張魯萍（西南政法大學行政法學院，重慶401120）

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從管理到多中心治理：我國霧霾治理模式創(chuàng)新

張魯萍
（西南政法大學行政法學院，重慶401120）

〔關鍵詞〕霧霾治理；模式選擇；治理價值

自2011年底,PM2.5污染已成為社會各界討論的熱點。進入2013年以來,霧霾天氣已經波及25個省份,100多個大中型城市，在2013年召開的大氣污染防治工作會議上，李克強總理強調要在大氣污染防治上下大力，努力實現(xiàn)重點區(qū)域空氣質量逐步好轉，消除人民群眾的“心肺之患”；2015年12月份北京空氣重污染紅色預警的頻繁啟動更是牽動了很多人的神經，與霧霾有關的高速封路機場停擺、工地停工學校停課、應急預案加速出臺、交通擁堵費的擬征收等措施迅速成為社會的焦點。伴隨著霧霾的愈演愈烈，環(huán)境問題儼然已經成為橫亙在我們面前的一道亟待思考與破解的難題，如何走出環(huán)境治理的困境亦成為當下中國必須去嚴肅對待的議題。本文試圖在反思傳統(tǒng)環(huán)境治理模式局限性的基礎上，提煉出我國治霾的新模式。

一、霧霾治理的價值探討：公法學的視角

（一）憲法學因應：公民環(huán)境權的保護

作為公民的一項新型權利，環(huán)境權的討論和研究始于20世紀60年代。1960年，原西德一位醫(yī)生向歐洲人權委員會提出控告，認為向北海傾倒放射性廢物這種違法行為違反了《歐洲人權條約》中關于保障清潔衛(wèi)生的環(huán)境規(guī)定，從而引發(fā)了是否要把環(huán)境權追加進歐洲人權清單的大討論[1]。之后，美國亦掀起了一場關于環(huán)境權的大研討，而隨著環(huán)境權談論和研究的不斷深入，西方發(fā)達國家不僅開啟了環(huán)境權的立法實踐，而且將環(huán)境權落實到具體的司法實踐中，從而實現(xiàn)了由自然權利到法定權利的轉化。1972年，聯(lián)合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開的“人類環(huán)境會議”上通過的《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》明確提出“人類環(huán)境的兩個方面，即天然和人為的兩個方面，對于人類的幸福和對于享受基本人權，甚至生存權利本身，都是必不可少的”；“人人有在尊嚴和幸福的優(yōu)良環(huán)境里享受自由、平等和適當生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來世世代代的環(huán)境的莊嚴責任”，這標志著環(huán)境權作為一項基本的人權得到了國際社會的廣泛認同。

我國對環(huán)境權的研究始于20世紀80年代。作為一項新型權利，雖然環(huán)境權的內涵、性質、主體、具體內容等尚處爭論之中，但作為一項公民的應有權利卻是大家的共識。同時，伴隨著環(huán)境問題的日益嚴重，在當下的中國，環(huán)境權不僅具有自身獨立的價值，它與人權體系的另一項權利——生存權亦有著密不可分的關系?！办F霾天氣導致道路管制、企業(yè)停工、機場關閉、港口停運，并使得市民的工作生活受到了很大影響。不僅如此，在多地的醫(yī)院，患上呼吸道疾病的病人在大幅增加，北京部分中小學的體育課甚至改在了室內進行?！鶕?jù)北京大學公共衛(wèi)生學院做的一個對比，如果環(huán)境水平與2010年比沒有明顯改善的話，那么2012年，北京、上海、廣州、西安這四座城市，因為PM2.5引發(fā)多種疾病造成的過早死的人數(shù)，將會達到8500多人，因此產生的經濟損失會達到68億人民幣”[2]。作為公民權利的環(huán)境權，同樣是國家義務的環(huán)境保護，必然要求政府積極投入到環(huán)境的治理中去，緩解霧霾對公民相應權益的影響。

（二）行政法學邏輯：給付行政的興起

給付行政是從德國引進的一域外概念。最早對給付行政加以系統(tǒng)闡述的是德國公法學者厄斯特·福斯多夫，他在1938年發(fā)表的《作為給付主體的行政》一文中提出了“生存照顧的給付理論”，認為“任何一個國家為了維持國家穩(wěn)定，就必須提供人民生存的照顧”，“生存照顧乃現(xiàn)代行政的任務”[3]（P40-41）。至此，在傳統(tǒng)的“秩序行政”或者“干預行政”外，現(xiàn)代國家又增加了一項義務，即提供人民給付、服務或給予其他利益的“生存照顧義務”。在福斯多夫提出“生存照顧”概念不久，給付行政理論逐漸為世界其他國家或地區(qū)所接受并得到發(fā)展，給付行政的范圍也逐漸超越了“生存”照顧，面向了“發(fā)展”照顧甚至“享受”照顧。

進入21世紀以來，伴隨著社會發(fā)展和服務型政府目標的提出，我國政府的職能已不再局限于傳統(tǒng)的警察、稅務、財政領域，行政任務的重心開始轉向公共衛(wèi)生、公共教育、社會保障、環(huán)境保護、扶助貧困等方面?！靶姓ǖ娜蝿詹辉傧抻谙麡O保障人民不受國家過度侵害的自由，而在于要求國家必須以公平、均富、和諧、克服困境為新的行政理念，積極提供各階層人民生活工作上的照顧，國家從而不再是夜警，而是各項給付的主體”[4]（P49）。給付行政的理念在我國開始興起。但正如胡敏潔教授所認為的，中國給付行政的真正發(fā)展則是在2004年之后。特別是黨的十七大報告確立了國家政策的一個突出亮點，即“在經濟發(fā)展的基礎上，加快和推進以民生為重點的社會建設”，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。此后，歷年的政府工作報告與主流報紙媒介都回應了這樣的制度變革[5]。這意味著給付行政在轉型時期的當下中國有了更為本土化和情境化的表述——民生。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展和公民主體意識的增強，公民不僅要求安全地活著，而且要在良好的環(huán)境中生活，體現(xiàn)民生之一的環(huán)境治理與環(huán)境保護亦應是政府的主要職責和義務之一。

二、傳統(tǒng)環(huán)境治理模式的反思：局限與歸因

自1983年黨中央、國務院明確提出“環(huán)境保護是我國的一項基本國策”以來，我國政府一直重視環(huán)境問題，將環(huán)境治理作為政府的重要責任之一。然而，反觀我國已走過的環(huán)境治理之路，不難發(fā)現(xiàn)環(huán)境惡化的現(xiàn)象不僅沒有緩解，反而愈演愈烈。在霧霾嚴重影響我們生活的今天，有必要對傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式予以反思，也唯有在發(fā)掘傳統(tǒng)治理模式局限性的基礎上，方能探索出有效的新治理模式。

（一）傳統(tǒng)環(huán)境治理模式的局限

1.治理理念偏頗，環(huán)境治理方向偏差

自環(huán)境治理以來，我國就確立了“預防為主，防治結合”的理念，但長期以來，面對環(huán)境污染事件的爆發(fā)，地方政府因受到上級政府和社會公眾的強大壓力，會立即采取強硬措施，通過簡單一刀切地“關停并轉”相關弱勢產業(yè)，以便讓污染事件盡快息事寧人。此種將更多精力放置在事后的應急處理，重視末端治理，而忽略事前初端預防的應急型危險防治理念可能對于局部環(huán)境問題有所改善，但對于整體的生態(tài)環(huán)境而言，則難以達到真正的修復，而且可能造成長期的、更嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。

2.治理主體單一，環(huán)境治理動力不足

一方面，由于長期受“閉門立法”、“封閉決策”思維定式的影響，在行政立法和決策層面，政府被推向了唯一合法主體的神臺，公民、法人或者其他組織難以有效且有序地參與到政策制定中來，社會力量能夠發(fā)揮的空間相當有限。另一方面，即便是在微觀層次的監(jiān)督執(zhí)行上，也基本都是由政府直接執(zhí)行。政府始終以監(jiān)管者身份自居——環(huán)保機構充當“環(huán)境警察”的角色，對違反環(huán)保法律的單位、組織進行管制。在政府主導的模式下，企業(yè)被先驗地認為是生態(tài)環(huán)境的破壞者，而政府和企業(yè)以外的社會力量如普通公民和環(huán)保組織無論是其正面的對環(huán)境的保護，還是負面的對環(huán)境的破環(huán)，都沒有得到應有的重視，致使他們很難參與到環(huán)境治理過程中來，也很難對環(huán)境治理政策產生任何實質性的影響[6]。

環(huán)境資源的“公共屬性”和“外部效應”決定了市場機制無法在環(huán)境資源保護方面實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，這為政府干預即通過制度創(chuàng)設治理環(huán)境問題提供了理論依據(jù)[7]。也不得不承認，在一個公民權與行政權相對失衡、利益格局相對單一，且國家政治、經濟體制高度集中的年代，環(huán)境治理的政府主導模式能夠在一定時期內起到政令統(tǒng)一、統(tǒng)籌全局、集中力量的作用，擁有存在的基礎。但是，隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展、公民利益表達能力、政策判斷能力和行動能力的增強以及環(huán)境治理復雜性的攀升，政府強勢干預的作用日漸式微，政府自身的知識局限性亦越來越明顯，僅僅依靠政府本身已難以實現(xiàn)環(huán)境的有效治理。

3.治理方式單一，環(huán)境治理效率低下

在很長一段時間里，我國政府在環(huán)境治理領域運用地最為程式化的方式即為強制許可或禁止，前者包括環(huán)境標準、許可證等，后者的典型工具包括環(huán)境稅費制度、處罰等。事實上，無論是事前的排污許可、標準還是事后的排污收費、處罰，都具有一共性，即政府的強制性、命令性。以命令與控制為表征的政府主導型治理策略，盡管有著便捷、快速、高效的政府干預優(yōu)勢，但由于違法成本的低廉、政府所無法回避的信息障礙、腐敗與尋租以及官員行政能力等方面因素的存在，環(huán)境治理領域中往往也存在著逆向選擇、政府失靈的問題。這也是多年來環(huán)境治理疲軟的重要原因之一。

進入21世紀以來，國家環(huán)保部門雖然意識到傳統(tǒng)命令與控制手段的局限性，提出要在傳統(tǒng)的治理方式之外，引入經濟手段、自愿手段等多樣化的環(huán)境管理制度，但不可否認的是，命令—控制型工具仍然居多，且命令—控制型的環(huán)境政策工具自20世紀90年代起執(zhí)行率還在逐步上升。

（二）傳統(tǒng)環(huán)境治理方式局限的歸因

雖然在環(huán)境行政領域，我們一直沿用的是“環(huán)境治理”這一表述。但在很長一段時間里，我們只是從工具層面來理解“治理”，認為治理環(huán)境就等同于管制或者管理環(huán)境。事實上，管理和治理是兩種不同的理念，遵循著不同的運行邏輯。具體而言，從行為主體上看，管理的行為主體單一，而治理的行為主體多元。治理理論認為，政府并不是唯一的社會管理主體，各種公共和私人的機構均可以參與政治、經濟與社會事務的管理與調節(jié)，分擔政府的部分職能?，F(xiàn)代政府應是“掌舵者”，而非“劃槳者”；從行為方式上來看，以管制為手段的管理強調“管”，注重強制性。而治理強調“治”，注重協(xié)調性，治理是國家運用多元的、協(xié)商的方式對社會進行有效的管理；從權力運行的向度上來看，政府管理是垂直的，權力運行方向總是自上而下的，它強調政府的政治權威，試圖通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。而治理是扁平的，權力運行方向則是一個上下互動的過程，它強調將國家的權力向社會回歸，還政于民[8]。因而，與強調單一國家行政權的管理理念相比，“治理”理念是一個內容豐富、包容性很強的概念，它因更強調多元、互動、協(xié)調和合作而成為現(xiàn)代社會主流的理念。治理理念所具有的強烈時代價值亦獲得了我國高度重視——黨的十八屆三中全會公報9次提及“治理”，全會《決定》更是提出要“加快形成科學有效的治理體制”“創(chuàng)新社會治理”“提高社會治理水平”“改進社會治理方式”，把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”列為全面深化改革的總目標。

體現(xiàn)多元、互動與協(xié)作的治理理念要求重塑政府國家與公民社會的關系，強調公共生活的合作治理。然而，在我國環(huán)境行政領域，由于管理理念的長期滲透和治理理念的不在場，致使在環(huán)境治理過程中，政府所確立的理念是偏頗的、能夠調動的主體是有限的、所采取的方式亦是單一的，這無疑是我國環(huán)境治理遭遇困境的重要因素。

三、我國霧霾治理模式的探索：“多中心治理”模式的引入

為了有效應對艱巨性與緊迫性并存的霧霾治理，我們必須要在反思傳統(tǒng)治理模式不足的基礎上，重構治霾的新模式，實現(xiàn)從政府主導性向多中心治理模式的轉變。具體而言，多中心治理模式的運行機制應該在以下三個方面展開。

（一）治理理念的變革

環(huán)境治理的復雜性、長期性與艱巨性性決定了我們不僅應重視事后的控制，更應注重事前的預防。所謂預防原則的內涵是，“不是在環(huán)境產生具體危險時，對具體危險立即反應，而是如有危害出現(xiàn)可能時，或根本無危害出現(xiàn)時，實現(xiàn)且預防性地對‘人’加以保護或對生態(tài)環(huán)境加以美化，使其免于因為環(huán)境品質喪失或環(huán)境破環(huán)而遭到損害。此處所謂的危害，并非具體的危險，而是有可能危及生態(tài)環(huán)境，并造成人的損害的征兆，便視為預防原則下的危害”[9]（P219）。就環(huán)境目標的達成來說，事后的“危險防止原則”只有在造成環(huán)境危害時才適用，其不是環(huán)境法及環(huán)境正常上的主要期待，而重視源頭控制的預防原則應是更為重要的原則，因為環(huán)境永續(xù)經營及發(fā)展著重在事前的預防[9]（P225）。注重源頭控制的預防治理理念得到了很多國家的重視，例如美國為落實環(huán)境預防的理念，甚至專門制定環(huán)境預防法。環(huán)保的根本應重在源頭預防與長效機制的建立上，也正如有學者所認為的，“‘預防—控制’型的治理范式，既不是單純的環(huán)境保護，也不是單純的污染治理，而是通過初端預防和源頭控制，實現(xiàn)經濟與環(huán)境的互利共生。從而真正實現(xiàn)‘預防為主，防治結合’的理念”[10]。

霧霾污染的形成是一個長期累積的過程。同樣，霧霾污染的治理也絕非一日之功。作為“持久戰(zhàn)”的治霾，絕不是僅僅借助于專項行動，或者通過突擊整治就可以完成的任務，霧霾天的短暫告別更不應成為我們治霾懈怠的理由，相反，治霾中長期目標的達成，有賴于常態(tài)化治理的逐步推進。因而，“預防—控制—救濟”的常態(tài)化治理理念才是指導治霧的正確態(tài)度。

（二）治理主體的多元化與協(xié)作性

治理和善治理論認為，“在政府管理中，參與公共活動的各個組織，無論其為公營還是私營，都不擁有充足的知識和資源來獨自解決一切問題；它們必須彼此依賴，進行談判和交易，在實現(xiàn)共同目標的過程中實現(xiàn)各自的目的”[11]。霧霾治理亦不例外，只有注入了更多社會參與的因子，實現(xiàn)治理主體的多元化與協(xié)作性，方能全面調動治理的積極性。

1.政府與政府：合作機制的開展

作為政府重要職責之一的環(huán)境保護，政府無疑是霧霾治理的核心主體。但這里的政府不僅包括霧霾發(fā)生地的環(huán)保部門，更應強調區(qū)域合作和部門合作，從而形成霧霾治理的政府合力。

首先，加強區(qū)域合作。所謂區(qū)域合作是指打破地方政府在各自特定轄區(qū)內的封閉、發(fā)展模式，通過加強合作來發(fā)揮本區(qū)域的整體優(yōu)勢和潛能，從而實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補、市場共通，利益共享的一體化格局。伴隨著市場主體之間聯(lián)系的日益加強，跨界公共事務與日俱增，傳統(tǒng)畫地為牢的行政區(qū)行政模式所表現(xiàn)出來的屬地化傾向，已無法有效解決紛繁復雜的區(qū)域公共問題。因而，加強區(qū)域內的政府合作，形成相互依賴、相互合作、相互融合的治理模式成為現(xiàn)代政府的必然選擇[12]。而生態(tài)建設所具有的廣域性、整體性、系統(tǒng)性特點，亦決定了相鄰地區(qū)的生態(tài)環(huán)境互相影響，互為依存。因而，要改變“保生態(tài)發(fā)展受限，求生存生態(tài)惡化”的兩難尷尬境地，就必須改變目前相關省區(qū)市、相關部門“各自為戰(zhàn)”的治理思路，建立完善區(qū)域協(xié)調、整體推進的統(tǒng)籌機制和政策體系，合力推進綠色生態(tài)體系建設，打造共同負責共同受益、區(qū)域環(huán)境持續(xù)改善的“生態(tài)圈”[13]。在近期霧霾治理的實踐中，我們可以看到中央和地方已經充分意識到了區(qū)域合作的重要性，例如，國務院在發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》中明確提出建立區(qū)域協(xié)作機制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理，建立監(jiān)測預警應急體系，制定完善并及時啟動應急預案，妥善應對重污染天氣。而為了更有效地改善環(huán)首都地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，京津冀聯(lián)合治霾政策的推出亦是區(qū)域合作的典型。為了保障區(qū)域合作治霾的制度化和常態(tài)化，接下來需要做的是進一步建立健全區(qū)域合作的規(guī)則體系，構建有效的跨區(qū)域污染事件應急聯(lián)動工作機制和協(xié)調處理機制，并通過區(qū)域大氣環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管和信息共享機制等方式實現(xiàn)區(qū)域合作的有效性。

其次，加強部門合作?；诠姌銓嵉臋嘭熞恢略瓌t的認識，霧霾治理、環(huán)境保護的責任主體應是環(huán)保部門。因而，在霧霾愈演愈烈、廣大民眾生活飽受困擾的當下，向環(huán)保部長問責呼聲的不斷高漲就是情理之中的事。然而，事實上，在現(xiàn)代國家，伴隨著行政任務的復雜化和分散性，政府的職能兼具有交叉性，諸多行政職能的完成亦需要相關部門的配合。霧霾治理這一具體的行政任務也不例外。就以控制揚塵污染為例，只有通過環(huán)保、園林、交通、城管等相關部門配合的齊抓共管的局面，尤其政府要高度重視，政府組織協(xié)調各管理部門，有效地遏制煙塵污染。也正如政協(xié)委員所認為的“霧霾不是環(huán)保一個部門就能管得了的事，尾氣排放達不達標、建筑工地揚塵污染如何監(jiān)管、落后產能企業(yè)廢氣排放等等這些問題需要不同部門進行監(jiān)管?！盵14]因而，為了實現(xiàn)有效治霾的目的，在政府層面，只有形成政府高度重視、部門齊抓共管的長效管理機制，方能走出“九龍治水”的困境，實現(xiàn)環(huán)境的有效治理和保護。

2.政府與公民：公私協(xié)力的推行

“治理和善治理論的實質，就是國家權力向社會的回歸。政府雖然是公共管理不可缺少的主體，但并不是唯一的主體。社會的發(fā)展促使公民和社會組織日益擴大對公共事務的參與，公民與社會組織也是公共管理的權威之一，沒有公民的積極參與是無法達到善治的”[11]。同理，離開了普通公民的參與，霧霾的治理亦顯得動力不足，霧霾的有效治理仰賴于多領域、多層次和多形式的公私合作。

具體而言，政府與公民、社會組織的合作應體現(xiàn)在以下幾個方面。一是在行政立法和決策領域，應倡導一種協(xié)商式、參與型、開放式的模式，通過吸收更多利益相關群體“有序”且“有效”的參與，“在環(huán)境領域中參與式民主的觀念并不在于以投票的方式解決所有的問題，而是由受影響民眾籍由適當管道參與決策過程，籍以調和利益沖突、促進民主政治的發(fā)展、及改善政府的決策品質”[15]（P96）。也只有在充分聽取公民、專家意見的基礎上出臺的法律、法規(guī)和政策才具有正當性、民主性和科學性，方能確保其得以有效的貫徹和實施。二是在行政執(zhí)法領域，除了堅持政府嚴格執(zhí)法外，還應充分調動公民自主環(huán)保的積極性，例如提倡公民環(huán)保出行，減少尾氣排放，“對霧霾，要全社會共同行動起來，積極應對。在加強對政府、企業(yè)治理污染的社會監(jiān)督同時，應加大對PM2.5宣傳與教育力度，提高民眾的環(huán)保意識，鼓勵民眾選擇低碳生活方式，以保護環(huán)境就是捍衛(wèi)生命的理念，主動承擔公民社會環(huán)境保護的責任”[16]。而在行政監(jiān)管領域，也要充分發(fā)揮公民作為監(jiān)督者的作用。伴隨著行政執(zhí)法資源有限性與環(huán)境污染違法犯罪形勢日趨惡化之間矛盾的凸顯，充分調動人民群眾參與環(huán)境治理的積極性、主動性進而形成強大的社會合力，是扭轉當前環(huán)境監(jiān)管困局的必由之路。

3.政府與企業(yè)：合作規(guī)制的嘗試

仔細梳理產生大氣污染的源頭，煙花爆竹、人體碳排放、汽車尾氣都貢獻了霧霾，但工業(yè)企業(yè)必定是大氣污染物排放的大戶。如何聯(lián)合企業(yè)共同治污成為了域外國家的共同選擇。以美國為例，由政府和行業(yè)推出的多種多樣的自愿性伙伴合作計劃，給予企業(yè)和社會各團體極大的選擇空間。企業(yè)和社會團體可以根據(jù)自身條件和發(fā)展目標，自愿選擇加入伙伴合作計劃，與政府結成伙伴關系，超越現(xiàn)行標準，改進企業(yè)的環(huán)境行為，共同推進環(huán)境保護和行業(yè)發(fā)展[17]。而日本成功治理大氣環(huán)境的主要因素之一就是參與主體的多元性，除了立法機構和行政組織，企業(yè)也積極參與，如日本本田汽車公司開發(fā)的i—VTEC發(fā)動機技術，不僅輸出馬力超強，還具有低轉速時尾氣排放環(huán)保、低油耗的特點。應對尾氣排放標準進行專門性的規(guī)定作為對傳統(tǒng)命令與控制型規(guī)制的補充與替代[18]。具體到我國，政府固然應該對環(huán)境保護承擔責任，但是加強政府與企業(yè)間的合作規(guī)制同樣具有非常重要的意義。我們認為兩者間的合作規(guī)制可以體現(xiàn)在行業(yè)標準的制定上。根據(jù)我國《標準法》的規(guī)定，標準依據(jù)不同的制定主體可以分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準與企業(yè)標準四類。針對國家、地方標準存在回應緩慢、內容滯后，而企業(yè)標準面臨執(zhí)行力弱的問題，為了應對環(huán)保標準專業(yè)性強的特性，政府應該充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在環(huán)保標準制定方面的專業(yè)優(yōu)勢，采納由行業(yè)協(xié)會制定的標準。這不僅能夠解決治霾的規(guī)則之需，而且有助于促進企業(yè)的技術轉型和技術進步?！霸谟媱澖洕鷷r代，重視國家標準、強化政府介入是有合理性的，但在市場經濟條件下，先于國家標準而制定出行業(yè)標準可能更有利于推動有關行業(yè)產品的快速發(fā)展與進步”[19]。

在這里我們所主張的是一種國家主導社會自治下的霧霾治理模式，強調的是行政主導與合作治理的相互支撐。也唯有建構起“強國家——強社會——強公民”的復合治理格局，才能變對抗為合作，鑄就霧霾治理的充足動力。

（三）治理方式的多元化與創(chuàng)新性

治理理念的實現(xiàn)，政策目標的達成，必須透過一套具體的方式和方法以及一套政府和利益相關者相互作用的機制才能完成。所以，創(chuàng)新、設計以及組合選擇一套有效的治理手段或工具，改變政策目標群體的行為動機，從而使其行為能夠符合政策的目標，則顯得尤為重要。因此，治理手段的創(chuàng)新是新模式成功運行的關鍵和最基礎性的工作[20]。要提升霧霾的治理能力，我們需要在治理方式上下足功夫。

1.治理方式的多元化：強制性與指導性的并存

客觀言之，在公民權利意識薄弱、維持社會秩序是核心國家任務的時代，強制性的管理模式的確有助于有效地整肅社會秩序、高效地實現(xiàn)社會管理。但隨著社會事務復雜性的增強，藥品、環(huán)境、核能等新問題的出現(xiàn)，非彈性強制性執(zhí)法方式的弊端亦不斷涌現(xiàn)。以強制性為特征的行政方式不僅人為地加劇了行政機關與行政相對人間的對抗情緒，而且消解了執(zhí)法的效果，最終也不利于行政目標的實現(xiàn)。為彌補強制性執(zhí)法方式的不足，域外國家開始紛紛對傳統(tǒng)的管理方式進行修正，并不斷探索諸如行政指導、行政獎勵等新的方式。例如，為了使企業(yè)在遵守法律要求之后能進一步采取措施，減少污染物的產生和排放、更好地保護環(huán)境與節(jié)約資源，美國從20世紀90年代開始推行一系列的自愿性伙伴合作計劃，使現(xiàn)行的環(huán)境管理模式逐步從強制性轉變?yōu)楣膭钚?，以更靈活而有效的方式鼓勵企業(yè)超越現(xiàn)行的環(huán)境規(guī)定和標準，取得更佳的環(huán)境表現(xiàn)和社會效益[17]。具體到我國霧霾的治理，我們除了應重視強制性執(zhí)法方式外，也應該注重體現(xiàn)民主、協(xié)商、合作的柔性執(zhí)法方式的運用。例如，除了對超排企業(yè)多征排污稅外，還可以對排污企業(yè)予以獎勵或者給予環(huán)保專項資金補貼，利用行政和金融手段，倒逼污染企業(yè)自行轉型升級。而針對大量的私家車主，我們亦應當通過柔性的行政指導提倡環(huán)保駕駛。例如，對于公眾高度關注的在學校、賓館、公園、醫(yī)院的周邊和停車場等不影響車輛正常行駛的地段，機動車駕駛員是否應遵循停車三分鐘以上熄火的規(guī)定，北京市人大法制委員會在大量征求公眾意見后，改強制性規(guī)定為鼓勵性或提倡性的立法就是重視柔性執(zhí)法方式的典型。希望籍由柔性治理方式的“交流”、“引導”，可以在一定程度上緩解直接管制的嚴苛，降低環(huán)境執(zhí)法成本，提高環(huán)境執(zhí)法效率。

2.治理方式的創(chuàng)新性：傳統(tǒng)與現(xiàn)代的協(xié)調

所謂治理方式的創(chuàng)新是指在已經定型的傳統(tǒng)治理方式之外，針對社會出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新情形，政府開發(fā)一些新型的治理方式，從而有效應對社會管理的目的。具體到霧霾治理，針對環(huán)境領域違法成本低，信息失靈等問題，在傳統(tǒng)的以行政管制為基礎的環(huán)境污染治理體制基礎上，政府還可以運用財稅措施，違法事實公布、信息公開等信息規(guī)制的方式提高治理機制的彈性和實效，引導企業(yè)進行理性選擇、達到環(huán)境治理目的。當然，任何所謂的創(chuàng)新都有超越現(xiàn)有法律的規(guī)定，進而面臨合法性和正當性的詰難。以違法事實公布為例，“作為一種信息規(guī)制工具的使用，公布違法事實具有其他傳統(tǒng)行政手段無法比擬的優(yōu)勢……尤其是在當下中國食品安全、產品質量、環(huán)境保護等諸領域正值多事之秋之際，這種手段的運用對于厲行行政法治更具有特殊的意義。但是，公布違法事實的濫用也會對行政相對方造成難以估量的損失”[21]。因而，如何妥善運用新型治理方式，將其納入現(xiàn)代行政法治的基本框架之中使其在有助于行政治理目標實現(xiàn)的同時不至于損害公民的合法權益，應成為法學尤其是行政法學者面對的重要課題。

四、結語

霧霾治理新模式的提倡并不意味著對舊模式的完全替代，而是對傳統(tǒng)命令控制方式的恰當取代或有益補充，兩者是相互支撐的關系。也只有實現(xiàn)傳統(tǒng)治理模式與新模式的有效對接和協(xié)調，才能有效提升霧霾治理的能力。此外，無論是國務院印發(fā)的關于大氣污染防治行動計劃（簡稱《國十條》）明確提出要用五年時間逐步消除重污染天氣，還是大多數(shù)專家對治理霧霾時間表的模糊都表征了霧霾治理是一項系統(tǒng)而復雜的工程，其困境的化解真正考驗的不僅是科學技術和知識水平，更是整個社會的治理體系和治理能力。只有在真正領悟治理內涵的基礎之上，打破政府單一模式的治理格局，走向多中心的治理才是治霾應有的選擇。

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（責任編輯張婭）

基金項目：2015年度重慶市社會科學規(guī)劃博士項目“公共服務外包的國家責任體系研究”（項目編號：2015BS051）的階段性成果。

收稿日期：2016-01-02

〔中圖分類號〕D63

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1671-7155(2016)01-0043-06

〔作者簡介〕張魯萍（1987—），女，江蘇鎮(zhèn)江人，西南政法大學行政法學院講師、博士，研究方向為行政法?！舱钞斚?，與經濟高速發(fā)展形成強烈對比的是我國環(huán)境質量的急轉直下，在大力推進經濟建設的同時，環(huán)境治理亦成為政府的工作之重。然而，由于長期浸淫于管理理念，我國傳統(tǒng)的環(huán)境治理呈現(xiàn)出方向偏差、動力不足、效率低下、制度缺失等問題。在霧霾愈演愈烈的今天，有必要反思傳統(tǒng)環(huán)境治理的局限性，并在治理理念的正確指引下，重構霧霾治理的合作模式。