冷羅生, 徐淑琳

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院, 北京　100875)

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論環(huán)境侵權(quán)法律救濟體系之構(gòu)建
——以《環(huán)境保護法》第64條為核心的評析

冷羅生, 徐淑琳

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院, 北京100875)

摘要:2014年修訂的《環(huán)境保護法》第64條設(shè)立了污染環(huán)境和破壞生態(tài)兩種侵權(quán)行為的責(zé)任規(guī)則,該規(guī)則直接指向適用《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定。以此為核心分析環(huán)境侵權(quán)法律救濟體系,可發(fā)現(xiàn)《環(huán)境保護法》與《侵權(quán)責(zé)任法》之間存在難以協(xié)調(diào)之處,主要表現(xiàn)在調(diào)整范圍上的不對應(yīng)。而且,環(huán)境侵權(quán)法律救濟兼具公益性和私益性,責(zé)任承擔(dān)方式也需要有所創(chuàng)新與擴張。因此,《環(huán)境保護法》直接通過準(zhǔn)用性規(guī)則,將有關(guān)環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任承擔(dān)內(nèi)容完全納入《侵權(quán)責(zé)任法》并不穩(wěn)妥。構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)法律救濟體系時,應(yīng)明確環(huán)境立法,理順污染環(huán)境型侵權(quán)和破壞生態(tài)型侵權(quán)的邏輯關(guān)系,細(xì)化有關(guān)環(huán)境公益的內(nèi)容,以協(xié)調(diào)環(huán)境保護法和侵權(quán)責(zé)任法,解決因立法疏漏而產(chǎn)生的問題。

關(guān)鍵詞:環(huán)境侵權(quán); 生態(tài)破壞; 環(huán)境公益;《環(huán)境保護法》

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面對目前嚴(yán)峻的環(huán)境危機,我國對環(huán)境保護的立法規(guī)制日益重視并逐漸完善,已經(jīng)初步形成了環(huán)境保護法律體系。其中,新的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)保法》)已于2015年1月1日起實施,第64條就環(huán)境損害的民事責(zé)任作出了規(guī)定,這是對因污染環(huán)境和破壞生態(tài)而承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定。一方面為了保證在法律適用上的準(zhǔn)確性,另一方面從立法技術(shù)要求文字簡練的角度考慮,修訂后的《環(huán)境保護法》規(guī)定了此銜接性的條款[1]。采取了類似于國際私法中“轉(zhuǎn)致”的立法技術(shù),不再具體規(guī)定歸責(zé)原則、免責(zé)事由等,而是直接適用《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》(以下簡稱《侵權(quán)法》)的相關(guān)規(guī)定[2]。該條款彰顯了我國立法對環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任的進一步強化。但是,這其中依然面臨著諸多問題和挑戰(zhàn),結(jié)合《環(huán)保法》的整體修改進行斟酌,關(guān)于此條款的適用并非簡單地參照《侵權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定即可,仍然有一些問題需要加以說明。例如對于生態(tài)破壞型侵權(quán)及涉及環(huán)境公益的問題可否適用《侵權(quán)法》中關(guān)于“環(huán)境污染責(zé)任”的專章規(guī)定？可見,《環(huán)保法》和《侵權(quán)法》在銜接方面存在一定問題。本文結(jié)合兩法的相關(guān)規(guī)定,擬就此進行探討。

一、 環(huán)境侵權(quán)法律救濟的現(xiàn)狀

目前,在環(huán)境侵權(quán)法律救濟體系構(gòu)建中,最主要的法律是《環(huán)保法》和《侵權(quán)法》,而這兩部法律在溝通和協(xié)調(diào)方面存在一定缺漏和脫節(jié),主要表現(xiàn)在調(diào)整范圍上的不對應(yīng)致使部分責(zé)任規(guī)則缺失。

1. 《環(huán)境保護法》框架下的環(huán)境侵權(quán)

縱觀《環(huán)保法》全文,可以發(fā)現(xiàn)其中增加了諸多關(guān)于生態(tài)保護的內(nèi)容,足以彰顯新法對生態(tài)保護的重視。例如,第29條有關(guān)“生態(tài)保護紅線”的規(guī)定、第30條有關(guān)“保護生物多樣性”的規(guī)定、第31條有關(guān)“生態(tài)保護補償制度”的規(guī)定等,并且,新法第64條將生態(tài)破壞型侵權(quán)納入承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的原因行為類型,這就使得我國立法中關(guān)于環(huán)境損害侵權(quán)責(zé)任問題產(chǎn)生了顯著變化。另外,第66條刪除了原第42條中的“污染”一詞。結(jié)合各條文的規(guī)定*從《環(huán)境保護法》其他條款的構(gòu)建也可看出,例如有關(guān)企業(yè)環(huán)境保護義務(wù)的條款、有關(guān)針對環(huán)境違法行為之舉報權(quán)的條款、有關(guān)環(huán)境公益訴訟的條款和有關(guān)環(huán)境影響評價的條款等。,《環(huán)保法》中的環(huán)境損害含義有所擴張;而《侵權(quán)法》僅對環(huán)境污染型侵權(quán)作出回應(yīng),并沒有涉及生態(tài)破壞型侵權(quán)。為了能更清晰且理性地分析本文所討論的關(guān)鍵問題,應(yīng)當(dāng)從環(huán)境侵權(quán)的界定著手進行梳理,以厘清完整的環(huán)境侵權(quán)概念及其中的相關(guān)子概念。

在環(huán)境法上,人為原因引起的環(huán)境問題可以劃分為環(huán)境污染和生態(tài)破壞。環(huán)境污染主要是指由于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市生活將大量污染物排入環(huán)境,使環(huán)境質(zhì)量下降,以致危害人體健康,損害生物資源,影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。生態(tài)破壞是指由于不合理地開發(fā)利用資源或進行工程建設(shè),使生態(tài)和資源遭到破壞,引起一系列環(huán)境問題,如水土流失、土壤沙漠化、鹽堿化、資源枯竭、氣候變異、生態(tài)系統(tǒng)失衡等等[3]。這兩個概念既是環(huán)境侵害的方式也是侵害環(huán)境的結(jié)果*從《環(huán)境保護法》第2條所規(guī)定的環(huán)境要素也可看出環(huán)境侵權(quán)包含這兩方面內(nèi)容。。實際上,就概念的具體界定而言,理論上有不同的表述,從中可以總結(jié)出兩者之間的聯(lián)系和區(qū)別。就聯(lián)系而言,環(huán)境污染和生態(tài)破壞具有復(fù)合效應(yīng),兩者均會對環(huán)境本身造成損害,均可能對他人人身和財產(chǎn)權(quán)益造成損害。就區(qū)別而言,一方面,最主要的一點表現(xiàn)在兩者對環(huán)境造成不利影響的方式不同,環(huán)境污染是排放型的行為方式,而生態(tài)破壞是索取型的行為方式。另一方面,兩者所引起的危害后果也不同。由于環(huán)境污染和生態(tài)破壞均為人類不合理開發(fā)、利用環(huán)境的結(jié)果,二者互為因果、相互作用,不能截然分開[4]。

環(huán)境侵權(quán)行為通常即是指因產(chǎn)業(yè)活動或者其他人為原因,導(dǎo)致生態(tài)自然環(huán)境的污染或破壞,并因而對他人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)益或公共財產(chǎn)造成損害或有損害之虞的事實[5]。因此,從本質(zhì)上而言,環(huán)境侵權(quán)行為,不僅包括污染環(huán)境的侵權(quán)行為類型而且還包括破壞環(huán)境的侵權(quán)行為類型[6]。可見,作為環(huán)境侵權(quán)的子概念,環(huán)境污染和生態(tài)破壞是環(huán)境保護法律體系指向的兩部分重要內(nèi)容,而環(huán)境侵權(quán)責(zé)任也由之構(gòu)成。

2. 《侵權(quán)責(zé)任法》救濟范圍的局限性

環(huán)境侵權(quán)在侵權(quán)責(zé)任法中是一個新問題,通常被視為一種特殊侵權(quán)行為,侵權(quán)責(zé)任法在解決環(huán)境糾紛方面擔(dān)任重要角色,然而我國《侵權(quán)法》條文內(nèi)容并未包括生態(tài)破壞?！肚謾?quán)法》第65條至68條針對環(huán)境污染責(zé)任作出了規(guī)定,但并未對污染環(huán)境一詞作出具體定義,這就賦予了其相當(dāng)?shù)母爬ㄐ?使得該條款具備了寬泛的適用范圍。那么,該條款是指向狹義的環(huán)境侵權(quán)還是包括生態(tài)破壞侵權(quán)在內(nèi)的廣義環(huán)境侵權(quán),學(xué)者對此持有不同看法。

有的學(xué)者認(rèn)為生態(tài)破壞未納入環(huán)境侵權(quán)的范疇,《侵權(quán)法》采用“環(huán)境污染責(zé)任”的概念,應(yīng)當(dāng)解釋為環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任[7]?！肚謾?quán)法》僅涉及到環(huán)境污染類型,對因生態(tài)破壞造成的損害付之闕如,不能不說是立法的一大疏失[8]。有學(xué)者在《侵權(quán)法》草案征求意見過程中曾提出修改建議,認(rèn)為草案中的“環(huán)境污染責(zé)任”無法涵蓋對“環(huán)境破壞”或“生態(tài)破壞”的救濟,稱為“環(huán)境侵權(quán)責(zé)任”更合適[9]。另一種觀點主張將“污染”擴大解釋,包含生態(tài)破壞侵權(quán)?！肚謾?quán)法》頒布后,全國人大法工委在《侵權(quán)責(zé)任法釋義》中指出:“本章所指的環(huán)境污染,既包括對生活環(huán)境的污染,也包括對生態(tài)環(huán)境的污染。對大氣、水體、海洋、土地等生活環(huán)境的污染屬于環(huán)境污染,對生物多樣性的破壞、破壞生態(tài)環(huán)境和自然資源造成水土流失等生態(tài)環(huán)境的污染也屬于環(huán)境污染”[10]。在《侵權(quán)法(草案)》三審稿和四審稿中第65條均曾規(guī)定:“因污染生活、生態(tài)環(huán)境造成損害的,污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”但后來經(jīng)表決通過后的法條卻將原因行為的限定語改為“因污染環(huán)境造成他人損害的”。有學(xué)者認(rèn)為,雖然正式頒布的《侵權(quán)法》第65條和征求意見稿不同,但應(yīng)當(dāng)從廣義上理解環(huán)境侵權(quán)責(zé)任所保護的環(huán)境概念,將生態(tài)環(huán)境也包含在其中[11]。另外,也有學(xué)者總結(jié)根據(jù)《民法通則》的規(guī)定,我國在追究環(huán)境侵權(quán)責(zé)任人的侵權(quán)民事責(zé)任時采取“兩分法”,其中對于生態(tài)破壞侵權(quán)造成他人損害的情形可以歸類于一般侵權(quán)行為,排除在特殊侵權(quán)行為之外,適用《民法通則》第106條一般侵權(quán)規(guī)則[6]。

筆者贊同否定說,即《侵權(quán)法》缺失規(guī)制生態(tài)破壞環(huán)境侵權(quán)類型的規(guī)范?？v觀《侵權(quán)法》關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的法條,條文中反復(fù)使用的均為“環(huán)境污染”一詞。從語義學(xué)上考究“污染”這一概念的用法,其含義為:有害物質(zhì)混入空氣、土壤、水源等而造成損害[11]。結(jié)合前文對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的界定,雖然兩者存在一定聯(lián)系,似乎從這一角度出發(fā)可以將立法作擴大解釋,但也應(yīng)當(dāng)看到兩者之間的顯著差異?！吧鷳B(tài)侵權(quán)強調(diào)的是對環(huán)境的生態(tài)功能的破壞,可稱之為生態(tài)損害。從本質(zhì)上看,可以把生態(tài)損害歸為環(huán)境損害的一個類型,即對環(huán)境之生態(tài)功能的損害,表現(xiàn)為環(huán)境本身的損失,以及環(huán)境舒適性的降低、生態(tài)資源可持續(xù)利用的破壞,通?？梢钥醋鍪菍怖娴膿p害?！盵12]該類型強調(diào)的是對生態(tài)環(huán)境的侵害或侵害之虞。從這兩類環(huán)境侵權(quán)的原因行為和損害方式來看,環(huán)境污染和生態(tài)破壞具有較大差異性。因此,環(huán)境污染與生態(tài)破壞是環(huán)境侵權(quán)的兩個并列的子概念,環(huán)境污染并不能作擴充解釋而包含生態(tài)破壞,不能簡單地從兩者的共性直接推出立法上的“污染環(huán)境”可以理解為完整的“環(huán)境侵權(quán)”。況且前述《侵權(quán)責(zé)任法釋義》是將“破壞生態(tài)行為”納入“環(huán)境污染行為”,而從文義本身看,“污染”尚不能涵蓋“破壞”。根據(jù)法律解釋中的語法解釋,難以得出《侵權(quán)法》將生態(tài)破壞型侵權(quán)納入其中的結(jié)論。

有學(xué)者將生態(tài)破壞型環(huán)境侵權(quán)定義為“因?qū)嵤┢茐纳鷳B(tài)的行為,對他人人身、財產(chǎn)權(quán)益造成損害或有產(chǎn)生損害之虞,依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的行為”[13]。這一定義在實質(zhì)上與傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)定義基本一致。從《侵權(quán)法》修改過程看,《侵權(quán)法(草案)》三審稿和四審稿將一審稿和二審稿中的“污染環(huán)境”的表述修改為“生活、生態(tài)環(huán)境”,將“生態(tài)”一詞納入法條,而在正式頒布的法條當(dāng)中又將之刪減,繼續(xù)使用“污染環(huán)境”一詞。如果又解釋說可以將法條理解為包括生態(tài)損害在內(nèi)是不合理的,并沒有從立法上明確解決環(huán)境污染的范圍是否包含“生態(tài)環(huán)境的損害”這一關(guān)鍵問題。另外,筆者認(rèn)為如果針對生態(tài)破壞而侵害人身或財產(chǎn)權(quán)益的環(huán)境侵權(quán)行為適用《民法通則》中的一般侵權(quán)規(guī)則,那么在舉證責(zé)任方面需適用《民事訴訟法》規(guī)定的一般舉證規(guī)則即“誰主張,誰舉證”,而生態(tài)破壞侵權(quán)行為與環(huán)境污染侵權(quán)行為一樣具備環(huán)境侵權(quán)的一般特征即復(fù)雜性、受損難以恢復(fù)性、影響范圍廣泛性等,由于侵權(quán)者和受害人實質(zhì)地位存有差異,這將使處于弱勢地位的受害人難以獲得救濟,影響實體公正的實現(xiàn)。

因此,從前述對環(huán)境侵權(quán)的概念界定可以看出,其所涉及的利益范圍已經(jīng)突破了侵權(quán)責(zé)任法所保護的范圍?！肚謾?quán)法》未將破壞生態(tài)的侵權(quán)行為納入該法第65條的所指范圍,這一立法缺失將嚴(yán)重影響到生態(tài)破壞受害人的維權(quán)和人民法院對破壞生態(tài)侵權(quán)案件的審理與判決[14]?？紤]到生態(tài)破壞和環(huán)境污染的聯(lián)系和相互作用,不能完全將兩者割裂開來,而將救濟范圍僅局限于環(huán)境污染責(zé)任。

二、 環(huán)境侵權(quán)法律救濟的特征

在社會價值日益多元化的當(dāng)代法治國家,不同的法律部門保護不同的價值。正是因為法律所保護的價值不同,旨在保護權(quán)利的責(zé)任規(guī)則范圍也會出現(xiàn)較大差異?！董h(huán)保法》的民事責(zé)任規(guī)則指向《侵權(quán)法》,其自身具有一定的公法特征,而后者則屬于純粹的私法范疇。兩者所保護的價值和與之相配套的作為權(quán)利救濟方式的責(zé)任規(guī)則都存在很大差異。

1. 兼具公益性與私益性

一般來說,從環(huán)境侵害行為的作用機理看,其兼具私害性和公害性,既對民事主體產(chǎn)生人身或財產(chǎn)方面的損害,又對環(huán)境本身產(chǎn)生損害。因此,對環(huán)境侵權(quán)的救濟相對應(yīng)地存在兩種不同性質(zhì)的模式即環(huán)境私益救濟和環(huán)境公益救濟。兩種救濟模式的價值取向和直接目的不同,前者側(cè)重的是對私主體權(quán)利的保護,后者偏重的是對公共環(huán)境利益的保護。環(huán)境權(quán)益的理論探討相當(dāng)復(fù)雜,縱觀其中環(huán)境權(quán)概念,其區(qū)別于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán),這主要體現(xiàn)在權(quán)益受損是否可辨及認(rèn)定方式方面。

環(huán)境公益訴訟與私益訴訟相對應(yīng),在學(xué)理上有不同探討,呂忠梅教授認(rèn)為:“環(huán)境公益訴訟是指任何行政機關(guān)或其他公共權(quán)力機構(gòu)、法人或其他組織及個人的行為有使環(huán)境遭受侵害或有侵害之虞時,任何公民、法人、公眾團體或國家機關(guān)為維護環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度”[15]。2012年的《民事訴訟法》將公益訴訟納入司法救濟體系,第55條涵蓋了環(huán)境公益訴訟。新《環(huán)保法》第58條也指出符合法律規(guī)定條件的社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟。最高人民法院也出臺了專門的司法解釋以規(guī)范審理程序。環(huán)境公益訴訟強調(diào)對環(huán)境損害的救濟,訴訟目的是為了維護社會公共環(huán)境權(quán)益,這是與私益訴訟的本質(zhì)區(qū)別。目前關(guān)于環(huán)境公共利益的界定存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境公益是指環(huán)境因其具有的生態(tài)服務(wù)功能而能滿足人類需求所承載的公共性利益,其具有如下特性:第一,環(huán)境公益是人類對環(huán)境“本身”的需求,是人類為滿足生存所必須的、基本的環(huán)境利益。第二,環(huán)境公益具有公共性,屬于公共產(chǎn)品[16],而且維護環(huán)境公益不力所導(dǎo)致的環(huán)境侵害也有公共性。環(huán)境侵害導(dǎo)致環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)破壞,卻并不必然導(dǎo)致人的健康或財產(chǎn)的明顯損害[17]。另外,提起環(huán)境公益訴訟并不以實際損害為唯一前提,在損害之虞時也可提起。根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋》第1條的規(guī)定就可看出對環(huán)境公共利益的保護更強調(diào)預(yù)防性,這突破了“沒有損害就沒有責(zé)任”的傳統(tǒng)民事責(zé)任理論。綜上,環(huán)境侵權(quán)公益性救濟體現(xiàn)出了“環(huán)境法與民法的根本沖突——環(huán)境法利益的公共性與民法利益的個體性”[18]。

就權(quán)益保護范圍而言,《侵權(quán)法》作為私法,以救濟私權(quán)利為出發(fā)點,為環(huán)境污染侵權(quán)的私法救濟提供了法律依據(jù),解決了環(huán)境私益訴訟的法律適用問題。環(huán)境污染行為可能損害的對象包括環(huán)境生態(tài)功能、環(huán)境介質(zhì)本身,因污染而變壞了的環(huán)境介質(zhì)又間接地?fù)p害到的特定人的人身和財產(chǎn)[19]。其中不僅包含需要私益救濟的部分還涉及需要公益救濟的內(nèi)容。當(dāng)然,普通的環(huán)境侵權(quán)訴訟在直接地保護私益的同時也間接地涉及到環(huán)境公共利益的保護,但這種保護方式的作用和有效性相當(dāng)有限。環(huán)境侵權(quán)中的公益性損害無法確定為具體的某些受損主體,很難以私法救濟手段維護所涉及的多數(shù)人的利益。另外,對環(huán)境公益的保護更加強調(diào)預(yù)防性,而根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法所進行的環(huán)境私益的保護具有滯后性,這些均體現(xiàn)出了以私法救濟為基礎(chǔ)的侵權(quán)責(zé)任法在環(huán)境侵權(quán)責(zé)任方面的局限性?？梢哉f,“環(huán)境公益訴訟不是侵權(quán)法框架下可以容納的制度,它的價值、理念、原則、程序都與民事侵權(quán)制度大相徑庭”[18]。

另外,侵權(quán)責(zé)任法的調(diào)整對象具有限定性?！肚謾?quán)法》第2條明確規(guī)定了財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)等傳統(tǒng)的基本民事權(quán)利,確定了侵權(quán)責(zé)任法的保護范圍。雖然同時規(guī)定了帶“等”字表述的兜底條款,但依然將權(quán)益范圍限定在了“人身、財產(chǎn)權(quán)益”,強調(diào)的是對私權(quán)的保護。其中并沒有包含環(huán)境權(quán)益,對于只有純環(huán)境侵害沒有致人損害的情形無法提供充分的法律救濟予以修復(fù)。即便是如前文有學(xué)者所述對生態(tài)破壞造成權(quán)利主體損害的按照一般侵權(quán)責(zé)任,也是一種致人損害的責(zé)任,并不能解決生態(tài)損害的救濟問題。而且,該法第15條中所規(guī)定的承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的方式只有在人身和財產(chǎn)權(quán)益遭受侵害的情形下可以適用,并且,《侵權(quán)法》中“環(huán)境污染責(zé)任”在“醫(yī)療損害責(zé)任”和“高度危險責(zé)任”之間,前后均是對受損的私權(quán)利的保護,這也說明了環(huán)境污染責(zé)任的性質(zhì)。

因此,目前的環(huán)境損害民事責(zé)任規(guī)范中存在價值沖突。環(huán)境公益突破了侵權(quán)責(zé)任法保護和規(guī)制的范圍,通過傳統(tǒng)的私益救濟全面保護環(huán)境權(quán)益是不現(xiàn)實的,缺乏對環(huán)境侵權(quán)的有效救濟。

2. 責(zé)任承擔(dān)方式的創(chuàng)新性

根據(jù)《環(huán)保法》第64條的規(guī)定,因環(huán)境污染和生態(tài)破壞而造成的損害由《侵權(quán)法》提供相應(yīng)法律救濟。《侵權(quán)法》第15條規(guī)定了承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的主要方式,這些傳統(tǒng)的司法救濟方式主要是針對受害人的民事法律救濟,同樣適用于《侵權(quán)法》中的環(huán)境污染侵權(quán),但要對完整的環(huán)境侵權(quán)進行救濟,《侵權(quán)法》在承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的形式方面本身就存在一定局限性。

一方面,這些承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的方式是在《侵權(quán)法》第2條所規(guī)定的保護范圍之內(nèi)適用,并不直接保護環(huán)境權(quán)益。侵權(quán)責(zé)任法通常是在環(huán)境侵權(quán)行為對受害人的人身權(quán)或者財產(chǎn)權(quán)造成侵害而形成具體損害時提供救濟,而對于環(huán)境本身造成的影響也只能通過上述方式進行間接的、部分的救濟。例如,“因生態(tài)損害已非以環(huán)境為媒介的人身或財產(chǎn)損害所能涵蓋,這種損害的賠償已超出了作為傳統(tǒng)民事侵權(quán)法特別法的環(huán)境侵權(quán)法目前所能解決的范圍”[20]。僅依靠傳統(tǒng)的民事侵權(quán)賠償責(zé)任已經(jīng)不能充分救濟環(huán)境損害,現(xiàn)有的法律制度難以支持生態(tài)損害索賠?？梢?《侵權(quán)法》只能解決一部分環(huán)境糾紛,并不能為所有的環(huán)境侵權(quán)損害提供法律救濟。

另一方面,考慮到環(huán)境公益訴訟在環(huán)境公益保護方面具備獨特功能,其在對已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境損害加以補救的同時更注重對環(huán)境損害的有效預(yù)防,它的提起并不要求一定有環(huán)境損害的結(jié)果發(fā)生。原告的訴訟請求內(nèi)容可以具備將來指向,要求被告采取有效措施以防范產(chǎn)生、避免或減輕環(huán)境損害結(jié)果,而傳統(tǒng)民事侵權(quán)救濟具有明顯的被動性和滯后性。環(huán)境公益訴訟的請求內(nèi)容與普通侵權(quán)案件存有不同,因此,法院在審理時如果僅簡單地運用《侵權(quán)法》第15條民事責(zé)任承擔(dān)方式進行裁判,將難以進行有效救濟。司法實踐中,結(jié)合環(huán)境公益訴訟的特征,既要考慮防止侵權(quán)行為繼續(xù)或擴大,又要考慮及時進行環(huán)境修復(fù),還要考慮到懲戒性賠償問題。法院應(yīng)創(chuàng)新性地探索民事責(zé)任的承擔(dān)方式。例如在昆明市環(huán)保局訴昆明三農(nóng)農(nóng)牧有限公司與昆明羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司環(huán)境公益民事侵權(quán)糾紛一案中,法院判決敗訴方承擔(dān)污染環(huán)境修復(fù)費用直接向環(huán)境公益損失救濟專項資金賬戶支付;在中華環(huán)保聯(lián)合會訴無錫市蠡湖惠山景區(qū)管理委員會生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案中,法院經(jīng)審理后判決建設(shè)單位通過異地補植的方式來恢復(fù)生態(tài)容量。2015年1月6日發(fā)布的審理環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋第20條就肯定了司法實踐,增加了恢復(fù)性責(zé)任承擔(dān)方式。可見,就責(zé)任類型而言,這些創(chuàng)新方式回應(yīng)了環(huán)境公益訴訟的特點和功能,符合恢復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)功能這一審判目標(biāo)。因此,建構(gòu)一個完整的環(huán)境侵權(quán)救濟體系,需要在責(zé)任承擔(dān)方式上有所擴張。

三、環(huán)境侵權(quán)法律救濟體系的構(gòu)建框架

近年來,我國環(huán)境侵權(quán)案件頻發(fā),各類環(huán)境問題反映出了環(huán)境保護形勢的嚴(yán)峻程度。一些新的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任問題需要從權(quán)利保護的角度重新進行審視,完善立法,以改變現(xiàn)行立法存在不協(xié)調(diào)、不明確的現(xiàn)象。首先,《環(huán)保法》與《侵權(quán)法》對環(huán)境侵權(quán)的概念認(rèn)知不同,后者在保護客體方面存在局限性。環(huán)境法上的“環(huán)境侵權(quán)”和侵權(quán)法中的“侵權(quán)”內(nèi)涵不同,而兩法對此缺乏清晰的認(rèn)識。雖然《環(huán)保法》第64條沒有明確生態(tài)損害,但其在立法理念和其他新增條款上已經(jīng)將此納入環(huán)境侵權(quán),這也是生態(tài)文明視野下環(huán)境法研究不容忽視的問題;而《侵權(quán)法》中并沒有相對應(yīng)的適用依據(jù),不能簡單將致人損害擴大至對環(huán)境的損害。考慮到環(huán)境侵權(quán)的本質(zhì)與特征,需要探討界定生態(tài)損害的概念、范圍及生態(tài)破壞行為是否可以納入《侵權(quán)法》的救濟。其次,對環(huán)境侵權(quán)提供救濟時,環(huán)境保護法與侵權(quán)責(zé)任法在價值取向上存在差別。環(huán)境保護法是從社會化責(zé)任出發(fā),強調(diào)公益性維護,而侵權(quán)責(zé)任法是從個人責(zé)任出發(fā),強調(diào)對私益的維護,忽視了不涉及私益的部分環(huán)境侵權(quán)。另外,兩法保護環(huán)境的具體追求目標(biāo)不同。環(huán)境保護法注重對環(huán)境侵權(quán)行為的抑制,強調(diào)預(yù)防性保護,而侵權(quán)責(zé)任法則要求已經(jīng)產(chǎn)生實際的損害結(jié)果。再者,侵權(quán)責(zé)任法中有關(guān)環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定與環(huán)境保護法的規(guī)定存在脫節(jié)現(xiàn)象。這主要體現(xiàn)在現(xiàn)行法律框架中的侵權(quán)責(zé)任不能涵蓋對環(huán)境公益的救濟。例如,對于環(huán)境公益訴訟,侵權(quán)責(zé)任法并未給出明確的答案,缺乏法律依據(jù),這顯然不利于全面保護環(huán)境目的的實現(xiàn)。這就出現(xiàn)了實際存在的環(huán)境公益損害與現(xiàn)行侵權(quán)責(zé)任法無法救濟的矛盾沖突。可以說,侵權(quán)責(zé)任法在面對環(huán)境損害責(zé)任這一重任時是心有余而力不足。

現(xiàn)有侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定并不能滿足環(huán)境問題的解決,尤其是缺乏系統(tǒng)的環(huán)境公益損害救濟制度,這將影響法院對環(huán)境侵權(quán)案件的審判實踐。因此,環(huán)境保護法直接簡單地通過準(zhǔn)用性規(guī)則將環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任承擔(dān)內(nèi)容完全納入侵權(quán)責(zé)任法并不適當(dāng)。要解決目前存在的這一矛盾,需要環(huán)境保護法和侵權(quán)責(zé)任法相互溝通和協(xié)調(diào),構(gòu)建全面完整的環(huán)境侵權(quán)法律救濟體系。從權(quán)利保護的全面性要求出發(fā),為了保障《民事訴訟法》的順利實施,進一步在司法實踐中貫徹落實《環(huán)保法》第64條,有必要完善環(huán)境侵權(quán)責(zé)任,增強環(huán)境立法。筆者認(rèn)為可以通過立法解釋由立法機關(guān)對《環(huán)保法》《侵權(quán)法》具體條文中所使用的概念作出說明,包括《侵權(quán)法》第八章的適用范圍問題等,從立法技術(shù)上進行立法拓展,理順污染環(huán)境型侵權(quán)和破壞生態(tài)型侵權(quán)的邏輯關(guān)系,以更加準(zhǔn)確地理解法律規(guī)范,為司法實踐中的法律適用提供明確的立法支撐;也可以考慮通過司法解釋的形式進一步細(xì)化和規(guī)范環(huán)境損害民事責(zé)任規(guī)則,特別是有關(guān)環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容,如何在環(huán)境維權(quán)時做到兼顧公益和私益是一個需要考慮的關(guān)鍵問題?；蛘呖梢詫ｉT制定有關(guān)環(huán)境侵權(quán)法律責(zé)任適用問題的實施細(xì)則,針對其中的銜接問題作出明確說明,也可以通過發(fā)布指導(dǎo)性案例的方式,根據(jù)具體案件的裁判過程進行法律解釋、填補立法漏洞和價值補充,使不確定的概念得以具體化。通過采取有效方式解決前文所述的因立法疏漏所產(chǎn)生的困惑,有助于協(xié)調(diào)環(huán)境法和侵權(quán)法之間的關(guān)系,對所存在的銜接性問題尤其是在環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的互動方面,進行針對性地調(diào)整,以充分保障環(huán)境權(quán)益。

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(責(zé)任編輯: 王薇)

Construction of the Legal Remedy System for Environmental Tort

——Comments on Article 64 of the Newly RevisedEnvironmentalProtectionLaw

LENGLuo-sheng,XUShu-lin

(Law School, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)

Abstract:Article 64 of the newly revised Environmental Protection Law in 2014 establishes the liability rules about environmental pollution and ecological destruction, which directly points to the relevant provisions that apply to the Tort Liability Act. Based on this article, the legal remedy system for environmental tort was analyzed. It was found that there exist some aspects hard to coordinate between the Environmental Protection Law and the Tort Liability Act, which are mainly on the mismatch of adjustment ranges. Moreover, environmental tort is characterized by both public and private interest, and the ways to afford liabilities should also be innovated and expanded. Therefore, it may be inappropriate to fully put the contents about the liabilities for environmental tort into the Tort Liability Act by directly applying the mutatis mutandis rules in the Environmental Protection Law. In constructing the legal remedy system for environmental tort, environmental legislation should be strengthened, the logical relationship between environmental pollution tort and ecological destruction tort should be straightened out, and the contents of environmental public welfare should be refined so as to coordinate the environmental protection law and the tort liability law, thus solving the problems caused by legislative defects.

Key words:environmental tort; ecological destruction; environmental public interest; Enviromental Protection Law

作者簡介:冷羅生(1966- ),男,湖南南縣人,北京師范大學(xué)教授,博士生導(dǎo)師,主要從事環(huán)境法、訴訟法研究; 徐淑琳(1990- ),女,河南商丘人,北京師范大學(xué)博士研究生,主要從事環(huán)境法、訴訟法研究。

基金項目:中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目(SKZZY2014013)。

收稿日期:2015-07-20

doi:10.15936/j.cnki.10083758.2016.01.014

中圖分類號:D 922.6

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號:1008-3758(2016)01-0081-06