呂永強(qiáng)

(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院 西部農(nóng)村發(fā)展與社會保障研究中心，蘭州　730070)

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社會救助制度實(shí)施中的激勵(lì)機(jī)制建設(shè)

呂永強(qiáng)

(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院 西部農(nóng)村發(fā)展與社會保障研究中心，蘭州730070)

摘要：社會救助是我國社會保障體系的重要組成部分，發(fā)揮著基礎(chǔ)性的保障作用，被稱作是社會保障制度的“最后一道防線”。在我國社會救助體系進(jìn)一步完善的過程中，健全其運(yùn)行機(jī)制，特別是建立社會救助制度實(shí)施的激勵(lì)機(jī)制，對于實(shí)現(xiàn)社會救助的科學(xué)、規(guī)范和可持續(xù)運(yùn)行具有非常重要的意義。

關(guān)鍵詞：社會救助；最低生活保障；激勵(lì)機(jī)制

近年來，國家不斷加強(qiáng)對生活困難群眾的基本生活保障制度建設(shè)，特別是進(jìn)一步完善社會救助制度，一定程度上改善了困難群眾的基本生活，發(fā)揮了社會救助制度“托底線、?；尽钡幕竟δ?。根據(jù)民政部《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年全年包括城市低保、城市“三無”救濟(jì)、農(nóng)村低保、農(nóng)村五保、農(nóng)村傳統(tǒng)救濟(jì)和醫(yī)療救助在內(nèi)的社會救助總共救助人數(shù)達(dá)16 824.4萬人次[1]。社會救助制度的實(shí)施對于緩解貧困、統(tǒng)籌我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定和促進(jìn)社會文明進(jìn)步具有重要意義。但在社會救助實(shí)施過程中，由于多方面原因所導(dǎo)致的激勵(lì)機(jī)制的相對缺乏卻不利于制度的健康可持續(xù)運(yùn)行。自2014年5月1日起正式實(shí)施的《社會救助暫行辦法》，就明確提出了社會救助制度要堅(jiān)持“托底線、救急難、可持續(xù)”的基本方針，進(jìn)一步明確了社會救助的基礎(chǔ)性地位，并提出要實(shí)現(xiàn)社會救助從制度“碎片”到銜接整合、從部門分割到資源統(tǒng)籌、從城鄉(xiāng)二元到協(xié)調(diào)發(fā)展，并首次明確提出社會救助制度的可持續(xù)發(fā)展問題。社會救助制度的有效實(shí)施，需要在制度實(shí)施過程中重視激勵(lì)機(jī)制的建立并發(fā)揮作用。

一、關(guān)于社會救助實(shí)施中激勵(lì)機(jī)制的相關(guān)研究

隨著我國社會保障事業(yè)的快速發(fā)展，社會救助工作也取得了前所未有的成就，在保障范圍和水平等方面都實(shí)現(xiàn)了重大突破，制度建設(shè)日益完善。但同時(shí)，社會救助實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一些問題，在新時(shí)期面臨著新的挑戰(zhàn)，其中之一就是激勵(lì)機(jī)制不足的問題。關(guān)于建立和完善更加積極的社會救助制度體系方面，國內(nèi)一些學(xué)者也進(jìn)行了相關(guān)研究，如張浩淼提出了“發(fā)展型社會救助模式”的概念[2]，李全彩從社會學(xué)的視角出發(fā)對社會救助實(shí)施的效率問題進(jìn)行了研究[3]；另有學(xué)者從社會救助實(shí)施中出現(xiàn)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行相關(guān)研究，如鄭功成指出由于不合理的就業(yè)激勵(lì)和救助退出機(jī)制，受助對象會產(chǎn)生依賴，出現(xiàn)所謂的“貧困陷阱”現(xiàn)象[4]6-7，63-66；還有學(xué)者如雷曉康、王茜就實(shí)施程序上對被救助對象參與性方面進(jìn)行研究，指出社會救助程序要保障公民能夠自愿、主動有目的地參與，而非被動的“參加”或“到場”，不是作為一個(gè)消極的客體被動接受某一結(jié)果[5]；關(guān)信平教授也認(rèn)為積極的社會救助制度及相關(guān)政策安排，要求在制度設(shè)計(jì)和政策實(shí)施中更加重視激勵(lì)機(jī)制建設(shè)[6]。

二、我國社會救助制度實(shí)施現(xiàn)狀

(一)社會救助是我國社會保障制度中的“最后一道防線”

自19世紀(jì)80年代在德國建立現(xiàn)代社會保險(xiǎn)制度以來，社會保障制度出現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。其主要表現(xiàn)之一就是社會保險(xiǎn)替代社會救助逐漸成為各個(gè)國家社會保障體系的核心。但是，從各個(gè)國家社會保障的實(shí)施來看，社會救助雖然不像社會保險(xiǎn)那樣是社會保障體系的核心組成部分，卻在整個(gè)社會保障制度中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，作為最古老最基本的社會保障方式，在矯正“市場失靈”，調(diào)整資源配置、實(shí)現(xiàn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定、構(gòu)建社會主義和諧社會等方面發(fā)揮著重要的和不可替代的作用。特別是在我國社會保障制度還不是特別完善的情況下，對于部分社會弱勢群體而言，社會救助確實(shí)在整個(gè)社會保障制度中起著“托底線”和“救急難”的重要作用。

(二)社會救助的實(shí)施既為社會保險(xiǎn)提供了基礎(chǔ)，又互相補(bǔ)充

在我國社會保障體系中，社會救助和社會保險(xiǎn)是分屬于不同層次的社會保障制度安排，社會救助是“保生存”，社會保險(xiǎn)是“?；旧睢保诟采w城鄉(xiāng)居民的社會保險(xiǎn)制度基本建立完善之后，兩者之間形成了相互補(bǔ)充，共同發(fā)揮基本保障作用的關(guān)系格局。并且，社會救助的實(shí)施解決了困難群眾的基本生存保障問題，進(jìn)而對引導(dǎo)和支持困難群眾參加保障程度和水平更高的社會保險(xiǎn)制度，從而真正消除和擺脫貧困都起到了重要的推動作用。

(三)選擇性、全方位的實(shí)施方式保障了弱勢群體的基本生活

社會救助的實(shí)施不同于社會保險(xiǎn)，資金主要來自于財(cái)政撥付，一般遵循選擇性的實(shí)施原則，以幫助那些最需要得到救助的個(gè)人或家庭。選擇性的實(shí)施方式可以充分實(shí)現(xiàn)對于弱勢群體的保護(hù)，其扶貧濟(jì)困的功能尤其明顯。目前，我國的社會救助體系日趨完善，從2014年2月頒布的《社會救助暫行辦法》來看，基本形成了包括最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等八項(xiàng)救助內(nèi)容在內(nèi)的完善的全方位的保障體系，以真正保障弱勢群體的基本生活。

(四)實(shí)施靈活，覆蓋廣泛，制度相對成熟

社會救助作為社會保障制度中發(fā)展最早的體系，具有實(shí)施靈活，覆蓋廣泛，制度相對成熟的基本特點(diǎn)。近些年，在國家政策倡導(dǎo)和財(cái)政支持下，我國社會救助事業(yè)取得顯著成績，實(shí)施范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，救助水平明顯提升，制度建設(shè)也愈加完善，有效保障了貧困群體的基本生活。據(jù)民政部發(fā)布的《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國共有城市低保對象1 026.1萬戶、1 877.0萬人，全年各級財(cái)政共支出城市低保資金721.7億元；農(nóng)村低保對象2 943.6萬戶、5 207.2萬人，全年各級財(cái)政共支出農(nóng)村低保資金870.3億元；農(nóng)村五保供養(yǎng)529.1萬人；農(nóng)村傳統(tǒng)救濟(jì)74.5萬人；全國實(shí)施醫(yī)療救助9 119萬人次，其中住院救助1 106.6萬人次，門診救助1 288.7萬人次，資助參保參合6 723.7萬人；臨時(shí)救助650.7萬戶次。

三、社會救助實(shí)施中缺乏激勵(lì)機(jī)制的表現(xiàn)

(一)“授之以魚”而非“授之以漁”

社會救助的實(shí)施，從權(quán)利義務(wù)關(guān)系方面來看，具有明顯的單向性特點(diǎn)，這也是它和社會保險(xiǎn)制度的最根本的不同所在。即其實(shí)施主要是由各級政府財(cái)政安排社會救助資金，根據(jù)選擇性的原則確定被救助對象，并按照一定的標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)的實(shí)物或貨幣支持。這種權(quán)利和義務(wù)的脫節(jié)淡化了受助者的義務(wù)觀念，對受助者而言也缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，難以使其積極主動地?cái)[脫生活困境。因此，長期以來在社會救助的實(shí)施過程中形成了部分被救助者“等”“靠”“要”的思想，不利于從根本上解決其貧困問題。

(二)救助標(biāo)準(zhǔn)太低，動態(tài)化調(diào)整機(jī)制尚未完全建立

社會救助作為社會保障制度中水平最低的體系，各級政府往往將其作為反貧困的配套措施來實(shí)施，在具體的社會救助實(shí)施過程中往往也不能及時(shí)和有針對性地根據(jù)貧困致因的變化及反貧困階段的變化，以及經(jīng)濟(jì)增長、個(gè)人及家庭的收入變化、支出變化等實(shí)際情況就社會救助標(biāo)準(zhǔn)作出合理化的調(diào)整，導(dǎo)致社會救助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整遲滯，總體水平較低。確定合理的救助標(biāo)準(zhǔn)對于社會救助的實(shí)施具有重要意義，直接關(guān)系到其保障效果，標(biāo)準(zhǔn)的充足性即指社會救助的標(biāo)準(zhǔn)是否能使低收入者維持基本的生存保障，即所謂“安貧”[7]。

(三)社會救助制度實(shí)施“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重

社會救助在實(shí)施過程中出現(xiàn)的“碎片化”現(xiàn)象既有具體制度方面的原因，也有因社會救助歸屬于不同部門管理的原因。具體而言有如下表現(xiàn)：首先，社會救助作為最早發(fā)展和實(shí)施的社會保障內(nèi)容，具有實(shí)施方式和手段多樣化的特征；其次，在不同地區(qū)，社會救助的實(shí)施差距較大，包括相關(guān)的政策規(guī)定及實(shí)施方式、標(biāo)準(zhǔn)等；再次，社會救助實(shí)施項(xiàng)目眾多，且歸屬不同部門管理或交叉管理；第四，城鄉(xiāng)社會救助實(shí)施差異比較大。因此，在發(fā)展規(guī)劃、制度設(shè)計(jì)、政策的制定和實(shí)施，以及基層管理體制等方面的協(xié)調(diào)性差，在制度建構(gòu)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和基層實(shí)施中既有一定的重復(fù)交叉，又存在著一定的漏洞，影響了社會救助制度實(shí)施的效率和效果，也不利于充分發(fā)揮其激勵(lì)作用。

(四)與社會保險(xiǎn)制度的銜接不暢

社會救助是我國社會保障體系中和社會保險(xiǎn)、社會福利及社會優(yōu)撫并列的單獨(dú)的組成部分，在制度設(shè)計(jì)及實(shí)施過程中與其他體系之間有密切聯(lián)系。特別是在我國城鄉(xiāng)居民社會保險(xiǎn)制度逐漸發(fā)展完善之后，社會救助制度設(shè)計(jì)和實(shí)施與社會保險(xiǎn)制度的銜接就顯得尤為必要和關(guān)鍵。如最低生活保障待遇標(biāo)準(zhǔn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定、城鄉(xiāng)困難人員社會保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼、大病醫(yī)療救助制度實(shí)施方面都缺少嚴(yán)格的法律依據(jù)，導(dǎo)致社會救助體系和社會保險(xiǎn)體系之間的銜接機(jī)制不暢，也是影響社會救助實(shí)施效率的重要因素。

(五)實(shí)施不規(guī)范，騙取社會救助待遇現(xiàn)象嚴(yán)重

社會救助的實(shí)施具有選擇性特征，主要目標(biāo)對象是城鄉(xiāng)困難群眾，因此救助對象的確定是整個(gè)社會救助項(xiàng)目實(shí)施的首要的也是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，也直接影響到制度實(shí)施效果。嚴(yán)格來說，社會救助的對象應(yīng)該根據(jù)不同的社會救助項(xiàng)目來確定，最核心的就是被救助對象本人及其家庭的收入情況。根據(jù)收入情況變化，社會救助對象本身也應(yīng)該進(jìn)行動態(tài)的調(diào)整，有“進(jìn)”有“出”。但是，在實(shí)施過程中，救助對象的確定存在著一定程度的“隨意性”，如低保制度實(shí)施中的“關(guān)系?！?、“人情?！薄ⅰ胺謶舯！?、“進(jìn)入難”、“退出更難”現(xiàn)象等。另外，在社會救助資金的管理和分配過程中因?yàn)橐泊嬖谳^多的漏洞，基層干部挪用、貪污、截留救助資金的現(xiàn)象同樣存在。

(六)目標(biāo)確定的問題

精準(zhǔn)扶貧是我國進(jìn)入全面小康社會的關(guān)鍵階段，國家推動新一輪扶貧攻堅(jiān)和構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進(jìn)扶貧開發(fā)新格局的一項(xiàng)重要扶貧機(jī)制創(chuàng)新[8]。長期以來，在我國社會救助實(shí)施中，將其和貧困地區(qū)的反貧困措施結(jié)合在一起。同時(shí)，因?yàn)樨毨丝跀?shù)量多、貧困面廣、自然災(zāi)害頻繁等原因，導(dǎo)致社會救助資金近些年雖然有了較大增長，但仍然不足。因而，整體的救助水平仍然較低，社會救助在很多地方的實(shí)施仍以保障最低限度的生活水平為基本目標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制不健全，在促進(jìn)貧困人口真正脫貧和實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展方面的作用較弱。

四、探索建立社會救助制度激勵(lì)機(jī)制

(一)加快推進(jìn)社會救助統(tǒng)一立法

完善的社會救助法制體系是社會救助順利開展的基礎(chǔ)和保障。社會救助管理應(yīng)當(dāng)遵循必要的正當(dāng)程序，這種程序是社會救助管理與服務(wù)中有助于實(shí)現(xiàn)社會救助公正結(jié)果，或與社會救助公正結(jié)果有關(guān)的程序[9]。但是，目前我國的社會救助實(shí)施的主要依據(jù)是由國家或地方出臺的各種“條例”、“決定”、“通知”和“辦法”等低層次的法規(guī)性文件，制度實(shí)施“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重，沒有一部專門的統(tǒng)一的全國性法律。這也是導(dǎo)致社會救助實(shí)施不規(guī)范、激勵(lì)機(jī)制不明顯的重要原因。

(二)根據(jù)救助對象的特殊性和復(fù)雜性實(shí)施分類救助

社會救助對象的確定具有非常強(qiáng)的選擇性特征，這也是社會救助工作的基本要求，即要把有限的社會救助資源用于幫助最需要的人口，并充分體現(xiàn)社會救助的激勵(lì)作用。因此，應(yīng)根據(jù)社會救助對象的實(shí)際需要根據(jù)不同的情況確定不同的救助方式，盡可能實(shí)施分類救助。如針對老年人給予其生活照料服務(wù)，對于兒童和青少年給予入學(xué)資助，成年勞動力則給予其創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等方面的幫扶。

(三)充分結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際情況制定適合的社會救助具體措施

社會救助的實(shí)施，其最終是要實(shí)現(xiàn)幫助困難群眾擺脫生活困境，并達(dá)到“助人人自助”的目的，因此，其實(shí)施不應(yīng)該是統(tǒng)一的不加區(qū)別的措施安排，而應(yīng)充分結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際情況來具體開展。特別是在目前，我國社會救助工作的重點(diǎn)仍然在廣大的農(nóng)村地區(qū)，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距較大，根據(jù)各地不同情況制定適合本地區(qū)實(shí)際的社會救助措施更有助于從根本上解決貧困問題。

(四)社會救助應(yīng)注重改善和提升被救助對象參與競爭的機(jī)會和能力

現(xiàn)代社會救助制度的實(shí)施不僅要求發(fā)揮其保障最低生活水平的作用，同時(shí)，更應(yīng)重視發(fā)揮其在改善和提升弱勢群體參與競爭的機(jī)會和能力方面的作用，真正實(shí)現(xiàn)由“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代社會救助的實(shí)施應(yīng)在保障受助者基本生活的基礎(chǔ)上，將提供社會救助金與改善受助者面臨的基本生活困境結(jié)合起來，促進(jìn)受助者自我發(fā)展能力提升，從而真正發(fā)揮社會救助在提供基本保障基礎(chǔ)上的促進(jìn)發(fā)展的功能。

(五)改變傳統(tǒng)社會救助單向型的救助方式

社會救助的實(shí)施和社會保險(xiǎn)有明顯的區(qū)別，即從權(quán)利義務(wù)的角度來講，即其實(shí)施具有單向型的特征，表現(xiàn)為受助者無需嚴(yán)格地像參加社會保險(xiǎn)項(xiàng)目以履行一定的繳費(fèi)義務(wù)為享受相關(guān)待遇的前提條件。但是，社會救助的這種單向型的特征并不應(yīng)意味著受助者可以不盡任何形式的義務(wù)，只是純粹的社會救助權(quán)利的享受者。為了實(shí)現(xiàn)制度的激勵(lì)性，可在不繳費(fèi)的基礎(chǔ)上有區(qū)別地引導(dǎo)部分被救助者通過提供公益服務(wù)或者志愿服務(wù)的方式來實(shí)現(xiàn)積極的救助。

(六)堅(jiān)持社會救助形式的多樣性

社會救助的實(shí)施隨著時(shí)代的發(fā)展變化，同時(shí)考慮受助者復(fù)雜多樣的實(shí)際需求，越來越多地采用了貨幣化的待遇支付方式，有其積極的意義。但從社會救助的發(fā)展來看，傳統(tǒng)的社會救助就包含有如貨幣救助、實(shí)物救助、以工代賑等內(nèi)容，不同形式的救助其作用各不相同。要確立社會救助科學(xué)施救意識，遵循科學(xué)施救理念，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)小錢辦大事、高效辦好事[10]。不同形式的救助可以更好地反映時(shí)代發(fā)展變化和被救助者的不同需求，同時(shí)也可以有效地規(guī)避社會救助中的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，充分發(fā)揮制度的激勵(lì)作用。

(七)加強(qiáng)對社會救助資金使用的跟蹤

資金短缺與扶貧資金的使用不當(dāng)是影響扶貧政策實(shí)施的一個(gè)重要因素[11]。社會救助實(shí)施的基礎(chǔ)就是社會救助資金，是老百姓的“救命錢”、“保命錢”，資金的安全及分配直接關(guān)系到社會救助的實(shí)施及其效果。因此，從社會救助的可持續(xù)及有效實(shí)施方面來看，應(yīng)建立完善的救助資金跟蹤機(jī)制，保證資金不被貪污或挪用，讓每一筆社會救助資金都用在最需救助的群體身上。只有準(zhǔn)確掌握資金的去向及使用，才能將社會救助工作進(jìn)一步科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)社會救助的激勵(lì)作用。

(八)完善社會救助與社會保險(xiǎn)相關(guān)制度的銜接

《社會保險(xiǎn)法》與《社會救助暫行辦法》是目前我國社會保障法律體系中的兩大基本法律制度。對于縮小社會貧富差距、化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平正義的社會保障制度實(shí)施具有重要的意義。社會保險(xiǎn)的有效實(shí)施是社會救助持續(xù)運(yùn)行的保障。沒有社會保險(xiǎn)，勞動者面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)將難以得到有效化解，必然逐漸淪為貧困、無力自保轉(zhuǎn)而需要社會救助的幫助，長此以往，社會救助必將不堪重負(fù)；同時(shí)，社會救助的良好運(yùn)行又將促進(jìn)社會保險(xiǎn)的發(fā)展。例如，對于沒有失業(yè)保險(xiǎn)的有勞動能力者而言，失業(yè)救助可以幫助其自食其力，獲得穩(wěn)定的生活來源，增加其加入社會保險(xiǎn)的繳費(fèi)能力[12]。

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Construction of incentive mechanism in the implementation of social assistance system

LV Yong-qiang

(College of Humanities and Research Center of Development of Western Rural Areas and Social Security,Gansu Agricultural University,Lanzhou 730070,China )

Abstract:Social assistance is an important part of the social security system,which is called “the last line of defense” of social security system for the fundamental role it plays.As the social assistance system is being perfected gradually,to improve its operational mechanisms,particularly to establish an incentive mechanism for the implementation of the social assistance system are essential for realizing the scientific,standardized and sustainable operations of social assistance.

Key words:social assistance; minimum living allowance; incentive mechanism

收稿日期：2015-12-16

作者簡介：呂永強(qiáng)(1984-)，男，甘肅會寧人，管理學(xué)碩士，講師，研究方向：農(nóng)村社會保障。

中圖分類號：C93

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-1101(2016)02-0085-06