曹國(guó)永（北京交通大學(xué)，北京100044）

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深化高等教育綜合改革應(yīng)著力解決的幾個(gè)問題

曹國(guó)永
（北京交通大學(xué)，北京100044）

摘要：深化高等教育綜合改革、推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，就必須突破重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的體制機(jī)制障礙。我國(guó)高等教育的發(fā)展，需要在建立現(xiàn)代大學(xué)制度、提升人才培養(yǎng)質(zhì)量、建設(shè)高水平師資隊(duì)伍等方面做出積極探索，推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：高等教育；綜合改革；現(xiàn)代大學(xué)制度；人才培養(yǎng)；人事制度

深化高等教育綜合改革，核心就是要以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，突破重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的體制機(jī)制障礙，推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。當(dāng)前，深化高等教育綜合改革已進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，面臨著許多普遍性的問題與矛盾。我國(guó)高等教育的發(fā)展，需要在建立現(xiàn)代大學(xué)制度、提升人才培養(yǎng)質(zhì)量、建設(shè)高水平師資隊(duì)伍等方面做出積極探索，推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、以理順關(guān)系為重點(diǎn)，推動(dòng)建立中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度

現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)是我國(guó)高等教育界熱議的話題?？茖W(xué)界定政府與高校的關(guān)系、明晰校院兩級(jí)治理結(jié)構(gòu)、厘清行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界，是中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的基本要求。我國(guó)高等教育的發(fā)展，需要建立政府與高校的新型關(guān)系、建設(shè)高?；鶎訉W(xué)術(shù)組織、規(guī)范學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力。

1.構(gòu)建政府與高校的新型關(guān)系

改變政府對(duì)高校的管理方式，擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)是我國(guó)高等教育管理體制改革的基本取向。擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，究其實(shí)質(zhì)就是調(diào)整政府與高校的關(guān)系。長(zhǎng)期以來，我國(guó)一直實(shí)行的是政府主導(dǎo)、高度集中的高等教育管理體制，政府對(duì)高校實(shí)行從人事到財(cái)務(wù)、從招生到學(xué)生就業(yè)、從立項(xiàng)到科研成果轉(zhuǎn)化等多方面的管理，政府與高校的關(guān)系實(shí)際上是行政上的隸屬關(guān)系。[1]雖然近年來政府積極推進(jìn)依法治教，系統(tǒng)梳理職責(zé)權(quán)限，減少行政審批，推行簡(jiǎn)政放權(quán)。但是，距離《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出的發(fā)展目標(biāo)，距離形成“政府宏觀管理、高校自主辦學(xué)”的新型關(guān)系還有較大差距。

2.推進(jìn)校院兩級(jí)管理體制改革

校院兩級(jí)管理體制改革的重點(diǎn)，是要尊重大學(xué)作為“底部沉重”組織的組織特性，進(jìn)一步推動(dòng)管理重心下移，逐步建立健全學(xué)校宏觀管理、學(xué)院自主運(yùn)行的兩級(jí)管理體制，進(jìn)一步激發(fā)作為科研和教學(xué)最前沿單位的學(xué)院的積極性和主動(dòng)性。其中，如何優(yōu)化校院兩級(jí)的行政管理機(jī)構(gòu)；如何界定校院兩級(jí)在學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和人事、財(cái)務(wù)等各方面的“責(zé)、權(quán)、利”；如何實(shí)現(xiàn)跨學(xué)院的合作與資源配置，保證學(xué)校重大教學(xué)、科研項(xiàng)目的實(shí)施；如何規(guī)范和完善學(xué)院治理結(jié)構(gòu)，建立起自我約束、自我管理的運(yùn)行機(jī)制；如何避免“一放就亂、一管就死”等問題，都是有待進(jìn)一步深入研究的問題。

3.厘清行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界

高校去行政化改革是當(dāng)前高校都在大力推進(jìn)的一項(xiàng)重要改革。健全以學(xué)術(shù)委員會(huì)為核心的學(xué)術(shù)管理體系與組織架構(gòu)，并以學(xué)術(shù)委員會(huì)作為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán)，保障學(xué)術(shù)委員會(huì)在教學(xué)、科研等學(xué)術(shù)事務(wù)中有效發(fā)揮作用，是高校去行政化改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。其核心是厘清和建立行政與學(xué)術(shù)的權(quán)力架構(gòu)和權(quán)力邊界，完善二者之間的關(guān)系。其中，如何構(gòu)建高效的行政管理體系和專業(yè)化隊(duì)伍，如何真正發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力在高校內(nèi)部治理中的作用，如何平衡學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的關(guān)系，如何界定與劃分學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的邊界，如何保證學(xué)術(shù)委員會(huì)貫徹執(zhí)行學(xué)校整體發(fā)展規(guī)劃，保證其運(yùn)行決策與學(xué)校整體發(fā)展目標(biāo)方向一致，還需要認(rèn)真研究和探討。

總體而言，高校必須找準(zhǔn)綜合改革的切入點(diǎn)，以大學(xué)“主體性”的回歸為突破口，抓住高等教育綜合改革的“牛鼻子”。通過構(gòu)建新型的政府與高校、學(xué)校與學(xué)院、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系，厘清各主體的“責(zé)、權(quán)、利”范圍。政府部門要樹立服務(wù)意識(shí)，履行監(jiān)督職能，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制；從對(duì)高校的具體事務(wù)管理中解脫出來，統(tǒng)籌規(guī)劃高等教育事業(yè)發(fā)展，對(duì)高校進(jìn)行宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌與調(diào)控，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)和資源的配置；以提高整個(gè)國(guó)家的高等教育的質(zhì)量和效益為目標(biāo)，通過法律、經(jīng)濟(jì)和監(jiān)督等手段，對(duì)高校的辦學(xué)行為、質(zhì)量控制和財(cái)務(wù)管理等進(jìn)行宏觀管理。高校作為高等教育的實(shí)施主體，應(yīng)通過對(duì)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等的自我調(diào)整，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要；應(yīng)進(jìn)一步釋放作為學(xué)術(shù)基層組織的二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)活力，給予學(xué)院更多的自主權(quán)力。高校作為“研究高深學(xué)問”的組織，必須充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)規(guī)范中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化行政的學(xué)術(shù)服務(wù)職能，進(jìn)一步落實(shí)學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)教學(xué)、科研等學(xué)術(shù)事務(wù)的審議權(quán)和決策權(quán)。

二、以強(qiáng)化激勵(lì)為重點(diǎn)，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量

人才培養(yǎng)是高?！耙槐径嘣甭氊?zé)的核心，也是衡量高校發(fā)展水平的主要指標(biāo)。我國(guó)高校普遍存在“重科研、輕教學(xué)”的現(xiàn)象，影響了人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升。如何以目標(biāo)為導(dǎo)向，通過建立有效的人才培養(yǎng)激勵(lì)機(jī)制、教學(xué)激勵(lì)機(jī)制、企業(yè)參與激勵(lì)機(jī)制，提升教師參與教學(xué)的積極性和企業(yè)參與人才培養(yǎng)的熱情，是破解高校人才培養(yǎng)質(zhì)量瓶頸的重要突破口。

1.健全鼓勵(lì)教師投入教學(xué)工作的激勵(lì)機(jī)制

目前，我國(guó)大學(xué)教師的考評(píng)和晉升制度對(duì)教師投入人才培養(yǎng)的激勵(lì)作用不明顯，在評(píng)價(jià)指標(biāo)上過于集中于可度量的論文（論著）、科研經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目等級(jí)、專利數(shù)等，造成教師將主要的時(shí)間和精力用于科研和發(fā)表論文。甚至在某種程度上存在教師教學(xué)方面投入精力越多，獲得的認(rèn)可和回報(bào)越少的現(xiàn)象。[2]在考核、晉升機(jī)制和激勵(lì)政策方面，如何科學(xué)衡量人才培養(yǎng)工作的質(zhì)量；如何平衡教學(xué)與科研的關(guān)系；如何保證專心教學(xué)教師的事業(yè)發(fā)展，是需要破解的難題。此外，學(xué)生評(píng)教制度也是影響教師投入教學(xué)積極性的重要方面。由于學(xué)生夾雜對(duì)教師的情感、個(gè)體對(duì)課程本身的喜好程度，以及存在對(duì)獲取成績(jī)和學(xué)分的功利性，導(dǎo)致學(xué)生在評(píng)教過程中容易帶有主觀偏向性和隨意性，使評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生失真。這種評(píng)價(jià)體系也容易造成部分教師不敢嚴(yán)格管理學(xué)生，放松對(duì)學(xué)生的學(xué)業(yè)要求，降低了人才培養(yǎng)的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)施學(xué)生評(píng)教的過程中，如何科學(xué)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，削弱評(píng)判的主觀性，使評(píng)價(jià)指標(biāo)選項(xiàng)更客觀；如何科學(xué)分析評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果；如何引導(dǎo)教師嚴(yán)格要求，以教風(fēng)帶學(xué)風(fēng)等，都是未來需要認(rèn)真研究的問題。

2.完善企業(yè)參與校企聯(lián)合培養(yǎng)的激勵(lì)機(jī)制

產(chǎn)學(xué)聯(lián)合人才培養(yǎng)需要企業(yè)尤其是大型企業(yè)的積極參與。目前，除了教育部門外，相關(guān)政策并不大關(guān)注產(chǎn)學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)人才問題。教育部門倡導(dǎo)高校積極開展產(chǎn)學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)，但并沒有對(duì)產(chǎn)學(xué)合作的成本分擔(dān)、效果評(píng)價(jià)、執(zhí)行與監(jiān)督等機(jī)制作出具體規(guī)定。由于缺乏政府對(duì)企業(yè)參與校企聯(lián)合培養(yǎng)人才工作的政策導(dǎo)向和激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致企業(yè)參與合作培養(yǎng)人才的積極性不高，企業(yè)參與合作培養(yǎng)的投入難以得到補(bǔ)償，競(jìng)爭(zhēng)壓力和生產(chǎn)安全等問題也使企業(yè)不大愿意接收大學(xué)生到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)習(xí)。

總體而言，高等教育綜合改革必須以健全激勵(lì)制度為抓手，共同推進(jìn)人才培養(yǎng)質(zhì)量提升。通過設(shè)立教學(xué)崗位津貼、超工作量教學(xué)補(bǔ)貼、教改教研資助計(jì)劃、教學(xué)成果與科研成果同等對(duì)待、設(shè)置教學(xué)輔助崗位、加大教學(xué)名師宣傳力度等措施，激勵(lì)教師投入更多的時(shí)間和精力提升教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)水平。同時(shí)，高校要重構(gòu)教學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，將學(xué)生評(píng)教與多元評(píng)教相結(jié)合，將目標(biāo)評(píng)價(jià)和過程評(píng)價(jià)相結(jié)合，重視同行評(píng)議和專家評(píng)議，重視對(duì)教學(xué)課件、學(xué)生作業(yè)、課堂現(xiàn)場(chǎng)等的綜合考核，對(duì)教學(xué)全程實(shí)施評(píng)價(jià)。要進(jìn)一步提升企業(yè)參與高校人才培養(yǎng)的積極性，加大企業(yè)在校企聯(lián)合培養(yǎng)中的話語權(quán)。高校應(yīng)按照企業(yè)實(shí)際需求，探索校企合作人才培養(yǎng)的改革。在教師、教材、課程、科研等方面積極與企業(yè)對(duì)接，開展“訂單式”、“訂制式”培養(yǎng)，滿足企業(yè)對(duì)各類人才的需要。政府在校企聯(lián)合培養(yǎng)方面應(yīng)給予鼓勵(lì)和支持，運(yùn)用政策、金融、稅收等手段調(diào)動(dòng)企業(yè)參與高校人才培養(yǎng)的積極性。包括：制定有利于校企聯(lián)合培養(yǎng)的法律法規(guī)，明確校企雙方在聯(lián)合培養(yǎng)中的責(zé)任和義務(wù)；構(gòu)建企業(yè)參與高校人才培養(yǎng)的利益補(bǔ)償機(jī)制，通過建立校企聯(lián)合培養(yǎng)專項(xiàng)基金，加大對(duì)校企聯(lián)合培養(yǎng)人才的財(cái)政補(bǔ)貼力度。

三、以完善機(jī)制為重點(diǎn)，建設(shè)高水平師資隊(duì)伍

建立有效的教師進(jìn)入退出機(jī)制既是高校自身戰(zhàn)略發(fā)展的需要，也是保障教師資源優(yōu)化配置的一種制度性安排。盡管目前高校人事制度改革已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，但由于觀念意識(shí)的障礙、制度環(huán)境的制約，在實(shí)踐中很難真正做到“能進(jìn)能出、能上能下”，人才的合理流動(dòng)已經(jīng)成為制約高水平師資隊(duì)伍建設(shè)的重大瓶頸。

1.突破政策限制，完善優(yōu)秀人才引進(jìn)機(jī)制

優(yōu)秀的教師是學(xué)校生存發(fā)展最重要的資源，建設(shè)一流的高校首先需要引進(jìn)、培育和留住一流的師資。目前，一線大城市教師生存壓力大、戶籍政策收緊，容易造成優(yōu)秀人才的流失。相關(guān)法律法規(guī)對(duì)聘用外籍教師也存在制度性約束，高校聘請(qǐng)外籍教師和外籍管理人員手續(xù)比較繁雜，而且聘用的外籍人員享受不到相應(yīng)的國(guó)民待遇。只有進(jìn)入“千人計(jì)劃”，才能享受到國(guó)民待遇，其他聘用的外籍人才往往遇到多子女落戶、購(gòu)房、簽證等政策限制。這成為制約國(guó)內(nèi)優(yōu)秀人才和境外一流教師選聘過程中的瓶頸性因素。

2.打破鐵飯碗，健全人員流動(dòng)與退出制度

在人事制度改革中，許多高校對(duì)考評(píng)不合格的教師實(shí)施退出機(jī)制，解聘不適合在大學(xué)任教的人員。部分高校還開展了“非升即走”的改革試點(diǎn)，即在一定年限內(nèi)未能晉升職稱的教師必須離職。但高校屬于事業(yè)單位，教師屬于事業(yè)編制，在推進(jìn)退出機(jī)制改革的過程中常常受到事業(yè)單位人事制度的制約和影響。另外，事業(yè)單位對(duì)接的社會(huì)保障機(jī)制也不完善，社保、檔案流轉(zhuǎn)政策不配套，高校人才流轉(zhuǎn)至社會(huì)渠道的出口不暢通，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有事業(yè)編制人員“能進(jìn)能出”的用人目標(biāo)難度很大。對(duì)于擬退出的人員，除非本人自動(dòng)離職，學(xué)校很難解聘那些不適合在大學(xué)任教的人員，目前主要以校內(nèi)流轉(zhuǎn)為主。但由于他們?nèi)哉加脤W(xué)校的定編，進(jìn)而又限制了學(xué)校人才的引進(jìn)。

總體而言，下一階段的人事制度改革必須以完善人才進(jìn)出機(jī)制為核心，破解人才進(jìn)出的兩難困境。通過構(gòu)建高效的教師進(jìn)入退出機(jī)制，解決目前“能進(jìn)不能出、能上不能下”的人事困境。從外部環(huán)境來看，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)和政策，對(duì)高校教師的聘任、管理和退出做出明確規(guī)定；應(yīng)建立符合教師職業(yè)特點(diǎn)的社會(huì)保障機(jī)制，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、事業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面，加大改革和扶持力度，維護(hù)教師權(quán)益，解決教師進(jìn)入退出的后顧之憂；對(duì)解聘的教師提供再就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)信息等幫扶工作，引導(dǎo)他們向其他崗位或機(jī)構(gòu)順利過渡；擴(kuò)大能夠享受“國(guó)民待遇”的外籍教師的范圍，從國(guó)家層面給予一定的政策和經(jīng)濟(jì)扶持，增強(qiáng)我國(guó)高校對(duì)外籍教師的吸引力；應(yīng)加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，破除教師職業(yè)是“鐵飯碗”的傳統(tǒng)慣性思維，引導(dǎo)高校教師乃至整個(gè)社會(huì)正確看待職業(yè)退出問題，形成良好的支持教師合理進(jìn)入退出的輿論環(huán)境。[3]從高校內(nèi)部制度環(huán)境來看，應(yīng)建立嚴(yán)格的聘用制度，嚴(yán)把教師準(zhǔn)入關(guān)，除了對(duì)人選的教學(xué)能力、科研能力、科研成果等基本任職資格的考核外，還要對(duì)職業(yè)道德、身心健康等綜合素質(zhì)和發(fā)展?jié)摿M(jìn)行嚴(yán)格考核；建立科學(xué)、公平的考評(píng)機(jī)制，發(fā)揮有效的遴選和監(jiān)督作用，從行政審核和學(xué)術(shù)審核兩方面對(duì)教師進(jìn)行評(píng)價(jià)：行政審核主要是對(duì)教師政治思想表現(xiàn)、職業(yè)道德等進(jìn)行審查，學(xué)術(shù)審核則要覆蓋教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)等方面，通過學(xué)生及同行評(píng)教結(jié)果考核教學(xué)水平，通過論文發(fā)表的數(shù)量和質(zhì)量、科研項(xiàng)目承擔(dān)情況考核科研水平，通過科研成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)學(xué)研合作等評(píng)價(jià)社會(huì)服務(wù)水平；建立規(guī)范化的退出制度和程序，訂立聘用合同時(shí)即明確解聘標(biāo)準(zhǔn)、解聘補(bǔ)償、教師申訴等相關(guān)條款，并嚴(yán)格按照合同辦事，強(qiáng)化合同的約束力；完善教師解聘后的相關(guān)幫扶和保障工作，既可通過學(xué)校培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)教師轉(zhuǎn)崗，也可采用提前退休等辦法，利用空編引進(jìn)更多優(yōu)秀人才。對(duì)于內(nèi)退人員可以根據(jù)教師在校期間的薪酬、職位、工齡、貢獻(xiàn)等制定合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯朱玉成）

On Several Issues Essential in the
Comprehensive Reform of Higher Education

Cao Guoyong

Abstract:In order to promote intensive development in higher education, new breakthroughs must be achieved in crucial areas and important stages of the reform. This article puts forward some thoughts and policy suggestions for deepening the comprehensive reform of higher education, including establishing a modern university institution, enhancing the quality of talent -training, constructing high -level teaching faculties, etc.

Key words:higher education; comprehensive reform; modern university institution; talent cultivation; personnel system

作者簡(jiǎn)介：曹國(guó)永，男，北京交通大學(xué)黨委書記，研究員，主要從事高等教育管理與發(fā)展研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金（BIA120079）

收稿日期：2015-11-25

中圖分類號(hào)：G647

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672－4038（2016）01－0011－04