汪衛(wèi)平　秦方慧

(1.南京師范大學教育科學學院，江蘇 南京 210097；2.解放軍理工大學第二幼兒園，江蘇 南京 210007)

后撤點并校時代農(nóng)村義務教育的困境及其治理

汪衛(wèi)平1秦方慧2

(1.南京師范大學教育科學學院，江蘇 南京 210097；2.解放軍理工大學第二幼兒園，江蘇 南京 210007)

[摘要]始于20世紀90年代的農(nóng)村中小學布局調(diào)整政策，對我國基礎教育資源優(yōu)化和辦學效益提升起到了重要作用，同時也對農(nóng)村義務教育產(chǎn)生一定的負面影響?；诮?jīng)濟效益視角的撤點并校政策，使得地方政府產(chǎn)生教育財政投入的擠出效應、學校辦學規(guī)模的雙重不經(jīng)濟、學生受教育成本增加、學校文化輻射功能消逝等問題。后撤點并校時代的農(nóng)村義務教育，應以推進農(nóng)村義務教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化為手段，以完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入體制設計為重點，以實施撤點并校后的學校修復為核心，以推動農(nóng)村“三教”協(xié)調(diào)發(fā)展為目標。共同推進農(nóng)村義務教育綜合治理，完善農(nóng)村義務教育發(fā)展機制。

[關鍵詞]撤點并校；農(nóng)村義務教育；學校規(guī)模；鄉(xiāng)村文化

由于我國特殊的經(jīng)濟發(fā)展歷程，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導致了農(nóng)村與城鎮(zhèn)教育資源的鴻溝形成。在與城鎮(zhèn)義務教育體系的對比中，農(nóng)村義務教育問題的魔咒縈繞于教育研究者的學術圈，響徹教育政策制定者身處的會議室，諸如農(nóng)村義務教育質(zhì)量問題、教育經(jīng)費投入問題、教育公平問題、教師問題、教育均衡發(fā)展問題、教育管理體制問題等等。

與這些問題相伴隨的農(nóng)村中小學布局調(diào)整政策的實施，賦予了農(nóng)村義務教育治理痼疾以新的內(nèi)容。十余年撤點并校政策對我國農(nóng)村基礎教育資源配置和辦學效益方面有著深遠的影響，同時也給農(nóng)村義務教育發(fā)展帶來新的危機和挑戰(zhàn)。在新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)公共服務一體化背景下，本文就“撤點并校”政策對農(nóng)村義務教育發(fā)展影響進行了系統(tǒng)分析，進而提出針對性的教育治理途徑。

一、“撤點并校”政策變遷的歷史回顧

農(nóng)村地區(qū)學校布局調(diào)整是城鎮(zhèn)化進程中教育領域的產(chǎn)物，因而這種布局調(diào)整同樣在全球范圍內(nèi)存在。作為先發(fā)型的發(fā)達國家，美國、加拿大、日本、澳大利亞等國家都進行過大范圍的農(nóng)村學校布局調(diào)整，并積累了大量可借鑒的經(jīng)驗。我國農(nóng)村地域廣袤、人口眾多，百年前鄉(xiāng)村教育運動的興起，“文字下鄉(xiāng)”將新式學校嵌入鄉(xiāng)土村落，農(nóng)村地區(qū)新式學校數(shù)量急劇增加，并在南京國民政府時期得到繼續(xù)發(fā)展。值得重視的是，農(nóng)村學校數(shù)量大量增加是在新中國成立后的30年，至20世紀80年代農(nóng)村普及義務教育運動中達到頂峰，由此形成我國農(nóng)村分散辦學、校點廣布、低重心的農(nóng)村教育布局結(jié)構(gòu)，也即農(nóng)村地區(qū)“一村一校”的獨特風景。

1.撤點并校政策實施的背景

公共政策的實施是社會治理環(huán)境的產(chǎn)物，教育政策的萌發(fā)反映教育領域的時代背景。撤點并校政策的形成與當時兩種主要的社會思潮有關。一是經(jīng)濟效益主義在教育政策領域有著深遠影響。在20世紀80年代盛行于西方國家的一種新公共管理理論，強調(diào)借鑒經(jīng)濟學視角、市場化改革方式改造傳統(tǒng)的政府行政模式。在中國，始于20世紀80年代的社會主義市場經(jīng)濟改革開始倒逼政府公共行政管理體制的革新，尤其是90年代以后，政府市場化改革的步伐進一步加快。從當時教育領域諸多政策的出臺可以看出，經(jīng)濟效益主義的觸手伸至教育行政范圍，如高校學費單軌化、民辦教育、學校后勤市場化等等。二是城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社會的衰落。歷史原因形成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，長期實行農(nóng)村支援城市的發(fā)展模式，使得農(nóng)村經(jīng)濟社會水平明顯低于城市。伴隨城鎮(zhèn)化的浪潮，大量農(nóng)村優(yōu)秀人才擺脫土地束縛涌入城市，而沉淀在原住地的則是經(jīng)濟實力差的弱勢群體。隨著人口的減少，農(nóng)村社會的文化也日漸衰落，“人走、田荒、村亡”的現(xiàn)象俯拾即是。這種現(xiàn)象在教育領域中的反映是農(nóng)村教育質(zhì)量較低、學齡兒童流失現(xiàn)象嚴重、教育無用論興起等等。

2.撤點并校政策實施的具體過程

經(jīng)濟效益主義在政府行政中的影響、城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社會的衰落是撤點并校政策實施的主要背景。始于20世紀90年代關于農(nóng)村中小學布局調(diào)整(簡稱“撤點并?！?的政策正是在這種背景下應運而生，其目的是優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)辦學布局、提高辦學效益。在因地制宜的條件下，各級政府對農(nóng)村地區(qū)部分規(guī)模較小、辦學效益較差的學校和教學點進行適當?shù)某蜂N與合并，原教學點、小規(guī)模學校的學生進入行政村級學?；蜞l(xiāng)鎮(zhèn)中心學校學習。

農(nóng)村中小學布局調(diào)整政策的實施經(jīng)歷了三個時期：首先是局部地區(qū)推動階段(20世紀90年代初—21世紀伊始)。始于20世紀90年代農(nóng)村學齡人口減少和教學點的萎縮，加上分稅制改革后以縣為主的義務教育管理體制，使得農(nóng)村教育財政吃緊。教育行政部門將農(nóng)村義務教育經(jīng)費中人事支出比重過大歸結(jié)為教學點過多和教師超編導致，所以部分地區(qū)嘗試通過壓縮農(nóng)村中小學規(guī)模、清退部分民辦教師和代課教師來減輕教育財政壓力。這一時期的農(nóng)村中小學撤并主要集中在遼寧、吉林、安徽、福建、湖北、廣西等地。其次是國家范圍的推廣階段(2001—2005年)，2001年6月頒布的《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》正式從國家層面賦予撤點并校政策的合法性，同年召開的全國基礎教育工作會議將撤點并校作為農(nóng)村義務教育六項重要工作之一，由此全國范圍內(nèi)推廣的農(nóng)村學校布局調(diào)整開始實施。最后是政策的調(diào)整與終結(jié)階段(2006—2012年)。2006年開始教育部門開始有意識地對撤點并校政策執(zhí)行過火進行糾偏，之后頒布了一系列關于學校布局調(diào)整政策的規(guī)范性文件。2012年9月國務院頒布的《關于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見》中明確指出暫停學校撤點，解決撤并帶來的突出問題。至此歷經(jīng)十余年的“撤點并?！蓖顺鼋逃叩奈枧_，即進入后撤點并校時代。

二、后撤點并校時代農(nóng)村義務教育的現(xiàn)實之困

“后撤點并校時代”概念最早由2012年的國內(nèi)新聞媒體提出[1]，后被引入學術界，并逐漸引起研究者的關注。2012年9月國務院頒布《關于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見》，標志著農(nóng)村基礎教育進入后撤點并校時代。農(nóng)村義務教育大規(guī)模撤點并校政策實施基本停止，農(nóng)村學校形成“兩村或多村共一?！焙汀爸袑W集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為主的布局結(jié)構(gòu)。后撤點并校時代不僅繼承了農(nóng)村義務教育以往的痼疾，同時作為我國21世紀基礎教育領域最重要改革內(nèi)容的撤點并校政策，使已有的農(nóng)村義務教育問題更加復雜和難以解決，尤其是后撤點并校政策時代農(nóng)村義務教育呈現(xiàn)出新舊問題并存局面。

1.地方政府教育財政投入的擠出效應

地方政府教育財政投入的擠出效應源于基層政府教育財政收入與教育事權(quán)的矛盾，即以縣主管的基礎教育管理體制下的“縣級政府的財力結(jié)構(gòu)與負擔的義務教育責任不相稱”問題。[2]20世紀90年代實行的分稅制改革，使得政府間財政收入分配結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，中央、省和地級市財政收入比重增加，而縣鄉(xiāng)政府財政收入比重受到壓縮，但同時義務教育管理的事權(quán)責任仍由縣級政府負責。盡管中央和省級政府建立的財政轉(zhuǎn)移支付制度照顧到不同縣域經(jīng)濟發(fā)展水平差異，但財政轉(zhuǎn)移支付的力度與縣級教育財政的實際差距太大，縣級政府的教育財政壓力仍不減，尤其是義務教育階段規(guī)模不斷擴大以及國家對于教育投入水平的硬性要求。其中2003年農(nóng)村稅費改革后，作為農(nóng)村義務教育經(jīng)費主要來源的教育費附加被取消，進一步加劇了縣級政府教育財政的負擔。

縣級政府教育財政結(jié)構(gòu)與教育責任不相稱的問題突出。在義務教育經(jīng)費投入剛性支出壓力下，地方政府急于從提高辦學效率角度出發(fā)，減輕財政壓力。在撤點并校政策背景下，地方政府產(chǎn)生教育財政投入的擠出效應。這主要包括兩個方面：首先，撤點并校政策推行的一個重要目標就是解決農(nóng)村中小學布局分散、學校辦學效益低下和教師數(shù)量多等問題。但在經(jīng)濟效益主義動機下，地方政府不遺余力地推進農(nóng)村學校布局調(diào)整，不少地區(qū)產(chǎn)生過度撤并。尤其是在貧困地區(qū)，由于社會觀念的影響，政府對教育重視程度遠遠不夠，通過減少教育投入支持區(qū)域經(jīng)濟基礎設施建設；其次，中央政府在全國范圍推廣撤點并校政策后設立專項財政轉(zhuǎn)移支付，用以鼓勵和支持縣級政府的農(nóng)村中小學布局調(diào)整。在中央財政刺激下，地方政府則更傾向套取上級政府轉(zhuǎn)移支持，撤點并校政策為地方政府提供搭便車機會，進而成為本級政府減少教育投入的事由[3]。

2.學校辦學規(guī)模的雙重不經(jīng)濟

中小學布局調(diào)整后農(nóng)村義務教育的新舊問題交錯，學校辦學規(guī)模不經(jīng)濟存在新舊交疊。既存在規(guī)模過小的辦學不經(jīng)濟，也存在規(guī)模過大的辦學效益不經(jīng)濟。一方面，后撤點并校時代，大量農(nóng)村學校被撤并，但各地仍小范圍地保留了一些學校，以及在撤點并校后期對部分地區(qū)的學校修復，使得仍有不少布局分散、學校規(guī)模小、辦學效益差的學校存在。如果單一地從經(jīng)濟學視角來看，這些學校學生培養(yǎng)成本較高，辦學規(guī)模不經(jīng)濟明顯。另一方面，撤點并校后巨型學校的形成也是規(guī)模不經(jīng)濟的表現(xiàn)。由于大量村小和教學點被撤銷或合并，撤并后的學生集中在行政村級別的學?；蜞l(xiāng)鎮(zhèn)一級的中心學校就讀，在校學生人數(shù)的增加引起校園環(huán)境變化。來自不同文化背景的學生被集中到中心學校學習，對原有學校管理造成沖擊，學校也無法騰出更多精力來管理這些“新入學”的孩子。再加上原來各村小學生教學進度和文化發(fā)展的差異，他們?nèi)谌胄聦W習環(huán)境中需要教師和校長投入更多的精力和資源。在有些地方則形成了巨型學校，這些超級航母式的學校人數(shù)動輒幾千人。盡管有些巨型學校多是優(yōu)質(zhì)教育資源集中地，但仍有學者質(zhì)疑這種加工廠式的教育模式脫離教育的本質(zhì)。[4]

3.學生受教育的成本增加

中小學布局調(diào)整對農(nóng)村地區(qū)教育生態(tài)造成深遠影響，其中最明顯的當屬造成新一輪的輟學現(xiàn)象。輟學現(xiàn)象的背后是上學難、上學遠、上學貴，農(nóng)村家庭接受義務教育的成本隨著撤點并校實施而增加。首先是，增加學生受教育的直接成本。盡管撤點并校政策在東部發(fā)達地區(qū)也存在，而且升學距離變遠也造成家庭支出增加。但該政策對中西部農(nóng)村地區(qū)的影響更大，往往都是在地理位置偏僻、交通不方便的地方學校撤并數(shù)量多，這導致農(nóng)村學校服務半徑擴大。華中師范大學課題組對全國6省區(qū)177個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，小學校均服務范圍為2.8 km、初中為12.2 km、高中為81.8 km。與1998年全國小學、初中和高中相比，學校校均服務范圍服務半徑都大大增加。[5]對于寄宿學校的家庭增加住宿費和生活費以及交通費；每天接送孩子的家庭則需家庭分配出更多的精力護送孩子上學和放學；對于在學校附近租房子的家庭，他們承受的教育成本更大。

而且，寄宿制學校的管理模式也使得學生間接成本增加。過早實行寄宿制的教育模式讓學生遠離家庭天倫之樂和父母的親情教育，失去與親人共聚、闔家歡樂的機會。而上學時間增加更增添學生上學的難度，甚至有生命危險，年幼的孩子則在悠長上學路上嘗盡辛酸。此外，也有學者指出撤點并校后，學生承受道德風險的成本增加，例如，加重兒童的心理危機和身體健康問題、孩子生活自理問題，以及寄宿制將兒童與鄉(xiāng)村社會文化隔離、自我認同感喪失等。[6]

4.學校文化輻射功能的消逝

自20世紀20年代晏陽初、陶行知等人提倡的鄉(xiāng)村職業(yè)教育活動，及新中國成立后的20世紀80年代普及義務教育運動至今，中國的農(nóng)村教育經(jīng)歷100多年的發(fā)展歷史。一部中國農(nóng)村教育史其實就是中國近現(xiàn)代史，農(nóng)村學校見證了農(nóng)村社會的興衰沉浮。[7]在這部農(nóng)村教育史中，農(nóng)村學校的作用已經(jīng)不僅限于教化育人的場所，還是國家意識在村落中的表現(xiàn)，也是新式文化在村落中的內(nèi)嵌。農(nóng)村學校是村落文化的融合，是新舊村落文化的交流場所，是村落文化的著生點，村落文化的守護者。[8]中小學校撤并過程破壞了農(nóng)村文化的自然生態(tài)，使得農(nóng)村失去文化重塑的內(nèi)核。

學校撤并意味著原本內(nèi)嵌于村落中的知識、文化傳播的學校被扯離其文化符號形成的母體。學校撤并一方面是一種制度化的教育機構(gòu)的撤離(有人稱這種撤離是社會主流文化從農(nóng)村的撤離)，學生在年幼的時候就要被迫遠離自己所在村落，進而流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校求學。另一方面是從文化學角度來看，農(nóng)村學校的撤并會給農(nóng)村文化帶來深遠影響：一是撤點并校后實行的寄宿制學校遠離農(nóng)村，它們以標準化和城市化為核心的教育觀念，比如標準化全國課程與教材、嚴格的宿舍管理制度、封閉化的學習環(huán)境等。這種“離農(nóng)”情懷的教育將城市生活價值灌輸給孩子，培養(yǎng)的是渴望離開農(nóng)村的人才。少數(shù)能夠通過教育實現(xiàn)社會流動的人進入城市，而“學業(yè)失敗者”則留下來重回黃土地，農(nóng)村文化發(fā)展陷入惡性循環(huán)。二是撤點并校使得學生與家庭相互之間的文化影響作用減弱，代際交流匱乏影響農(nóng)村文化的創(chuàng)生機制，即學生從學校學習到的知識與村落文化之間的融合作用消失。三是新文化內(nèi)嵌的脫落，也就是文化教化場所的消失，意味著原先學校起到的教化鄉(xiāng)民的功能現(xiàn)在消失了，這對于本就文化貧困的農(nóng)村地區(qū)來說，無疑是文明的荒漠化。正如某位老人在接受新聞媒體采訪所說：“沒有書聲的村子像丟了魂一樣！”[9]

三、后撤點并校時代農(nóng)村義務教育困境的探因

1.農(nóng)村義務教育管理模式的落后

在國家管理模式下的教育管理形成以政府為主體的、封閉的、單向度的管理模式，教育行政部門在政策制定、實施和評價過程中扮演運動員兼裁判員的角色。這種教育管理模式下的政府、學校、社會三者的關系被完全扭曲，政府成為配置資源與政策實施的直接控制者，學校和社區(qū)只是被控制者。盡管國家管理模式下的教育管理體制在計劃經(jīng)濟時代起到集中教育資源的作用，但在市場經(jīng)濟背景下，政府過度管制教育領域會有負面影響存在。已有大量研究表明，政府對教育領域的管制往往會付出更大的成本，有時候政府管制會比市場做得更差。在教育管理領域，政府是教育領域的投資者、管理者和學校辦學者三者合一的角色。在面對學校時，政府是學校所有權(quán)的“實際”擁有者和管理者；在面對社區(qū)的時候，政府又是教育領域的掌舵者，缺少社區(qū)與政府進行問題對話的機制與平臺。例如，在上述撤點并校過程中，政府強制推行后造成農(nóng)村地區(qū)的群體性事件就可窺見其弊端。反觀與我國相鄰的日本，同樣也是多山地形的國家，在其農(nóng)村地區(qū)學校撤并之前一般會召開“教育環(huán)境推進座談會”，主要是面向當?shù)卮迕竦墓爼?，政府和學校需要將撤并方案與村民共同探討，并成立由學校、政府和家長共同擔任的撤銷委員會。[10]2008年6月，日本政府啟動了本世紀第四次義務教育學校布局調(diào)整，此次學校布局調(diào)整中強調(diào)依托地方自主管理，由市町村主導決定權(quán)、省級政府配合支持，并且委托市町村開展大量的實地調(diào)研。[11]在我國傳統(tǒng)中央集權(quán)模式的影響下，政府公共管理領域常常會出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差和失真的問題，但由于地方政府權(quán)力過于強大且缺乏有效監(jiān)管，縣級政府教育管理模式顯然不能滿足當前國家大力推行治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的要求。

2.撤點并校政策實施過程的偏差

從政策實施的初衷、政策實施前期效果來看，撤點并校政策本身的問題并不是很嚴重。社會對撤點并校政策本身的批評主要是該政策將市場經(jīng)濟領域效益主義移植到具有公共產(chǎn)品屬性的義務教育領域中，簡單地看待農(nóng)村地區(qū)中小學辦學效益和資源優(yōu)化問題。單撇開這點來說，該政策的初衷是積極的，但在其實施過程中卻產(chǎn)生政策價值傳遞的失真。首先，撤點并校政策在上下級政府之間的失真。地方政府在執(zhí)行國家中小學布局調(diào)整政策時，簡單片面地理解，并且基于本級政府的利益出發(fā)有意隱蔽或歪曲原有政策的價值。這一點從各省學校布局調(diào)整的相關文件都可以看出。其次，政策的推廣過程中裹挾著經(jīng)濟效益主義的內(nèi)在標準。一是該政策實施裹挾教育財政擠出的效應。地方政府出于緩解本級政府教育財政與事權(quán)錯配的問題，通過學校調(diào)整政策肆意壓縮農(nóng)村學校規(guī)模和數(shù)量。二是不少地區(qū)學校調(diào)整與地方城鎮(zhèn)化建設相掛鉤，導致教育領域的學校調(diào)整中混入房地產(chǎn)開發(fā)商和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)政府的私利。最后，政策執(zhí)行過程中程序公正的喪失。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府在處理學校撤并與否過程中沒有開展學校實際情況和農(nóng)村社會文化的調(diào)研，而是以一種國家權(quán)力“侵入”的方式粗暴地解決地方政府與村民之間的矛盾，因此部分地方出現(xiàn)村民群體事件。

3.鄉(xiāng)村社會的文化荒蕪

后撤點并校時代的農(nóng)村失去文化重塑的內(nèi)核。一方面，學校消失割斷了村落文化存續(xù)的傳統(tǒng)路徑，學校從村落的撤離同時也是城市對農(nóng)村的文化搬離；另一方面，集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學校，由于其整齊劃一的學科與規(guī)訓性質(zhì)，鄉(xiāng)村社會對兒童整體教育性的意義已經(jīng)不復存在，取而代之的是整套城市社會文化的標準。尤其需要重視的是，鄉(xiāng)村教育衰落背后農(nóng)村社會的凋敝才是其最根本的原因。教育領域的變化只是整個社會變遷在特定領域的反映，當我們將中國鄉(xiāng)村教育的痼疾放置在社會大環(huán)境下，會發(fā)現(xiàn)其背后是城市與農(nóng)村之間根深蒂固的鴻溝。與其說村小的撤離導致村落文化的荒蕪，倒不如說是城鄉(xiāng)差異導致農(nóng)村文化的凋敝。在城市文化作為社會單極力量推動社會建設的過程中，農(nóng)村社會淪為主流社會的邊緣。從這個角度分析，單一的唯城市取向的文化價值必然導致村落文化的消亡。正如有學者指出的可怕而又現(xiàn)實的問題，“鄉(xiāng)村其實越來越多地成了一個地域上的概念，成了一個沒有實質(zhì)內(nèi)涵或者說缺少文化內(nèi)涵的空洞符號——作為文化生命內(nèi)涵的鄉(xiāng)村已經(jīng)死亡了，鄉(xiāng)村社會成為文化的看客，不再具有自我文化生長與更新的能力與機制。”[12]而近期在網(wǎng)絡引起熱議的“博導百村調(diào)查”——《千瘡百孔的中國農(nóng)村》所描繪的是與文化衰落相伴隨的環(huán)境倒退，村落再也不是游子繾綣鄉(xiāng)愁中“清澈、明亮”的傳統(tǒng)形象。[13]

四、后撤點并校時代農(nóng)村義務教育治理的途徑

1.以推進農(nóng)村義務教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化為手段

后撤點并校時代的農(nóng)村義務教育需要由教育管理向教育治理轉(zhuǎn)變，這是實現(xiàn)農(nóng)村義務教育健康發(fā)展的重要手段。公共治理是由開放的公共管理與廣泛的公眾參及二者整合而成的新型治理模式。在這種模式下教育治理具有治理主體多元化、治理方式多樣化等特征。[14]根據(jù)國家層面推進的教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體要求[15]、農(nóng)村社會治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實狀況，以推進農(nóng)村義務教育治理體系和治理能力現(xiàn)代為重要手段。一是要明確學校、政府、社區(qū)進行教育共治的意識、原則與機制。逐步確定縣級政府義務教育治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化實施的路程圖、進度表，并探索適應教育治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的相應配套政策。首先，要實現(xiàn)教育治理主體多元化。將教育領域相關的利益主體，如學校、社區(qū)、家長、教師、教育行政部門都納入教育共治的主體內(nèi)，發(fā)揮共治主體的協(xié)商作用，做到政策制定、執(zhí)行、評價、反饋全過程的參與。其次，是教育治理方式的多元化。在進行成本分析的基礎上，盡量少使用強制的方式實施政策，而是使用協(xié)商、對話的方式解決教育問題。二是大力推動縣級教育局長專業(yè)化?？h教育局長是基層政府實施教育決策的教育官員，而教育局長專業(yè)化對于政策的實施以及基層教育問題的把脈和診斷具有更專業(yè)性和科學性，能有效保證縣級義務教育的政策執(zhí)行和反饋。

2.以完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入體制設計為重點

后撤點并校時代的農(nóng)村義務教育經(jīng)費出現(xiàn)地方政府教育投入的擠出效應，在一定程度削減國家整體的教育投入，加重了社會教育投入的負擔。雖然2007年實施的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制(簡稱新機制)、教育財政的轉(zhuǎn)移支付制度都是對以縣為主的教育管理體制下教育投入體制的改革，也一定程度緩解了縣級政府教育投入的壓力。但因為以縣為主的教育管理體制并沒有從根本上解決教育財政責任與教育事權(quán)錯配的問題，所以當前我國農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入的壓力仍然不減。教育的發(fā)展離不開教育資源的投入，要保證農(nóng)村義務教育的健康發(fā)展必須要不斷完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入體制。首先，要進行縣級政府教育財政責任與教育事權(quán)之間的調(diào)整。有很多學者指出，當前僅僅依靠中央政府和地區(qū)間的教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，并不能有效解決縣級教育財政的壓力，而真正解決的關鍵是明晰教育事權(quán)的劃分，將教育事權(quán)上劃中央財政。[16]但本文認為，具體設計可遵循：東部地區(qū)教育事權(quán)可由縣級政府承擔，中部地區(qū)由省級政府與縣級政府共同承擔，西部地區(qū)縣級教育事權(quán)則直接上升至省級政府，并設立國家財政專項，保證?？顚Ｓ?。其次，農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入保障機制的完善。進一步明確各級政府在農(nóng)村基礎經(jīng)費投入上的責任和義務，明確教育經(jīng)費投入在GDP、政府財政投入中的國家法定比例。加強對經(jīng)費投入和經(jīng)費使用效率的監(jiān)管，建設各地區(qū)教育經(jīng)費使用效率監(jiān)測體系。同時，政府間和區(qū)域間農(nóng)村義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度設計的改進也是必要的。有效規(guī)避中央政府和發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付而形成的擠出效應，建立按比例、配套兼有效監(jiān)督的轉(zhuǎn)移制度，激勵貧困地區(qū)的教育投入。最后，基礎教育領域社會捐贈的放開和鼓勵。縱觀國外基礎教育社會捐贈的類型和方式，國內(nèi)基礎教育階段社會捐贈還尚屬萌芽階段，基礎教育階段接受的社會捐贈的方式、金額、制度都尚未明確，因此需要積極探索基礎教育社會捐贈的規(guī)范化和制度化，優(yōu)化義務教育投入來源結(jié)構(gòu)，發(fā)揮全社會的教育力量。

3.以穩(wěn)步實施后撤點并校時代的學校修復為核心

針對部分地區(qū)在學校布局調(diào)整中摻入非教育因素的政策考慮，以及各種社會調(diào)查報告所揭示的農(nóng)村地區(qū)學校撤并后的文化枯竭問題，有步驟地穩(wěn)步實施學校修復就顯得很有必要。首先，扎實穩(wěn)妥地推進部分農(nóng)村學校的修復與重建。鑒于中央政府在推動教育政策過程中，很可能會造成新的“學校修復和重建潮”，建議由中央政府在國家層面指導各省份進行農(nóng)村學校的恢復與重建工程。尤其是在學校布局調(diào)整政策執(zhí)行過程中問題最多的湖北、遼寧、四川、貴州、云南等省份，需要深刻反思學校撤并政策過程中的功績與失誤。同時，做好原有學校功能的重新定位、建筑設施的重新利用工作。其次，建立農(nóng)村地區(qū)撤點并校專項補助資金。針對農(nóng)村地區(qū)學校布點較多、分布較廣、修復工作難度大的特點，各省應該設立專項學校修復專項資金，支持偏遠山區(qū)、老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的學校重建。同時需要加強對經(jīng)費的監(jiān)管，警惕出現(xiàn)各地區(qū)套取學校修復專項資金現(xiàn)象。最后，做好農(nóng)村地區(qū)中心學校的補償機制。對于那些已經(jīng)形成完善中心學校的地區(qū)，政府應在寄宿學校住宿條件、飲食、基礎設施方面加大投入，同時加強對寄宿學生的心理健康教育，疏導學生在寄宿時期的心理問題。

4.以農(nóng)村普通教育與職業(yè)教育、成人教育協(xié)調(diào)發(fā)展為目標

在肯定農(nóng)村義務教育對部分學生起到的社會促進作用的同時，也要關注農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育的發(fā)展。義務教育的發(fā)展離不開成人教育和職業(yè)教育的有效補充。農(nóng)村教育衰落的救治需要從農(nóng)村社會文化的整體出發(fā)，將農(nóng)村學校與農(nóng)村社會生活結(jié)合起來，推動農(nóng)村社會的重建與恢復。因此需要發(fā)揮好農(nóng)村教育的整體功能，發(fā)揮好教育在農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化等方面的重要作用。推動農(nóng)村教育與經(jīng)濟社會的結(jié)合，推動農(nóng)村普通教育與職業(yè)教育、成人教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，農(nóng)村義務教育要在滿足數(shù)量的基礎上向提高質(zhì)量方面轉(zhuǎn)變，改變農(nóng)村義務教育與低教育質(zhì)量掛鉤的面貌，探索具有特色的農(nóng)村地區(qū)小規(guī)模優(yōu)質(zhì)學校的建設，如農(nóng)村小班化教育、小幼一體化等，以改善農(nóng)村義務教育質(zhì)量。其次，探索縣域鄉(xiāng)村職業(yè)教育的新思路與方式，在學士、碩士、博士文憑分級情況下，結(jié)合農(nóng)村地區(qū)陽光工程對返鄉(xiāng)農(nóng)民工、中學畢業(yè)后沒有繼續(xù)接受教育的學生進行職業(yè)教育，可在縣級層面推行各種短期的職業(yè)教育，并頒發(fā)現(xiàn)行文憑以外的學歷證明，如“匠士”等等。最后，發(fā)揮成人教育的優(yōu)勢，探索在高等教育規(guī)模擴張背景下縣域開放大學、電化教育、夜校、干校、成人學校的發(fā)展模式，發(fā)揮縣域成人教育對農(nóng)村經(jīng)濟社會的促進作用。

[參 考 文 獻]

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[責任編輯：江桂珍]

[收稿日期]2015-09-17

[基金項目]南京市白下區(qū)教育科研“十二五”規(guī)劃個人立項課題(20150415)。

[作者簡介]汪衛(wèi)平(1990-)，男，安徽黃山人，碩士研究生；秦方慧(1990-)，女，河北滄州人，幼兒園一級教師。

[中圖分類號]G40-011.8

[文獻標志碼]A

[文章編號]1002-1477(2016)05-0006-06

教改論壇[DOI]10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2016.05.002