審視當(dāng)前關(guān)于高等學(xué)校章程的研究，仿若一片語義叢林，各種不同、對立甚至有待商榷的觀點(diǎn)、學(xué)說林立其中，實(shí)踐領(lǐng)域的狀況也令人堪憂。以高等學(xué)校章程制定而言，學(xué)界對其法律地位、法律性質(zhì)、制定主體、生效程序以及審批主體等關(guān)鍵法律問題的研究可謂眾說紛紜、觀點(diǎn)各異，實(shí)務(wù)層面也莫衷一是，存在各種不同模式。本文以公立高等學(xué)校為考察對象，在理論辨析的基礎(chǔ)上，結(jié)合教育部核準(zhǔn)公布的國內(nèi)47所高等學(xué)校章程文本，就章程制定主體問題做一探討，以期對我國高等學(xué)校章程研究及現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的推進(jìn)能有所裨益。

一、高等學(xué)校章程制定主體的學(xué)術(shù)論爭

確定適當(dāng)?shù)闹贫ㄖ黧w是高等學(xué)校章程建設(shè)面臨的首要問題，也是章程程序合法性和實(shí)質(zhì)合理性的首要要求。對于高等學(xué)校章程制定主體的歸屬，國內(nèi)學(xué)界有不同觀點(diǎn)。試歸納如下：

一是高等學(xué)校自身說。探索高等學(xué)校外部治理結(jié)構(gòu)的合理狀態(tài)，特別是處理好政府監(jiān)管和高等學(xué)校依法自主辦學(xué)之間的關(guān)系，是當(dāng)前我國高等學(xué)校應(yīng)對治理挑戰(zhàn)的重要課題，也是高等學(xué)校章程建設(shè)不可回避的關(guān)鍵內(nèi)容。主張高等學(xué)校自身作為大學(xué)章程制定主體的學(xué)者，一般是從維護(hù)高等學(xué)校辦學(xué)主體地位和自主權(quán)的角度出發(fā)，認(rèn)為“只有大學(xué)作為大學(xué)章程的制定主體，才可能充分體現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)主體的地位”。*方文暉：《當(dāng)前大學(xué)章程制定主體論析》，載《中國高教研究》2009年第9期。有學(xué)者在對高等學(xué)校章程制定主體進(jìn)行法理分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為高等學(xué)校的相對獨(dú)立性、法人地位以及高等學(xué)校章程自身的法律屬性共同決定了必須將高等學(xué)校章程制定主體回歸高等學(xué)校本身。*曾長雋、胡勁松：《論大學(xué)章程制定主體》，載《教育發(fā)展研究》2011年第11期。

二是各方利益主體聯(lián)合說。有學(xué)者對高等學(xué)校章程制定權(quán)進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上，結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)的考察，從利益相關(guān)者角度出發(fā)，認(rèn)為高等學(xué)校章程的真正制定主體其實(shí)就是行使審議和表決通過權(quán)的決策主體，具體而言，一般為高等學(xué)校各方利益主體的聯(lián)合大會(huì)，而非按照高等學(xué)校自治權(quán)的表述所推定出的高等學(xué)校自身。他們還進(jìn)一步區(qū)分了高等學(xué)校成立前和成立后這兩種不同情況下的章程制定主體，前者以舉辦者或其代理人以及其它利益相關(guān)者組成，后者則由舉辦者或其代理人，教職工代表和學(xué)生代表等構(gòu)成。*湛中樂、謝珂珺：《大學(xué)章程制定主體及其相關(guān)問題探討》，載《高校教育管理》2011年第11期。還有學(xué)者提出“中國式”董事會(huì)的主張，也可視為利益主體聯(lián)合說。他們在借鑒美國大學(xué)董事會(huì)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，倡導(dǎo)高等學(xué)校章程制定主體應(yīng)當(dāng)是由多方利益主體共同構(gòu)成的“中國式”董事會(huì)。就其構(gòu)成，應(yīng)當(dāng)包括政府、社會(huì)各界人士和高校內(nèi)部各利益相關(guān)主體。*吳根洲、李靈琴：《大學(xué)章程制定主體——中國式“董事會(huì)”》，載《現(xiàn)代教育管理》2012年第2期。

三是立法機(jī)構(gòu)說。該學(xué)說反對以高等學(xué)校自身或政府為我國高等學(xué)校章程制定主體，在法定性和民主性的前提下，主張?jiān)趹?yīng)然意義上“公立大學(xué)應(yīng)由舉辦該大學(xué)的政府相對應(yīng)的人大常委會(huì)組建大學(xué)章程制定委員會(huì)作為章程制定主體；私立大學(xué)應(yīng)按照法律規(guī)定的人員構(gòu)成與選定程序組建章程制定委員會(huì)作為大學(xué)章程的制定主體”。*苗雨：《論我國大學(xué)章程的制定主體》，載《法學(xué)論壇》2011年第9期。熊丙奇教授從高等學(xué)校學(xué)章程審批的角度出發(fā)，主張高等學(xué)校章程應(yīng)由高校舉辦者所在同級(jí)人大審批通過。

四是舉辦者說或舉辦者依法委托說。此學(xué)說主張高等學(xué)校的舉辦者是法定的高等學(xué)校章程制定者，擁有章程制定權(quán)。而在條件具備的情況下，可通過政府授權(quán)，由舉辦者依法委托有關(guān)機(jī)構(gòu)具體實(shí)施章程制定權(quán)。*楊曉波：《中國公立大學(xué)章程的制定主體資格研究》，載《高教探索》2007年第4期。政府應(yīng)當(dāng)作為高等學(xué)校章程的制定主體，一方面是考慮到政府作為高等學(xué)校舉辦者和投資主體的地位，按照法人理論，理應(yīng)作為高等學(xué)校章程的制定者；另一方面，也是顧及到了政府和高等學(xué)校錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，認(rèn)為高等學(xué)校章程必須體現(xiàn)政府辦學(xué)意志。有學(xué)者認(rèn)為，明確舉辦者作為高等學(xué)校章程制定主體，從實(shí)踐來看，有利于推動(dòng)政府主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，落實(shí)職責(zé)，也有利于高等學(xué)校自主辦學(xué)。*陳立鵬：《大學(xué)章程研究——理論與實(shí)踐的探索》，北京師范大學(xué)出版社2012年版，第59頁。

不難看出，關(guān)于高等學(xué)校章程制定主體的理論研究存在實(shí)質(zhì)性的分歧。究其原因，一方面是因?yàn)閷Ω叩葘W(xué)校章程的法律性質(zhì)和法律地位缺乏全面的認(rèn)識(shí)。不同學(xué)者對高等學(xué)校章程的法律屬性秉持不同的理論基礎(chǔ)，如契約說、公法人說或者大學(xué)自治說等，進(jìn)而根據(jù)不同的理論學(xué)說對高等學(xué)校章程制定主體進(jìn)行了各異的理論闡釋；二是因?yàn)閲鴥?nèi)學(xué)界對高等學(xué)校章程的研究還很薄弱，在諸多基礎(chǔ)性理論問題上還沒有形成廣泛的共識(shí)，而在高等學(xué)校章程研究中進(jìn)行域外借鑒、吸取國外大學(xué)章程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，從一定程度上忽視了中國情境的特殊性；三是因?yàn)楝F(xiàn)有法律法規(guī)對高等學(xué)校章程制定主體的規(guī)定不甚明確。有些學(xué)者根據(jù)法律相關(guān)規(guī)定對高等學(xué)校章程制定主體進(jìn)行推定，認(rèn)為應(yīng)該是高等學(xué)校舉辦者。有些學(xué)者則盡管認(rèn)可此種推定，但認(rèn)為結(jié)合我國目前高等學(xué)校章程制定工作的實(shí)際局面，應(yīng)該采取折中調(diào)和的辦法，合理確定現(xiàn)階段高等學(xué)校章程的制定主體，如給予高等學(xué)校一定的章程制定權(quán)；四是從理論和實(shí)踐的互動(dòng)來看，盡管政府較早提出了高等學(xué)校章程并進(jìn)行了內(nèi)容界定，但出于各種原因，國內(nèi)高等學(xué)校章程制定的實(shí)踐進(jìn)程及成效均不容樂觀。絕大多數(shù)高等學(xué)校并沒有制定或公布其章程，即使已成文了的章程，其制定主體、制定路徑和生效程序等也是千差萬別。而我國高等學(xué)校章程的理論研究與實(shí)踐探索是在相互交融共生中向前推進(jìn)的，因而高等學(xué)校章程建設(shè)的不同實(shí)踐難免對理論研究產(chǎn)生影響。

二、高等學(xué)校章程制定主體的理論界定

所謂高等學(xué)校章程的制定主體，是指法律規(guī)定或明確了的擁有高等學(xué)校章程制定權(quán)的主體。學(xué)者在研究高等學(xué)校章程制定主體時(shí)，大都從日常意義的角度理解制定主體及與之密切關(guān)聯(lián)的制定權(quán)之內(nèi)涵，而少有對其法律規(guī)范性的嚴(yán)謹(jǐn)剖析。高等學(xué)校章程制定程序一般包括組織起草、審議、審定、核準(zhǔn)以及公布、解釋等環(huán)節(jié)。相應(yīng)的，章程制定權(quán)應(yīng)包含組織起草權(quán)、審議權(quán)、審定權(quán)、核準(zhǔn)權(quán)、公布權(quán)以及解釋權(quán)。“章程制定權(quán)作為大學(xué)自治權(quán)的核心，在法治原則之下來源于法律的授予”，*湛中樂、謝珂珺：《大學(xué)章程制定主體及其相關(guān)問題探討》，載《高校教育管理》2011年第11期。面對高等學(xué)校章程制定主體研究的語義叢林，有必要首先回歸到對相關(guān)教育法律、行政法規(guī)甚至部門規(guī)章的分析。

在《中華人民共和國教育法》中，“有組織機(jī)構(gòu)和章程”是設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)必須具備的基本條件之首。在《中華人民共和國高等教育法》中提及，設(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)具備教育法規(guī)定的基本條件。此外，申請?jiān)O(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程等材料。*《中華人民共和國教育法》第26條規(guī)定，設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須具備下列基本條件：(一)有組織機(jī)構(gòu)和章程；(二)有合格的教師；(三)有符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的教學(xué)場所及設(shè)施、設(shè)備等；(四)有必備的辦學(xué)資金和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源?！吨腥A人民共和國高等教育法》第27條規(guī)定，申請?jiān)O(shè)立高等學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交下列材料：(一)申辦報(bào)告；(二)可行性論證材料；(三)章程；(四)審批機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定要求提供的其他材料。而根據(jù)辦學(xué)層次不同，審批機(jī)關(guān)可以是國務(wù)院教育行政部門，或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)由省級(jí)市人民政府審批?？梢?，在《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》中，并未對高等學(xué)校章程制定主體做出明確規(guī)定，但非常重要的一點(diǎn)是，章程作為高等學(xué)校的“準(zhǔn)生證”予以了明確。由此可推斷，作為高等學(xué)校設(shè)立先決條件的章程，不是高等學(xué)校自身制定的產(chǎn)物，而應(yīng)該是由舉辦者或者其委托者制定的。我國公立高等學(xué)校的舉辦者是國家。根據(jù)《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，國務(wù)院有關(guān)部門在國家教育委員會(huì)的指導(dǎo)下，管理其直屬高等學(xué)校；教育部授權(quán)地方政府管理地方大學(xué)。

如果說之前頒布的《中華人民共和國教育法》等未就學(xué)校(高等學(xué)校)章程制定主體等做出明確規(guī)定的話，在國家提出并高度重視建設(shè)世界一流大學(xué)，完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的歷史背景下為指導(dǎo)和規(guī)范高等學(xué)校章程建設(shè)工作而于2012年1月1日起施行的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》則更為明確，值得細(xì)加分析。對于新設(shè)立的高等學(xué)校，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第32條明確規(guī)定“由學(xué)校舉辦者或者其委托的籌設(shè)機(jī)構(gòu)，依法制定章程，并報(bào)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。而對于已設(shè)立的高等學(xué)校，則分別就起草、核準(zhǔn)與監(jiān)督做出了規(guī)定。章程起草工作由高等學(xué)校按照民主、公開的原則，成立專門起草組織起草，其中涉及到與舉辦者權(quán)利關(guān)系的內(nèi)容，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)與舉辦者、主管教育行政部門及其他相關(guān)部門充分溝通、協(xié)商。*參見《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第16、19條有關(guān)規(guī)定。章程的核準(zhǔn)則是：地方政府舉辦的高等學(xué)校的章程由省級(jí)教育行政部門核準(zhǔn)，其中本科以上高等學(xué)校的章程核準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)報(bào)教育部備案；教育部直屬高等學(xué)校的章程由教育部核準(zhǔn)；其他中央部門所屬高校的章程，經(jīng)主管部門同意，報(bào)教育部核準(zhǔn)。此外，對于高等學(xué)校章程的修訂案，規(guī)定應(yīng)當(dāng)依法報(bào)原核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。

可見，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》一方面明確了高等學(xué)校舉辦者應(yīng)該是章程制定主體，高等學(xué)校舉辦者或者其委托的籌設(shè)機(jī)構(gòu)可依法制定章程。另一方面，針對已設(shè)立大學(xué)需“事后彌補(bǔ)”其章程的特殊情況，從章程制定程序的角度，將章程的起草給予了高等學(xué)校，而核準(zhǔn)則交由教育行政部門。這種制定路徑，充分考慮到了我國高等學(xué)校章程建設(shè)的現(xiàn)狀和特殊性，可以給予高等學(xué)校自主辦學(xué)和學(xué)術(shù)自由更多的保障，因?yàn)楦叩葘W(xué)?？梢砸罁?jù)學(xué)校辦學(xué)宗旨、辦學(xué)特色和人才培養(yǎng)等現(xiàn)狀，清晰規(guī)范其基本治理結(jié)構(gòu)，明確政府、社會(huì)等主體參與學(xué)校事務(wù)的方式和邊界，在章程內(nèi)容上加以體現(xiàn)，從而在源頭上確保依據(jù)章程的治理可以取得實(shí)質(zhì)成效。當(dāng)然，章程起草組織人員的遴選、構(gòu)成等直接影響章程起草工作，因而值得特別關(guān)注。有學(xué)者指出，必須符合法定性、民主性的要求。其中，前者包括人員結(jié)構(gòu)法定、權(quán)責(zé)法定；而后者則要求多方參與，制度民主。*苗雨：《論我國大學(xué)章程的制定主體》，載《法學(xué)論壇》2011年第9期。就舉辦者、管理者而言，章程的核準(zhǔn)和監(jiān)督，與備案完全不同，是實(shí)質(zhì)性的，不僅涉及對章程核準(zhǔn)稿的合法性、適當(dāng)性、規(guī)范性的審查，也包括對章程制定程序的審查，是體現(xiàn)舉辦者意志的重要環(huán)節(jié)，而只有經(jīng)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)通過后的章程文本方為正式文本。

總而言之，這種制定路徑十分恰切的關(guān)注到了政府之于高等學(xué)校的舉辦者角色和監(jiān)管者地位，也照顧到了中國情境下高等學(xué)校和政府的關(guān)系以及高等學(xué)校有限自主辦學(xué)的狀況。不僅如此，委托說也很好的解決了政府作為高等學(xué)校章程制定主體的資格確認(rèn)問題，以及確保高等學(xué)校章程制定質(zhì)量的問題，因?yàn)檎梢晕姓嬲莆崭叩冉逃?guī)律和特點(diǎn)，熟知高等學(xué)校使命和任務(wù)，掌握法規(guī)范的創(chuàng)制程序等關(guān)鍵問題的專家們來共同完成高等學(xué)校章程的起草等工作。因而，是符合當(dāng)下我國國情的高等學(xué)校章程制定主體的合理實(shí)現(xiàn)形式，能夠?yàn)橥七M(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)發(fā)揮積極作用。

那么，對于之前提及的關(guān)于高等學(xué)校章程制定主體的三種代表性學(xué)說，我們該如何看待呢？首先，對于高等學(xué)校自身說，我們認(rèn)為它注意到了高等學(xué)校作為學(xué)術(shù)組織的獨(dú)立自主性，希望通過章程體現(xiàn)和落實(shí)法律法規(guī)關(guān)于大學(xué)自主權(quán)的規(guī)定。但顯然僅由高等學(xué)校自身制定的章程，不僅法律地位和效力較低，不符合高等學(xué)校章程作為高等學(xué)校憲章所應(yīng)具有的法律地位。而且，也難以體現(xiàn)政府作為高等學(xué)校舉辦者和監(jiān)督者的意志，因而難以保障高等學(xué)校章程的有效實(shí)施，也難以真正確保能夠理順作為高等學(xué)校外部治理的重要維度之一的政府和高等學(xué)校的關(guān)系；此外，也危及高等學(xué)校章程的合法性等本質(zhì)要求。其次，對于利益相關(guān)者聯(lián)合制定說，值得肯定的是關(guān)注到了當(dāng)前高等學(xué)校在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中逐漸向中心位置過渡，同時(shí)也與政府、社會(huì)、企業(yè)以及非政府組織等不同部門之間的合作日益深入，成為了一個(gè)典型的利益共同體。在高等學(xué)校治理過程中，不同利益相關(guān)者都發(fā)揮著不同的作用，因而強(qiáng)調(diào)高等學(xué)校章程的制定要體現(xiàn)各利益相關(guān)者的意志。但問題是，利益相關(guān)者參與高等學(xué)校章程的制定不等同于高等學(xué)校章程的制定主體應(yīng)為利益相關(guān)者的聯(lián)合。而對于立法機(jī)構(gòu)一說，一經(jīng)提出，學(xué)界就有很大的爭議。毋庸置疑，由高等學(xué)校舉辦者所在同級(jí)人大制定并通過大學(xué)章程，從理論上講能夠確保高等學(xué)校章程的法律地位，也有利于明確政府、高等學(xué)校之間的權(quán)力邊界和職責(zé)所在，因而似乎非常誘人。但從實(shí)際看，此種學(xué)說存在著操作層面的難以避免的困境。首先，就我國全國人大及其常委會(huì)的主要職權(quán)和具體職權(quán)而言，并不包括審定通過“上承國家和政府教育法律或政策，下啟高等學(xué)校內(nèi)部管理的治校總綱”的章程。*劉菊香、周光禮：《大學(xué)章程的法律透視》，載《現(xiàn)代教育科學(xué)》2004年第6期。其次，根據(jù)教育部有關(guān)文獻(xiàn)資料，目前全國共有高等學(xué)校2700余所(其中95%為地方高等學(xué)校)，每校一章，若均由相應(yīng)人大機(jī)構(gòu)審議通過，也難堪重負(fù)。

三、基于國內(nèi)47所高等學(xué)校章程制定主體的分析及建議

2013年底，教育部核準(zhǔn)了中國人民大學(xué)、華中師范大學(xué)等6所高等學(xué)校的章程。這是《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》頒布后教育部第一批核準(zhǔn)的高等學(xué)校章程。有媒體認(rèn)為，這標(biāo)志著我國高等學(xué)校章程建設(shè)取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。也有學(xué)者從對章程具體內(nèi)容的分析出發(fā)，敏銳的指出了存在的困惑、難題，并就突破路徑進(jìn)行了探討。如有學(xué)者指出，從6所高校章程文本和調(diào)查研究看，高校獨(dú)立法人地位在章程中體現(xiàn)不佳，內(nèi)部治理中的多元權(quán)力關(guān)系平衡也存在種種問題，突出表現(xiàn)是黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和校長行政權(quán)存在矛盾和沖突之處，行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)的規(guī)定過于模糊，缺乏操作性，民主參與和監(jiān)督權(quán)流于形式，難以落實(shí)。*方芳：《大學(xué)章程制定中的困惑與突破路徑——基于六所高校章程文本的分析》，載《復(fù)旦教育論壇》2014年第1期。也有學(xué)者則通過分析6所大學(xué)章程的具體內(nèi)容，指出存在著章程法律效力得不到保障、章程內(nèi)容具有趨同性、辦學(xué)自主權(quán)在章程中得不到彰顯、對章程內(nèi)容的落實(shí)缺乏有效監(jiān)督等困境。*董凌波、馮增?。骸段覈髮W(xué)章程制定的困境與出路——基于國內(nèi)六所大學(xué)章程的分析》，載《復(fù)旦教育論壇》2014年第1期。其后，教育部就加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作發(fā)布通知，提出教育部和省級(jí)教育行政部門在2014年底前完成全部“985工程”高校和“211工程”高校章程的核準(zhǔn)工作；在2015年底前完成所有高校章程的核準(zhǔn)工作。*教育部：《關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》，http：//www.moe.gov.cn，2014年5月28日訪問。截止2014年底，教育部已核準(zhǔn)蘭州大學(xué)、北京外國語大學(xué)等47所高等學(xué)校章程。暫且不論章程具體內(nèi)容，此處僅針對章程制定主體就47所高等學(xué)校章程文本進(jìn)行分析。*所有章程均以教育部官方網(wǎng)站公布的文本為分析樣本。

1.對于章程的起草組織，47所高等學(xué)校章程文本均未提及，這與章程所應(yīng)載明的事項(xiàng)不無關(guān)系。如此，對于章程的專門起草組織的負(fù)責(zé)人確定、人員構(gòu)成、職責(zé)以及工作方式等情況，無法從章程文本獲取任何信息。事實(shí)上，章程組織起草權(quán)是章程制定權(quán)的首要組成部分，章程起草組織承擔(dān)著形成章程草案的重要任務(wù)，其中不僅涉及與章程建設(shè)相關(guān)的研究調(diào)研、意見聽取、論證等工作，而且要與舉辦者、教育行政主管部門及其他相關(guān)部門就相關(guān)涉及事項(xiàng)進(jìn)行溝通、協(xié)商，在此基礎(chǔ)上形成章程草案并征求提交有關(guān)部門審議。教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定要按照民主公開的原則，成立專門起草組織開展起草工作。我們認(rèn)為，章程起草組織既應(yīng)當(dāng)包含教師、學(xué)生和管理人員等核心利益相關(guān)者，也應(yīng)該包含政府、校友代表等重要利益相關(guān)者，還應(yīng)該邀請社會(huì)相關(guān)方面的代表參與其中。特別是要認(rèn)真對待作為高等學(xué)校主體的教師和學(xué)生在章程制定過程中的權(quán)利。

2.章程的討論、審議、審定通過等程序，47所高校的具體做法也不盡相同。最為普遍的程序是，其章程草案提交教職工代表大會(huì)討論，后提交校長辦公會(huì)(校長工作會(huì)議)或校務(wù)會(huì)議審議，最終經(jīng)由學(xué)校黨委會(huì)議(學(xué)校黨委常委會(huì)議)審議通過后報(bào)上級(jí)有關(guān)部門核準(zhǔn)。此外，也有個(gè)別高等學(xué)校無校長辦公會(huì)議或校務(wù)會(huì)議審議環(huán)節(jié)。教職工代表大會(huì)是教職工依法行使權(quán)利，參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的重要組織形式，將章程草案提交教職工代表大會(huì)討論、修改完善，是教職工依法行使權(quán)利的體現(xiàn)。我國公立高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，學(xué)校黨委是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心，校長全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和行政管理工作，學(xué)校黨委會(huì)、黨委常委會(huì)和校長辦公會(huì)是目前我國眾多高校對學(xué)校相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行決策的主要形式。作為學(xué)校依法辦學(xué)、實(shí)施管理和履行職能的根本制度，其章程由校長辦公會(huì)審議，黨委會(huì)全體會(huì)議審定通過，符合我國高等學(xué)校治理現(xiàn)狀，是較為科學(xué)可行的做法。

3.關(guān)于章程解釋權(quán)和簽發(fā)權(quán)，各校做法有所不同。北京大學(xué)章程載明成立章程委員會(huì)，負(fù)責(zé)章程解釋及監(jiān)督章程運(yùn)行等事項(xiàng)；中國人民大學(xué)等26所高校規(guī)定學(xué)校黨委會(huì)擁有對章程的解釋權(quán)；華中師范大學(xué)則提出教育部和學(xué)校黨委常委會(huì)對章程的書面解釋，與章程文本具有同等效力；東南大學(xué)等19所高校章程的解釋權(quán)則由學(xué)校黨委常委會(huì)或?qū)W校黨委授權(quán)黨委常委會(huì)行使。值得注意的是，華中師范大學(xué)等10所高校規(guī)定，其章程核準(zhǔn)稿和說明，需由校長或?qū)W校法人代表(復(fù)旦大學(xué))簽發(fā)后報(bào)教育部核準(zhǔn)。絕大多數(shù)高校則未就此做出說明。我們認(rèn)為，章程的解釋權(quán)應(yīng)歸屬學(xué)校。而規(guī)定章程核準(zhǔn)稿需由校長(法人代表)簽發(fā)，體現(xiàn)了高校的獨(dú)立法人地位，是必要的。

4.章程修改提議權(quán)和發(fā)布權(quán)。關(guān)于章程修改提議權(quán)，有17所高校未明確規(guī)定，其余高校的規(guī)定則各不相同，大致有：由教職工代表大會(huì)的五分之一以上代表提議或校長辦公會(huì)議提議(如中國農(nóng)業(yè)大學(xué))；由校務(wù)會(huì)議提議(如中南大學(xué))；由學(xué)校章程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組提議(如中國礦業(yè)大學(xué))；由黨委會(huì)、校長或三分之一黨委委員聯(lián)名提出(如北京航空航天大學(xué)，北京理工大學(xué))；由黨委會(huì)提議(如廈門大學(xué))，由校長或?qū)W術(shù)委員會(huì)或教代會(huì)提議(如上海交通大學(xué))。中山大學(xué)章程則指出，如下個(gè)人或機(jī)構(gòu)均可提出章程的修改動(dòng)議：校長，教職工代表大會(huì)三個(gè)以上代表團(tuán)聯(lián)合，教職工代表大會(huì)三分之一以上代表聯(lián)名，五個(gè)以上二級(jí)單位(包括學(xué)院、獨(dú)立建制的學(xué)系、行政部門)聯(lián)合以及學(xué)生代表大會(huì)或研究生代表大會(huì)三分之一以上代表聯(lián)名。此外，就何種情況下可以啟動(dòng)章程修改動(dòng)議，僅有個(gè)別高校做出了規(guī)定，但也各有不同：一種規(guī)定是，如有與國家法律法規(guī)相抵觸之處，按國家有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行并按程序及時(shí)修改；還有就是提出學(xué)校根據(jù)國家政策和法律法規(guī)調(diào)整及學(xué)校發(fā)展實(shí)際需要，按照程序?qū)φ鲁踢M(jìn)行適時(shí)修訂；此外，也有學(xué)校作出了更為詳細(xì)的列舉，如上海交通大學(xué)章程載明，在章程依據(jù)的法律發(fā)生變化、學(xué)校的舉辦者發(fā)生更替等。關(guān)于發(fā)布權(quán)，則僅有武漢理工大學(xué)、上海外國語大學(xué)、東北師范大學(xué)等5所高校明確章程經(jīng)教育部核準(zhǔn)后由學(xué)校向社會(huì)發(fā)布。其余高校未就章程發(fā)布事宜做出明確規(guī)定。《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第3條明確規(guī)定，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)公開章程，接受舉辦者、教育主管部門、其他有關(guān)機(jī)關(guān)以及教師、學(xué)生、社會(huì)公眾依據(jù)章程實(shí)施的監(jiān)督、評估。向社會(huì)公布章程文本，是高等學(xué)校章程制定程序的重要環(huán)節(jié)，不可或缺。

可見，就章程制定程序而言，盡管與之前國內(nèi)部分高校公布的章程相比有了很大的改進(jìn)，但問題依然很多。以公布為例，必須在明確公布權(quán)所屬的基礎(chǔ)上，選取可行的具體公布方式，將已具法律效力的章程文本公之于眾，以為了解、執(zhí)行、遵循、監(jiān)督。雖然章程文本未必適宜就具體公布方式予以明確，但公布權(quán)歸屬理應(yīng)清晰，這是高等學(xué)校章程制定程序合法性的客觀要求。此外，從現(xiàn)有章程文本看，關(guān)于章程解釋權(quán)、修改程序等的研究還值得深入。

隨著《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的頒布，特別是教育部核準(zhǔn)通過47所高等學(xué)校章程，應(yīng)該說標(biāo)志著我國高等學(xué)校章程建設(shè)工作進(jìn)入了一個(gè)新的階段。如果之前關(guān)于高等學(xué)校章程研究呈現(xiàn)語義叢林局面的話，如今我們需要盡快擺脫徘徊其中的尷尬狀況，積極構(gòu)建高等學(xué)校章程的完整圖景，推動(dòng)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。就高等學(xué)校章程制定而言，一方面必須考慮到其應(yīng)有的法律屬性，體現(xiàn)其法律特質(zhì)；另一方面，也必須結(jié)合我國具體國情和不同高等學(xué)校的歷史積淀和人才培養(yǎng)特色，讓章程能夠落到實(shí)處，確確實(shí)實(shí)起到章程應(yīng)有的效用。通過之前的分析不難發(fā)現(xiàn)，就章程制定相關(guān)問題而言，依然存在著很大的分歧和困惑。而如下幾個(gè)方面，能夠?yàn)槠平膺@種困境提供有益的支持。

一是完善《教育法》、《高等教育法》、《教師法》和《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》等作為高等學(xué)校章程制定的基本法律依據(jù)的國家教育法律、部門規(guī)章關(guān)于高等學(xué)校章程制定主體的相關(guān)規(guī)定，明確高等學(xué)校章程制定主體及程序，確保章程制定合法、規(guī)范。當(dāng)前在高等學(xué)校章程制定過程中出現(xiàn)的程序性問題，很大方面是因上位法規(guī)定不明確所致，這種制度性的缺失直接影響高等學(xué)校章程建設(shè)的實(shí)踐，也關(guān)乎章程制定的合理、合法。有學(xué)者指出，中國大學(xué)章程制定形成了以《教育法》和《高等教育法》為核心、相關(guān)教育法律為基礎(chǔ)、地方性法規(guī)作為重要補(bǔ)充以及部門規(guī)章為具體指引的法律規(guī)范依據(jù)體系。*湛中樂、趙玄：《中國大學(xué)章程內(nèi)容的緣法與求新》，載《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2014年第3期。細(xì)化上位法中關(guān)于章程制定的有關(guān)細(xì)則，或者對若干條款加以必要的清晰解釋，是制定高等學(xué)校章程的客觀需要。特別是明確章程制定主體，對于強(qiáng)化政府職責(zé)，明確高等學(xué)校角色和地位，促進(jìn)高等學(xué)校的共同治理具有重大意義。就作為目前章程制定工作具體指南的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》而言，在章程生效程序等具體規(guī)定上，依然需要加以細(xì)化和明確。地方政府和教育主管部門應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況，制定適應(yīng)地方高等學(xué)校章程建設(shè)的有關(guān)辦法，推進(jìn)屬地各高等學(xué)校章程制定工作。

二是探索政府、學(xué)校和社會(huì)協(xié)作共治的有效模式，改革政府參與高等學(xué)校治理的工具手段。在舉辦者或舉辦者委托說的框架下，我國高等學(xué)校章程制定主體的合法性困境和合理性困惑得以較好解決。但在章程制定過程中，政府不同的參與形式會(huì)直接影響章程制定內(nèi)容及其實(shí)施效果。傳統(tǒng)的政府依靠行政化的指令來管理大學(xué)的模式，建立在政府和學(xué)校對自身權(quán)利和職責(zé)意識(shí)淡薄不清的基礎(chǔ)之上，不僅阻礙高等學(xué)校學(xué)術(shù)自由和自主辦學(xué)，也與公共行政職能轉(zhuǎn)變的趨勢相左。高等學(xué)校章程建設(shè)的目的之一就是合理劃定政府參與高等學(xué)校事務(wù)的方式和邊界，進(jìn)而吁求改變傳統(tǒng)上按照行政指令性模式直接主導(dǎo)高等學(xué)校事務(wù)的管理模式，向構(gòu)建政府和高等學(xué)校、社會(huì)等共同參與高等學(xué)校治理的整體性治理模式轉(zhuǎn)變，增進(jìn)民主化程度，降低等級(jí)化程度。因而，就章程制定而言，政府不能主導(dǎo)整個(gè)過程，而是應(yīng)該作為共同治理的多元主體之一參與其中，推動(dòng)章程建設(shè)，既不越位，也不缺位。舉辦者和學(xué)校的關(guān)系是章程的重要內(nèi)容，必須在兩者充分溝通、協(xié)商的基礎(chǔ)上在章程中予以明確，否則會(huì)給治理帶來很大的不確定性。聯(lián)合國教科文組織在1995年《關(guān)于高等教育變革與發(fā)展的政策性文件》中指出，高等教育和國家之間建立良好的關(guān)系是高等教育變革與發(fā)展的先決條件，而這種關(guān)系應(yīng)當(dāng)建立在學(xué)術(shù)自由和學(xué)校自治的原則基礎(chǔ)上。從我國高等學(xué)校的發(fā)展變革看，主要趨勢是謀求自主辦學(xué)的獨(dú)立法人地位，政府的宏觀管理和監(jiān)督必須與此達(dá)致一種動(dòng)態(tài)的平衡，促進(jìn)高等教育使命的實(shí)現(xiàn)。進(jìn)而言之，在公共性的指導(dǎo)下，政府參與高等學(xué)校治理的工具也需要多元化，諸如教育宏觀調(diào)控、教育立法、政策干預(yù)、行政指導(dǎo)、財(cái)政手段以及提供公共服務(wù)等。而高等教育質(zhì)量監(jiān)督等則應(yīng)探索經(jīng)由政府資質(zhì)認(rèn)證的專業(yè)組織負(fù)責(zé)的新模式。

四、結(jié)語

以高水平大學(xué)為支撐的強(qiáng)大的高等教育在引領(lǐng)國家和社會(huì)未來發(fā)展方面發(fā)揮著至為關(guān)鍵的作用?？梢哉f，高等教育和國家的命運(yùn)從來沒有像今天這樣緊密地聯(lián)系在一起。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)和全球化競爭的背景下，世界各國紛紛面對更加深刻的社會(huì)變革而對高等教育進(jìn)行了持續(xù)的改進(jìn)。我國的高等學(xué)校在近二十年來得到了快速發(fā)展，伴隨著高等學(xué)校組織規(guī)模的日益擴(kuò)大，面對著復(fù)雜的競爭環(huán)境，高等學(xué)校治理問題更為凸顯。高等學(xué)校治理的基本問題是，用什么樣的制度才能保證其目標(biāo)和理念的實(shí)現(xiàn)。而對于高等學(xué)校章程的重視恰恰表達(dá)了學(xué)界和實(shí)務(wù)界的這一呼聲。盡管治理并不處于高等學(xué)校事務(wù)的核心，也不是一劑萬能的靈藥，能夠化解高等學(xué)校治理中的所有問題。但契合高等學(xué)校理念和使命，適應(yīng)高等學(xué)校人才培養(yǎng)特色和文化環(huán)境的妥善的治理結(jié)構(gòu)，無疑能夠極大的促進(jìn)高等學(xué)校的發(fā)展。*張維迎：《大學(xué)的邏輯》(第三版)，北京大學(xué)出版社2012年版，第1頁。良好的章程是高等學(xué)校治理得以展開的根本依據(jù)，上文關(guān)于我國高等學(xué)校章程制定主體相關(guān)問題的研究，從一個(gè)維度揭示出當(dāng)前章程建設(shè)的困境，也表明我國高等學(xué)校章程建設(shè)絕非一朝一夕之事。在當(dāng)前我國法治環(huán)境日益成熟，政府職能切實(shí)加以轉(zhuǎn)變的有利背景下，高等學(xué)校應(yīng)提升自律意識(shí)，通過大學(xué)章程的建設(shè)，合理定位與外部的關(guān)系，調(diào)整高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，確保高等學(xué)校理念和使命的實(shí)現(xiàn)。而不可讓高等學(xué)校章程成為形式主義的“紙老虎”，或者，一件可有可無的擺設(shè)。

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究西部和邊疆地區(qū)青年項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：13XJC630007)。

作者簡介：侯志峰，蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副教授，蘭州大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。