高仲輝（浙江省樂(lè)清市教學(xué)研究室）

人口流動(dòng)背景下國(guó)內(nèi)外義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和啟示

高仲輝
（浙江省樂(lè)清市教學(xué)研究室）

人口流動(dòng)是當(dāng)今世界的新常態(tài)。人口流動(dòng)打破了地區(qū)教育的平衡，給義務(wù)教育均衡發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。近年來(lái)，美國(guó)和我國(guó)上海地區(qū)在人口流動(dòng)日益頻繁的情況下，義務(wù)教育均衡發(fā)展取得了顯著的成績(jī)，他們的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展有很好的借鑒作用。

人口流動(dòng)；教育均衡；經(jīng)驗(yàn)和啟示

他山之石，可以攻玉。隨著人口流動(dòng)日益加劇，世界各地義務(wù)教育失衡現(xiàn)象普遍存在。但是，教育均衡問(wèn)題關(guān)系到社會(huì)公平正義，關(guān)乎國(guó)家全面發(fā)展，因此，世界各地高度重視，紛紛采取各種有效措施促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。他們的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展有很好的啟示和借鑒作用。

一、美國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

1.完善義務(wù)教育財(cái)政體制

第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)邦和州政府改變由學(xué)區(qū)主要承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的做法，通過(guò)撥款補(bǔ)助即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)區(qū)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)支持，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由聯(lián)邦、州和學(xué)區(qū)三方共同承擔(dān)。聯(lián)邦政府教育經(jīng)費(fèi)主要是為處于弱勢(shì)的群體和無(wú)正常學(xué)習(xí)能力的學(xué)生提供幫助，每年基本占總教育經(jīng)費(fèi)的6%左右。州政府承擔(dān)學(xué)區(qū)將近一半的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，采用政府間補(bǔ)助的形式對(duì)各學(xué)區(qū)教育經(jīng)費(fèi)需求的支持。在補(bǔ)助形式上，美國(guó)各州采用的形式也各有不同，概括起來(lái)，主要有三種模式：一是基本補(bǔ)助模式（專(zhuān)項(xiàng)一次性補(bǔ)助），即根據(jù)學(xué)區(qū)的學(xué)生數(shù)，按一定的人均補(bǔ)助額支付到各學(xué)區(qū)。此種補(bǔ)助模式不考慮各學(xué)區(qū)財(cái)政水平的差異，只是將教育經(jīng)費(fèi)均等地補(bǔ)助到各學(xué)區(qū)，主要目的是為了增加學(xué)區(qū)教育資源，保證每個(gè)學(xué)生最低的教育支出水平。難以實(shí)現(xiàn)學(xué)區(qū)教育資源和教育支出的均等。二是保證稅基模式（專(zhuān)項(xiàng)配套補(bǔ)助），保證稅基補(bǔ)助又稱(chēng)能力均等化計(jì)劃，即為每個(gè)學(xué)區(qū)設(shè)定一個(gè)相同的學(xué)生基本稅基，州政府根據(jù)各學(xué)區(qū)的財(cái)政狀況分別給予不同的補(bǔ)助額度，對(duì)于相對(duì)富裕的學(xué)區(qū)，可以少補(bǔ)或不補(bǔ)，對(duì)那些靠學(xué)區(qū)自身財(cái)力無(wú)法保證學(xué)生基本稅基的，則由州政府給予補(bǔ)助，以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)額度。這個(gè)模式可以有效地縮小學(xué)區(qū)間的教育經(jīng)費(fèi)差距，是目前美國(guó)各州主要的教育財(cái)政補(bǔ)助模式。三是基本補(bǔ)助和保證稅基相結(jié)合的模式。此種補(bǔ)助模式把專(zhuān)項(xiàng)一次性補(bǔ)助和專(zhuān)項(xiàng)配套補(bǔ)助模式的優(yōu)點(diǎn)有機(jī)結(jié)合，確保各學(xué)區(qū)既能滿足最低教育支出的需求，又可以提高義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的有效性。

另外，針對(duì)各學(xué)區(qū)義務(wù)教育發(fā)展不均衡的情況，美國(guó)聯(lián)邦政府設(shè)立“農(nóng)村教育成就項(xiàng)目”，對(duì)州和學(xué)區(qū)進(jìn)行差別性專(zhuān)項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)資助，幫助經(jīng)濟(jì)薄弱農(nóng)村學(xué)區(qū)更有效地獲得和使用聯(lián)邦教育資金，改善學(xué)校教育教學(xué)環(huán)境。聯(lián)邦政府還提供了招募教師專(zhuān)項(xiàng)資金，用于緩解農(nóng)村教師緊缺的問(wèn)題，幫助學(xué)校提高教師整體素質(zhì)。針對(duì)農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)，許多州政府根據(jù)學(xué)生的實(shí)際情況為學(xué)生提供邊遠(yuǎn)地區(qū)教育補(bǔ)貼、寄宿補(bǔ)貼、家長(zhǎng)陪讀補(bǔ)貼等各類(lèi)財(cái)政補(bǔ)貼，以保障農(nóng)村學(xué)區(qū)學(xué)生完成義務(wù)教育。為加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，聯(lián)邦和州政府共同施行資金輔助計(jì)劃。聯(lián)邦政府通過(guò)綜合學(xué)校改革論證計(jì)劃、閱讀優(yōu)異法案計(jì)劃等計(jì)劃和基金來(lái)輔助薄弱學(xué)校。州政府則是通過(guò)州立法機(jī)構(gòu)的撥款和設(shè)立的基金項(xiàng)目、專(zhuān)門(mén)的扶助計(jì)劃來(lái)扶持薄弱學(xué)校。

2.靈活的擇校制度和薄弱學(xué)校幫扶政策

各州各地的不均衡是美國(guó)義務(wù)教育最突出的問(wèn)題，靈活的擇校制度可以在一定程度上緩解這種狀況。一是磁石學(xué)校。磁石學(xué)校又稱(chēng)特色學(xué)校，它以獨(dú)特的課程設(shè)置、靈活多樣的教學(xué)方法、高效的教育質(zhì)量吸引各地不同學(xué)區(qū)和不同種族的學(xué)生前來(lái)就讀，這不僅可以促進(jìn)學(xué)生之間的交流，更可以通過(guò)擇校保證教育的均衡。二是特許學(xué)校。州政府通過(guò)立法將某些公辦學(xué)校的主辦權(quán)交給團(tuán)體、個(gè)人或私營(yíng)企業(yè)管理，實(shí)行公辦私營(yíng)，為學(xué)生提供不同教育特點(diǎn)的學(xué)校教育。特許學(xué)校既具有公辦學(xué)校低學(xué)費(fèi)等諸多優(yōu)點(diǎn)，又有私立學(xué)校重視教學(xué)質(zhì)量和服務(wù)等優(yōu)點(diǎn)，受到社會(huì)的廣泛歡迎。特許學(xué)校為那些希望享受私立學(xué)校高質(zhì)量的教育但負(fù)擔(dān)不起教育費(fèi)用的貧困家庭兒童提供了另一種選擇，促進(jìn)了教育公平。三是實(shí)行教育券制度。政府按照公立學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)的額度以“教育券”的形式直接發(fā)放給家庭或?qū)W生，由家長(zhǎng)和兒童自由選擇自己認(rèn)可的學(xué)校，用教育券支付部分或全部學(xué)費(fèi)，這種方式，增加了兒童進(jìn)入高質(zhì)量的私立學(xué)校的機(jī)會(huì)。另外，20世紀(jì)60年代美國(guó)政府針對(duì)處于困境的弱勢(shì)群體和薄弱學(xué)校，實(shí)施了著名的“補(bǔ)償教育計(jì)劃”，把聯(lián)邦教育經(jīng)費(fèi)中的一部分用于薄弱學(xué)校改造。

3.加強(qiáng)對(duì)特殊群體教育的補(bǔ)償

美國(guó)政府通過(guò)立法加強(qiáng)對(duì)特殊群體的義務(wù)教育補(bǔ)償力度。一是重視少數(shù)民族教育。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)少數(shù)民族學(xué)生與非少數(shù)民族學(xué)生在學(xué)業(yè)上有較大的差距。因此，政府通過(guò)各種措施來(lái)縮小這種差距。1994年，克林頓簽署《美國(guó)教育改革法》，提出要采取具體措施來(lái)消滅美國(guó)少數(shù)民族學(xué)生和非少數(shù)民族學(xué)生在學(xué)業(yè)上的差距。二是重視殘疾兒童的教育。2004年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《殘疾人教育促進(jìn)法》，規(guī)定所有公立學(xué)校都要向殘疾兒童提供免費(fèi)的義務(wù)教育。各學(xué)區(qū)有義務(wù)對(duì)每一名殘疾孩子進(jìn)行鑒定，并為其制定“個(gè)性化教育計(jì)劃”，盡量讓他們與健全兒童一起上課。三是重視困難兒童的教育。20世紀(jì)60年代，美國(guó)政府實(shí)施了“補(bǔ)償教育計(jì)劃”，對(duì)貧困家庭兒童或?qū)W習(xí)有困難的學(xué)生設(shè)計(jì)不同的學(xué)習(xí)方案，通過(guò)實(shí)施黑人兒童補(bǔ)償計(jì)劃、免費(fèi)午餐計(jì)劃等多種個(gè)性化的措施，幫助他們擺脫困境。四是重視流動(dòng)兒童的教育。針對(duì)那些隨父母工作變動(dòng)，家庭住所頻繁變動(dòng)的流動(dòng)兒童。1966年，美國(guó)聯(lián)邦政府制定了“流動(dòng)兒童計(jì)劃”，為流動(dòng)兒童提供高質(zhì)量的資助和服務(wù)，確保學(xué)生不會(huì)因跨區(qū)或跨州遷移受到課程設(shè)置、學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)等方面的困擾，由聯(lián)邦政府與學(xué)校合作，讓這些流動(dòng)兒童得到正規(guī)的學(xué)校教育。

二、上海市浦東新區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

浦東新區(qū)人口流動(dòng)十分活躍，2010年，浦東新區(qū)流動(dòng)人口達(dá)到202.43萬(wàn)人，占全區(qū)常住人口的40.1%。人口的流動(dòng)打破了浦東新區(qū)義務(wù)教育資源原有配置的平衡，給原來(lái)的義務(wù)教育財(cái)政保障體系、招生政策、學(xué)校網(wǎng)點(diǎn)布局、學(xué)校辦學(xué)理念都帶來(lái)了不小的沖擊，如何推動(dòng)人口流動(dòng)背景下區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展，上海市浦東新區(qū)做了一些創(chuàng)新，取得了一定的成效。

1.建立公共服務(wù)保障機(jī)制

上海市實(shí)行市縣兩級(jí)共同分擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，上海市本級(jí)財(cái)政根據(jù)各公辦學(xué)校實(shí)際招生的流動(dòng)兒童數(shù)來(lái)劃撥教育經(jīng)費(fèi)，2008年按每生1000元的標(biāo)準(zhǔn)，隨后三年分別提高至1500元、1800元、2000元。同時(shí)要求各區(qū)縣要按市級(jí)財(cái)政實(shí)際補(bǔ)助資金按1∶1的比例出配套資金，全部用于流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。浦東新區(qū)堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，切實(shí)保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)”增長(zhǎng)。2010到2012年三年來(lái)，對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到130多億元。小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)達(dá)到3000元，初中達(dá)至3200元，明顯高于上海市的標(biāo)準(zhǔn)。另外，2011年和2012年新區(qū)政府在“三增長(zhǎng)”基數(shù)之外又安排2.29億元教育基建項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，用于郊區(qū)薄弱地區(qū)教育新建、改建項(xiàng)目順利實(shí)施。2012年，浦東新區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一撥款標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一硬件配備水平，統(tǒng)一信息平臺(tái)，統(tǒng)一提供教師培訓(xùn)與發(fā)展目標(biāo)。

2.制定高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)規(guī)劃

2006年以來(lái)，浦東新區(qū)共新建、改擴(kuò)建學(xué)校39所，凈增面積177815平方米，退租還教16887平方米，合計(jì)新增校舍1281275平方米，通過(guò)優(yōu)化、新建、調(diào)整等舉措，有效應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)不斷增長(zhǎng)的各學(xué)段教育資源需求，基本形成了公平普惠、優(yōu)質(zhì)均衡基礎(chǔ)教育新格局。目前，新區(qū)義務(wù)教育階段16所民辦學(xué)校在內(nèi)的122所初中（含18所完中、30所一貫制），達(dá)到04標(biāo)準(zhǔn)有74所，90標(biāo)準(zhǔn)有37所，達(dá)標(biāo)率90.1%；124小學(xué)（含4所民辦學(xué)校），達(dá)到04標(biāo)準(zhǔn)有42所，90標(biāo)準(zhǔn)有72所，達(dá)標(biāo)率91.94%。

3.多渠道、多形式購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)

浦東新區(qū)加強(qiáng)了對(duì)流動(dòng)兒童學(xué)校的管理和整治。制定了流動(dòng)兒童學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，要求各流動(dòng)兒童學(xué)校按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行辦學(xué)，對(duì)存在安全隱患、辦學(xué)條件達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校實(shí)行關(guān)停。對(duì)按標(biāo)準(zhǔn)成功改造的學(xué)校，由上海市政府和區(qū)政府給予學(xué)校一定的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，并對(duì)其按民辦學(xué)校進(jìn)行統(tǒng)一管理，根據(jù)其招生學(xué)生數(shù)按成本給予基本補(bǔ)貼，2012年，生均補(bǔ)貼每學(xué)年達(dá)5000元。三年來(lái)，浦東新區(qū)共審批設(shè)立41所以招收流動(dòng)兒童為主的民辦小學(xué)，上海市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政為流動(dòng)兒童學(xué)校共投入2.5億多元；2010年新區(qū)教育局先后對(duì)民辦農(nóng)民工子女學(xué)校實(shí)施了食堂改造、廁所改造、教室照明改造等，投入580余萬(wàn)元實(shí)施“為民辦農(nóng)民工子女小學(xué)配置標(biāo)準(zhǔn)圖書(shū)室及增配體育運(yùn)動(dòng)器材”實(shí)事工程。

三、國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的啟示和思考

1.建立流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)省、縣共同分擔(dān)的財(cái)政保障體系

無(wú)論是美國(guó)的聯(lián)邦、州和學(xué)區(qū)共同承擔(dān)，以州政府為主的財(cái)政保障體系，還是上海的市、區(qū)（縣）共同分擔(dān)的財(cái)政保障體系，都能有效解決因?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的義務(wù)教育投入的不均衡。流動(dòng)兒童過(guò)多導(dǎo)致縣域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足是我國(guó)許多地區(qū)的普遍現(xiàn)象，導(dǎo)致縣域義務(wù)教育發(fā)展水平不高，流動(dòng)兒童公平接受義務(wù)教育難以落實(shí)。緩解縣級(jí)義務(wù)教育財(cái)政壓力，推進(jìn)義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展，可以建立省、縣兩級(jí)政府共同分擔(dān)的財(cái)政保障體系。一方面，縣級(jí)政府要承擔(dān)義務(wù)教育的主要責(zé)任，加大地方財(cái)政投入，確保教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”。另一方面，省級(jí)政府可以根據(jù)公辦學(xué)校實(shí)際招收的流動(dòng)兒童數(shù)撥付流動(dòng)兒童義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并要求縣級(jí)政府拿出一定比例的配套資金用于流動(dòng)兒童義務(wù)教育。通過(guò)建立省縣共同分擔(dān)的教育財(cái)政體系，不但可以緩解縣級(jí)義務(wù)教育財(cái)政的壓力，更能提高縣級(jí)政府和教育行政部門(mén)推動(dòng)流動(dòng)兒童公平接受義務(wù)教育的主動(dòng)性和積極性。

2.創(chuàng)新義務(wù)教育辦學(xué)模式，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面

（1）全面實(shí)施義務(wù)教育集團(tuán)化辦學(xué)模式。教育行政部門(mén)可根據(jù)縣域內(nèi)各義務(wù)教育學(xué)校的實(shí)際，以有較好社會(huì)聲譽(yù)和家長(zhǎng)口碑的優(yōu)質(zhì)學(xué)校為主要對(duì)象，創(chuàng)新多樣化辦學(xué)機(jī)制，充分發(fā)揮名校、強(qiáng)校示范引領(lǐng)作用，有效擴(kuò)張優(yōu)質(zhì)學(xué)校辦學(xué)規(guī)模，不斷擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源覆蓋面。要根據(jù)各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況，分別采取學(xué)區(qū)制管理、集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)校聯(lián)盟、對(duì)口幫扶、委托辦學(xué)、引進(jìn)辦學(xué)等形式，逐步縮小校際、城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展差距，讓所有兒童都能公平享受優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育。

（2）加強(qiáng)特色學(xué)校建設(shè)。千校一面不是均衡，為不同兒童提供最適合的教育才是高質(zhì)量的均衡教育。流動(dòng)兒童來(lái)自五湖四海，個(gè)性差異較大，較難適應(yīng)樂(lè)清目前比較單一的教育模式。因此，要大力實(shí)施“學(xué)校特色發(fā)展戰(zhàn)略”，鼓勵(lì)引導(dǎo)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱學(xué)校走個(gè)性化、特色化的內(nèi)涵式發(fā)展之路，推動(dòng)城鄉(xiāng)學(xué)校尤其是薄弱學(xué)校發(fā)展提升，努力形成一校一品、百花齊放的生動(dòng)局面，讓不同群體的學(xué)生選擇適合自己的教育，保障不同群體教育機(jī)會(huì)的公平。

3.保障流動(dòng)兒童同城入學(xué)權(quán)利，破解入學(xué)難問(wèn)題

一方面，地方政府和教育行政部門(mén)要把流動(dòng)人口子女的教育納入到本地教育整體規(guī)劃中來(lái)，要把保障流動(dòng)兒童的公平教育作為政府的法定責(zé)任，對(duì)流動(dòng)兒童的義務(wù)教育實(shí)行同城待遇。地方政府要嚴(yán)格規(guī)范各學(xué)校的招生行為，不得以任何原因損害流動(dòng)兒童就近入學(xué)的權(quán)利。另一方面，由于我國(guó)義務(wù)教育已實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的學(xué)籍管理系統(tǒng)，國(guó)家要盡快改革義務(wù)教育階段教育財(cái)政撥款制度，把向?qū)W生戶籍所在地?fù)芸钷D(zhuǎn)變?yōu)橹苯酉驅(qū)W生學(xué)籍所在地?fù)芸睿蛘咭越逃姆绞桨l(fā)放給流動(dòng)兒童，以減輕流入地政府的財(cái)政壓力。

王瑜.美國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的價(jià)值觀.教師教育學(xué)報(bào)，2014 （3）.

·編輯王亞青